Электронная публикация подготовлена Джулией Сазерленд, Джулией Нойфельд и командой «Online Distributed Proofreading Team» (http://www.pgdp.net)

 

 

 

Capitol, Washington, D.C.

 

 

ПРАВИТЕЛЬСТВО

В

СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ

НАЦИОНАЛЬНОЕ, ШТАТНОЕ И МЕСТНОЕ

АВТОР

ДЖЕЙМС У. ГАРНЕР

PROFESSOR OF POLITICAL SCIENCE IN THE UNIVERSITY

OF ILLINOIS

NEW YORK       CINCINNATI       CHICAGO

AMERICAN BOOK COMPANY

Copyright, 1911, 1913, 1919, 1920, by

JAMES W. GARNER

Copyright, 1922, by

AMERICAN BOOK COMPANY

ENTERED AT STATIONERS' HALL, LONDON

GOVT. U. S.

W. P. 29

MADE IN U. S. A.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Моей целью при подготовке этой книги было представить в элементарной форме основные факты, касающиеся организации и деятельности национального, штатного и местного управления в Соединенных Штатах. Я уделю значительно больше внимания, чем это принято в учебниках подобного рода, тому, что можно назвать динамикой государственного управления, то есть его реальному функционированию, в отличие от организации. Также я сделал особый акцент на деятельности и методах политических партий, партийных конвентов, первичных выборов, проведении политических кампаний, регулировании методов ведения кампаний и тому подобном. Растущая важность гражданства побудила меня посвятить этой теме отдельную главу. Чтобы поощрить более широкое чтение среди студентов, я добавил к каждой главе краткий список рекомендуемых книг, которые должны быть в библиотеке каждой старшей школы. В настоящее время признано великое значение иллюстративного материала как средства ознакомления учащихся с духом и реальными методами государственного управления. Для удобства преподавателей я поэтому добавил в конце каждой главы список документального и другого иллюстративного материала, большую часть которого можно получить бесплатно и который может быть с пользой использован в качестве дополнения к описательному материалу в учебнике. Чтобы стимулировать дух исследования и поощрить независимое мышление среди учащихся, я также добавил в конце каждой главы список поисковых вопросов, относящихся к различным темам, рассмотренным в главе.

Я признателен ряду преподавателей за чтение корректурных листов этой книги и за то, что они поделились со мной своими советами. Среди тех, кому я особенно обязан, — мистер Кларенс О. Гарднер, бывший ассистент политологии в Иллинойском университете, мистер У. А. Бейер из Иллинойского государственного педагогического университета, мистер К. Х. Эллиотт из Южно-Иллинойского государственного педагогического университета, мистер Е. Т. Остин из Стерлингской городской (Иллинойс) школы повышенного типа и мистер Уильям Валлис, директор Блумингтонской (Иллинойс) школы повышенного типа.

J. W. Garner

Урбана, штат Иллинойс.

CONTENTS

CHAPTERPAGE
I.LOCAL GOVERNMENT: TOWNS, TOWNSHIPS, AND COUNTIES5
II.LOCAL GOVERNMENT, CONTINUED: CITIES AND VILLAGES25
III.THE STATE GOVERNMENTS57
IV.THE STATE LEGISLATURE73
V.THE STATE EXECUTIVE91
VI.THE STATE JUDICIARY109
VII.SUFFRAGE AND ELECTIONS125
VIII.POLITICAL PARTIES AND NOMINATING METHODS144
IX.THE ESTABLISHMENT OF THE UNION159
X.THE TWO HOUSES OF CONGRESS174
XI.ORGANIZATION AND PROCEDURE OF CONGRESS197
XII.FEDERAL FINANCE, TAXATION, AND MONEY217
XIII.THE REGULATION OF COMMERCE236
XIV.OTHER IMPORTANT POWERS OF CONGRESS248
XV.THE PRESIDENCY: ORGANIZATION AND MODE OF ELECTION274
XVI.THE PRESIDENCY, CONTINUED: INAUGURATION, POWERS AND DUTIES298
XVII.THE CABINET AND THE EXECUTIVE DEPARTMENTS324
XVIII.THE FEDERAL JUDICIARY353
XIX.GOVERNMENT OF THE TERRITORIES AND DEPENDENCIES369
XX.CITIZENSHIP383
 ARTICLES OF CONFEDERATION393
 CONSTITUTION OF THE UNITED STATES399
 INDEX411

ПРАВИТЕЛЬСТВО

В

СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ

ГЛАВА I

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ГОРОДА, ТАУНШИПЫ И ОКРУГА

Виды местного управления. — Большинство из нас живет при по меньшей мере четырех различных правительственных организациях: правительстве Соединенных Штатов, правительстве штата, правительстве округа и правительстве мелкого подразделения, обычно называемого городом или тауншипом. В дополнение к правительству округа или тауншипа (а иногда вместо него) многие из нас живут при особой форме управления, предусмотренной для городских общин — городов, сел или боро, — где население относительно плотно и где поэтому несколько простая форма управления, предусмотренная для сельских общин, является недостаточной. Если жителям небольших общин разрешено самим выбирать своих должностных лиц и в определенных пределах определять собственную политику в общественных вопросах местного характера, они имеют систему местного самоуправления. Если, напротив, ими управляет какая-то далекая центральная власть, которая определяет их местную политику и назначает их местных должностных лиц, они живут при системе централизованного управления.

Достоинства местного самоуправления. — В Соединенных Штатах привилегия местного самоуправления считается одним из главных достоинств нашей политической системы и часто провозглашается одним из неотъемлемых прав народа. Одно из великих преимуществ местного самоуправления заключается в том, что оно приближает управление к порогу каждого гражданина и позволяет жителям каждой местности, которые лучше всего знакомы с их собственными местными условиями и лучше всего знают свои местные потребности, регулировать свои собственные дела так, как они считают нужным. Кроме того, такая система хорошо приспособлена для обеспечения ответственности. До тех пор пока местные органы власти выбираются самим сообществом из числа его собственных жителей и постоянно находятся под глазами народа, перед которым они несут ответственность, ими можно управлять более эффективно с помощью местного общественного мнения, чем это возможно в тех случаях, когда они выбираются далеко удаленными властями. Другое важное преимущество местного самоуправления заключается в том, что оно служит учебной базой для политического воспитания граждан. Предоставьте им привилегию выбирать своих собственных местных должностных лиц и регулировать свои собственные местные дела, и их интерес к общественным делам возрастет, а их политический кругозор увеличится и расширится. Это не только послужит залогом более ответственного управления (местного, штатного и национального), но и породит более активный тип гражданства.

Важность местного управления. — С ростом и скученностью населения в центрах, а также с возрастающей сложностью нашей промышленной и социальной жизни важность местного самоуправления колоссально возросла. Местные органы власти соприкасаются с нами во многих большем числе точек сегодня, чем правительство штата или национальное правительство; они регулируют гораздо большую долю вопросов нашей повседневной жизни; и следовательно, мы ощущаем последствия коррумпированного или неэффективного местного управления более остро, чем ощущаем последствия неэффективного управления на уровне штата или страны. Мы в значительной степени зависим от наших местных органов власти в поддержании мира, порядка и безопасности сообщества; в защите общественного здоровья; в поддержке наших школ; в строительстве и содержании дорог и мостов; в заботе о бедных; и если мы живем в городе, в защите от пожаров, в нашем водоснабжении (обычно) и во многих других услугах, необходимых для нашего комфорта и счастья. Наконец, большая часть выплачиваемых нами налогов идет на содержание местного управления — факт, который делает крайне важным то, чтобы наше местное управление осуществлялось эффективно, честно и экономно.

Типы местного управления. — Форма местного управления, существующая в каждом штате, является таковой, какую предоставляет сам штат, причем национальное правительство не имеет по этому вопросу никаких полномочий. Существующие различия в большей степени являются результатом исторических условий, выросших из раннего заселения штатов, чем каких-либо выраженных различий во мнениях среди населения относительно форм правления. С колониальных времен в Америке существовало три основных типа местного сельского управления: городская система (the town system) в Новой Англии; окружная система (the county system), которая зародилась в Виргинии и распространилась на другие колонии и штаты; и окружно-тауншипный тип (the county-township type) — комбинация первых двух форм, — который развился в средних колониях Нью-Йорк и Пенсильвания, был перенесен в массу западных штатов переселенцами из средних штатов и в настоящее время является наиболее распространенной встречающейся формой.

TOWN GOVERNMENT

Город и округ в Новой Англии. — Характерной чертой городской системы управления является то, что управление местными делами ложится главным образом на город (или тауншип, как его обычно называют за пределами Новой Англии), в то время как округ представляет собой не более чем административный округ для судебных и избирательных целей. В некоторых штатах Новой Англии, где зародилась городская система и где она существует в своем чистейшем виде, округ почти игнорируется как область для местного управления. В Род-Айленде он практически не выполняет никаких функций местного управления и является лишь судебным округом; там не найти никаких окружных должностных лиц, кроме шерифа и клерков судов. В других штатах Новой Англии округ играет более важную роль, чем в Род-Айленде, но ни в одном из них он не делит с городами в сколь-нибудь равной степени бремя местного управления.

Город в Новой Англии. — Города Новой Англии являются старейшими политическими сообществами в Америке, причем некоторые из них фактически старше округов и штатов, частью которых они являются. Как правило, их площадь составляет от двадцати до сорока квадратных миль, и они имеют нерегулярную форму, отличаясь в этом отношении от тауншипов многих западных штатов, которые были разбиты на квадраты, каждый площадью тридцать шесть квадратных миль. По численности населения они варьируются от нескольких сотен человек до более чем 130 000, как в случае с Нью-Хейвеном, который, хотя и является инкорпорированным городом, сохраняет отдельную городскую организацию.

Полномочия городского управления. — Функции, выполняемые городскими органами власти, разнообразны и многочисленны. Наиболее важными из них являются содержание государственных школ и управление ими, прокладка и содержание дорог, строительство мостов, забота о бедных, а в более густонаселенных городах — защита от пожаров, защита здоровья, содержание полиции, освещение, мощение улиц, создание парков, общественных библиотек и т. д. Города также имеют полномочия принимать муниципальные постановления полицейского характера, касающиеся таких вопросов, как езда на велосипеде по тротуарам, содержание животных на свободе и т. д.

В дополнение к управлению чисто местными делами сообщества, город выступает в качестве агента правительства штата по выполнению определенных законов и политики штата. Так, он производит оценку и сбор налогов штата, ведет записи актов гражданского состояния, обеспечивает соблюдение законов штата о здравоохранении и действует от имени штата в различных других вопросах. Наконец, за исключением Массачусетса, город является округом по выбору членов по крайней мере одной из палат легислатуры, а повсеместно в Новой Англии он является округом для выборов штатного и национального уровней. [1]

Собрание общины. — Центральным фактом в системе городского управления в Новой Англии является собрание общины (town meeting), или собрание квалифицированных избирателей города. Ежегодное собрание обычно проводится ранней весной (за исключением Коннектикута, где оно обычно проводится в октябре), а специальные собрания созываются по мере необходимости. Все лица, обладающие правом голоса по законам штата, имеют право присутствовать и принимать участие в процедурах собрания. Раньше неявка наказывалась штрафом, но к этому больше не прибегают, поскольку предполагается, что интерес каждого избирателя будет достаточным стимулом для обеспечения его присутствия. Посещаемость выше в городах Новой Англии, чем в штатах Запада, где существует собрание общины, и она выше в городских городах, чем в тех, которые имеют сельский характер. Должно быть дано официальное уведомление о времени и месте проведения собрания, и это делается посредством ордера, издаваемого отборными должностными лицами (selectmen), который также определяет вопросы бизнеса, подлежащие рассмотрению. Это уведомление должно быть вывешено в видных местах за определенное число дней до собрания. Никакие другие вопросы, кроме упомянутых в ордере, не могут быть внесены или рассмотрены. Собрания обычно проводятся в городской ратуше, хотя в ранней истории Новой Англии они часто проводились в церкви, которая таким образом была «домом собраний» как для гражданских, так и для церковных целей.

Собрание открывается городским клерком, который зачитывает ордер, после чего осуществляется организация путем избрания председательствующего должностного лица, называемого модератором, и затем дела идут в соответствии с обычными правилами парламентского права. Следующим порядком бизнеса является избрание городских должностных лиц на предстоящий год. По завершении этого осуществляются ассигнования на оплату государственных расходов города, а другие меры, необходимые для управления городом, затем обсуждаются и принимаются. Самым интересным фактом о собрании общины в Новой Англии является живое обсуждение, которое характеризует его процедуры. Любой избиратель может вносить резолюции и высказывать свое мнение по любому предложению, стоящему перед собранием. Одним из больших преимуществ этой системы местного самоуправления является ее воспитательное воздействие на граждан. Оно предоставляет средство поддержания интереса к общественным делам и тем самым способствует развитию более информированного гражданства. Важные меры могут быть тщательно обсуждены и подвергнуты критике до того, как будет принят окончательный голос, и трудно «протащить» или протащить контрабандой предосудительную меру, как это иногда делается в легислатурах и городских советах. Все, что сделали должностные лица и комитеты города, подлежит критике, все, что им предстоит сделать, подлежит регулированию собранием. Окончательное действие собрания, следовательно, довольно точно отражает реальные пожелания народа.

Условия, неблагоприятные для управления посредством собрания общины. — Однако в некоторых частях Новой Англии действуют различные причины, ослабляющие систему управления посредством собрания общины и делающие ее менее подходящей для современных условий, в которых она должна функционировать. Рост обрабатывающей промышленности во многих городах породил конфликт интересов между владельцами фабрик и работниками, с одной стороны, и фермерами — с другой. Результатом являются периодические склоки и споры, которые не благоприятствуют управлению посредством массового собрания. Приток иностранцев, непривычных к местному самоуправлению и потому не знакомых с обязанностями граждан в самоуправляющихся общинах, в последние годы также привнес неблагоприятный элемент. Наконец, кокус завоевал позиции во многих городах, так что выборы должностных лиц и определение важной политики часто контролируются небольшой группой лиц, которые собираются до собрания общины и готовят «список кандидатов», который продавливается без адекватного обсуждения. Следует также отметить, что с ростом населения многие города стали слишком густонаселенными, чтобы ими можно было эффективно управлять посредством массового собрания. Часто городская ратуша слишком мала, чтобы вместить всех присутствующих избирателей, и удовлетворительные дебаты в таких условиях невозможны. Часто, когда город достигает такого размера, он организует себя в муниципальную корпорацию, и городской совет занимает место народного собрания, но есть много мест значительного размера, которые до сих пор сохраняют городскую организацию.

Городские должностные лица. — Отборные должностные лица (Selectmen). — С самого начала городского управления возникла необходимость выбирать агентов для присмотра за делами общины в интервале между собраниями общины. Эти лица назывались отборными должностными лицами (selectmen), и они сохранили это название до настоящего времени.

В каждом городе теперь имеется орган из отборных должностных лиц, избираемых на ежегодном собрании, обычно на один год (в Массачусетсе — на три года), чтобы действовать в качестве общего управляющего совета для общины. Количество для каждого города варьируется от трех до девяти в зависимости от размера города, причем три — наиболее обычное число. Переизбрания часты; одно отборное должностное лицо в Бруклине, штат Массачусетс, прослужило почти сорок лет. Их обязанности различаются в разных городах. Как правило, они издают ордера на проведение собраний общины, прокладывают дороги, формируют списки присяжных, выдают лицензии, устраняют вредные помехи, организуют выборы, контролируют городское имущество, рассматривают жалобы, иногда оценивают налоги (особенно в небольших городах) и могут назначать должностных лиц полиции, советы по здравоохранению, надзирателей за бедными и других местных должностных лиц, если они не избираются избирателями, собравшимися на собрании общины.

Городской клерк. — Помимо отборных должностных лиц, имеются различные другие должностные лица города, число которых варьируется в зависимости от его размера и важности. Одним из наиболее важных является клерк, который выполняет некоторые обязанности, возлагаемые на окружного клерка в штатах за пределами Новой Англии. Городской клерк избирается на ежегодном собрании общины и часто переизбирается из года в год. Его главные обязанности состоят в том, чтобы вести протоколы собраний общины и заседаний отборных должностных лиц, выдавать свидетельства о браке и вести регистрационные книги рождений, браков и смертей.

Оценщики и казначей. — В крупных городах имеются оценщики налогов, которые составляют налоговые списки; в меньших, как указано выше, отборные должностные лица выступают в роли оценщиков. Во всех городах имеется городской казначей, который получает и берет на себя все налоги, собранные с граждан, передавая надлежащим должностным лицам ту часть, которая идет в штат и в округ. Он также ведет учет всех поступлений и расходов и делает ежегодный отчет собранию общины.

Надзиратели за бедными. — Для заботы о пауперах и иждивенцах обычно имеется один или несколько надзирателей за бедными, избираемых собранием общины, хотя в небольших городах эту обязанность выполняют отборные должностные лица. Их главная функция заключается в определении того, кто должен получать общественную помощь.

Констебли. — В каждом городе избирается один или несколько констеблей. Раньше эта должность, подобно должности шерифа, была преисполнена достоинства и влияния, но она утратила большую часть своей былой важности. Подобно тому как шериф является должностным лицом по поддержанию мира в округе, констебли являются должностными лицами по поддержанию мира в городе. Они преследуют и арестовывают преступников и исполняют ордера, выданные отборными должностными лицами и мировыми судьями. В дополнение они иногда вызывают присяжных и выступают в качестве сборщиков налогов.

Школьный комитет. — Обычно на собрании общины также избирается школьный комитет. На него возлагается учреждение и посещение школ, отбор учителей, предписание учебных программ и назначение должностных лиц по борьбе с прогулами.

Другими городскими должностными лицами являются мировые судьи; дорожные инспекторы или аналогичные должностные лица с другими титулами, на которых возложено поддержание общественных дорог и мостов в исправном состоянии; загонщики скота и смотрители загонов, которые подбирают и содержат бродячих животных до тех пор, пока их не затребуют владельцы; инспекторы заборов, которые разрешают споры между фермерами относительно разделительных заборов и стен; поверители весов и мер, которые проверяют точность весов и мер; инспекторы пиломатериалов; смотрители богаделен; парковые комиссары; рыбные инспекторы; инспекторы различных видов и масса других мелких должностных лиц, некоторые из которых носят странные титулы, а многие служат без жалованья или получают лишь ничтожные гонорары за свои услуги. В некоторых небольших городах должностные лица настолько многочисленны, что составляют порядочную долю населения. Город Мидлфилд (Массачусетс), например, при всего восьмидесяти двух избирателях недавно имел в общей сложности восемнадцать должностных лиц. [2]

Городское управление на Западе. — Городское управление не ограничивается Новой Англией; оно было перенесено во многие западные штаты, где поселились иммигранты из Новой Англии, хотя ни в одном из них оно не обладает такой жизнеспособностью и не играет столь важной роли в управлении общественными делами, как в старых общинах, где оно зародилось. В штатах Юга и Дальнего Запада нет общей системы городского управления. Однако округа обычно делятся на округа для нескольких неважных целей.

COUNTY GOVERNMENT

Округ. — Округ [3] — это гражданское подразделение, создаваемое штатом отчасти для целей управления штатом, а отчасти для местного управления. Нью-Йорк охватывает в своих границах пять округов; другие города, такие как Чикаго, Кливленд, Буффало и Цинциннати, содержат в своих пределах большую часть населения округов, в которых они расположены. Однако население подавляющего большинства округов носит преимущественно сельский, а не городской характер, и когда в округе есть крупный город, большинство дел той части округа, которая лежит в пределах городских границ, управляется городским правительством.

Население и площадь. — Население округов и их площади сильно варьируются. Несколько округов в Техасе в 1910 году имели менее 400 жителей каждый; округ Нью-Йорк, с другой стороны, имел более 2 750 000. Наиболее густонаселенные округа находятся в восточных штатах, а наименее населенные — на Юге и Западе. Сейчас во всех штатах насчитывается около 3000 округов, причем количество в каждом штате колеблется от трех в Делавэре и пяти в Род-Айленде до 244 в Техасе. Пропорционально численности населения Массачусетс имеет меньшее количество (четырнадцать), чем любой другой штат в Союзе. Во многих штатах минимальный размер округов устанавливается конституцией. Минимальный предел, когда он устанавливается конституцией, обычно составляет 400 квадратных миль, хотя в некоторых штатах это 600 или 700, а в Техасе — 900 квадратных миль. Однако там, где такие ограничения не предписаны, как в некоторых старых штатах, площадь иногда бывает очень мала. В Род-Айленде, например, есть один округ с площадью всего 25 квадратных миль. В Нью-Йорке есть один округ (Нью-Йорк) с площадью 21 квадратная миля и другой (Сент-Лоренс) с площадью 2880 квадратных миль. С другой стороны, округ Чото в Монтане имеет площадь более 16 000 квадратных миль, будучи значительно больше совокупной площади нескольких меньших штатов.

Чтобы помешать легислатуре создавать новые округа или изменять границы существующих округов вопреки желаниям жителей и обеспечить народу самоуправление в таких вопросах, конституции ряда штатов предусматривают, что новые округа могут быть сформированы или площадь существующих округов изменена только с согласия заинтересованных жителей, выраженного путем прямого народного голосования по этому вопросу.

Функции округа. — Округ является судебным и избирательным округом, а тюрьмы и здания судов, а иногда и богадельни являются окружными, а не городскими учреждениями. За пределами Новой Англии округ также часто является единицей представительства в легислатуре; и он выступает в качестве агента штата по сбору налогов и исполнению многих законов.

Окружные должностные лица. — Окружной совет. — Главным окружным органом обычно является совет комиссаров или супервайзеров (в Луизиане он называется политжюри), избираемый избирателями либо от округа в целом, либо от округов, на которые подразделяется округ. В большинстве штатов это небольшой совет, обычно из трех или пяти членов; в некоторых он больше, будучи составленным из одного члена от каждого тауншипа в округе. В нескольких южных штатах (Кентукки, Теннесси и Арканзас) окружной суд мировых судей до сих пор действует в качестве окружного совета, как в колониальные дни.

Этот совет является одновременно законодательным и административным органом для округа, поскольку исполнительные и законодательные функции в местном управлении не всегда разделяются и разграничиваются столь строго, как в штатном и национальном правительствах. Он вводит налоги, ассигнует деньги на покрытие государственных расходов, осуществляет общий контроль за финансами округа, заведует зданиями округа и другим имуществом, урегулирует иски против округа, утверждает облигации окружных должностных лиц, а во многих штатах он учреждает дороги, заключает контракты на возведение мостов и других общественных работ и на их ремонт, выдает лицензии на паромные переправы и иногда постоялые дворы, питейные заведения, разносчиков и т. д., заботится о бедных и иждивенческих классах и выполняет многочисленные другие услуги, которые варьируются по масштабу и характеру в разных штатах.

Pueblo County Court House, Colorado

Polk County Court House, Florida

Шериф. — Самым важным исполнительным должностным лицом округа является шериф. Эта должность очень древняя, хотя она потеряла значительную часть своего былого достоинства и важности. Шериф избирается народом округа во всех штатах, кроме Род-Айленда (где он выбирается легислатурой штата), на срок от одного до четырех лет, причем наиболее обычный срок составляет два года. Шерифу обычно помогает ряд заместителей, которые либо регулярно нанимаются им, либо специально вызываются в случае чрезвычайных обстоятельств. Он является главным блюстителем порядка в округе и на него возложена обязанность присутствовать в суде в качестве его исполнительного должностного лица и приводить в исполнение его распоряжения, будь то продажа имущества за неуплату налогов, арест и продажа имущества во исполнение судебного решения или повешение осужденного преступника. Он обладает полномочиями и обязан арестовывать правонарушителей и препровождать их в тюрьму, хранителем которой он обычно является, и для этой цели он может призывать на помощь posse comitatus (ополчение), состоящее из трудоспособных граждан мужского пола округа. В случае серьезных беспорядков и бунта он может обратиться к губернатору за помощью милиции. Он должен проявлять разумную заботу о безопасном содержании заключенных, находящихся под его стражей, и в некоторых штатах он может быть смещен с должности губернатором за небрежность в защите их от насилия толпы. В некоторых южных штатах он является ex officio сборщиком налогов, а в некоторых он также является ex officio государственным администратором. Другие обязанности специального характера возлагаются на шерифов в различных штатах.

Коронер. — Следующим за шерифом среди окружных должностных лиц с точки зрения происхождения является коронер, чья главная обязанность состоит в проведении следствий по телам лиц, которые предположительно умерли от насилия или других незаконных средств. В таких случаях обязанностью коронера является формирование жюри, обычно из шести человек, которые по показаниям свидетелей, если таковые имеются, и с помощью врача или другого эксперта решают факты относительно того, как умерший встретил свою смерть. Коронерское расследование, однако, не является судом, а представляет собой лишь расследование обстоятельств смерти. Согласно старому правилу общего права, коронер обычно наследует должность шерифа в случае, если последний умирает или по какой-либо иной причине дисквалифицирован от исполнения обязанностей.

Окружной клерк. — Обычно в каждом округе имеется должностное лицо, именуемое окружным клерком, который в большинстве штатов служит и клерком окружного совета комиссаров, и клерком окружного суда и окружного суда общей юрисдикции (circuit court). В первом качестве он ведет протокол заседаний совета. Его книги должны содержать запись всех заявок на возведение окружных зданий, всех заключенных контрактов, извещений о назначении выборов, выданных лицензий, проложенных или измененных дорог и, по сути, всех сделок совета. В качестве клерка суда он должен готовить и вести список всех дел для судебного разбирательства и внесенных решений, издавать процессы и судебные приказы, удостоверять точность стенограмм из судебных архивов и хранить все бумаги и архивы суда. В Пенсильвании и Делавэре клерк суда общей юрисдикции известен как «протонотариус»; в Массачусетсе клерки судов по делам наследства и опеки именуются «регистраторами по делам наследства и опеки».

В нескольких штатах эти два набора обязанностей возлагаются на разных должностных лиц, одно из которых именуется окружным клерком, а другое — клерком суда. Обычно окружной клерк также является должностным лицом по выборам, на которое возложено оповещение о выборах, подготовка бюллетеней и ведение избирательной документации. Окружные клерки обычно избираются народом округа на срок от одного до четырех лет, и переизбрание происходит гораздо чаще, чем в случае с другими окружными должностными лицами, из-за большей потребности в опыте и знакомстве с обязанностями должности. [4]

Окружной казначей. — Важным окружным должностным лицом является казначей, который получает и хранит налоги штата и округа, хотя в нескольких штатах, имеющих окружную систему местного управления, существуют специальные сборщики налогов, и, как мы видели, в некоторых из них эти обязанности выполняются шерифом. [5] Почти повсеместно эта должность замещается путем народных выборов, хотя в нескольких штатах казначеи выбираются окружным советом или назначаются губернатором. Из-за крупных сумм денег, часто доверяемых их хранению, с них обычно берут крупную поручительность (облигацию) для страхования штата и округа от убытков в случае растраты или иного нецелевого использования находящихся в их ведении средств. Окружные казначей часто депонируют государственные средства в местных банках и оставляют себе проценты, получаемые от них. Недавно казначей округа Кук, штат Иллинойс, согласился до своего избрания передать округу все проценты, полученные им по окружным средствам, депонированным в банках, и в 1904 году им было внесено в окружную казну почти полмиллиона долларов.

Окружной аудитор. — В ряде штатов предусмотрена должность окружного аудитора. Как правило, он ведет счета округа таким образом, чтобы показывать поступления и расходы государственных денег, и выписывает ордера на казначея для оплаты счетов, санкционированных окружным советом. В некоторых штатах его обязанности ограничиваются лишь проверкой счетов окружных должностных лиц, чтобы убедиться, что они велись надлежащим образом и что не было нецелевого использования государственных средств.

Регистратор актов. — Во всех штатах имеются должностные лица, на которых возложено ведение записей определенных юридических документов, таких как купчие (deeds), закладные (mortgages) и договоры аренды. Они обозначаются разными названиями, наиболее обычным из которых является регистратор актов (register of deeds) или регистратор актов (recorder of deeds). Они делают точные копии документов, подлежащих регистрации, вносят их в большие книги и ведут указатели, по которым такие документы могут быть легко найдены. В некоторых штатах эти обязанности выполняются окружным клерком. Важность этой должности очевидна, поскольку от тщательного сохранения и точности записей во многих случаях зависят наши права на имущество.

Школьные должностные лица. — В штатах за пределами Новой Англии обычно имеется окружной инспектор или комиссар школ, а в большинстве южных штатов — окружной школьный совет. В подавляющем большинстве штатов окружной инспектор избирается народом, хотя в некоторых он назначается губернатором, избирается местными школьными советами или выбирается другими способами. Главными обязанностями инспектора школ являются проверка учителей, выдача свидетельств на право преподавания, посещение школ, организация учительских институтов, консультирование по вопросам образования учителей и школьных попечителей, составление отчетов государственному инспектору народного образования, иногда решение вопросов, обжалованных ему от окружных попечителей, и в целом надзор за образовательными интересами округа и их продвижение. Окружные школьные советы на Юге учреждают школы, как это делают городские школьные комитеты и советы школьных округов в других штатах.

Другими окружными должностными лицами являются землемер, который производит съемку земли по заявлению частных собственников, готовит планы и ведет их учет; инспектор или надзиратели за бедными, которые заведуют богадельнями, больницами и фермами для бедных, если таковые принадлежат округу; должностные лица по здравоохранению или советы здравоохранения, обязанности которых указаны в их названиях; и время от времени другие мелкие должностные лица с разнящимися титулами и обязанностями. [6]

THE COUNTY-TOWNSHIP SYSTEM

В большинстве штатов общим типом местного управления является тот, который мы обозначили как окружно-тауншипную систему. Это система, в которой наблюдается более близкое к равному разделение функций местного самоуправления между округом и тауншипом, чем то, что обнаруживается как в Новой Англии, так и в южных штатах.

Два типа. — Исходя из того факта, что окружно-тауншипная система имеет два источника, она развилась в два различных типа: нью-йоркский тип супервайзеров и пенсильванский тип комиссаров.

А. Нью-йоркский тип. — В Нью-Йорке рано появился город с его ежегодным собранием, хотя собрание общины там никогда не демонстрировало той силы и жизнеспособности, какие оно имело в Новой Англии. В начале восемнадцатого века в Нью-Йорке был принят закон, предусматривающий, что каждый тауншип в округе должен избирать должностное лицо, называемое супервайзером (supervisor), и что супервайзеры нескольких городов должны сформировать окружной совет и, собравшись в окружном центре, «курировать и проверять общественные и необходимые расходы каждого округа». Со временем управление большинством дел округа было возложено на совет супервайзеров, и эта система продолжается до настоящего времени. Этот совет теперь состоит не только из супервайзеров тауншипов, но также из представителей различных сел и избирательных участков (wards) городов в пределах округа. Окружной совет, таким образом, представляет мелкие гражданские подразделения округа, а не округ в целом. Он ведает различными вопросами, которые в Новой Англии управляются городами. Собрание общины существует, но оно малопосещаемо и не играет той важной роли в местном управлении, какую оно играет в Новой Англии. Эта система со временем распространилась на те штаты, такие как Мичиган, Иллинойс и Висконсин, которые в значительной степени заселялись иммигрантами из Нью-Йорка.

Б. Пенсильванский тип. — Поскольку Нью-Йорк был прародителем системы супервайзеров, Пенсильвания стала прародителем системы комиссаров. Вместо окружного совета, состоящего из представителей различных тауншипов округа, было предусмотрено создание совета комиссаров, избираемых от округа в целом. Пенсильванская система распространилась на Огайо, а оттуда в Индиану и позже в Айову, Канзас, Миссури, Небраску, Северную Дакоту и Южную Дакоту. В некоторых штатах комиссары избираются от крупных округов, на которые округ подразделяется для этой цели.

Таким образом, во-первых, Нью-Йорку и, во-вторых, Пенсильвании принадлежит честь предопределения характера местного управления на Западе. Окружно-тауншипная система является наиболее широко распространенной системой местного управления в Соединенных Штатах и представляется обреченной стать преобладающей системой для страны в целом. [7] Главное различие между двумя типами заключается в наличии собрания общины в северном ярусе штатов, где преобладает нью-йоркский тип, и его отсутствии в штатах, где была внедрена пенсильванская система; в различном способе формирования окружных советов; и в относительной важности округа и тауншипа в местном управлении двух групп штатов.

Конфликт различных систем на Западе. — Иллюстрацией привязанности жителей разных частей страны к местным институтам, к которым они привыкли с ранних лет, служит конфликт, развернувшийся в Иллинойсе между поселенцами северной и южной частей штата. Южная часть штата была заселена преимущественно выходцами с Юга, привезшими с собой южные идеи местного самоуправления, и поскольку они составляли основную часть населения штата в момент его принятия в Союз, по всей территории штата законом была установлена система окружного управления; однако окружной совет был организован по пенсильванскому плану, а не по старой южной системе. Северная часть штата, с другой стороны, была заселена в основном выходцами из Новой Англии, которые также были сильно привязаны к привычному для них местному управлению. Поэтому им удалось добиться включения в конституцию (1848 г.) пункта, разрешающего жителям каждого округа принимать тауншипную систему всякий раз, когда этого решит большинство законных избирателей округа, голосующих на любых всеобщих выборах. В результате действия этого положения о «местном самоуправлении» 85 из 102 округов штата приняли тауншипную систему. Нечто похожее произошло в Мичигане, где сначала была введена пенсильванская система комиссаров, но с притоком жителей из Нью-Йорка и Новой Англии недовольство этой системой росло, пока наконец она не была вытеснена нью-йоркским типом супервайзеров.

Литература. — Бирд (Beard), «Американское правительство и политика» (American Government and Politics), гл. xxix. Брайс (Bryce), «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. xlvii-xlviii. Фэрли (Fairlie), «Местное управление в городах, округах и селах» (Local Government in Towns, Counties and Villages), гл. iv-v, viii-xi. Фиск (Fiske), «Гражданское управление в США» (Civil Government in the U. S.), гл. ii-iv. Харт (Hart), «Фактическое управление» (Actual Government), гл. x. Хинсдейл (Hinsdale), «Американское правительство» (American Government), гл. lv. Вильсон (Wilson), «Государство» (пересмотренное издание), разд. 1035-1043. Уиллоби (Willoughby), «Права и обязанности гражданства» (Rights and Duties of Citizenship), стр. 260-265.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Карта штата, показывающая его деление на округа. 2. Карта округа, показывающая города, тауншипы, районы супервайзеров или другие гражданские подразделения. 3. Копия ордера на собрание общины. 4. Копия протоколов заседаний окружного совета или собрания общины, опубликованная в местной газете. 5. Законодательный справочник или «голубая книга» штата, в которой можно найти списки округов и их подразделений с указанием их населения, площади, должностных лиц и прочей информации. Обычно это можно получить у секретаря штата. 6. Отчеты окружных должностных лиц. 7. Копии конституции штата, которые обычно можно получить у секретаря штата; и, по возможности, копия пересмотренных статутов штата. 8. Том отчета переписи населения.

Research Questions

1. В чем различие между местным самоуправлением и централизованным управлением? Каковы преимущества системы местного самоуправления?

2. Почему округа, города и селения должны в некоторой мере подчиняться контролю со стороны штата?

3. Каковы положения конституции вашего штата в отношении местного управления?

4. Сколько округов в вашем штате? Какова площадь и население самого крупного? самого маленького?

5. Как могут создаваться новые округа в вашем штате? Как могут разделяться старые округа? Где располагаются окружные центры?

6. Запишите в свою записную книжку список окружных должностных лиц в вашем округе. На какой срок избирается каждый из них?

7. Какая из трех описанных выше форм местного управления наиболее близка к системе, при которой вы живете?

8. Сколько членов в вашем окружном совете? Называются ли они комиссарами или супервайзерами? Избираются ли они от округа в целом или от округов?

9. Как называются политические подразделения вашего округа и сколько их?

10. Если вы живете в штате, где существует городская система местного управления, составьте список городских должностных лиц и укажите их обязанности.

11. Является ли собрание общины частью системы местного управления там, где вы живете? Если да, то как часто оно проводится?

12. Находятся ли общественные дороги в вашем сообществе под окружным или городским контролем? богадельня? оценка и сбор налогов?

13. Сколько мировых судей и констеблей в вашем городе или округе? Назовите их имена.

ГЛАВА II

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ПРОДОЛЖЕНИЕ: ГОРОДА И СЕЛА

Потребность в муниципальном управлении. — Системы местного управления, описанные в предыдущей главе, — это те, которые были разработаны главным образом для сельских общин, то есть общин, содержащих рассредоточенное население, занятое преимущественно сельскохозяйственными занятиями. В малонаселенной общине правительственные потребности народа сравнительно невелики, и для удовлетворения этих потребностей достаточно простой правительственной организации. Однако в густонаселенной общине должна быть предусмотрена более сложная и иначе организованная форма управления. Поэтому, когда община становится столь многолюдной, что ею нельзя эффективно управлять посредством собраний общины, небольших советов и других форм политического механизма, описанных в предыдущей главе, она инкорпорируется как муниципалитет, то есть штат дает ей хартию, которая наделяет ее особыми полномочиями и привилегиями и обеспечивает ее несколько иным типом местного управления для осуществления этих полномочий. Минимальное население, необходимое для образования города, различается в разных штатах. Все они, однако, требуют, чтобы имелось значительное число жителей, занимающих относительно небольшую территорию, прежде чем община сможет быть инкорпорирована как город. В Иллинойсе, например, любая община, имеющая по меньшей мере 1000 жителей, проживающих на площади, не превышающей четырех квадратных миль, может стать городом. В некоторых других штатах требуется население не менее 5000 человек, в то время как в некоторых требуется еще большее число. Бюро переписи населения Соединенных Штатов для статистических целей в разное время принимало 8000 и 2500 в качестве минимальной численности населения, необходимой для того, чтобы считаться городом.

Рост городов. — Одним из самых замечательных политических и социальных фактов прошлого столетия был рост поселков и городов. Когда Конституция Соединенных Штатов вступила в действие, во всей стране было всего тринадцать городов с населением более 5000 человек каждый. Лишь около четырех процентов населения тогда жили в городских условиях: сельская жизнь была правилом, а городская жизнь — исключением. Однако со средыны прошлого века произошли заметные изменения в относительном соотношении общей численности населения, проживающего в городах и в сельской местности. Согласно федеральной переписи 1910 года в Соединенных Штатах насчитывалось 1232 города с населением более 5000 человек каждый, и в них проживало 42 процента всего населения. Сейчас это число значительно больше. По оценкам, 90 процентов населения Массачусетса в настоящее время живут в городах с населением более 5000 жителей, а в некоторых других штатах городское население составляет более двух третей от общего числа. Более половины населения штата Нью-Йорк в настоящее время сосредоточено в одном только городе Нью-Йорке. Даже в нескольких западных штатах, таких как Иллинойс, более половины населения в настоящее время живет в городских условиях. Что еще более удивительно, так это быстрота, с которой многие американские города выросли до своих нынешних размеров. Так, Нью-Йорк за период в 100 лет вырос из города с 50 000 жителей в город с населением более 4 000 000 человек. Рост Чикаго был еще более стремительным. В 1907 году в этом городе все еще жил первый белый человек, рожденный в его нынешних границах. Этот человек видел, как Чикаго вырос из маленькой прерийной деревни в город с населением более 2 000 000 душ.

Причины роста городов. — Причины, приведшие к необычайному росту городов, носят отчасти экономический, отчасти социальный характер. С более широким использованием машин, экономящих труд в сельском хозяйстве, число людей, необходимых для обработки ферм и обеспечения мира продовольствием, относительно уменьшилось, оставив большее число людей для занятия обрабатывающей промышленностью и другими отраслями, которые обычно сосредоточены в городах. Один человек с машиной теперь может выполнять работу на ферме, для которой раньше требовалось несколько человек, так что требуется меньше фермеров пропорционально общей численности населения. С другой стороны, развитие торговли и коммерции и подъем обрабатывающей промышленности создали растущий спрос на городских работников. Многих людей также привлекают из сельской местности социальные привлекательные стороны и интеллектуальные преимущества, которые предлагают города. В городах в изобилии имеются хорошие и доступные школы. Там же находятся колледжи, библиотеки, картинные галереи, музеи, театры и другие учреждения для развлечения и образования. Там ежедневную газету могут доставить к вашему порогу часто за цент за копию; там можно найти прекрасные церкви с кафедрами, занимаемыми способными проповедниками; там человек находит все удобства жизни, которые могут предоставить современные наука и мастерство — все для удовлетворения социального инстинкта и мало или совсем нет скуки сельской жизни. Таковы некоторые из привлекательных сторон, которые манят как молодежь, так и стариков из сельских общин пополнять население городов. Таковы силы, превращающие нас из нации сельских жителей в нацию горожан.

Последствия роста городов. — Скученность населения в поселках и городах имела далеко идущие экономические, социальные и политические последствия.

Экономические результаты. — По мере того как городское население становится более плотным, число тех, кто способен владеть собственными домами, уменьшается, и таким образом город все больше и больше стремится стать общиной нанимателей (арендаторов). Согласно переписи 1900 года, в то время как более 64 процентов семей Соединенных Штатов, живущих на фермах, владели собственными домами, менее 35 процентов тех, кто жил в городах, были владельцами домов, которые они занимали. В городе Нью-Йорк эта доля составляла лишь около 12 процентов, а в боро Манхэттен и Бронкс она была менее 6 процентов. Из них едва ли более 2 процентов владели домами, свободными от залогов (ипотек).

Социальные результаты. — Другим результатом движения людей в города является зло перенаселенности. Очевидно, что когда площадь города ограничена, как это часто бывает, должен наступить момент, когда население будет сосредоточено и сплочено вместе при обстоятельствах, опасных для здоровья, морали и комфорта людей. В некоторых крупных городах сегодня условия, возникающие в результате перенаселенности, поистине шокируют. Согласно переписи 1900 года, в то время как среднее число лиц на одно жилище по всей стране в целом составляло около пяти, число в городе Нью-Йорк составляло почти пятнадцать, а в боро Манхэттен и Бронкс — более двадцати. В нескольких частях города есть кварталы, содержащие более 1000 человек на акр. При таких обстоятельствах уровень смертности неизменно высок, а безнравственность и пороки поощряются. В больших городах можно встретить крупное плавающее население без местных привязанностей или гражданской гордости, и тысячи людей, как иностранцев, так и коренных жителей, с низкими стандартами жизни. Там же индивид теряется в массе, и сдерживающее влияние общественного мнения, столь мощное в деревне, отсутствует. Таким образом, склонность к правонарушениям значительно усиливается.

Политические результаты. — Наконец, рост городов имел важные политические последствия, поскольку он породил условия, которые колоссально увеличили проблемы местного управления. Пока население страны было преимущественно сельским, а города — немногочисленными и небольшими по размеру, трудности местного управления не были серьезными. Но наличие таких условий, как описанные выше, наряду с задачей, возлагаемой на город по выполнению столь многих услуг для народа, которые не требуются в малонаселенных общинах, сделало проблему городского управления самой сложной из всех правительственных проблем.

Движение за ограничение иммиграции в города. — Оставление ферм и движение людей в города рассматриваются многими людьми с сожалением, если не с тревогой. Есть те, кто считает, что города являются язвами страны, что городская жизнь имеет тенденцию порождать ослабленную расу с низкими моральными стандартами; что они стремятся сделать из нас нацию арендаторов, бродяг, анархистов и преступников; и что экономическое благополучие страны подвергается опасности из-за оттока с фермы. Такая точка зрения, конечно, представляет собой преувеличенное представление об опасностях, хотя легко признать, что это изменение не лищено серьезных зол.

В последнее время среди мыслящих людей ведется много споров о возможности остановить отток молодежи в города. И несмотря на переселение из сельской местности в город, очевидно, что условия деревенской жизни стали гораздо благоприятнее, чем прежде. Ежедневная бесплатная доставка почты до дверей фермеров, появление телефона и междугородных трамваев, не говоря уже об использовании трудосберегающей техники, сделали многое для повышения привлекательности сельской жизни и уменьшения трудностей фермерского труда и других видов деревенской деятельности. Но эти преимущества не остановили движение в города, и необходимо найти другие средства решения этой проблемы.

Положение города в штате. — Город занимает двойственное положение в штате, частью которого он является. Во-первых, он выступает агентом штата по реализации определенных законов и политик штата. Таким образом, он действует от имени штата, когда защищает общественное здоровье, заботится о бедных, поддерживает мир и порядок, поддерживает образование и собирает налоги в пользу штата. Во-вторых, город берет на себя выполнение многочисленных услуг, которые представляют интерес исключительно для местных жителей и не затрагивают население штата в целом. Действуя в этом последнем качестве, город является лишь органом местного самоуправления, а не агентом штата. Так, город иногда обеспечивает жителей светом и водой, защищает их от пожаров, содержит канализацию, утилизирует мусор и другие отходы, строит причалы, доки и мосты, а также содержит общественные библиотеки, музеи, бани и другие учреждения.

Государственный контроль над городами. — Организация, полномочия и привилегии города определяются главным образом конституцией и законами штата. В некоторых штатах финансовые операции городских должностных лиц подлежат инспекции и аудиту со стороны штата, а практически во всех штатах их право на взимание налогов и заем денежных средств ограничено. Считается, что если бы города были полностью освобождены от контроля со штатного уровня, на них нельзя было бы всегда полагаться в деле исполнения законов, за соблюдение которых они отвечают, и что в иных отношениях их действия могут не соответствовать общей политике штата. Однако в тех вопросах, которые представляют чисто местный интерес, штат должен вмешиваться как можно меньше. Вмешательство в таких случаях противоречит идеям местного самоуправления, которые американцы лелеют как одно из своих ценнейших прав. Тем не менее, право людей, живущих в городах, регулировать свои собственные местные дела в соответствии со своими собственными представлениями признается не всегда, и нередки жалобы на то, что легислатуры штатов вмешивались тогда, когда интересы штата этого не оправдывали.

Городской устав. — Город, в отличие от округа, тауншипа и других мелких гражданских подразделений, описанных в предыдущей главе, имеет дарованный ему штатом устав, который придает городу в большей степени характер публичной корпорации. Устав содержит название инкорпорированного населенного пункта, описание его границ, форму организации и подробный перечень полномочий, которые он может осуществлять. Он даруется легислатурой штата, хотя, в отличие от устава, предоставляемого частной корпорации вроде банка или железнодорожной компании, он не является договором, а представляет собой просто законодательный акт, который может быть отменен или изменен по воле легислатуры. Таким образом, с юридической точки зрения город находится во власти легислатуры. Действительно, его устав может быть отобран, а сам город может управляться непосредственно легислатурой выбранным ею образом, и это иногда происходило в отношении городов, которые грубо злоупотребляли своими полномочиями или доходили до такого безнадежного финансового состояния, что оказывались неспособными выполнять свои обязательства или должным образом исполнять свои обязанности.

Методы предоставления уставов. — Раньше в большинстве штатов существовал обычай, согласно которому легислатура разрабатывала устав для каждого города по мере поступления заявлений. В результате разные города получали разные виды уставов, причем некоторые из них были более либеральными, чем другие. Кроме того, время легислатуры уходило на рассмотрение заявок на уставы, и создавались обширные возможности для фаворитизма и применения ненадлежащего влияния на членов легислатуры со стороны городов, желавших получить новые уставы или поправки к существующим уставам. Чтобы избежать этих зол, многие штаты приняли практику принятия общего закона об управлении всеми городами в штате, в соответствии с которым любая община, желающая инкорпорироваться в качестве города, могла при выполнении определенных предписанных условий организоваться на основе этого общего акта, который затем становился уставом города. При такой системе все города в штате имели бы практически одинаковую организацию и полномочия.

Уставы «хоум-рула» (местного самоуправления). — Ощущение того, что заинтересованным людям следует предоставить определенные полномочия в разработке уставов, по которым они должны управляться, привело в сравнительно недавние времена к принятию положений о «хоум-руле» в конституциях ряда штатов, то есть положений, позволяющих жителям каждого города при определенных ограничениях разрабатывать собственные уставы. Так, конституция Миссури, принятая в 1875 году, позволяет каждому городу с населением более 100 000 человек готовить собственный устав, который после одобрения избирателями вступает в силу при условии, что он не противоречит закону штата. Другими штатами, имеющими в своих конституциях положения об уставах «хоум-рула», являются Калифорния, Орегон, Вашингтон, Миннесота, Колорадо, Оклахома, Мичиган, Висконсин, Техас, Огайо, Небраска, Аризона и Коннектикут.

City Hall and Municipal Building, New York

The City Hall is in the foreground; the Municipal Building, containing
additional office room for city officials, is the tallest building shown.

Полномочия муниципальных корпораций. — За исключением нескольких городов, примером которых является Хьюстон в штате Техас, полномочия, осуществляемые городом, специально и очень подробно перечисляются в уставе, и там, где это сделано, город не может осуществлять никакие другие полномочия, кроме тех, которые явно вытекают из перечисленных или подразумеваются ими. Так, когда город Нью-Йорк пожелал построить надземную железную дорогу, ему пришлось добиваться прямого разрешения от легислатуры, которая настояла на том, чтобы работы велись под надзором комиссии штата. Аналогичным образом, когда город Чикаго захотел получить полномочия предписывать ширину вагонных шин, используемых на его улицах, пришлось обращаться за разрешением в легислатуру штата, хотя ни в одном из случаев этот вопрос не затрагивал напрямую никого, кроме жителей затронутых городов.

Законодательное вмешательство в дела городов. — Полномочия легислатуры штата в отношении городов иногда использовались для вмешательства в их местные дела и навязывания городам мер или политик, которым они противились. Так, легислатура Пенсильвании приняла акт, обязывающий город Филадельфию построить дорогую ратушу, которая обошлась налогоплательщикам города примерно в 20 000 000 долларов, хотя этот вопрос не представлял прямого интереса для людей за пределами города. Аналогичным образом легислатура Огайо потребовала от города Кливленда возвести памятник солдатам стоимостью 300 000 долларов вопреки желаниям налогоплательщиков, которым пришлось нести эти расходы.

Иногда легислатура использует свои контрольные полномочия над городами в интересах той политической партии, которая в данный момент контролирует легислатуру, и часто принимает законы, касающиеся часов открытия и закрытия питейных заведений в городах, когда местные настроения могут выступать против таких законов. Но относительно морального права легислатуры принимать подобные законы, как последние из упомянутых, существует расхождение во мнениях. Склонность легислатуры вмешиваться в дела городов посредством специальных актов — то есть актов, применяемых к какому-то одному городу — стала вопиющим злом и служит причиной жалоб со стороны жителей почти каждого крупного города. Легислатура Нью-Йорка за период в десять лет приняла почти четыреста законов, применяемых к городу Нью-Йорку.

Конституционная защита от специального законодательства. — Чтобы защитить города от специального законодательства и в то же время устранить возможности, которые такая практика предоставляет для коррупции и применения иных ненадлежащих средств с целью добиться принятия специального акта или предотвратить его, когда он нежелателен, конституции многих штатов содержат положения, полностью запрещающие легислатуре принимать законы, применимые к отдельным городам, за исключением случаев, когда общие законы неприменимы. Там, где такие конституционные положения были приняты, легислатуры часто обходили их с помощью системы классификации, при которой принимаются акты, распространяющиеся на все города в рамках определенной категории, в то время как в реальности в такой категории может оказаться всего один город. И суды, как правило, признавали такие акты конституционными, если классификации не были неразумными.

Конституция Нью-Йорка признает, что специальное законодательство, применяемое к более крупным городам, иногда может быть целесообразным, и вместо того, чтобы полностью запрещать такое законодательство, она подразделяет города штата на три категории в зависимости от численности населения — Нью-Йорк, Буффало и Рочестер составляют первую категорию, — и позволяет легислатуре принимать законы, затрагивающие отдельный город в рамках категории, при условии, что предлагаемый закон должен быть представлен на утверждение властям затронутого города, и в случае неодобрения он является недействительным, если только не будет принят легислатурой повторно. Аналогичным образом, согласно недавней поправке к конституции Иллинойса, легислатуре штата разрешается принимать специальные законы, затрагивающие исключительно город Чикаго, однако такое законодательство не может вступить в силу до тех пор, пока оно не будет одобрено избирателями города на всеобщих или специальных выборах.

Функции муниципального управления. — Функции и деятельность городского управления многочисленны и разнообразны, причем в больших городах они, конечно, гораздо более сложны, чем в малых. Прежде всего, проблема полицейской защиты, наказания за преступления и заботы об общественной безопасности в общине, где тысячи людей самых разных национальностей и с разной степенью уважения к закону живут в непосредственной близости друг от друга, очень сложна и требует целой армии должностных лиц, которая была бы совершенно не нужна в сельской общине. Точно так же обязанность заботиться об общественной безопасности, предотвращать распространение болезней, обеспечивать питьевой водой хорошего качества, защищать людей от недоброкачественных и фальсифицированных продуктов питания и в целом поддерживать здоровые и санитарные условия в городах намного важнее, чем в редконаселенных сельских районах, деревнях или небольших городках. Затем существуют проблемы противопожарной защиты, газо- и электроснабжения, городского рельсового транспорта, строительства и содержания улиц, образования, строительных норм и правил, заботы о бедных и иждивенческих слоях населения, удаления сточных вод и отходов, содержания больниц, библиотек, музеев и других учреждений, регулирования уличного движения и многие другие виды деятельности, слишком многочисленные для упоминания.

Городской совет. — Законодательная ветвь большинства городских администраций представляет собой совет, состоящий из членов, избираемых избирателями на срок от одного года в некоторых городах Новой Англии до четырех лет в определенных других частях страны, причем наиболее обычным сроком является два года. Число членов варьируется от 9 в Бостоне до более чем 130 в Филадельфии. В городе Нью-Йорк совет состоит из 67 членов; в Чикаго — из 70; а в Сан-Франциско — из 18. В подавляющем большинстве городов этот совет, в отличие от легислатур штатов, является однопалатным органом, хотя в нескольких крупных городах, в частности в Филадельфии, Балтиморе, Сент-Луисе и Луисвилле, он состоит из двух палат.

Способ выборов. — Как правило, члены городского совета избираются по округам или уордам, обычно по одному от каждого, хотя в некоторых городах от каждого округа избирается несколько человек; в городах Иллинойса от каждого уорда, на которые разделен город, избирается по два члена. Там, где совет состоит из двух палат, члены верхней палаты иногда избираются от города в целом по единому списку, а члены нижней палаты — по уордам. В Сан-Франциско, где совет состоит всего из одной палаты, все восемнадцать членов избираются от города в целом. То же самое верно и для Бостона, чей совет по новому уставу состоит всего из девяти членов.

Метод выборов по уордам уязвим для критики, поскольку он ведет к избранию худших кандидатов и лиц, которые склонны считать себя особыми представителями своих уордов, а не представителями населения города в целом. С другой стороны, выборы от города в целом или избрание нескольких членов от крупных округов по единому списку, если они не сопряжены с системой представительства меньшинств, скорее всего, дадут партии большинства незаслуженное преимущество. Пожалуй, лучшим планом было бы избирать определенное число членов от города в целом, а остальных — по уордам.

Более того, в некоторых городах, ярким примером которых является Чикаго, система уордов привела к неравенству представительства. Так, иногда случалось, что определенные уорды, в которых в основном проживают худшие элементы населения, оказывались представлены избыточно по сравнению с уордами в других частях города, где в основном живут граждане лучшего класса. Наконец, там, где преобладает система уордов, уорд становится очагом местной политической организации, методы которой столь часто бывают коррумпированными и бесчестными, что они представляют собой серьезное препятствие для хорошего городского управления.

Полномочия городских советов. — В отличие от легислатуры штата, которая является органом общей компетенции, городской совет в Америке обладает лишь теми полномочиями, которые делегированы ему городским уставом. Эти полномочия многочисленны и разнообразны и касаются таких вопросов, как прокладка улиц и уход за ними, охрана общественного здоровья, регулирование продажи спиртных напитков, контроль над местами общественных развлечений, рынками, купальнями, уличным движением, пресечение порока и аморальности, противопожарная защита, утилизация отходов, уличное освещение и в целом поддержание порядка и мира в общине. Его полномочия обычно реализуются посредством актов, называемых муниципальными постановлениями, которые разрабатываются и принимаются по образцу того, как легислатура принимает законы для управления штатом. Полномочия совета часто ограничиваются конституцией или законами штата. Так, ему очень часто запрещается брать на себя долги сверх определенного лимита или взимать налоги выше определенной суммы, а зачастую тщательно оговариваются цели, на которые могут взиматься налоги и выделяться денежные средства.

Франшизы. — Одним из важнейших полномочий городского совета является предоставление франшиз компаниям общественного транспорта, газо-, электро-, водоснабжения и другим коммунальным предприятиям на размещение путей, проводов, трубопроводов и т. д. на улицах и в других общественных местах. Поскольку эти франшизы часто представляют большую ценность для получающих их компаний, возникает искушение использовать подкуп и другие ненадлежащие средства для получения концессий такого рода. В некоторых городах олдерменам выплачивались крупные суммы денег за их голоса при предоставлении франшиз, и действительно, к этой практике прибегали настолько часто, что в народе укоренилось убеждение, будто большинство франшиз коммунальных предприятий в крупных городах приобретается именно таким путем. Раньше франшизы часто предоставлялись на долгие годы или на неопределенный срок, причем нередко без адекватной компенсации городу. Это зло стало настолько распространенным, что люди постепенно приняли конституционные положения или законы штатов, ограничивающие сроки, на которые могут выдаваться коммунальные франшизы, и действительно, некоторые города, в частности те, которые перешли на комиссионную форму правления, дошли до того, что сделали все подобные разрешения зависящими от одобрения избирателей города на специально созываемых для этого выборах.

Мэр. — Главным исполнительным должностным лицом города является мэр. За редким незначительным исключением он избирается квалифицированными избирателями города и служит в течение срока от одного до четырех лет, причем наиболее обычным сроком является два года. Однако в Бостоне, Чикаго и Нью-Йорке этот срок составляет четыре года.

Полномочия и обязанности. — В обязанности мэра входит исполнение муниципальных постановлений, а также тех законов штата, за выполнение которых он отвечает. Подобно шерифу округа, он является должностным лицом по поддержанию правопорядка и в качестве такового отвечает за поддержание порядка и подавление беспорядков, и если беспорядки достигают такой силы, что полиция не может с ними справиться, он может, подобно шерифу, призвать на помощь ополчение штата (милицию). В некоторых городах он является председательствующим на заседаниях городского совета, хотя и не входит в его состав. Как правило, от него требуется представлять совету послания о состоянии дел в городе, и он может рекомендовать меры для его рассмотрения. Практически повсеместно он обладает правом вето в отношении постановлений, принятых городским советом, и некоторые мэры широко пользовались этим правом. Тем не менее, совет может преодолеть вето мэра.

Одним из важных полномочий мэра является назначение должностных лиц, хотя для действительности большинства назначений обычно требуется согласие совета. В последние годы наблюдалось значительное расширение этого полномочия в ряде крупных городов, где мэру было предоставлено абсолютное право назначать руководителей административных ведомств. Действительно, сейчас тенденция, по-видимому, направлена на концентрацию в его руках более широких полномочий по назначениям как средства более четкого определения ответственности. Существует также тенденция к наделению его широкими полномочиями по смещению с должности при условии, что должностное лицо может быть снято с поста только по уважительной причине и что ему должна быть предоставлена возможность выслушивания и ответа на предъявленные обвинения.

Наконец, мэр обычно обладает правом помилования за нарушение городских постановлений, и этим правом иногда пользуются весьма широко. Так, в течение 1909 года мэр Чикаго освободил более 1100 правонарушителей, отправленных в тюрьму, то есть около 10 процентов от общего числа заключенных. В некоторых городах он также может отменять штрафы, выплаченные за нарушение муниципальных постановлений.

Административные ведомства. — Система одного комиссара против системы совета. — В каждом крупном городе помимо мэра имеется ряд ведомств, каждое из которых отвечает за ведение какой-то конкретной сферы городской деятельности. Они организуются по одному из двух принципов: каждое находится под контролем либо совета, либо единоличного комиссара. Каждый метод организации имеет свои преимущества и недостатки, но опыт показал, что ведомство во главе с одним руководителем лучше всего приспособлено для обеспечения эффективности и ответственности, и именно оно применяется наиболее широко. Система совета хорошо приспособлена для обеспечения коллегиальности обсуждения, но не оперативности и единства действий, а также не ответственности, поскольку один член может легко переложить ответственность за ошибку или просчет на своих коллег. Однако для некоторых отраслей управления, таких как гражданская служба, управление парками, школьное управление, оценка имущества и, возможно, некоторых других, система совета имеет важные преимущества.

Количество ведомств. — Количество таких административных ведомств сильно различается в разных городах страны. В целом мы обнаруживаем следующие ведомства: финансовое управление, юридический отдел, департамент здравоохранения, пожарный департамент, полицейское управление, департамент благотворительности и департамент общественных работ. Однако в некоторых городах число ведомств значительно больше. Так, в некоторых из них мы находим ведомство по уборке улиц, строительный департамент, канализационное управление, парковый департамент, портовый департамент и так далее.

Выбор руководителей ведомств. — Руководители этих ведомств в большинстве случаев назначаются мэром, перед которым они несут ответственность, хотя почти повсеместно для его назначений требуется одобрение совета. В последние годы раздавалась та или иная критика в адрес практики избрания административных должностных лиц путем народных выборов. В каждом крупном городе имеется огромная масса неразборчивых избирателей, которыми легко манипулируют коррумпированные и махинирующие политики. Более того, избиратели в крупном городе, какими бы умными они ни были, не могут ознакомиться с достоинствами всех многочисленных кандидатов, когда подлежит замещению значительное число должностей. Поэтому многие сторонники муниципальных реформ считают, что лучших результатов можно было бы добиться, позволив мэру назначать руководителей всех важных ведомств, за исключением, пожалуй, главного финансового чиновника, который вполне мог бы избираться народом. Для отбора многочисленных подчиненных должностных лиц лучшим из разработанных до сих пор методов является так называемая система гражданской службы, которая внедрена в большинстве крупных городов. При этой системе назначения производятся на основе заслуг и пригодности, качества которых определяются экзаменом, проводимым комиссией по гражданской службе.

Городские финансы. — Одной из самых примечательных особенностей развития американских муниципалитетов стал чрезвычайный рост муниципальных расходов. Функции и деятельность современного городского управления поистине столь многочисленны и разнообразны, что требуют большего числа должностных лиц и больших денежных затрат, чем требуется для отправления любого другого из различных видов управления, при которых мы живем. Подавляющая часть налогов, уплачиваемых жителями городов, идет на покрытие расходов муниципального управления. В 1920 году бюджет города Нью-Йорка составлял свыше 270 000 000 долларов, в то время как бюджет Чикаго равнялся примерно 130 000 000 долларов, причем в каждом случае эта сумма примерно в пять раз превышала ассигнования на содержание правительства того штата, в котором расположен город. Годовые расходы на содержание нашего крупнейшего города превышают средства, необходимые для поддержания национального правительства в первые дни нашей истории, и превосходят национальный бюджет ряда современных европейских стран. Город Нью-Йорк в 1910 году имел долг, почти равный национальному долгу, а одни только выплаты по процентам составляли около 30 000 000 долларов. Надлежащий сбор и расходование столь огромных сумм денег являются одной из самых сложных задач городского управления. Для этих целей существуют оценщики, сборщики налогов, казначеи, контролеры или аудиторы и различные другие должностные лица. Взимание налогов повсеместно является прерогативой городского совета, хотя во многих штатах сумма налогов, которая может им взиматься, ограничена — обычно определенным процентом от стоимости облагаемого налогом имущества в пределах города, а в некоторых штатах этот предел установлен настолько низко, что города испытывают трудности в сборе достаточных доходов для покрытия своих расходов. Целью таких ограничений является предотвращение расточительства и мотовства, и история многих наших городов доказывает, что в целом они сослужили хорошую службу.

Источники муниципальных доходов. — Основным источником дохода для городских, равно как и для штатных и окружных целей, является общий налог на имущество, хотя городам обычно разрешается вводить самые разнообразные другие налоги, такие как налоги на определенные виды торговли и бизнеса. От уличных разносчиков во многих случаях требуют уплаты лицензионных сборов. До того как торговля спиртными напитками была запрещена, многие города получали значительную часть своих доходов за счет лицензионных сборов с питейных заведений. Некоторые города получают солидный доход от франшиз, предоставляемых публичным корпорациям. Так, Чикаго получает большой процент от доходов некоторых трамвайных компаний, причем общая сумма составляет более 1 500 000 долларов в год. Во многих городах расходы на общественные улучшения, в частности замощение улиц и прокладку тротуаров, покрываются за счет так называемых «специальных сборов», то есть сборов, налагаемых на собственников выигравшей от этого недвижимости пропорционально выгоде, полученной от улучшения.

Муниципальные расходы. — Ассигнования в большинстве городов производятся городским советом с учетом определенных правил и ограничений, предписанных законами штата. Однако в Нью-Йорке бюджет подготавливается советом по сметам и распределению, состоящим из нескольких высших должностных лиц города, а в некоторых других городах подготовка бюджета возлагается на иные органы, помимо городского совета. Для обеспечения точности и честности в расходовании городских средств обычно предусматривается аудит счетов финансовых чиновников, а в нескольких штатах, таких как Огайо, Индиана и Айова, законом предусмотрены инспекция и аудит муниципальных счетов государственными ревизорами штата. Этот план доказал свою высокую эффективность. В одном из штатов эти инспекторы обнаружили, что муниципальные чиновники присвоили более 500 000 долларов, причем более половины этой суммы было возвращено и перечислено в надлежащие казны. В ряде городов, где была принята комиссионная форма правления, предусмотрены ежемесячные финансовые отчеты, которые должны публиковаться в местных газетах, а также ежегодные проверки городских счетов экспертами-аудиторами.

Городские долги. — Для проведения капитального ремонта, возведения общественных зданий и создания коммерческих предприятий, таких как водопроводы и газовые заводы, города должны занимать деньги; и поэтому одним из полномочий, всегда предоставляемых им, является право делать долги. Однако это полномочие сильно злоупотреблялось на раннем этапе развития наших муниципалитетов — настолько, что многие города оказались на грани банкротства. Чтобы пресечь это зло, многие штаты установили предел для муниципальных заимствований, а некоторые постановили, что при возникновении любого долга одновременно должны приниматься меры по выплате процентов и основной суммы долга в течение определенного периода лет. Лимит долга обычно представляет собой определенный процент от оценочной стоимости налогооблагаемого имущества внутри города. Он колеблется от 2 процентов в Бостоне до 10 процентов в Нью-Йорке. В некоторых случаях этот предел настолько низок, что города испытывают трудности при осуществлении необходимых капитальных улучшений. Так, в Чикаго, где имущество оценивалось всего в одну пятую его реальной стоимости, результатом ограничения заимствований стало то, что проведение масштабных улучшений оказалось крайне затруднительным, а город был вынужден покрывать расходы на многие абсолютно необходимые мероприятия за счет текущих доходов, хотя эти расходы следовало бы распределить на несколько лет. В результате Чикаго имеет наименьшую задолженность среди всех крупных городов страны.

Полицейская защита. — Когда большое количество людей живет вместе в непосредственной близости друг от друга, проблема поддержания порядка и предотвращения нарушения одними людьми прав других становится гораздо более масштабной, чем в малонаселенных сельских общинах. Поэтому одной из главных задач властей в городе является обеспечение полицейской защиты жителей. Это достигается посредством деятельности группы людей, организованных и одетых в форму по подобию армии. Численность этого отряда обычно варьируется пропорционально населению города. В Нью-Йорке, например, весь полицейский отряд насчитывает более 10 000 человек — силу, равную армии Соединенных Штатов в ранний период нашей истории. В Чикаго на службе в полиции города состоит в общей сложности около 8 000 человек.

Организация. — Руководство полицейскими силами обычно находится под началом должностного лица, именуемого комиссаром, суперинтендантом или шефом, хотя в некоторых городах оно контролируется советом. В нескольких штатах этот совет назначается каким-либо должностным лицом штата, обычно губернатором, поскольку многие люди считают, что, поскольку полиция обязана обеспечивать исполнение законов штата наравне с муниципальными постановлениями, она должна находиться под контролем штата, а не местным контролем. Там, где полиция полностью подчинена местным властям, порой бывает трудно обеспечить соблюдение таких законов штата, как требования закрывать питейные заведения в определенные часы ночью и по воскресеньям, особенно когда местные настроения выступают против подобных ограничений. Ниже главы полиции обычно находятся заместители шефа, инспекторы, капитаны, сержанты, объездчики и, наконец, патрульные. Город обычно делится на участки, в каждом из которых имеется полицейский участок под началом сержанта или другого должностного лица. Ряд участков объединяется в округа, за каждый из которых отвечает инспектор, и так далее. В крупных городах также обычно существуют специальные подразделения полиции, сформированные для особых задач. Таковы конная полиция, велосипедный отряд, речная и гаваньская полиция, санитарная полиция и детективный отдел.

Коррупция в полиции. — Контроль над полицейским ведомством городской службы весьма затруднен из-за возможностей для коррупции, открытых перед членами этого отряда. Нередко случалось, что полиция в крупных городах систематически продавала право на нарушение закона. Игорные дома, питейные заведения и другие притоны порока порой регулярно платят сотрудникам полиции за привилегию нарушать закон, а руководители ведомства часто обнаруживали, что предотвратить эту практику невозможно. Так, недавний комиссар полиции в Нью-Йорке заявлял, что в полиции его города существовала организованная система продажи права на нарушение закона; что многие капитаны и инспекторы нажили на этом огромные состояния и что эта система пустила столь глубокие корни, что он был бессилен ее разрушить.

Охрана здоровья. — В густонаселенных районах опасность распространения болезней гораздо выше, чем в сельских общинах, где условия, порождающие болезни, менее распространены и где вспышки эпидемий можно предотвратить легче. В небольших городах главным органом здравоохранения является совет, но в крупных городах обычно существует департамент здравоохранения, во главе которого стоит единоличный комиссар. Другими должностными лицами являются инспекторы различного профиля, аналитики, сборщики статистики, управляющие больницами и т. д.

Работа департамента здравоохранения. — Среди главных обязанностей органов здравоохранения числятся инспекция и ликвидация неблагоустроенных в санитарном отношении мест и пресечение антисанитарных явлений; проверка общественных зданий, а иногда и частных жилых домов с особым акцентом на дренаж; вывоз мусора и других отходов (в некоторых городах); инспекция городского водоснабжения; проверка продуктов питания, в особенности молока; контроль над некоторыми предприятиями вредного характера, такими как бойни, мыловаренные заводы и заводы по производству удобрений; вакцинация школьников и часто других лиц в качестве меры предосторожности против оспы; изоляция и карантин лиц, страдающих заразными болезнями; содержание чумных бараков и больниц, а также сбор демографической статистики.

Одним из главных источников болезней в городах является недоброкачественность продуктов питания, особенно молока, и значительная часть деятельности департамента здравоохранения направлена на проверку молока и другой еды. Перенаселенные, плохо проветриваемые и бедно построенные жилища представляют собой еще один источник заболеваний, и многие города взяли на себя задачу по мере возможности предотвращать это зло посредством законов о многоквартирных домах и строительных норм, требующих возведения жилья по проектам, предписанным законом. Применение этих законов часто возлагается на департамент здравоохранения, который осуществляет строгую систему проверок.

В последние годы проблемам организации здравоохранения уделяется гораздо больше внимания, чем прежде, и были достигнуты большие успехи. Настолько эффективна система здравоохранения некоторых из наших крупных городов, что уровень смертности по отношению к численности населения оказывается даже ниже, чем во многих маленьких сельских городках, где этой важной отрасли управления уделяется мало внимания или не уделяется вовсе.

Противопожарная защита. — Опасность пожара, как и опасность болезни, очевидно выше в перенаселенных городах, чем в сельских районах. Поэтому каждый крупный город и большинство малых городов содержат организованную пожарную службу. Во времена небольших городов нормой было упование на добровольные неоплачиваемые пожарные дружины, и это верно по сей день во многих небольших поселках и городах. Однако в более крупных городах существуют организованные профессиональные подразделения, члены которых отдают службе все свое время и получают регулярное жалование. В пожарном департаменте Нью-Йорка насчитывается более 5000 человек, около 900 единиц техники, включая более десятка пожарных судов, и сотни тысяч футов пожарных рукавов. Во главе департамента обычно стоит должностное лицо, именуемое начальником пожарной охраны или пожарным маршалом, назначаемое мэром. Рядовой и сержантский состав департамента подчиняется правилам гражданской службы, эта работа носит постоянный характер, и многие города предусмотрели систему пенсий для членов службы, которые постарели или получили инвалидность в результате травм.

Большой прогресс был достигнут в методах тушения пожаров и в характере используемого оборудования, благодаря чему опасность потерь от огня значительно снизилась. Кроме того, более широкое использование кирпича и камня для строительства в крупных городах сделало опасность пожара гораздо меньшей, чем в старые времена, когда большинство домов строилось из дерева. Во многих городах существуют так называемые «пожарные зоны», то есть районы, в которых запрещено возводить деревянные здания.

Муниципальные коммунальные предприятия. — Люди, скученные в городах, в значительной степени зависят от коммунальных компаний в отношении водоснабжения, электрического освещения и газа, телефонной связи и средств транспорта. Предоставление каждой из этих услуг по самому своему характеру имеет тенденцию превращаться в естественную монополию. Более того, такие компании должны использовать городские улицы для обслуживания своих клиентов. Следовательно, они должны подлежать общественному контролю, иначе с публики могут взимать непомерные цены, а использованию улиц горожанами будет чиниться ненужное препятствие. Поэтому перед началом деятельности такого рода трамвайная компания должна получить разрешение от города на прокладку путей по улицам и осуществление на них движения вагонов. Аналогичным образом телефонная или электросетевая компания должна получить разрешение на установку своих столбов на улицах или в проулках, а газовая или водопроводная компания должна обладать полномочиями вскрывать мостовые и прокладывать трубы и магистрали под улицами.

Municipal Lighting, Denver, Colorado

Part of the Los Angeles Aqueduct, California

This Aqueduct is 11 feet in diameter and carries water from Owens
River 246 miles to Los Angeles.

Франшизы. — Выдаваемое таким образом разрешение называется «франшизой» и носит характер договора между городом и компанией. Франшизы коммунальных предприятий часто представляют огромную ценность для получающих их компаний, поскольку бизнес этих компаний в крупном городе обычно бывает весьма прибыльным. Иногда дивиденды, выплачиваемые акционерам, очень велики, и нередко для сокрытия от общественности реальных сумм прибыли маскируются путем «раздувания» акционерного капитала, то есть его увеличения сверх суммы реально вложенного капитала. Опыт показал, что при предоставлении франшиз на компании, которым они выдаются, следует налагать определенные ограничения или условия.

Прежде всего, срок действия франшизы должен быть ограничен. Раньше нередко предоставлялись франшизы на пятьдесят или сто лет, а порой и на неопределенный срок. Возражение против этой практики заключается в том, что по мере роста города возрастающая ценность франшизы, проистекающая из такого роста, целиком достается компании, в то время как город лишается возможности заключить с компанией более выгодную сделку. Тем не менее, франшиза должна заключаться на период, достаточный для того, чтобы компания могла получить разумную отдачу на свои инвестиции. Очевидно, ни одна компания не могла бы позволить себе создать электростанцию или газовый завод, если бы ее франшиза ограничивалась таким коротким периодом, как пять лет. Сейчас преобладает мнение, что двадцать или двадцать пять лет — это разумный срок, и конституции или статуты ряда штатов запрещают выдавать франшизы на более длительный период.

Часто франшиза содержит положения относительно тарифов, которые должны взиматься, и качества предоставляемых услуг. Во многих штатах существуют государственные комиссии, обладающие полномочиями осуществлять надзор за деятельностью всех корпораций общественного обслуживания и в некоторых случаях даже устанавливать тарифы, которые им разрешено взимать. До тех пор пока такие тарифы являются разумными, то есть достаточно высокими, чтобы позволить корпорации получить разумную отдачу от вложенных средств, суды не будут вмешиваться.

В настоящее время практикуется требование к компаниям коммунального обслуживания выплачивать разумную компенсацию за получаемые ими франшизы. Обычно это определенный процент от валового дохода, либо иногда, в случае трамвайных компаний, фиксированная сумма за каждый эксплуатируемый вагон. Когда компенсация составляет определенный процент от доходов, следует предусмотреть возможность проверки бухгалтерских книг компании, чтобы предотвратить обман общественности в отношении ее доли от заработка.

Муниципальная собственность. — Иногда вместо того, чтобы полагаться на частные корпорации в снабжении населения водой, газом и электричеством, сам город берется за это дело. Очень многие города владеют своими водопроводами [8], в то время как некоторые владеют своими электростанциями, а немногие — газовыми заводами. В Европе муниципальная собственность и управление такими коммунальными предприятиями встречаются очень часто, и даже телефонная связь и городской транспорт часто обеспечиваются самим городом.

Преимуществами муниципальной собственности называют то, что при ведении дела городом будет обеспечиваться лучший сервис, поскольку в таком случае оно будет управляться исключительно с учетом интересов населения; и во-вторых, стоимость услуг для общины будет ниже, поскольку получение крупных дивидендов не будет главной преследуемой целью. Главным возражением, выдвигаемым против муниципальной собственности в Соединенных Штатах, является то, что политика «добычи» по-прежнему играет столь важную роль в нашем городском управлении, что руководство такими предприятиями может легко попасть в руки некомпетентных политиков и партийных активистов. Опыт владения муниципальной собственностью во многих случаях, когда оно опробовалось, оказывался удовлетворительным, хотя принцип, лежащий в его основе, противоречит представлениям многих людей о надлежащих функциях правительства.

Муниципальные суды. — В каждом городе существуют определенные нижестоящие суды, называемые по-разному — полицейскими судами, судами магистратов или муниципальными судами, которые обладают юрисдикцией в отношении правонарушений против городских постановлений. Эти суды составляют весьма важную часть нашего правительственного механизма, и они редко удостаивались того внимания, которого требует их значимость. Они практически являются судами последней инстанции для огромного числа лиц, обвиняемых в мелких правонарушениях, и именно по ним у многих невежественных людей в крупных городах складывается впечатление об американских институтах. В городе Нью-Йорк, например, перед этими судами ежегодно предстает более 100 000 человек.

Магистраты, заседающие в муниципальных судах, часто являются людьми с минимальной юридической подготовкой или вовсе без таковой, и опыт некоторых городов показал, что многие из них лишены честности. В последнее время много спорят о том, как улучшить характер и полезность этих судов, и в нескольких городах уже внедрены заметные реформы. Недавно созданный муниципальный суд Чикаго представляет собой отличный пример того, чего можно добиться в этом направлении. Он состоит из тридцати одного судьи, и выплачиваемое им жалование достаточно велико, чтобы привлечь хорошо подготовленных юристов с безупречной репутацией. Судопроизводство в суде просто, и он организован так, чтобы быстро рассматривать поступающие дела, благодаря чему правосудие в этом городе отправляется, пожалуй, быстрее, чем в любом другом в Америке.

План комиссионного управления. — Растущее недовольство управлением нашими городами со стороны мэра и советов привело в последнее время к тому, что ряд городов отказался от этой системы в пользу нового метода, известного как план комиссии. Главная особенность этого метода заключается в том, что все полномочия управления, ранее осуществлявшиеся мэром и советом, передаются небольшой комиссии, обычно избираемой от города в целом. План был впервые применен в городе Галвестон после великого шторма 1900 года, который унес жизни около 6000 его жителей и оставил город в состоянии банкротства.

Согласно новому принятому уставу практически все полномочия по управлению были возложены на мэра и четырех комиссаров, причем каждый из этих людей был поставлен во главе одного из пяти ведомств, на которые была разделена административная служба.

Достоинства. — Для этого плана муниципального управления заявляется несколько преимуществ. Во-первых, он ликвидирует пороки системы уордов, предусматривая избрание комиссаров от города в целом, что способствует избранию людей более высоких способностей. Во-вторых, утверждается, что небольшая группа людей лучше приспособлена для управления городом, чем многочисленный совет, состоящий из членов, которые считают себя особыми представителями мелких округов, от которых они избраны. Дела города по своей природе неизбежно сложны и часто носят технический характер, требуя для специального управления навыков и эффективности. Городское управление часто сравнивают с руководством коммерческим предприятием вроде банка или производственного концерна, которое, как показал опыт, лучше управляется небольшим советом директоров, чем всем собранием акционеров. Наконец, сосредоточение городских полномочий в руках небольшой группы людей способствует достижению более эффективной ответственности, чем та, которую можно обеспечить при системе, где ответственность разделена между мэром и советом.

Возражения. — Главные возражения, выдвигаемые против плана комиссии, заключаются в том, что, доверяя и законодательную, и исполнительную власть одним и тем же лицам, он приносит в жертву принцип разделения властей — принцип, который долго лелеялся в Америке. Во-вторых, ликвидируя совет, он в определенной степени жертвует принципом представительства и сосредоточивает все огромные полномочия города в руках нескольких людей.

Тем не менее, система имеет много достоинств, и она была принята примерно в четырехстах городах и поселках.

План городского управляющего. — Еще более недавняя форма муниципального управления возлагает руководство делами города на одного человека, именуемого городским управляющим. Ему выплачивается относительно высокая зарплата, и он избирается комиссией на основе его экспертных знаний. Этот план был внедрен в Дейтоне, Спрингфилде и Сандаски (Огайо); Ньюбурге и Ниагара-Фолс (Нью-Йорк); Самтере (Южная Каролина); Джексоне, Гранд-Рапидс и Каламазу (Мичиган); Сан-Диего и Аламеде (Калифорния), а также примерно в семидесяти других городах и поселках.

Деревенское самоуправление. — Отличаясь от городов главным образом размерами и объемом правительственных полномочий, существуют небольшие муниципальные корпорации, по-разному называемые селами (villages), боро и инкорпорированными поселками. Процедура инкорпорации обычно заключается в петиции от определенного числа жителей и народном голосовании по этому вопросу. Законом обычно предписывается минимальная численность населения, которая как правило мала — порой составляя всего сто жителей.

Деревенские должностные лица. — Главным органом обычно является небольшой совет попечителей или совет, состоящий из трех-семи членов, избираемых от села в целом, хотя в некоторых случаях число больше, а в некоторых селах действует система уордов. Деревенский совет уполномочен принимать постановления, касающиеся полиции, здравоохранения и других вопросов, затрагивающих порядок и благополучие общины. Они могут взимать налоги, брать взаймы деньги, открывать и строить улицы, сооружать дренаж, создавать водопроводные и осветительные станции и т. п., а также выдавать лицензии разносщикам, извозчикам и другим лицам, использующим улицы для ведения своего бизнеса. Главным должностным лицом села является мэр, президент или председатель попечителей, избираемый либо избирателями, либо самими попечителями. Обычно также имеются клерк или секретарь, казначей, маршал или констебль, а иногда дорожный комиссар, мировой судья и адвокат.

Когда численность населения достигает определенного числа, которое различается в разных штатах (стр. 25–26), деревенская организация отменяется, община организуется в качестве города, приобретает более сложную организацию, получает более широкие полномочия и предпринимает более широкий спектр деятельности.

Ссылки. — Бирд, «Американское правительство и политика», гл. xxvii–xxviii. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. xlix–li. Гудноу, «Городское управление в Соединенных Штатах», гл. vi–xiii. Харт, «Реальное управление», гл. ix. Хау, «Город — надежда демократии», гл. i–iv. Стронг, «Вызов города», гл. ii–iii. Уилкокс, «Американский город», гл. ii, iii, iv, v, vi, ix, x, xii, xiii.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Копия городского устава или муниципального кодекса штата. 2. Копия пересмотренных постановлений города. 3. Том последнего отчета переписи населения, касающийся численности жителей городов. 4. Последний бюллетень переписи по статистике городов. 5. Карта города с указанием его деления на уорды, полицейские и пожарные районы, канализационные участки и т. д., а также расположение городского здания, полицейских участков, пожарных депо, источника водоснабжения, парков, трущобных районов и т. д. 6. Копия последнего городского бюджета и налогового постановления. 7. Копия постановления о замощении улиц или других общественных работах.

Research Questions

1. Какова численность населения крупнейшего города в вашем штате? Его площадь? Сколько городов в вашем штате имеют население 8000 человек или более? Какой процент от общей численности населения приходится на города? Насколько быстрее росло городское население за последнее десятилетие по сравнению с сельским? Какой процент населения вашего города составляют иммигранты?

2. Почему города требуют иной формы управления, чем та, которая предусмотрена для сельских общин?

3. Каковы положения в конституции вашего штата, если таковые имеются, касающиеся управления городами?

4. Сколько представителей имеет крупнейший город вашего штата в легислатуре? Какую долю от общего числа членов он составляет? Существуют ли какие-либо конституционные ограничения на количество членов легислатуры, которые могут быть избраны от какого-либо одного города?

5. Существуют ли какие-либо ограничения на полномочия легислатуры вашего штата по принятию специального законодательства, применимого к одному городу? Если да, то каковы они?

6. Если вы живете в городе, когда он получил свой нынешний устав? Каковы положения устава, касающиеся организации и полномочий города?

7. Считаете ли вы, что жителям города должно быть позволено самим разрабатывать свой устав и управлять собой без вмешательства со стороны легислатуры штата?

8. Сколько членов заседает в городском совете вашего города? Избираются ли они по уордам или от города в целом? Каков их срок полномочий и жалование? В каком уорде вы живете и как зовут олдермена или олдерменов от этого уорда?

9. На какой срок избирается мэр вашего города или населенного пункта? К какой политической партии он принадлежит? Председательствует ли он на заседаниях городского совета? Каких должностных лиц, если таковые имеются, он назначает?

10. Назовите административные департаменты вашего города. Организованы ли они по коллегиальной системе или каждое из них находится под управлением единоличного должностного лица?

11. Действует ли в вашем городе закон о государственной службе, в соответствии с которым назначения на муниципальную службу производятся на основе заслуг? Если да, то каковы его основные положения?

12. Владеет и управляет ли город собственным водопроводом, или водоснабжение обеспечивается частной компанией? Владеет и управляет ли город какими-либо другими своими коммунальными предприятиями, такими как электростанция или газовый завод? Если нет, токовы условия франшиз, на основании которых ими управляют частные компании? Платят ли эти компании городу что-либо за привилегию использования улиц?

13. Каковы обязанности комиссий по коммунальным предприятиям в Нью-Йорке и Висконсине? Считаете ли вы политику регулирования предпочтительнее муниципального владения и управления?

14. Как покрываются расходы на замощение улиц и тротуаров в вашем городе — за счет специального налога на недвижимость, получившую выгоду, или за счет ассигнований из городской казны?

15. Каков метод утилизации мусора в вашем городе?

16. Опишите организацию и деятельность органов здравоохранения в вашем городе. Что они делают для обеспечения поставок чистого и качественного молока?

17. Существуют ли какие-либо лиги улучшений или гражданские организации, работающие на благоустройство и эффективное управление вашего города? Каковы их методы и каковы некоторые из конкретных услуг, которые они оказали?

18. Каковы основные источники доходов в вашей деревне или городе? Какова ставка налогообложения облагаемой налогом собственности?

ГЛАВА III

ПРАВИТЕЛЬСТВА ШТАТОВ

Место штатов в нашей федеральной системе.—Продвигаясь снизу вверх от округа, тауншипа и города, мы подходим к штату — инстанции, которой подчинены все описанные в предыдущих главах местные органы власти. Рассмотрение устройства штата логично предшествует изучению национального правительства не только потому, что штаты существовали до появления национального правительства и в некотором смысле послужили образцами, на основе которых оно было построено, но и потому, что их правительства регулируют бо́льшую часть наших общественных дел и, следовательно, затрагивают интересы широких масс населения гораздо более существенно, чем национальное правительство.

Штаты в совокупности образуют нашу великую республику, но они не являются простыми административными округами союза, созданными для удобства управления делами национального правительства. Они, например, не находятся по отношению к союзу в таком же отношении, в каком округ находится к штату или тауншип к округу. Округ — это не более чем район, выделенный из состава штата для административного удобства и наделенный такой организацией и такими полномочиями местного самоуправления, какие штат сочтет нужным ему предоставить. Штаты же, с другой стороны, не являются созданиями национального правительства; их место как составных членов союза определяется Федеральной конституцией, разработанной народом Соединенных Штатов, а их права и обязанности закреплены той же властью. Тем не менее каждый штат определяет собственную форму правления и сам решает, какую деятельность он будет осуществлять.

Разделение полномочий.—Федеральная конституция разграничила определенную сферу полномочий для штатов, с одной стороны, и другую сферу для национального правительства — с другой, и каждое из них в пределах своей сферы является верховным. Ни одно из них не может посягать на область, созданную таким образом для другого. Каждое из них удерживается строго в рамках своей конституционной сферы федеральным Верховным судом, и баланс между союзом и его членами сохраняется в гармонии.

Штаты уже существовали с действовавшими организованными правительствами, когда было создано национальное правительство. Учредители национального правительства наделили его лишь такими полномочиями, которые, как показали опыт и разум, могли эффективнее регулироваться общим правительством, а не множеством отдельных правительств; они оставили штаты в основном такими, какими они были, и ограничили их полномочия лишь в той мере, в какой это было необходимо для создания более эффективного союза, чем существовавший в то время. Опыт научил их, например, тому, что торговля с зарубежными странами и между самими штатами должна регулироваться единым органом, действующим от имени всей страны: только таким образом можно было обеспечить единообразие, а единообразие в подобных вопросах было абсолютно необходимо для мира и долговечности союза. Соответственно, национальное правительство было наделено властью над этим и другими вопросами, которые явно требовали единообразного регулирования, а остальные полномочия правительства были оставлены за штатами, где они всегда находились. Таким образом получилось, что национальное правительство стало властью перечисленных или делегированных полномочий, в то время как штаты обладают остаточными полномочиями.

Запреты.—Однако было сочтено целесообразным запретить как национальному правительству, так и правительствам штатов совершать определенные действия, и поэтому мы находим в Федеральной конституции положения, запрещающие обоим правительствам пожаловать дворянские титулы, принимать законы, имеющие обратную силу (ex post facto), обвинительные акты в отношении конкретных лиц (bills of attainder) и т. д. Аналогичным образом штатам было запрещено вступать в договоры с иностранными государствами, чеканить монету, подрывать обязательства по контрактам и принимать законы по некоторым другим вопросам, оставлять которые в ведении регулирования штатов было явно нецелесообразно.

Полномочия штатов.—Полномочия, оставленные за штатами, в отличие от тех, которые переданы национальному правительству, не поддаются перечислению. Они столь разнообразны по своему характеру и столь обширны, что попытка перечислить их потребовала бы каталогизации всех бесчисленных деловых и социальных связей жизни. Полномочия национального правительства кажутся по сравнению с ними гораздо бо́льшими, чем полномочия штатов, отчасти потому, что они изложены в Конституции, и отчасти из-за их применения на территории всей страны, но в действительности они не только гораздо менее многочисленны, но и менее существенно затрагивают жизнь широких масс населения. Полномочия штатов включают в себя такие вопросы, как регулирование владения, использования и распоряжения имуществом; ведение бизнеса и промышленности; заключение и исполнение контрактов; отправление религиозных культов; образование; брак, развод и семейные отношения в целом; избирательное право и выборы; а также создание и применение уголовного законодательства. При разделении правительственных полномочий между нацией и штатом, говорит Брайс, штат получает бо́льшую часть, а нация — наивысшую, и таким образом сохраняется баланс между ними.

«Американец, — говорит мистер Брайс, — на протяжении всей своей долгой жизни может ни разу не вспомнить о федеральном правительстве, за исключением тех случаев, когда он голосует на президентских и конгрессионных выборах, покупает пачку табака с правительственной маркой, подает жалобу на почтовое отделение и открывает свои чемоданы для таможенного чиновника на пирсе в Нью-Йорке по возвращении из поездки по Европе. Его прямые налоги выплачиваются чиновникам, действующим на основании законов штата. Государственный или местный орган власти, образованный по законам штата, регистрирует его рождение, назначает его опекуна, оплачивает его обучение, наделяет его долей в имуществе умершего отца, выдает ему лицензию при вступлении в профессию (если она требует лицензии), женит его, разводит, рассматривает гражданские иски против него, объявляет его банкротом, вешает за убийство; полиция, охраняющая его дом, местные советы, заботящиеся о бедных, контролирующие шоссе, устанавливающие ставки за воду, управляющие школами — все они черпают свои юридические полномочия исключительно из его штата».

Права и привилегии штатов как членов союза.—Штаты обладают определенными правами и привилегиями, которые гарантированы им Федеральной конституцией и которых они не могут быть лишены национальным правительством без их согласия.

Республиканская форма правления.—Таким образом, в обязанность Соединенных Штатов вменено гарантировать каждому штату в союзе республиканскую форму правления, то есть правление посредством избранных представителей народа штата. В некоторых случаях в том или ином штате возникали конкурирующие правительства, каждое из которых заявляло о том, что оно является легитимным правительством и имеет право на подчинение со стороны народа; то из них, которое признавалось федеральными властями, всегда одерживало верх.

Защита от вторжения.—В обязанность национального правительства также входит защита штатов от вторжения. Это правильно и целесообразно, поскольку конституция запрещает штатам содержать военные корабли или войска в мирное время.

Защита от внутренних беспорядков.—Кроме того, в обязанность национального правительства входит защита населения штатов от внутренних беспорядков, возникающих в результате мятежей или бунтов, при условии, что от надлежащих властей штата поступил соответствующий запрос. Цель этого оговоренного условия — устранить искушение федерального вмешательства в дела штата по политическим или иным соображениям вопреки воле народа штата. Обычная процедура пресечения местных беспорядков заключается в том, что шериф округа или мэр города задействует местную полицию, и при необходимости он может призвать граждан прийти ему на помощь. Если это не помогает, можно обратиться к губернатору с просьбой задействовать милицию (ополчение) штата для подавления бунта. Если же бунт распространяется и принимает такие масштабы, что сил властей штата и местных властей оказывается недостаточно, у губернатора или законодательного органа, если он находится на сессии, возникает право и обязанность обратиться к Президенту Соединенных Штатов за помощью национальных войск. Если, по мнению Президента, сложившаяся ситуация требует федерального вмешательства, он направляет отряд войск с ближайшей военной базы для восстановления порядка. За нашу историю федеральные войска неоднократно использовались для подавления беспорядков, когда власти штата оказывались неспособными поддерживать порядок; двумя недавними примерами являются забастовки шахтеров в Неваде в 1907 году и в Колорадо в 1914 году.

Обычно Президент не имеет законного права вмешиваться в дела штата путем использования войск до тех пор, пока он не получит запрос от губернатора или законодательного органа, но если беспорядки мешают работе национального правительства или движению межштатной торговли, Президент может вмешаться всякий раз, когда, по его мнению, ситуация требует федеральных действий. Так, во время забастовочных беспорядков в Чикаго в 1894 году президент Кливленд направил отряд федеральных войск в этот город вопреки протестам губернатора после получения заверений в том, что бастующие мешают движению почты и ведению межштатной торговли, а также игнорируют судебные приказы и предписания судов Соединенных Штатов. Вмешательство Президента подверглось критике со стороны некоторых лиц, однако подавляющее большинство граждан одобрило его действия, а Верховный суд Соединенных Штатов подтвердил законность его поступка.

Другие права штатов.—Среди прочих прав штатов по Федеральной конституции можно упомянуть право на равное представительство в сенате — право, которого ни один штат не может быть лишен без своего согласия, а также право на территориальную целостность: никакой новый штат не может быть создан в пределах юрисдикции другого штата, и никакой штат не может быть образован путем слияния двух или более штатов либо частей штатов без согласия заинтересованных штатов.

Обязательства и обязанности штатов.—Права и привилегии обычно подразумевают обязательства, и поэтому мы обнаруживаем, что штаты имеют определенные обязанности друг перед другом и перед союзом, частью которого они являются, причем гармония и успех федеральной системы в значительной степени зависят от добросовестного выполнения этих обязанностей.

Полное доверие и уважение.—Прежде всего, каждый штат должен оказывать полное доверие и уважение (full faith and credit) актам, судебным разбирательствам и официальным документам других штатов. Это означает, например, что надлежащим образом заверенная копия завещания или акта купли-продажи, должным образом оформленная в одном штате, будет принята во внимание, а проистекающие из нее права будут обеспечены принудительным исполнением в других штатах так, будто этот документ был составлен в них. Аналогичным образом брак, законно заключенный в одном штате, как правило, будет признаваться действительным в другом штате, а факты судебного дела будут признаваться в других штатах без необходимости проведения нового судебного разбирательства. Положение о полном доверии и уважении не означает, что один штат должен приводить в исполнение на своей территории законы других штатов или что его суды при вынесении решений связаны решениями судов других штатов. Однако на практике суды одного штата при решении сложных правовых вопросов будут изучать решения судов других штатов по аналогичным вопросам для собственного просвещения и проявлять уважение к этим решениям, причем степень почтения будет зависеть от авторитета судьи, вынесшего решение, и от сходства законов и политики соответствующих штатов.

Выдача лиц, бежавших от правосудия.—Далее, конституционной обязанностью исполнительной власти каждого штата является выдача преступников, бежавших из других штатов, с тем чтобы они могли быть возвращены для суда и наказания в тот штат, откуда они сбежали. Требование о выдаче таких беглецов предъявляется губернатором штата, из которого преступник совершил побег, и губернатор, которому адресовано это требование, должен удовлетворить его, если нет весьма веских причин для отказа. Тем не менее не существует способа принудительного исполнения этого обязательства, и было немало случаев, когда губернаторы отказывались выдавать преступников, бежавших из других штатов, — как правило, по той причине, что, по мнению губернатора, беглец не получил бы справедливого суда в штате, откуда он сбежал.

Обращение с гражданами других штатов.—Еще одна обязанность, возложенная Федеральной конституцией на штаты, заключается в том, чтобы относиться к гражданам других штатов так же, как к собственным гражданам, то есть без дискриминации. Однако это обязательство относится скорее к гражданским правам, чем к политическим привилегиям. Это не означает, что неграмотный человек, которому разрешено голосовать в Иллинойсе, может приехать в Массачусетс и голосовать там, где для избирательного права требуется ценз грамотности; это также не означает, что женщина, которой разрешено заниматься адвокатской практикой в одном штате, может поэтому практиковать в другом штате, который исключает женщин из числа лиц, занимающихся этой профессией. Данное положение означает лишь то, что какими бы привилегиями и иммунитетами ни наделял штат собственных граждан, он должен предоставлять их гражданам других штатов на тех же условиях и без каких-либо дополнительных ограничений. Таким образом, штат не может облагать граждан других штатов более высокими налогами, чем те, которые взимаются с его собственных граждан.

Прочие обязательства.—Наконец, само собой разумеется, что обязанностью каждого штата является отношение к своим собратьям-штатам в духе вежливости и любезности; выполнение предписаний Федеральной конституции, касающихся выборов сенаторов, представителей и выборщиков президента, с тем чтобы поддерживать существование национального правительства; и в целом добросовестное выполнение всех остальных своих обязательств в качестве членов союза, без исполнения которых республика превратилась бы во временную и несовершенную меру. Существование штатов имеет важнейшее значение для союза, и их сохранение находится под защитой Конституции в такой же степени, как и сам союз. Более того, Конституция во всех своих частях, как заявил Верховный суд Соединенных Штатов в знаменитом деле, предполагает неразрывный союз неразрывных штатов.

Конституция штата; порядок ее разработки.—Организация управления каждого из штатов изложена в письменном документе, именуемом конституцией. В отличие от конституций некоторых европейских государств, которые были дарованы королями, а также в отличие от конституций британских самоуправляющихся колоний, которые были приняты Парламентом, все американские конституции, существующие в настоящее время, были разработаны учредительными органами, представляющими народ, и в большинстве случаев они были одобрены народом до того, как вступили в силу. Как отметил мистер Брайс, американские конституции штатов являются самыми старыми вещами в политической истории Америки. До принятия Федеральной конституции каждый из тринадцати первоначальных штатов имел собственную конституцию, причем большинство из них были разработаны народными конвентами, избранными специально для этой цели.

Позднее, когда какая-либо территория обращалась с просьбой о принятии ее в союз в качестве нового штата, Конгресс посредством так называемого «акта о предоставлении полномочий» (enabling act) уполномочивал жителей территории выбрать конвент для разработки конституции, которая после представления избирателям и их одобрения становилась фундаментальным законом нового штата. Однако в ряде случаев жители территории действовали по собственной инициативе и без санкции акта о предоставлении полномочий разрабатывали конституцию и просили о принятии, и порой их принимали так, будто они действовали на основании полномочий Конгресса. Всякий раз, когда существующий штат желает разработать для себя новую конституцию, обычный порядок действий заключается в том, что законодательный орган либо принимает резолюцию о созыве конвента, либо выносит на голосование избирателей вопрос о целесообразности принятия новой конституции. Резолюция о созыве конвента обычно требует квалифицированного большинства голосов в обеих палатах законодательного органа, причем наиболее распространенным правилом является две трети членов.

Ратификация новых конституций.—Когда проект конституции завершается конвентом, он обычно выносится на голосование избирателей штата на всеобщих или специальных выборах, и если он одобряется большинством голосов избирателей, проголосовавших по вопросу о конституции, либо (в некоторых штатах) большинством голосов избирателей, принявших участие в выборах, он заменяет старую конституцию и вступает в силу в назначенный день. Однако в некоторых случаях новые конституции не выносились на всенародное голосование; вместо этого конвент брал на себя право ввести их в действие без одобрения народа. Из двадцати пяти конституций штатов, принятых до 1801 года, только три выносились на одобрение избирателей, но с течением времени практика предоставления народу возможности одобрить или отклонить предлагаемые конституции стала правилом. За двадцать лет между 1890 и 1910 годами народу было представлено восемь новых конституций и только пять были введены в действие без народной ратификации, а именно: конституции Миссисипи (1890), Южной Каролины (1895), Делавэра (1897), Луизианы (1898) и Виргинии (1902).

Частота принятия новых конституций.—Частота, с которой штаты пересматривают свои конституции, варьируется в разных регионах страны. В Новой Англии новые конституции появляются редко, в то время как в штатах Запада и Юга новые конституции разрабатываются в среднем по меньшей мере раз в поколение, а иногда и чаще. После Революции штатами было создано более двух сотен конституций, хотя некоторые из них так и не вступили в действие. В ряде штатов за период менее ста лет сменилось до шести конституций, а в некоторых — даже больше. Конституция Массачусетса 1780 года с несколькими последующими поправками действует до сих пор; однако за пределами Новой Англии мало конституций, возраст которых превышает тридцать лет. Некоторые штаты действительно включили в свои конституции положения, обязывающие законодательный орган через определенные интервалы времени выносить на голосование избирателей вопрос о созыве конвента для пересмотра действующей конституции или принятия совершенно новой. Таким образом, народу предоставляется возможность решать, должна ли конституция, при которой они живут, быть пересмотрена или заменена новой, независимо от воли законодательного органа.

Содержание конституций штатов.—Ранние конституции штатов представляли собой краткие документы и касались только важных вопросов фундаментального и постоянного характера. Они были удивительно свободны от детализации и редко содержали более 5000 слов. Однако со временем появилась тенденция включать в них положения по многим вопросам, которые ранее оставлялись на усмотрение законодательного органа для регулирования посредством статутов, так что некоторые из современных конституций представляют собой громоздкие своды законов, содержащие подробные положения по многим вопросам, с которыми более уместно было бы разбираться посредством статутов. Конституция Виргинии, например, разрослась из документа в несколько страниц до документа в семьдесят пять страниц, из акта примерно в 1500 слов — в документ объемом более 30 000 слов. Нынешняя конституция Алабамы содержит около 33 000 слов; конституция Луизианы — около 45 000 слов; а конституция Оклахомы — около 50 000 слов. Конституция Виргинии содержит пространную статью об организации округов; статью об управлении городами, представляющую собой кодекс, почти столь же сложный, как и акт о муниципальных корпорациях; статью об сельском хозяйстве и иммиграции; статью о корпорациях, содержащую четырнадцать разделов; статью о налогообложении и финансах и т. д. Конституция Оклахомы содержит статью из семи разделов о федеральных отношениях, один из которых касается торговли алкоголем; детальные положения касательно референдума и народной инициативы; раздел, описывающий печать штата; детальное перечисление лиц, которым разрешено принимать проездные документы на железнодорожном транспорте; статью о страховании; статью об обрабатывающей промышленности и торговле; а также статью об владении землей иностранцами и корпорациями.

Части конституции.—Типичная конституция состоит из нескольких частей: (1) преамбулы; (2) билла о правах; (3) серии положений, касающихся организации власти, а также полномочий и обязанностей различных ведомств; (4) ряда смежных статей, посвященных таким вопросам, как финансы, доходы и долги, избирательное право и выборы, государственное образование, местное самоуправление, железные дороги, банки и другие корпорации в целом; (5) статьи, описывающей процедуру предложения и ратификации поправок; и (6) приложения (схедюла). Многие конституции содержат статью, определяющую границы штата, а большинство из них — статью о распределении государственной власти. Некоторые из новых конституций также устанавливают многочисленные ограничения для законодательного органа, столь велико народное недоверие к законодательным органам в наши дни; в то время как другие устанавливают различные правила процедуры законодательного органа. Приложение содержит положения о вынесении конституции на голосование избирателей и принятии необходимых мер для вступления новой конституции в силу.

Билль о правах, говорит Брайс, исторически является наиболее интересной частью конституции штата, и если судить по месту, уделяемому этим положениям, и вниманию, уделяемому их разработке, они представляют собой весьма важную часть конституции. В некотором смысле они являются прямыми потомками великих английских актов, таких как Великая хартия вольностей, Билль о правах и Акт о престолонаследии, а также различных деклараций революционных конгрессов в Америке. Они состоят из ограничений правительственной власти и изложений фундаментальных прав человека.

Некоторые положения билли о правах.—Изучая эти билли о правах, мы обнаруживаем, что все они содержат декларации в пользу свободы отправления религиозных обрядов, свободы собраний, свободы слова и печати, и большинство из них запрещают установление государственной церкви или выделение денег на создание или поддержку какой-либо религиозной конфессии. Большинство из них содержат декларации, предусматривающие суд присяжных по уголовным делам, предъявление обвинения через большое жюри присяжных, привилегию судебного приказа хабеас корпус, право обвиняемого на скорый и публичный суд; декларацию права граждан на ношение оружия; запрет чрезмерного залога, жестоких и необычных наказаний, общих ордеров на обыск и тюремного заключения за долги; запрет дворянских титулов, законов с обратной силой и обвинительных актов в отношении конкретных лиц [9]; а также положения, запрещающие изъятие частной собственности иначе как для общественных целей и лишь при условии справедливой компенсации [10]. Многие из них содержат философские формулировки политических доктрин, такие как утверждение о том, что все правительства происходят от народа и учреждаются исключительно во благо его; что все люди равны; что вся власть присуща народу; и что народ в любое время имеет право изменять, реформировать или упразднять свое правительство. Некоторые из более новых конституций провозглашают, что монополии и бессрочные трасты (перпетуитеты) противоречат принципам свободного правления; что каждый гражданин должен быть свободен в получении работы там, где это возможно; что долгое пребывание в должности опасно для свобод народа; что иностранцы должны обладать теми же имущественными правами, что и граждане; и так далее.

Истинное значение биллей о правах, теперь, когда исполнительная тирания осталась в прошлом, невелико.

Внесение поправок в конституции штатов.—Практика включения в конституцию множества положений временного характера делает частое внесение изменений необходимостью, если конституция должна отвечать быстро меняющимся потребностям и условиям жизни штата. Некоторые из ранних конституций не содержали прямых положений о собственном изменении, но с течением времени изменения стали очевидно необходимыми, и со временем все они были изменены или полностью заменены новыми, несмотря на отсутствие положений о внесении поправок. В конечном счете преимущество указания в конституции законного и упорядоченного пути внесения поправок было в целом осознано, и в настоящее время все конституции содержат положения о поправках. Эти статьи предусматривают, что поправки могут предлагаться либо конвентом, созываемым законодательным органом, либо самим законодательным органом, как правило, квалифицированным большинством; в любом случае предлагаемая поправка должна быть вынесена на голосование избирателей для их одобрения и становится частью конституции только в том случае, если она ратифицирована большинством проголосовавших по предложенной поправке или, в некоторых штатах, большинством проголосовавших на выборах, на которых была вынесена предложенная поправка. Новый метод внесения поправок посредством народной инициативы был принят в Орегоне в 1902 году. Согласно этому методу предлагаемая поправка может быть разработана народом посредством петиции и вынесена на всенародное голосование без необходимости какого-либо вмешательства законодательного органа в какой бы то ни было форме.

Несмотря на введенные ограничения, большинство конституций часто подвергаются изменениям. За два десятилетия с 1900 по 1919 год законодательными органами различных штатов или посредством народной инициативы было предложено 1500 поправок, из которых около 900 были ратифицированы. На всеобщих выборах 1918 года не менее 130 поправок выносились на голосование населения в различных штатах, а ряд других ожидал действий со стороны законодательных собраний, которые должны были вскоре собраться. Только в пяти западных штатах в период с 1914 по 1919 год было представлено 270 поправок.

Литература.—Бёрд, «Американское правительство и политика», гл. XXII-XXIII. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. XXXIV-XXXV. Дили, «Наши конституции штатов», гл. II-III. Харт, «Действующее правительство», гл. VI. Хинсдейл, «Американское правительство», гл. XL, XLI, XLIX, L. Вильсон, «Государство», секц. 1087–1095. Уиллоуби, «Права и обязанности гражданства», гл. X. Уиллоуби, «Американская конституционная система», гл. II-X.

Документальные и иллюстративные материалы.—1. «Конституции и органические законы» Торпа или «Хартии и конституции» Пура, обе изданы Типографией правительства. 2. Брошюры с текстами конституций штатов обычно можно получить у секретарских служб штатов (secretaries of state) различных штатов. 3. Законодательный справочник штата, в котором обычно можно найти обзор конституционной истории штата.

Research Questions

1. В каких двух значениях используется слово «штат»? В каком смысле Нью-Йорк является штатом, а в каком — нет?

2. Были ли штаты когда-либо суверенными? Каковы были две точки зрения в этой стране до Гражданской войны в отношении суверенитета штатов?

3. Конституция и законы Соединенных Штатов объявлены имеющими высшую силу по сравнению с законами штатов; каков смысл этого положения? Означает ли это, что любой закон, принятый Конгрессом, отменит противоречащий ему закон, принятый штатом, даже если закон, принятый штатом, явно находится в пределах его полномочий?

4. Различайте остаточные (reserved) и делегированные (delegated) полномочия.

5. Считаете ли вы, что полномочия национального правительства должны быть расширены настолько, чтобы включать регулирование таких вопросов, как брак и развод, деятельность корпораций, фабричный труд и страхование?

6. Какова цель комиссий по единообразному законодательству в различных штатах и чего они стремятся достичь? Существует ли такая комиссия в вашем штате?

7. Какие из следующих вопросов относятся к юрисдикции Соединенных Штатов, а какие — к юрисдикции штатов? (1) взимание тарифных пошлин, (2) передача земли, (3) строительство маяков, (4) защита отправления религиозных культов, (5) выдача паспортов, (6) наказание за преступления, (7) выплата пенсий, (8) регулирование труда на шахтах и фабриках, (9) защита общественного здоровья, (10) содержание школ, (11) регулирование судоходства, (12) возведение фортификационных сооружений.

8. Назовите некоторые полномочия, которые могут осуществляться как Конгрессом, так и штатами; некоторые из тех, которые не могут осуществляться ни теми, ни другими; некоторые из тех, которые могут осуществляться штатами только с согласия Конгресса.

9. Может ли правительство Соединенных Штатов принуждать штат? Если штат отказывается или пренебрегает выполнением своих конституционных обязанностей в качестве члена союза, может ли он быть наказан или принужден к выполнению своих обязательств?

10. Может ли к штату быть предъявлен иск со стороны гражданина данного штата? со стороны гражданина другого штата? со стороны другого штата?

11. Если штат отказывается платить долг, который он нажил, имеет ли лицо, перед которым этот долг образовался, какое-либо средство правовой защиты?

12. Будет ли развод, полученный в Неваде гражданином Массачусетса, признан действительным в Массачусетсе?

13. Если человек, находясь на нью-джерсийской стороне реки Делавэр, произведет выстрел через реку и убьет человека в Пенсильвании, будет ли губернатор Нью-Джерси обязан выдать преступника по требованию губернатора Пенсильвании, с тем чтобы тот предстал перед судом в Пенсильвании?

14. В чем разница между конституцией, статутом и хартией? Между письменной и неписаной конституцией?

15. Когда была принята действующая конституция вашего штата? Выносилась ли она на голосование избирателей до введения в действие? Сколько конституций было в вашем штате с момента его приема в союз? Все ли они были приняты путем народной ратификации? Кто был делегатом от вашего округа на последнем конституционном конвенте?

16. Каким образом могут вноситься поправки в конституцию вашего штата? Требуется ли для ратификации большинство проголосовавших на выборах или лишь большинство проголосовавших по предложенной поправке? Сколько раз в действующую конституцию вашего штата вносились поправки? Считаете ли вы метод внесения поправок слишком жестким?

17. Какова цель преамбулы конституции? Содержит ли преамбула вашей конституции упоминание Бога?

18. Каковы положения в билле о правах вашей конституции, касающиеся прав обвиняемого? касающиеся свободы печати? свободы собраний? свободы отправления религиозных обрядов? права народа на изменение своего правительства?

ГЛАВА IV

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ШТАТА

Полномочия законодательных органов штатов.—Полномочия законодательного органа штата, в отличие от полномочий городского совета и полномочий Конгресса Соединенных Штатов, не прописаны в конституции. В целом законодательный орган штата может осуществлять любые полномочия, которые не запрещены ему Конституцией Соединенных Штатов или конституцией самого штата. Другими словами, его полномочия носят скорее остаточный, чем делегированный или дарованный характер.

Ограничения.—Однако в последние годы, главным образом из-за народного недоверия, которым стали пользоваться наши законодательные органы, конституции многих штатов наложили многочисленные ограничения на их полномочия. Так, им часто категорически запрещается принимать местные или специальные законы там, где применим общий закон, либо им разрешается принимать такие законы только при определенных ограничениях. Кроме того, в большинстве штатов законодательный орган не может вводить штат в долги сверх определенной суммы, а его полномочия по введению налогов и выделению ассигнований обычно ограничены. Наконец, его законодательные полномочия были ограничены современной практикой регулирования многих важных вопросов непосредственно в самой конституции. Особенно в новых конституциях мы находим большое количество положений, касающихся школ, городов, поселков, железных дорог, корпораций, налогообложения и других вопросов. Следовательно, в этой мере законодательный орган лишается своих законодательных полномочий по данным предметам.

Масштаб законодательной власти.—Однако, несмотря на многочисленные ограничения, власть законодательного органа весьма велика. Он принимает весь корпус уголовного законодательства штата; издает законы, касающиеся владения, использования и распоряжения имуществом, законы о контрактах, торговле, бизнесе, промышленности, осуществлении таких профессий, как адвокатская, медицинская, фармацевтическая и другие; законы, касающиеся управления округами, поселками, городами и другими местностями; законы, касающиеся общественного здравоохранения, образования, благотворительности, брака и развода, а также проведения выборов; законы, касающиеся железных дорог, каналов, паромных переправ, дренажа, обрабатывающей промышленности, права принудительного отчуждения (eminent domain) и самого широкого круга других вопросов. Предметы, по которым законодательные органы могут принимать законы, поистине столь многочисленны и разнообразны, что перечислить их все было бы невозможно. По этой причине законодательный орган является безусловно важнейшей ветвью власти штата, и крайне важно, чтобы он состоял из честных, умных и эффективных членов. К сожалению, однако, во многих штатах авторитет законодательного органа в глазах общественности снизился. В ранний период нашей истории законодательная ветвь власти была всемогущей. Она не только обладала практически неограниченными полномочиями в области законодательства, но ей также доверялось избрание многих важных должностных лиц штата. Однако в настоящее время существует тенденция к сокращению его полномочий и наложению ограничений на осуществление тех из них, которые за ним сохранены. Во многих штатах народ добился права самостоятельно принимать законы посредством инициативы и референдума (стр. 85-89); и, чтобы уменьшить способность законодательного органа принимать бесполезные законы, многие конституции ограничивают продолжительность сессий сорока или шестьюдесятью днями в надежде заставить его сосредоточить свое время на рассмотрении важных мер общего интереса.

Структура законодательного органа.—Каждый законодательный орган штата в настоящее время состоит из двух палат. Сначала несколько штатов последовали примеру Конгресса Конфедерации и опробовали однопалатную систему, но вскоре обнаружили ее серьезные недостатки и заменили ее законодательными органами с двумя палатами. Главное преимущество двухпалатного законодательного органа заключается в том, что каждая палата служит сдерживающим фактором для спешки другой и тем самым обеспечивает более тщательное рассмотрение законопроектов. Тем не менее в последние годы в ряде штатов выдвигались предложения учредить однопалатный законодательный орган, и этот вопрос выносился на голосование избирателей Орегона в 1912 и 1914 годах, а также избирателей Аризоны в 1916 году.

Законодательный орган, народно именуемый легислатурой, официально именуется так в некоторых штатах, но в других его официальным названием является генеральная ассамблея или законодательная ассамблея, а в двух штатах, Массачусетсе и Нью-Гэмпшире, до сих пор сохраняется колониальный титул «генеральный суд». Во всех штатах верхняя палата именуется сенатом. В большинстве из них нижняя палата известна как палата представителей, хотя в некоторых она называется ассамблеей, а в трех — палатой делегатов.

Обе палаты законодательного органа штата избираются народом. Основные различия в их составе заключаются в том, что сенат является более компактным органом, и поэтому каждый сенатор представляет бо́льшую часть избирателей, сенаторы во многих штатах избираются на более длительный срок, и обычно сенат наделен специальными функциями, такими как утверждение назначаемых исполнительной властью должностных лиц и рассмотрение дел об импичменте.

Сенат штата.—Численный состав сената варьируется от семнадцати членов в Делавэре до шестидесяти семи в Миннесоте, причем среднее число составляет около тридцати пяти. Примерно в двух третях штатов срок полномочий сенаторов составляет четыре года; в Нью-Джерси их срок равен трем годам; в Массачусетсе он составляет один год; в остальных штатах — два года. Примерно в одной трети штатов сроки полномочий сенаторов и представителей совпадают. В некоторых штатах сенаторы делятся на группы (классы), и одновременно переизбирается лишь половина из них.

Палата представителей.—Палата представителей повсеместно является более многочисленным органом, чем сенат, и в некоторых штатах эта диспропорция весьма велика. Так, законодательный орган Нью-Гэмпшира при сенате в 24 члена имеет палату представителей численностью более 400 человек, что является наибольшим показателем среди всех штатов — органом, примерно равным национальной палате представителей. Законодательный орган Коннектикута состоит из сената в 35 членов и палаты представителей в 258 членов; Вермонт имеет сенат в 30 членов и палату представителей в 246; Массачусетс имеет сенат в 40 членов и палату в 240. Самыми маленькими палатами представителей являются палаты Делавэра и Аризоны, каждая из которых состоит из 35 членов.

Распределение сенаторов и представителей.—Сенаторы и представители распределяются по округам, как правило, на основе численности населения. Однако нередко принимаются во внимание политические единицы, и в некоторых штатах именно такие единицы, а не количество жителей, являются определяющим элементом. Так, часто предусматривается, что каждый округ имеет право на одного сенатора, хотя население некоторых округов может во многом превышать население других округов. В некоторых штатах Новой Англии неравенство представительства настолько вопиюще, что представляет собой большую несправедливость по отношению к более густонаселенным городам и поселкам. В Коннектикуте, например, члены нижней палаты распределяются между поселками штата без учета их населения. В результате каждый из небольших поселков Юнион, Хартленд, Киллингворт и Колбрук със средним населением менее 1000 человек имеет двух представителей, в то время как Нью-Хейвен со 133 000 жителей имеет только двух. Хартфорд с населением около 99 000 человек имеет только двух, и столько же имеет Бриджпорт с населением 102 000 человек и Уотербери с 73 000. Эти четыре города составляют примерно одну треть населения штата, но на их долю приходится лишь одна тридцать вторая часть состава палаты представителей. Аналогичная система представительства существует в Вермонте и в сенате Род-Айленда.

Кроме того, в результате «джерримендеринга» со стороны политической партии, контролирующей законодательный орган, избирательные округа нередко формируются таким образом, чтобы дать партии большинства бо́льшую долю представителей, чем она заслуживает. В результате в некоторых штатах наблюдается сильное неравенство представительства между различными округами или избирательными участками.

Чтобы не допустить контроля крупных городов над законодательным органом и доминирования их в штате, некоторые конституции ограничивают их представительство в легислатуре. Так, в Нью-Йорке предусмотрено, что ни один округ, каким бы густонаселенным он ни был, не может иметь более одной трети от общего числа представителей, и несколько похожее положение содержится в конституциях Род-Айленда и Пенсильвании.

Представительство меньшинства в законодательном органе.—Когда в штате действуют две политические партии, стоит задуматься о том, не следует ли предусмотреть положение, позволяющее каждой партии избирать количество представителей пропорционально ее численности, или по крайней мере позволяющее более слабой партии иметь определенное представительство в законодательном органе. При нынешней системе нередко случается так, что партия большинства в штате успешно избирает почти всех представителей, оставляя другую партию практически без представительства, хотя она может быть достаточно сильной, чтобы собрать сотни тысяч голосов по штату в целом. На выборах в штате Орегон в 1906 году, например, Республиканская партия, имея лишь 55 процентов голосующей силы, избрала восемьдесят восемь членов законодательного органа, в то время как Демократическая партия, хотя за нее было отдано 34 процента от общего числа голосов, избрала всего семь представителей.

Нынешняя конституция Иллинойса содержит статью, которая позволяет партии меньшинства в каждом из пятидесяти одного избирательного округа, на которые разделен штат, избрать по меньшей мере одного из трех представителей, на которых имеет право округ. Каждому избирателю предоставляется три голоса, и он может отдать по одному голосу трем кандидатам, либо отдать все три одному кандидату, либо два одному кандидату и один — другому. Обычно партия, имеющая большинство в округе, избирает двух кандидатов, а партия меньшинства — одного, причем избиратели последней партии концентрируют все свои голоса на этом единственном кандидате.

Сессии законодательного органа.—В подавляющем большинстве штатов законодательные органы проводят очередные сессии каждые два года. В Нью-Йорке, Нью-Джерси, Массачусетсе, Род-Айленде, Джорджии и Южной Каролине легислатура заседает ежегодно на очередной сессии. Алабама довольствуется сессией раз в четыре года. В Калифорнии сессия разделена на две части: первая посвящена исключительно внесению законопроектов. Затем легислатура берет месячный перерыв, чтобы позволить членам проконсультироваться со своими избирателями по поводу внесенных законопроектов, после чего вновь собирается для принятия законодательных актов, которые представляются необходимыми. Во всех штатах губернатор уполномочен созывать чрезвычайные сессии для рассмотрения специальных вопросов срочного характера.

Существует распространенное народное мнение, будто законодательные органы тратят много времени на рассмотрение мелких вопросов, и во многих штатах конституция либо ограничивает продолжительность сессии — порой до сорока, пятидесяти или шестидесяти дней, — либо предусматривает, что если сессия затягивается сверх определенного количества дней, выплата жалованья членам прекращается. Однако целесообразность ограничения сессий столь короткими периодами сомнительна, и несколько штатов, некогда вводивших такие ограничения, впоследствии отменили их.

Оплата труда членов законодательного органа.—Во всех штатах члены легислатуры получают плату за свои услуги. Это либо фиксированная сумма за год, срок полномочий или сессию, либо оплата за каждый день. Самые крупные зарплаты законодателей — в Ильинойсе (3500 долларов за двухгодичную сессию), Нью-Йорке (1500 долларов в год), Массачусетсе и Огайо (1000 долларов в год) и Пенсильвании (1500 долларов за двухгодичную сессию). В Нью-Гэмпшире, с другой стороны, жалованье составляет всего 200 долларов за двухгодичную сессию, в Коннектикуте — 300 долларов, а в Южной Каролине — 200 долларов за каждую ежегодную сессию. В тридцати штатах преобладает суточный метод компенсации: суммы варьируются от трех долларов в день, выплачиваемых в Канзасе и Орегоне, до десяти долларов в день в Кентукки, Монтане и Небраске, причем наиболее частая сумма составляет четыре или пять долларов в день. Однако в нескольких штатах суточная компенсация прекращается или снижается до номинальной суммы после того, как легислатура заседала 60 или 90 дней. Обычно выплачиваются путевые расходы (мильные), составляющие от десяти до двадцати пяти центов за милю, а в ряде штатов предусмотрена небольшая надбавка на почтовые расходы, канцелярские товары и газеты. В некоторых штатах жалованье законодателей фиксируется конституцией, и поэтому данный вопрос находится вне контроля легислатуры. По сути, лишь в немногих штатах вопрос об оплате труда законодателей оставлен полностью на усмотрение легислатуры без каких-либо ограничений.

В ряде из них конституция либо запрещает членам принимать бесплатные проездные билеты на железных дорогах, либо возлагает на законодательный орган обязанность принять законы, запрещающие принятие таких проездных.

Организация работы законодательного органа.—Каждая палата обычно вольна организовывать свою работу так, как сочтет нужным, хотя там, где существует пост вице-губернатора, конституция назначает это должностное лицо председательствующим в сенате.

Спикер.—Председательствующий в нижней палате именуется спикером, и во всех штатах он избирается палатой из числа ее членов. Он призывает палату к порядку, председательствует на ее заседаниях, обеспечивает соблюдение правил, регулирующих дебаты, ставит на голосование предложения и вопросы, выносит решения по процедурным вопросам, предоставляет слово членам, желающим обратиться к палате, назначает комитеты, подписывает акты и резолюции, принятые палатой, а также поддерживает порядок и благопристойность. Он обычно принадлежит к политической партии, составляющей большинство в палате, и при формировании комитетов и предоставлении слова для дебатов он обычно отдает предпочтение представителям своей партии.

Клерк.—Каждая палата имеет клерка или секретаря, который ведет журнал заседаний, хранит все законопроекты и резолюции, находящиеся на рассмотрении палаты, ведет календарь законопроектов, проводит перекличку, зачитывает законопроекты и выполняет другие обязанности аналогичного характера. Ему часто помогают другие клерки, такие как клерк по чтению, клерк по оформлению официальных текстов законов (engrossing clerk), иногда клерк по внесению в списки (enrolling clerk) и т. д.

State Capitol, Harrisburg, Pennsylvania

State Capitol, Salem, Oregon

Сержант по оружию.—Для исполнения распоряжений палаты по поддержанию порядка и соблюдению правил имеется должностное лицо, именуемое сержантом по оружию (sergeant-at-arms). Он обычно заведует залом, в котором проходят заседания, производит аресты, когда палата приказывает взять под стражу постороннее лицо за неуважение к суду/органу, принуждает отсутствующих членов присутствовать по приказу палаты, а также иногда ведет учет выплат жалованья и дорожных расходов членов.

Другие должностные лица и сотрудники.—Обычно также имеется капеллан, который открывает заседание молитвой, хотя он не всегда является оплачиваемым сотрудником; почтмейстер; и ряд вспомогательных сотрудников, таких как швейцары, уборщики, секретари-копировальщики, стенографисты, рассыльные и т. д. [11]

Комитеты. — Для удобства законодательной работы члены каждой палаты объединяются в комитеты, среди которых наиболее важными являются комитеты по сельскому хозяйству, корпорациям, финансам или ассигнованиям, путям и средствам, судебной системе, железным дорогам, труду, образованию, промышленности, оформлению и регистрации законопроектов, а также по страхованию. В западных штатах обычно существуют комитеты по иммиграции, горному делу, молочному хозяйству, лесному хозяйству, рыболовству и охоте, мелиорации, заболоченным землям, ирригации, дамбам и улучшению речных путей и т. д. Количество и состав комитетов различаются в разных штатах. В некоторых штатах насчитывается до пятидесяти или шестидесяти комитетов, и иногда до сорока членов входят в один комитет. В дополнение к постоянным комитетам каждой палаты часто создаются специальные комитеты для особых целей, а также обычно имеется ряд совместных комитетов, состоящих из членов обеих палат. В штатах Новой Англии большая часть работы комитетов выполняется совместными комитетами, причем в каждой палате обычно имеется лишь четыре или пять постоянных комитетов.

Порядок принятия законопроектов. — Каждая палата наделена правом устанавливать собственные регламенты процедур, однако в целях обеспечения гласности и тщательного рассмотрения законопроектов конституции штатов установили ограничения для легислатуры при рассмотрении и принятии законопроектов. Так, во всех штатах от каждой палаты требуется ведение журнала ее ежедневных заседаний; в большинстве штатов предусмотрено, что никакой закон не может быть принят иначе как в форме законопроекта, что ни один законопроект не должен охватывать более одного предмета, который должен быть четко выражен в названии законопроекта, что никакие средства не могут быть ассигнованы иначе как по закону, что каждый законопроект должен быть прочитан по меньшей мере трижды до его принятия, что никакой существующий закон не может быть изменен простым ссыланием на его название, но измененная часть должна быть изложена полностью, а также что результаты голосования «за» и «против» должны заноситься в протокол по требованию определенного числа членов. Некоторые штаты требуют, чтобы каждый законопроект направлялся в комитет, чтобы каждый законопроект был напечатан и положен на стол каждого члена, чтобы никакой законопроект не вносился после того, как легислатура заседала в течение определенного числа дней, и чтобы законопроекты местного или частного характера вносились только после публичного уведомления в затрагиваемой местности и для того, чтобы иметь силу, должны быть приняты двумя третями голосов каждой палаты, и так далее.

В целом эти конституционные ограничения представляют собой попытку искоренить пороки излишней поспешности, недостаточного обсуждения, расточительности и нежелательных местных и частных законопроектов, а также принудить легислатуру выполнять свою работу открыто, тщательно и в интересах общественного блага.

Порядок процедуры. — Общий порядок процедуры принятия законопроектов следующий: 1. Внесение и первое чтение. 2. Передача в комитет. 3. Доклад комитета. 4. Второе чтение. 5. Третье чтение. 6. Голосование по принятию. 7. Регистрация. 8. Утверждение губернатором. Однако от этого порядка процедуры часто отступают в силу приостановления действия регламента или по единогласному согласию.

Обычно любой член может внести законопроект по любому вопросу и в любое время [12], за исключением случаев, когда конституция запрещает внесение законопроектов после определенной даты, причем некоторые легислатуры даже нашли способ обходить это ограничение. В большинстве штатов законопроект можно внести, передав его клерку. Затем он обычно зачитывается впервые, хотя и только по названию, и передается в соответствующий комитет для рассмотрения и подготовки доклада. Комитет может «положить его под сукно» и никогда не представлять доклад, либо представить доклад настолько поздно в ходе сессии, что рассмотрение законопроекта становится невозможным. Если законопроект представляется заслуживающим внимания, комитет докладывает о нем палате с рекомендацией принять его с поправками или без таковых либо отклонить. При благоприятном докладе он вносится в календарь для рассмотрения в порядке очереди. На этом этапе он открыт для общего обсуждения и внесения поправок палатой. Если законопроект получает одобрение палаты, он окончательно направляется на оформление и третье чтение. Затем он приводится в надлежащий вид комитетом по оформлению, после чего читается в третий раз и окончательно принимается. Затем он направляется в другую палату, где процедура в основном аналогична. Если он принят второй палатой, он готов к подписи губернатора. Если он изменен второй палатой, он возвращается в первую палату для одобрения внесенных поправок. Если первая палата отказывается их одобрить, обе палаты обычно назначают согласительный комитет для рассмотрения и выработки компромисса. Законопроект не готов к отправке губернатору до тех пор, пока он не будет принят обеими палатами в абсолютно одинаковой форме.

Лоббирование и подкуп. — Во всех наших штатах большая часть принимаемого законодательства прямо или косвенно затрагивает интересы конкретных лиц, классов или местностей. В результате заинтересованные стороны оказывают колоссальное давление на членов с целью добиться принятия определенных законопроектов или отклонения других.

Методы лоббиста. — Как правило, при созыве легислатуры на месте появляются оплачиваемые представители заинтересованных лиц, корпораций или местных органов власти, чтобы добиваться принятия законодательства в своих интересах или торпедировать внесенные законопроекты, неблагоприятные для них. Эти лица известны как «лоббисты», и средства, которые они используют для обеспечения или предотвращения принятия законов, зачастую являются неподобающими, а иногда и продажными. Порой деньги используются для подкупа членов с целью голосования за или против находящихся на рассмотрении мер, и едва ли найдется хотя бы один штат, где не выдвигались подобного рода обвинения. Некоторое время назад в одном из штатов лица, заинтересованные в предотвращении определенного законодательства, в больших количествах вносили денежные средства, и сумма, собранная таким образом, была известна как фонд «джек-пота», из которого членам щедро платили за их голоса. В специальном послании легислатуре штата Нью-Йорк губернатор Хьюз заявил, что определенные разоблачения «заставили честных граждан покраснеть от стыда и возмущения и сделали непреодолимым требование о том, чтобы были задействованы все надлежащие средства для очищения и оздоровления легислатуры». Ситуация, описанная губернатором как существующая в Нью-Йорке, к сожалению, имеет место и в других штатах.

Законопроекты-«вымогательства». — Некоторые из крупных корпораций содержат регулярно оплачиваемых лоббистов в столицах штатов во время сессий легислатуры не столько для того, чтобы добиваться принятия законодательства в своих интересах, сколько для того, чтобы не допустить принятия законов, против которых они выступают. Иногда они практически вынуждены иметь лоббистов на местах для предотвращения принятия так называемых законопроектов-«вымогательств», то есть законопроектов, вносимых недобросовестными членами с целью вымогательства денег у корпораций в качестве платы за их провал.

Законодательство против лоббирования. — Злоупотребления, проистекающие из практики содержания особыми интересами оплачиваемых лоббистов при легислатуре, привели к попыткам в ряде штатов ограничить подобные злоупотребления с помощью законодательства. Это законодательство в целом объявляет незаконными любые попытки ненадлежащего влияния на какого-либо законодателя. В нескольких штатах от лоббистов требуют раскрывать цели их деятельности и регистрировать свои имена у государственного секретаря, а после закрытия сессии легислатуры — представлять заверенное присягой заявление о своих расходах.

Прямое законодательство: инициатива и референдум. — Легислатура не является единственным органом для принятия законов и определения государственной политики штата. Законы по определенным вопросам могут приниматься самим народом, действующим непосредственно в своем первичном качестве, а не только через посредство представителей. Это осуществляется посредством так называемых инициативы и референдума. Инициатива представляет собой механизм, посредством которого сам народ может предлагать законы и выносить их на утверждение или отклонение избирателями. Посредством референдума народ оставляет за собой право одобрять или отклонять путем народного голосования определенные законы, принятые легислатурой.

Разновидности референдума. — Референдум может носить обязательный или факультативный характер, то есть конституция может требовать одобрения электората до вступления в силу определенных законов, либо легислатура по своему усмотрению может вынести закон на народное обсуждение для получения мнения. Так, конституции многих штатов провозглашают, что ни один закон об увеличении долга штата сверх определенной суммы не имеет силы до тех пор, пока он не будет представлен избирателям и одобрен ими. Кроме того, референдум может носить обязательный (мандатный) или консультативный характер. При обязательной форме легислатура обязана выполнять волю электората, выраженную по какому-либо вопросу, вынесенному на голосование избирателей, в то время как консультативный референдум представляет собой не что иное, как выражение мнения, за которым могут следовать или не следовать законодательные действия.

Кроме того, референдум может иметь общештатный масштаб, когда общий закон или вопрос государственной политики выносится на голосование избирателей всего штата, либо он может носить местный характер, когда закон, затрагивающий конкретное сообщество, передается на рассмотрение его избирателям.

Референдум как механизм принятия конституций и конституционных поправок столь же древен, как и сама республика, и в настоящее время является общей практикой (стр. 65, 70). Во всех штатах, за исключением Делавэра, предлагаемые поправки должны выноситься на голосование избирателей на всеобщих или специальных выборах и должны быть приняты ими до того, как вступят в силу. Использование референдума для обычного законотворчества также является старой практикой, хотя в настоящее время к нему прибегают гораздо чаще, чем прежде. Так, на заре нашей истории он применялся для таких целей, как инкорпорация городов, заем денег, определение мест для окружных центров, разделение округов, подписка на акции железных дорог и других предприятий штатами, округами или городами, а также введение специальных налогов на поддержку школ. Одним из важных направлений его применения было решение вопроса о том, следует ли продавать интоксицирующие напитки в определенной местности. Со временем во многих штатах были приняты так называемые законы о местном опционе, предоставляющие жителям городов, населенных пунктов или других местных подразделений штата привилегию определять путем народного голосования, следует ли продавать алкоголь в их пределах. Другими вопросами, которые часто становились предметом референдума, являются: предоставление избирательных прав неграм, а иногда и предоставление избирательных прав женщинам; определение мест столиц штатов; продажа школьных земель; инкорпорация государственных банков выпуска; предоставление помощи железным дорогам; принятие тауншипной формы местного самоуправления; строительство каналов; возведение публичных библиотек и множество других вопросов, слишком многочисленных для перечисления. Нет ни одного штата, в котором конституция не предусматривала бы референдум для определенных видов законодательства, и едва ли в наши дни проводится хоть одни всеобщие выборы, на которых избирателей не просили бы вынести суждение по какому-либо предлагаемому акту легислатуры или вопросу государственной политики.

В Иллинойсе принят так называемый «закон об общественном мнении», который предусматривает, что по петиции 10 процентов зарегистрированных избирателей штата легислатура обязана вынести на усмотрение избирателей любой вопрос государственной политики для выражения их мнения. Однако народное голосование представляет собой не более чем выражение мнения избирателей и не является обязательным для легислатуры.

Система Орегона. — Идея инициативы и референдума получила наиболее полное воплощение в Орегоне, конституция которого предусматривает, что 8 процентов избирателей могут путем петиции предложить поправку к конституции, и по получении такого предложения она должна быть вынесена на голосование избирателей и в случае одобрения большинством из них поправка становится частью конституции. Аналогичным образом конституция Орегона предусматривает инициирование и принятие обычных законов народом. Далее она предусматривает, что по петиции 5 процентов избирателей любой акт легислатуры, за определенными исключениями, до вступления в силу должен быть вынесен на одобрение народа, и если он не одобрен большинством проголосовавших, он не вступает в силу. С 1904 по 1914 год на народное голосование было вынесено 130 конституционных поправок и статутов, из которых 46 были приняты. Для информации избирателей выпускаются «популярные брошюры», содержащие разъяснения мер, по которым им предлагается голосовать, наряду с аргументами «за» и «против» каждого предложения. В 1912 году эти аргументы (по 37 мерам) составили книгу объемом 252 страницы.

Инициатива и референдум в других штатах. — Различные другие штаты (Южная Дакота, Юта, Колорадо, Монтана, Айдахо, Миссури, Мэн, Арканзас, Оклахома, Небраска, Аризона, Невада, Калифорния, Вашингтон, Мичиган, Огио, Северная Дакота, Массачусетс и Миссисипи) в той или иной форме внедрили как инициативу, так и референдум. Инициатива и референдум также используются во многих городах, особенно тех, которые находятся на комиссионной форме правления. Обычно число лиц, уполномоченных инициировать предлагаемый закон или муниципальное постановление, составляет 8 или 10 процентов от числа зарегистрированных голосов. В Техасе референдум применяется при формулировании политическими партиями своей партийной политики: 10 процентам избирателей разрешено предлагать политические курсы, которые должны быть представлены партии для получения ее мнения.

Достоинства референдума. — Одно из главных достоинств референдума заключается в том, что он служит сдерживающим фактором против пороков, безрассудств и ошибок в суждениях легислатуры. Другим достоинством, приписываемым референдуму, является его воспитательное воздействие на электорат. Когда избирателей часто просят вынести суждение по актам легислатуры или по вопросам государственной политики, они должны, если они должным образом выполняют свой долг, изучать представленные им меры и тем самым приобретать подготовку в общественных делах. Обладание такой привилегией также способствует стимулированию их интереса к политическим делам и усилению чувства ответственности за хорошее управление штатом.

Преимущество инициативы заключается в том, что она передает в руки народа право выдвигать необходимые законодательные меры и добиваться голосования по ним всякий раз, когда легислатура отказывается действовать в соответствии с волей народа.

Литература. — Бирд, Американское правительство и политика, гл. xxv. Брайс, Американское содружество (сокращенное издание), гл. xxxix. Дили, Наши конституции штатов, гл. vii. Харт, Фактическое правительство, гл. vii. Райнш, Американские легислатуры и законодательные методы, гл. iv-x. Вильсон, Государство, разд. 1128-1142.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Законодательный справочник или официальный справочник штата. 2. Карта, показывающая разделение штата на избирательные округа. 3. Регламент процедур обеих палат легислатуры. 4. Образцы копий законопроектов и резолюций. 5. Послания губернатора легислатуре. 6. Последний том законов сессии штата.

Research Questions

1. Сколько членов заседает в сенате легислатуры вашего штата? Сколько в палате представителей? Каков срок полномочий членов каждой палаты? Каковы квалификационные требования для членства? Каков размер жалованья?

2. Каков принцип распределения членов каждой палаты? Имеются ли какие-либо неравенства представительства среди округов или графств, от которых избираются члены? Какое графство имеет наибольшее число представителей? Какое графство — наименьшее? Выдвигались ли обвинения в том, что штат подвергнут джерримендерингу в интересах доминирующей партии?

3. Сколько комитетов в каждой палате? Членами каких комитетов являются ваши представители и ваш сенатор? Каково среднее число членов в каждом комитете? Назовите некоторые из наиболее важных комитетов. Каковы основные должностные лица и сотрудники каждой палаты?

4. Как часто легислатура вашего штата собирается на очередную сессию? Существуют ли какие-либо конституционные ограничения по продолжительности сессий? Проводились ли чрезвычайные сессии в последние годы? Если да, то с какой целью? Имеются ли какие-либо ограничения полномочий легислатуры во время проведения чрезвычайной сессии?

5. Сколько актов было принято на последней очередной сессии? Сколько совместных резолюций было принято? В чем разница между актом и совместной резолюцией?

6. Каковы положения конституции вашего штата в отношении процедуры работы легислатуры при принятии законопроектов? Узнайте из регламентов каждой палаты, как вносится, рассматривается и принимается законопроект. Как принимаются специальные и местные акты?

7. Существует ли в вашем штате закон, регулирующий лоббирование? Каково наказание за получение взятки?

8. Имеется ли в вашем штате справочное законодательное бюро или другое учреждение для сбора информации в интересах членов или помощи им в подготовке законопроектов?

9. Имеются ли в конституции вашего штата какие-либо положения, касающиеся инициативы или референдума? Знаете ли вы о каких-либо случаях за последние годы, когда жителей штата призывали голосовать по предлагаемому законодательному акту или вопросу государственной политики? Существует ли в вашем штате закон о местном опционе на продажу алкоголя? Если да, то воспользовались ли им жители вашего графства или города?

10. Считаете ли вы, что члены легислатуры, когда избиратели дают им указание голосовать за или против определенной меры, должны подчиняться этим указаниям или голосовать в соответствии со своим собственным суждением о том, что лучше, без учета выраженной воли народа?

11. Существует ли в вашем штате какая-либо организация по изучению послужного списка членов и обеспечению избрания честных и эффективных законодателей?

ГЛАВА V

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ШТАТА

Губернатор; выборы и квалификационные требования. — В каждом штате имеется высшее должностное лицо исполнительной власти, именуемое губернатором, на которое возложено исполнение законов. Во всех штатах он избирается народом. Почти везде для избрания достаточно относительного большинства голосов избирателей, но в нескольких штатах требуется абсолютное большинство, и если ни один кандидат не получает большинства голосов избирателей, либо выбор делает легислатура, либо проводятся повторные народные выборы.

Чтобы иметь право баллотироваться на пост губернатора, кандидат должен достичь определенного возраста, как правило, тридцати лет, и, как правило, он должен быть гражданином Соединенных Штатов; во многих штатах он должен быть гражданином в течение периода от пяти до двадцати лет. От него также обычно требуется быть резидентом штата в течение периода от одного до десяти лет.

Срок полномочий. — Срок полномочий губернатора в двадцати пяти штатах составляет два года; в остальных — четыре года, за исключением Нью-Джерси, где он составляет три года. Раньше во многих штатах срок полномочий составлял один год, но к 1920 году все они изменили его на два года. Однолетний срок, судя по всему, имеет мало преимуществ, поскольку опыт так же необходим для успешного управления общественными делами, как и для ведения частного бизнеса, а знакомство с обязанностями столь важного поста невозможно приобрести за столь короткое время. Тем не менее, там, где преобладал однолетний срок, было принято переизбирать губернатора на второй срок. В ряде штатов губернатор не имеет права занимать должность два срока подряд, исходя из той идеи, что в случае возможности переизбрания он воспользуется своей официальной властью для обеспечения своего переизбрания. Конституции некоторых штатов мудро предусматривают, что он может оставаться в должности до тех пор, пока его преемник не вступит в права службы, благодаря чему устраняется опасность возникновения вакансии.

Жалованье. — Жалованье губернатора повсеместно сравнительно невелико, хотя в последние годы наметилась тенденция к его увеличению. В трех четвертях штатов в настоящее время жалованье составляет 5000 долларов в год или более. В Калифорнии, Массачусетсе, Нью-Джерси, Нью-Йорке, Огайо и Пенсильвании оно составляет 10 000 долларов в год, а в Иллинойсе — 12 000 долларов. Самое низкое жалованье составляет 2500 долларов в год — такова сумма, установленная в Небраске. Часто штат предоставляет губернатору резиденцию, именуемую «официальной резиденцией» (executive mansion). В его распоряжение обычно выделяется чрезвычайный фонд для покрытия расходов на непредвиденные обстоятельства при исполнении законов, однако этот фонд не может использоваться в личных целях. Тем не менее, некоторые губернаторы не слишком тщательно разграничивали личные и официальные цели, и нередки случаи, когда использование этого фонда становилось предметом расследования легислатуры и народной критики.

Организация исполнительного департамента. — Организация исполнительного департамента правительства штата в одном важном отношении отличается от организации исполнительного департамента Соединенных Штатов. В национальном правительстве ответственность за управление исполнительными делами сосредоточена в руках Президента, а руководители различных департаментов назначаются им самим; они несут перед ним непосредственную ответственность за выполнение своих обязанностей, находятся в рамках закона в его подчинении и могут быть им смещены по любой причине, которая покажется ему целесообразным. Исполнительная власть штата, напротив, вместо того чтобы быть сосредоточенной в руках губернатора, фактически разделена между ним и рядом других должностных лиц штата, которые обычно избираются народом и над которыми он имеет мало контроля или не имеет его вовсе. Короче говоря, они являются его коллегами, а не подчиненными. Такой способ организации исполнительной власти справедливо критикуют на том основании, что он вводит разделение ответственности и отсутствие координации в управлении штатом. Так, хотя на губернатора возложено исполнение законов, он обычно не имеет полномочий предписывать генеральному прокурору возбудить производство против лица или корпорации за нарушение закона, как это мог бы сделать Президент Соединенных Штатов в аналогичном случае. Кроме того, у него могут быть основания полагать, что казначей штата является неплательщиком, однако в большинстве штатов он не имеет полномочий проверять дела казначейства или смещать его с должности. То же самое касается и других ключевых должностных лиц, которые коллективно составляют исполнительный департамент. Ответственность этих официальных лиц обычно лежит исключительно перед народом, и ответственность в таких случаях не всегда может быть обеспечена принудительно, поскольку они избираются на определенные сроки и не могут быть смещены до истечения их сроков иначе как через громоздкую процедуру импичмента.

Вице-губернатор. — Примерно в двух третях штатов имеются вице-губернаторы, избираемые на тот же срок и тем же образом, что и губернатор. Пожалуй, единственной обязанностью этого должностного лица является председательствование на заседаниях сената. В случае вакансии поста губернатора в результате смерти, отставки или смещения, либо в случае его отсутствия в штате вице-губернатор временно исполняет обязанности по должности.

Исполнительные советы. — Три штата Новой Англии (Массачусетс, Мэн и Нью-Гэмпшир) имеют исполнительные советы — пережитки колониальных времен, которые в значительной степени разделяют исполнительную власть с губернатором. Их согласие необходимо для законности многих его актов, таких как осуществление назначения, помилование и т. п. Видоизмененная форма исполнительного совета встречается в нескольких других штатах.

Другие должностные лица исполнительной власти. — Помимо губернатора, который является высшим должностным лицом исполнительной власти, в каждом штате имеется ряд должностных лиц штата, каждое из которых возглавляет определенную отрасль административной службы.

Государственный секретарь. — Первым по рангу среди них является государственный секретарь, который является хранителем архивов штата и большой печати штата; заведует публикацией и сохранением законов; контрассигнует прокламации и комиссии, издаваемые губернатором, и ведет их учет; выдает свидетельства об инкорпорации компаниям, инкорпорированным по законам штата; а также выполняет другие разнообразные обязанности, которые различаются в разных штатах. Он избирается народом во всех штатах, за исключением весьма немногих, где он либо назначается губернатором, либо избирается легислатурой.

Казначей штата, как указывает самое название, является хранителем публичных денежных средств, таких как налоги, трастовые фонды и тому подобное, и по ордерам, выданным аудитором или иным надлежащим органом, выплачивает деньги, ассигнованные легислатурой. Повсеместно он избирается народом, обычно на короткий срок, и от него требуется предоставление крупного залога для страхования штата от убытков в случае его небрежности или нечестности. Ему обычно выплачивается жалованье, которое в некоторых случаях увеличивается за счет практики депонирования казначеями денег штата в банках, от которых они получают проценты. Казначей определенного западного штата получал таким образом тысячи долларов в год, пока легислатура не приняла закон, требующий от него сдавать в казну штата все деньги, полученные в виде процентов по депозитам штата.

Аудитор. — Другим финансовым должностным лицом, имеющимся во всех штатах, является аудитор или контролер, в обязанности которого в целом входит проверка счетов штата и выдача ордеров казначею на выплату денег, ассигнованных легислатурой. Ордер, выданный аудитором, служит для казначея основанием для выплаты денег из казны, и без такого распоряжения он не имеет законного права осуществлять выплату. На аудиторов в разных штатах возлагаются и другие обязанности различного характера.

Суперинтендант образования. — Другим важным должностным лицом является суперинтендант или комиссар по вопросам общественного образования, который ведает крупными образовательными интересами штата. Он осуществляет надзор за применением школьных законов, распределяет школьный фонд между местными округами, издает правила и положения относительно проведения учительских институтов, представляет легислатуру отчеты об образовательных условиях и потребностях штата, а также часто входит в состав совета по образованию штата и попечительских советов учебных заведений штата.

Другие должностные лица. — Помимо упомянутых выше официальных лиц, в более крупных штатах имеется множество других должностных лиц и служащих, таких как комиссар сельского хозяйства, комиссар по иммиграции, комиссар труда, инженер штата, железнодорожные комиссары, суперинтендант общественных работ, государственный печатник, фабричные инспекторы, комиссары по чистым продуктам питания и молочному хозяйству, архитектор штата, земельный комиссар, шахтные инспекторы, суперинтенданты страхования и многие другие, слишком многочисленные для перечисления. Разумеется, не каждый штат располагает ими всеми, но некоторые из наиболее густонаселенных, такие как Нью-Йорк и Массачусетс, имеют большинство из них, а также ряд других вдобавок.

Полномочия губернатора. — Полномочия и обязанности губернатора можно приблизительно разделить на четыре класса: (1) его доля в создании законов; (2) его полномочия по исполнению законов и управлению делами правительственной администрации; (3) его военные полномочия; и (4) его право помилования за нарушения законов.

Законодательные полномочия. — Право созыва чрезвычайных сессий. — Повсеместно он наделен правом созывать легислатуру на чрезвычайную сессию. Он использует это право в случае чрезвычайных ситуаций, а также для обеспечения принятия необходимого законодательства, которое было упущено или проигнорировано легислатурой на очередной сессии. Недавно в Нью-Йорке, когда легислатура закрылась, не приняв обещанный закон против азартных игр на ипподромах, легислатура была созвана на чрезвычайную сессию, и на нее было оказано исполнительное давление и влияние общественного мнения с целью принудить к принятию этого закона. Иногда великая катастрофа происходит тогда, когда легислатура не заседает; например, землетрясение в Калифорнии, катастрофа на шахте Черри в Иллинойсе и шторм в Галвестоне, каждое из которых требовало немедленного внимания со стороны легислатуры. Чтобы помешать легислатуре во время чрезвычайной сессии предпринимать действия, в которых нет реальной необходимости, конституции большинства штатов запрещают ей рассматривать любые вопросы, не переданные ей губернатором; а в некоторых штатах продолжительность внеочередной сессии ограничена тридцатью или шестьюдесятью днями.

Laboratory for Testing Foods

Road Making, Virginia

Исполнительное послание. — От губернатора обычно требуется предоставлять легислатуре информацию о делах штата и рекомендовать принятие таких законов, каких, по его суждению, требует общественное благо, исходя из той идеи, что он более кого-либо другого знаком с изъянами действующего законодательства и с законодательными потребностями штата. Эта информация вместе с сопутствующими рекомендациями сообщается легислатуре в послании в начале сессии [13] и часто сопровождается специальными посланиями, время от времени рекомендующими рассмотрение конкретных вопросов, возникающих в ходе сессии. Вес, который рекомендации губернатора имеют в легислатуре, зависит, разумеется, от его влияния среди членов и его авторитета у народа. Если он принадлежит к той же политической партии, которая контролирует легислатуру, и партия не разделена, или если он особенно напорист и опирается на сильное общественное мнение по всему штату, его рекомендации имеют больший вес, чем при противоположных условиях.

Право вето. — Наконец, во всех штатах, кроме Северной Каролины, губернатор обладает правом вето на законопроекты, принятые легислатурой. Из-за страха перед исполнительной тиранией право вето в течение значительного времени после Революции обычно не предоставлялось губернаторам; фактически лишь в двух штатах (Массачусетс и Нью-Гэмпшир) это право было дано губернатору до конца XVIII века. Однако худшие опасения по поводу исполнительной тирании оказались безосновательными, и преимущество наделения губернатора правом исправлять ошибки легислатуры путем отказа от утверждения нежелательных законов вскоре получило всеобщее признание. В рамках толкования права вето губернатор может отказаться подписать законопроект либо потому, что, по его суждению, он противоречит конституции, защищать которую он поклялся, либо потому, что он считает его неразумным или нецелесообразным, причем в обоих случаях его суждение является окончательным. Но очевидно, что абсолютное вето — слишком великая власть, чтобы доверять ее отдельному лицу, каким бы мудрым оно ни было. Соответственно, конституции всех штатов уполномочивают легислатуру преодолевать вето губернатора посредством повторного принятия отклоненного законопроекта, в каковой ситуации он вступает в силу вопреки возражениям исполнительной власти. Однако для этого обычно требуется большинство в две трети или три пятых голосов членов легислатуры, исходя из той идеи, что мнение столь значительной части легислатуры должно преобладать над мнением губернатора в случае расхождения во мнениях. В остальных немногих штатах простое большинство членов легислатуры может преодолеть вето исполнительной власти, хотя нередко изложение губернатором возражений в его послании о вето помогает убедить некоторых из голосовавших за отклоненный законопроект в его неразумности, благодаря чему вето оказывается поддержанным. Когда законопроект представляется губернатору на подпись, ему предоставляется период от трех до десяти дней на его рассмотрение перед принятием мер. Предметом критики в некоторых штатах является практика легислатуры затягивать окончательное рассмотрение многих законопроектов до последних дней сессии и затем направлять их все разом губернатору, так что отведенное ему время на оценку их достоинств неизбежно оказывается слишком коротким.

Мудрое положение, имеющееся в конституциях примерно тридцати штатов, позволяет губернатору налагать вето на отдельные статьи в законах об ассигнованиях. Таким образом, если легислатура принимает законопроект, содержащий ассигнования на различные цели, одни из которых заслуживают одобрения, а другие являются нежелательными, губернатор не связан необходимостью одобрять или отклонять законопроект в целом, а может одобрить желательные разделы и наложить вето на остальные. Таким образом можно без неудобств предотвратить расточительные и нежелательные ассигнования общественных средств. В нескольких штатах губернатор может также налагать вето на отдельные статьи других законопроектов.

Исполнительные и административные полномочия губернатора. — Конституция обычно возлагает на губернатора обязанность следить за тем, чтобы законы добросовестно исполнялись, хотя, как уже отмечалось, исполнительная власть фактически разделена между ним и рядом коллег.

Полномочия в отношении должностных лиц штата. — Как правило, он обладает определенными полномочиями надзора за другими ключевыми должностными лицами штата, но имеет мало власти над ними. Тем не менее, существует тенденция к расширению его полномочий в этом отношении [14]. Так, несколько конституций наделяют его правом требовать отчеты от основных должностных лиц, а в некоторых штатах ему предоставлено право проверять состояние дел в офисах казначея и контролера и при определенных условиях смещать должностное лицо с должности. Также в очень немногих штатах губернатор может смещать шерифов или мэров за халатность или злоупотребление властью при обеспечении исполнения законов штата.

Право назначения. — Основные исполнительные полномочия губернатора состоят в праве назначать определенных должностных лиц и советы, а иногда и смещать их при определенных ограничениях. В ранний период нашей истории многие должностные лица штата избирались легислатурой, но с ростом демократического духа отбор этих официальных лиц был изъят у легислатуры, и они были сделаны избираемыми народом. В весьма немногих штатах легислатура все еще сохраняет значительные полномочия по назначениям. Однако в большинстве штатов губернатор назначает всех должностных лиц, не избираемых народом. В нескольких штатах он назначает судей; примерно в полую дюжине или более он назначает нескольких ключевых должностных лиц штата, таких как государственный секретарь и генеральный прокурор, а в большинстве из них он назначает некоторых важных административных должностных лиц и членов различных советов и комиссий. В Нью-Йорке, например, он назначает суперинтенданта страхования и банковского дела, членов двух комиссий по делам государственной службы, суперинтенданта общественных работ, комиссара сельского хозяйства, комиссара здравоохранения и других важных должностных лиц. В некоторых штатах он назначает железнодорожных комиссаров, попечителей общественных учреждений, членов государственного совета здравоохранения, членов различных экзаменационных комиссий, комиссаров по чистым пищевым продуктам, фабричных инспекторов, комиссаров по дичи, горных инспекторов и так далее. Однако по сравнению с Президентом Соединенных Штатов его полномочия по назначению весьма невелики. Более того, его право назначения обычно ограничивается условием, что его кандидатуры должны быть одобрены сенатом или исполнительным советом, если таковой имеется.

Право смещения. — Губернатор обычно может смещать назначенных им должностных лиц, но редко каких-либо других. Однако право смещения должно где-то существовать, поскольку было бы невыносимо сохранять на государственной службе людей нечестных, неспособных или иным образом непригодных. Другими предусмотренными способами смещения являются импичмент, смещение по резолюции легислатуры и изредка смещение судами. Смещение путем импичмента происходит посредством выдвижения обвинения нижней палатой легислатуры и судебного разбирательства в верхней палате. Этот метод, однако, является громоздким и применяется редко — никогда в отношении мелких должностных лиц. Смещение по резолюции легислатуры иногда используется для избавления от непригодных или коррумпированных судей. В нескольких штатах был введен метод отзывной процедуры (recall), посредством которого по петиции 25 процентов избирателей должностное лицо обязано вынести свой вопрос на суд избирателей, и если большинство из них высказывается за его отзыв, он должен уйти в отставку.

Военные полномочия губернатора. — В каждом штате губернатор является главнокомандующим вооруженными силами штата, а также военно-морскими силами, если таковые имеются — полномочие, которое в мирное время значит немного. Однако всякий раз, когда происходят бунты или серьезные беспорядки, эти полномочия приобретают важное значение. Когда беспорядки слишком масштабны, чтобы их могли подавить местные власти, губернатор может вызвать часть ополчения и может, если пожелает, взять командование им на себя. Мало найдется штатов, где губернатор в тот или иной момент не был вынужден воспользоваться этой властью. Толпы иногда врываются в тюрьмы, забирают заключенных и устраивают над ними суды Линча; а порой в шахтерских или промышленных общинах происходят забастовочные бунты, и в таких случаях губернатора могут попросить направить войска к месту беспорядков и держать их там до восстановления тишины и порядка.

Право приостановления судебного приказа о хабеас корпус. — Обычной частью военных полномочий губернатора является право приостанавливать действие судебного приказа о хабеас корпус в общинах, где царят великие беспорядки, то есть приостанавливать право судов освобождать заключенных, обвиняемых в нарушении законов, оставляя тем самым несвязанными руки военных властей в отношении содержания под стражей лиц, которых они могут заключить в тюрьму. Тем не менее, эта власть может подвергнуться вопиющим злоупотреблениям; поэтому многие конституции штатов запрещают приостанавливать действие этого приказа за исключением чрезвычайных обстоятельств, а некоторые фактически разрешают приостанавливать его только легислатуре.

Вооруженные силы штата обычно состоят из ряда полков солдат из числа граждан, которые организованы, обмундированы и имеют офицеров по образу регулярной армии Соединенных Штатов, посещают ежегодный лагерный сбор в целях строевой и практической подготовки и должны всегда быть готовы откликнуться на призыв губернатора. Во главе ополчения штата стоит офицер, именуемый генеральным адъютантом, через которого отдаются и исполняются военные приказы правительства. У губернатора также имеется военный штаб, который сопровождает его во время торжественных церемоний, таких как инаугурация Президента Соединенных Штатов, смотры войск великой армии и тому подобное.

Право помилования. — В каждом штате губернатор наделен властью помилования правонарушителей, совершивших преступления против законов штата, но в большинстве штатов осуществление этой власти подчинено ограничениям. Целью наделения губернатора этой властью является обеспечение возможности исправлять ошибки судов и присяжных, как, например, в случаях, когда после осуждения обнаруживаются доказательства, свидетельствующие о том, что осужденный невиновен и был осужден неправомерно, или когда до выплаты полного наказания становится очевидным, что правонарушитель понес достаточную карательную меру и должен быть освобожден.

Во многих штатах предусмотрены советы по помилованию для разделения с губернатором ответственности за осуществление этой важной прерогативы [15]. Эти советы бывают двух видов: во-первых, те, чьи полномочия ограничиваются заслушиванием ходатайств о помиловании и вынесением рекомендаций губернатору, который не связан их советами; и во-вторых, те, чье одобрение необходимо для действительности любого предоставленного им помилования. Осуждения за государственную измену и в делах об импичменте часто исключаются из списка дел, по которым губернатор может давать помилование, хотя в случае государственной измены ему иногда предоставляется право приостанавливать исполнение приговора до решения легислатуры. В ряде штатов уведомление о ходатайстве о помиловании должно публиковаться в общине, где заявитель был осужден, с тем чтобы жители общины, пострадавшие от его преступления, имели возможность выразить протест против предоставления ему помилования. Иногда также перед предоставлением помилования требуется одобрение председательствующего судьи суда, в котором преступник был осужден. Обычно от губернатора требуется представлять легислатуре на каждой сессии отчет обо всех предоставленных помилованиях и одновременно указывать причину вынесения помилования в каждом отдельном случае.

Как правило, с правом помилования связано право даровать отсрочки (reprieves), то есть приостановки исполнения приговора; смягчения наказания (commutations), то есть замены назначенного наказания более мягким; и аннулирования штрафов и конфискаций. Это право также обычно включает полномочие амнистии или право даровать посредством прокламации помилование большому числу лиц, как в случае восстаний или мятежей против законов и власти штата. Помилование может быть безусловным или условным: в первом случае оно предоставляется без ограничений; во втором случае оно имеет силу лишь при определенных условиях, например, когда от правонарушителя требуется вести честный образ жизни или когда ему предписывается покинуть штат. Как правило, губернатор штата, в отличие от Президента Соединенных Штатов, не имеет полномочий даровать помилование отдельному правонарушителю до его осуждения.

Советы и комиссии штата. — Одной из примечательных политических тенденций последних лет стало умножение числа советов и комиссий в помощь управлению штатами. В каждом штате теперь имеется ряд таких советов, а в некоторых густонаселенных республиках, таких как Нью-Йорк и Массачусетс, их насчитывается более сотни. Едва ли проходит хоть одна сессия легислатуры, которая не создавала бы одну или две комиссии для той или иной цели. Эти советы или комиссии примерно делятся на пять классов следующим образом:

Во-первых, многие из этих советов носят производственный характер, таковы советы по сельскому хозяйству, комиссии по продовольствию и молочному хозяйству, комиссии по животноводству, рыбному хозяйству и горному делу и им подобные. В целом их цель состоит в содействии сельскохозяйственным, горнодобывающим и промышленным интересам штата в целом посредством сбора и распространения информации о наилучших методах ведения этих отраслей.

Второй класс советов имеет более отчетливо выраженный научный и исследовательский характер: это советы здравоохранения, бюро труда и статистики, геологические комиссии, лесные советы и тому подобное. Хотя некоторые из них, подобные совету здравоохранения, наделены функциями исполнения определенных законов, общая цель всех их заключается в научных исследованиях и сборе данных.

Третий класс советов — это те, на которые возложено в первую очередь осуществление надзора за определенными предприятиями или отраслями промышленности, затрагивающими общественные интересы, и обеспечение соблюдения законов, касающихся такого бизнеса. Таковы железнодорожные комиссии, страховые комиссии, комиссии по коммунальным предприятиям, комиссии по внутреннему рыболовству и тому подобное. В некоторых случаях эти комиссии не только наделены правом предписывать правила для предприятий, затрагивающих общественные интересы, но также могут устанавливать расценки, которые те вправе взимать.

Четвертая группа комиссий или советов — это те, на которые возложено проведение экзаменов для лиц, желающих допущения к практике в определенных профессиях или ремеслах, таких как медицина, стоматология, фармация, архитектура и сантехническое дело. Целью требования подобных экзаменов является обеспечение стандарта квалификации и защита общества от шарлатанов.

Пятый класс включает те органы, которые осуществляют надзор за государственными учреждениями штата: учебными, пенитенциарными, исправительными, благотворительными и т. д. В последние годы наметилась заметная тенденция к консолидации советов этого класса путем объединения всех благотворительных и пенитенциарных учреждений под управлением единого совета или двух советов: одного для благотворительных, а другого для пенитенциарных учреждений. В нескольких штатах все высшие учебные заведения находятся в ведении одного совета.

Члены всех этих классов советов обычно назначаются губернатором, хотя изредка совет формируется из членов, избираемых путем народного голосования.

Административная реорганизация штата. — В 1917 году в Иллинойсе была создана более систематическая организация административного управления штата. Было учреждено девять главных департаментов, каждый под началом директора, взамен большого числа прежних ведомств, советов и комиссий. С тех пор аналогичные реорганизации произошли в ряде других штатов.

Система государственной гражданской службы штата. — Число лиц, необходимых для осуществления управления штатом в его различных отраслях, весьма велико. Чтобы обеспечить метод, при котором подчиненные служащие могли бы подбираться с учетом их пригодности, а не в связи с их партийными заслугами, Нью-Йорк, Массачусетс, Иллинойс, Висконсин и другие штаты приняли законы о гражданской службе, устанавливающие систему назначения по заслугам (merit system).

Недавние законы о гражданской службе предусматривают, в общем, классификацию всех должностей, кроме тех, которые заполняются путем народного голосования, исполнительного назначения или выбора легислатурой, и назначение на эти должности только после экзаменации кандидатов. Как правило, успешно сдавшие экзамен заносятся в список кандидатов, имеющих право на назначение, в порядке полученных ими баллов, и когда требуется заместить должность, назначающее должностное лицо обязано сделать выбор из трех кандидатов, находящихся выше всех в списке. Для замещения определенных должностей, требующих технических навыков, проводятся специальные неконкурентные экзамены, и меньшее внимание уделяется академическим квалификациям. Определенные должности не подпадают под правила гражданской службы, и назначающей инстанции разрешается делать свой выбор без необходимости сдачи экзаменов. Таковы должности личного секретаря, главного клерка и других служащих, занимающих доверительное положение по отношению к руководителям департаментов.

Главное преимущество экзаменационной системы заполнения вакансий гражданской службы состоит в том, что она устраняет пороки системы распределения должностей по партийной принадлежности (spoils system) и переводит государственную службу на принципы профессиональных заслуг. Тем не менее, следует признать, что эта система несовершенна, поскольку пригодность к выполнению административных обязанностей не всегда можно определить с помощью экзаменов. Тем не менее, она значительно лучше старого метода, известного как «система добычи» (spoils system), при котором назначения производились за партийные услуги; и со временем она, вне сомнения, будет принята во всех штатах.

Литература. — Бирд, Американское правительство и политика, гл. xxiv. Брэдфорд, Уроки народного правления, т. ii, гл. 32. Брайс, Американское содружество (сокращенное издание), гл. xl. Дили, Наши конституции штатов, гл. v. Финли и Сандерсон, Американский исполнительный орган и методы исполнительной власти, гл. iii, vi, vii, viii, ix. Харт, Фактическое правительство, гл. viii.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Законодательный справочник штата. 2. Копии инаугурационной речи губернатора, посланий легислатуре, посланий о вето, публичных прокламаций и т. д. 3. Экземпляр пересмотренных статутов (глава об исполнительном департаменте). 4. Отчеты должностных лиц штата губернатору.

Research Questions

1. Каков срок полномочий губернатора вашего штата? Какова его зарплата? Считаете ли вы эту зарплату достаточной? Каковы требования к квалификации губернатора? Сравните положения действующей конституции с положениями предыдущих конституций в отношении этих вопросов. Имеет ли губернатор право быть избранным на следующий срок? Принято ли переизбирать губернатора в вашем штате? Каковы, по вашему мнению, относительные достоинства однолетнего и четырехлетнего сроков полномочий губернатора?

2. Если возникнет вопрос о том, кто на самом деле был избран губернатором, какой орган будет решать этот вопрос? Существуют ли какие-либо обстоятельства, при которых легислатура может избрать губернатора? Обязан ли губернатор вашего штата освободить свою должность сразу по истечении срока полномочий, или ему разрешается оставаться на посту до тех пор, пока его преемник не вступит в должность?

3. Составьте список имен лиц, занимавших пост губернатора вашего штата, с указанием годов их службы и политических партий, к которым они принадлежали. (Эту информацию можно получить из официального справочника или руководства легислатуры, либо из какой-либо истории штата.)

4. Предусматривает ли конституция вашего штата должность лейтенант-губернатора? Каков в целом был тип людей, избираемых на эту должность?

5. Составьте список (из официального справочника) должностей в вашем штате, которые замещаются по назначению губернатора. Считаете ли вы, что полномочия губернатора по назначению должны быть расширены? Упомяните некоторые должности, которые в настоящее время замещаются путем народных выборов, но, по вашему мнению, должны замещаться по решению исполнительной власти.

6. Может ли губернатор вашего штата смещать должностных лиц, назначенных им? Если да, то при каких условиях? Может ли он смещать любых должностных лиц, избранных народом? Если он обнаружит, что казначей штата растратил крупную сумму государственных средств, может ли он сместить его? Может ли губернатор штата смещать каких-либо местных должностных лиц? Так, если шериф позволит толпе устроить самосуд над заключенным, находящимся под его стражей, или мэр города откажется исполнять закон штата о сухом законе, может ли губернатор отстранить или сместить таких должностных лиц за неисполнение обязанностей? Если нет, то существуют ли какие-либо средства наказания нерадивого должностного лица?

7. Каковы были основные рекомендации в послании губернатора легислатуре на ее последней сессии?

8. Может ли губернатор вашего штата налагать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях? Может ли он подписать законопроект после закрытия сессии легислатуры? Может ли он наложить вето на законопроект по соображениям государственной политики, а также по основаниям неконституционности? На сколько законопроектов было наложено вето губернатором на последней сессии?

9. Существует ли в вашем штате закон о государственной службе? Если да, то к каким должностям и видам занятости он применяется? Как производятся назначения на основе этого закона?

10. Для каких целей и при каких обстоятельствах губернатор может использовать вооруженные силы в вашем штате? Были ли в последнее время случаи призыва ополчения? Что подразумевается под «штабом» губернатора? Узнайте из официального справочника, сколько полков национальной гвардии имеется в вашем штате.

11. Существуют ли какие-либо ограничения полномочий губернатора по помилованию? Может ли он также предоставлять отсрочки исполнения наказания и смягчать приговоры? Может ли он отменять штрафы и конфискации? Может ли он объявлять амнистию? Есть ли в вашем штате совет по помилованию? Если да, то каков его состав и каковы его полномочия? Сколько помилований было предоставлено нынешним губернатором?

12. Могут ли суды контролировать губернатора, выдавая судебные приказы, принуждающие его выполнять свои обязанности или запрещающие ему совершать определенные действия? Может ли он быть арестован за противоправные действия? Может ли он быть принужден дать показания в суде? Если нет, то почему? Существует ли какой-либо способ сместить недостойного губернатора с должности до истечения срока его полномочий? Опишите процедуру, с помощью которой это делается.

ГЛАВА VI

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ШТАТА

Функции судов. — Легислатура принимает законы, должностные лица исполнительной власти обеспечивают их исполнение, а суды истолковывают их смысл и применяют их к конкретным делам. Суды также являются инструментом, посредством которого обеспечиваются права, гарантированные нам конституцией и законами. Если ваш сосед должен вам денег и отказывается платить, если вы заключаете с кем-то договор, а он отказывается выполнять его условия, если кто-то причиняет вред вашей личности или имуществу, в этих и бесчисленных других случаях вы должны обращаться к судам за защитой или возмещением ущерба. Они являются органами для разрешения споров между людьми, принудительного исполнения договоров, судебного разбирательства и наказания за нарушения закона, а также для определения того, каковы наши права, когда они оспариваются.

Уровни судов. — (1) Мировой судья. — В самом низу судебной системы стоят суды мировых судей, которые имеют юрисдикцию по гражданским делам на небольшие суммы, обычно менее 150 долларов, и по мелким правонарушениям против законов. На одном уровне с этими судами находятся определенные муниципальные суды в городах. Мировой судья — это магистрат древнего происхождения, и в действительности его суд важен, поскольку именно в этот суд обращается большое число лиц для разрешения своих споров. Слишком мало внимания уделяется выбору людей на эту важную должность, в результате чего суд мирового судьи долгое время был и остается самой слабой частью нашей судебной системы. Как правило, в каждом городе или тауншипе имеется несколько мировых судей. Обычно они избираются народом, хотя иногда их назначают. Одним из источников пороков, связанных с этой системой, является то, что им платят гонорары, а не жалованье. Такая система компенсации часто побуждает их выпрашивать дела, а иногда и делить свои гонорары с юристами, которые приносят им дела для судебного разбирательства. Они не только рассматривают мелкие гражданские и уголовные дела, но и имеют полномочия проводить предварительное расследование более серьезных преступлений, чтобы определить, есть ли основания для предания обвиняемого суду. Если мировой судья считает, что улики оправдывают судебное преследование правонарушителя, он «предает его суду» в ожидании решения большого жюри.

(2) Окружные суды. — Следующим над судом мирового судьи в некоторых штатах является окружной суд, названный так потому, что его территориальная юрисдикция охватывает весь округ. Этот суд обладает юрисдикцией по гражданским делам на крупные суммы и по более серьезным уголовным делам. Он также имеет право рассматривать апелляции на решения мировых судей.

(3) Выездные суды. — Еще выше в судебной организации в большинстве штатов стоят суды, территориальная юрисдикция которых охватывает большую площадь штата — обычно группу округов — и которые уполномочены рассматривать любое гражданское или уголовное дело без учета суммы спора или характера правонарушения. Их обычно называют выездными судами, поскольку судья обычно ездит из округа в округ, проводя судебные заседания в каждом округе округа или судебного округа. Иногда, однако, они называются окружными или высшими судами, а в некоторых штатах — «верховными» судами.

(4) Верховный суд. — Наконец, на вершине судебной иерархии находится верховный суд, или апелляционный суд, как его иногда называют. В отличие от других судов, расположенных ниже, его юрисдикция охватывает весь штат, а судьи избираются или назначаются обычно по всему штату в целом. Кроме того, в отличие от других судов, заседание в нем ведет не один судья, а коллегия судей, число которых в разных штатах колеблется от трех до девяти. Он обладает суверенной юрисдикцией в определенных делах, но его важнейшей функцией является рассмотрение апелляции на решения судов низших инстанций и определение конституционности законов. По делам, обжалованным в него из судов низших инстанций, он имеет последнее слово власти, за исключением тех случаев, когда затрагивается федеральный вопрос, и тогда может быть подана апелляция в Верховный суд Соединенных Штатов.

Суды особого характера. — Мировые, выездные и верховные суды имеются во всех штатах, хотя иногда они называются по-разному. В дополнение к ним мы иногда находим другие суды более или менее специального характера.

Суды по делам о наследстве и опеке. — Так, во многих штатах имеются отдельные суды по делам о наследстве для урегулирования имущества умерших лиц, для работы с вопросами, касающимися завещаний и наследства, а иногда и с вопросами, затрагивающими сирот и несовершеннолетних. Их иногда называют судами суррогатов или судами сирот. Во многих штатах, однако, нет отдельных судов по делам о наследстве, и дела о наследстве ведутся окружным судом. В некоторых других штатах суды по делам о наследстве создаются отдельно только для более густонаселенных округов.

Суды по делам несовершеннолетних. — Часто в более густонаселенных городах существуют также суды по делам несовершеннолетних для судебного разбирательства в отношении несовершеннолетних правонарушителей.

Суды права справедливости. — В некоторых штатах различие между общим правом и правом справедливости все еще сохраняется, и юрисдикция по праву справедливости возлагается на особую категорию судов. Право справедливости берет свое начало в практике английского короля в ранние времена по оказанию помощи истцам, которые из-за несовершенств общего права не могли получить защиту через суды общего права. Со временем все такие петиции стали адресоваться должностному лицу, которое стояло очень близко к королю и называлось канцлером. Из этой должности в конечном итоге развились канцлерские суды, которые отправляли правосудие не в соответствии с законом, а в соответствии с менее формальной совокупностью правил, называемых правом справедливости. Таким образом, возникли две совокупности правил, в соответствии с которыми отправлялось правосудие, и два класса судов, через которые оно осуществлялось. Юрисдикция судов права справедливости включала такие вопросы, как трасты, счета, мошенничество, заблуждение или случай и тому подобное. Право справедливости могло также предотвращать правонарушения, в то время как общее право могло только наказывать за них. Таким образом, суд права справедливости мог приказать человеку сделать что-то в пользу пострадавшего лица или запретить ему совершать правонарушение, в то время как суд общего права мог лишь присудить ему возмещение ущерба после того, как правонарушение было совершено — средство правовой защиты, часто бесполезное или неадекватное. Английская система права справедливости, как и общее право, была пересажена в Америку, и обе они все еще действуют здесь, за исключением той степени, в которой они были изменены законодательными актами. Англия, однако, отменила отдельную систему судов права справедливости в 1873 году и оставила судам общего права отправление правосудия по правилам права справедливости везде, где это применимо. Аналогичным образом, в Соединенных Штатах отдельные суды права справедливости были ликвидированы во всех штатах, кроме пяти, оставив одним и тем же судам отправление правосудия как по нормам общего права, так и по праву справедливости.

Судьи судов. — Квалификация. — Как правило, законом не предписано никакой квалификации для судебной должности, за исключением нескольких штатов, где требуется, чтобы судьи были юристами или обладали «знанием права». На самом деле, однако, судьи почти всегда являются юристами, за исключением мировых судей и полицейских магистратов, где глубокое знание права не является обязательным.

Сроки полномочий. — Сроки полномочий судей сильно различаются в разных штатах. На заре нашей истории судьи обычно занимали свои должности до тех пор, пока вели себя безупречно, или до достижения определенного возраста, обычно шестидесяти или семидесяти лет. Однако с ростом демократии большинство штатов приняли короткие сроки полномочий как для судебных, так и для других государственных должностных лиц. Только в Массачусетсе и Род-Айленде судьи высшего суда теперь служат практически пожизненно. В Нью-Гэмпшире они служат до достижения 70-летнего возраста. В других местах срок полномочий варьируется от двух лет в Вермонте до двадцати одного года в Пенсильвании. В Мэриленде срок полномочий составляет пятнадцать лет; в Нью-Йорке — четырнадцать; в нескольких — двенадцать, в некоторых — девять, во многих — шесть. Преимущество длительного срока полномочий заключается в том, что он позволяет судьям приобретать опыт и делает их менее подверженными политическому влиянию и народному шуму.

Методы избрания судей. — В ранние времена судьи избирались либо легислатурой, либо губернатором. Выбор легислатурой был нежелателен, поскольку он часто приводил к отбору политическими кокусами и к распределению судейских должностей между различными округами или регионами штата. Назначение губернатором было нежелательно для многих, потому что оно часто приводило к выбору политических фаворитов. Поэтому большинство штатов отказались от этих методов избрания в пользу народных выборов, причем Миссисипи в 1832 году стала первым штатом, принявшим этот метод. Только в Делавэре, Коннектикуте, Нью-Джерси, Массачусетсе, Нью-Гэмпшире и Мэне высшие судьи назначаются губернатором — при условии утверждения сенатом штата или легислатурой, — и только в Род-Айленде, Вермонте, Южной Каролине и Вирджинии они избираются легислатурой. Во всех остальных штатах они избираются народом.

Аргументы в пользу народных выборов заключаются в том, что это больше соответствует принципам народного правления, и, как утверждают некоторые, способствует обеспечению более высокого класса судей, тем самым устраняя пороки исполнительного назначения и законодательного выбора, описанные выше. Однако возражение против этого метода заключается в том, что он заставляет судебных кандидатов участвовать в политической борьбе, и, делая их сроки полномочий зависимыми от народной благосклонности, подвергает их искушению формировать свои решения в соответствии с одобрением людей, которые, очевидно, не всегда способны судить об обоснованности судебных решений, затрагивающих сложные вопросы права. Такой метод, как утверждают некоторые, ведет к избранию ловких политиков, а не способных судей.

Вознаграждение судей. — Жалованье судей, как и сроки их службы, сильно различается в разных штатах. Жалованье, выплачиваемое судьям высшего суда, ненамного больше или меньше жалованья губернатора. Наивысшее жалованье, выплачиваемое в любом штате судьям высшего суда, составляет 13 700 долларов в год в штате Нью-Йорк — жалованье, примерно равное жалованью судьям Верховного суда Соединенных Штатов. В Иллинойсе и нескольких других штатах судьи верховного суда получают 10 000 долларов в год. Во многих штатах платят менее 5 000 долларов в год. Эта шкала жалований очень низкая по сравнению с Англией, где высшие судьи получают 25 000 долларов, а самые низшие, судьи графств, — 7 500 долларов в год. В некоторых штатах предусмотрена система пенсий для судей высших инстанций, отслуживших определенное количество лет или достигших определенного возраста, после чего им разрешается или предписывается выйти в отставку, но это положение еще не стало всеобщим.

Судебное разбирательство гражданских дел. — Дела, передаваемые в суды для разбирательства, делятся на две общие категории: (1) гражданские иски и (2) уголовные дела. Гражданский иск — это иск, предъявляемый для защиты частного права или для получения компенсации за убытки в связи с ущербом, понесенным в результате нарушения чьих-либо прав. Так, кредитор судит должника за отказ заплатить долг; собственник предъявляет иск о возврате имущества, которое было у него неправомерно отобрано; домохозяин предъявляет иск против своего соседа за вторжение на его территорию; и так далее. Лицо, предъявляющее иск, называется истцом; лицо, против которого он предъявлен, — ответчиком; а оба они вместе известны как стороны в иске.

Начало гражданского дела. — Гражданский иск обычно начинается с подачи в суд жалобы, содержащей изложение фактов, после чего суд выдает судебную повестку, предписывающую шерифу или констеблю уведомить ответчика о необходимости явиться и дать ответ. Если истец является кредитором и имеет основания полагать, что ответчик готовится распорядиться своим имуществом с намерением обмануть его, он может просить суд выдать приказ об аресте имущества, уполномочивающий шерифа вступить во владение имуществом. Или если ответчик незаконно владеет имуществом, принадлежащим истцу, последний может просить суд выдать приказ об истребовании имущества из чужого незаконного владения, требующий от должностных лиц изъять имущество и передать его истцу. Однако в обоих случаях от истца требуется предоставить залог на судебные издержки и на возвращение имущества в случае, если суд решит, что оно ему не принадлежит. Теперь ответчик дает ответ или возражение, в котором он отрицает обвинения истца полностью или частично, либо признает их правдивость, но отрицает право на иск, либо утверждает, что суд не обладает юрисдикцией, или ссылается на что-то другое в качестве преграды для иска. Жалоба истца и ответ ответчика известны как состязательные бумаги.

Судебное разбирательство. — Теперь предмет спора определен, и дело готово к судебному разбирательству. Если это дело по праву справедливости, оно рассматривается только судьей без присяжных. Если это иск по общему праву, любая из сторон может потребовать суда присяжных, но если обе стороны согласны отказаться от суда присяжных, дело рассматривается только судьей. Часто гражданские дела рассматриваются без присяжных, поскольку стороны предпочитают оставить решение за судьей. Если же предпочтение отдается суду присяжных, составляется список квалифицированных лиц, из которого для рассмотрения дела выбирается двенадцать человек или шесть, как согласятся стороны. После приведения присяжных к присяге адвокат истца обычно излагает факты, на которых он основывает свое дело. Затем он вызывает своих свидетелей, которые свидетельствуют о том, что им известно о фактах, отвечая на вопросы адвокатов. Когда адвокат истца заканчивает допрос каждого свидетеля, адвокату ответчика разрешается подвергнуть его перекрестному допросу. Свидетели обязаны ограничивать свои показания тем, что они знают как правду, и не имеют права рассказывать то, что они считают правдой или о чем они узнали из простых слухов.

После того как истец представил все свои доказательства, дело ответчика представляется аналогичным образом, причем на этот раз перекрестный допрос ведет адвокат истца. Когда все доказательства ответчика представлены, истец может представить доказательства в опровержение, после чего ответчик может сделать то же самое. Следующим шагом являются прения сторон. Адвокат каждой стороны обращается к присяжным и стремится убедить их в том, что доказательства подтверждают факты, которые он взялся доказать. Бремя доказывания по гражданским делам обычно лежит на истце, и его адвокат обычно имеет привилегию выступать с заключительной речью. Если истец не смог составить дело, судья может отклонить иск, не передавая дело присяжным, или, если доказательства таковы, что допускают только один вывод, судья может предписать присяжным вынести вердикт в соответствии с ним. Но если доказательства оставляют вопрос о фактах сомнительным, дело передается присяжным, и только они могут принять решение. Перед тем как отправить присяжных в их комнату, судья инструктирует их относительно закона, применимого к делу, но обычно в этой стране он не может комментировать вес доказательств или выражать какое-либо мнение по поводу фактов. Присяжные после получения инструкций удаляются из зала суда и совещаются в секрете. Если по истечении разумного времени присяжные не могут прийти к единогласному вердикту, они докладывают об этом судье и распускаются, и судебное разбирательство приходится проходить заново.

Решение; Исполнение. — После вынесения вердикта судья выносит решение в соответствии с ним. В большинстве гражданских дел решение, если оно вынесено в пользу истца, требует от ответчика выплатить ему определенную сумму денег в качестве компенсации за понесенный им ущерб. Если он отказывается платить, выдается «исполнительный лист», то есть от шерифа требуется изъять и продать достаточное количество имущества ответчика для удовлетворения решения. Если иск является иском по праву справедливости, «декрет», как называется решение, обычно заключается не в выплате возмещения ущерба, а в приказе ответчику совершить определенное действие, как, например, выполнить договор или выплатить долг; или воздержаться от совершения какого-либо действия, такого как создание помех, причиняющих вред ответчику.

Апелляция. — После вынесения вердикта проигравшая сторона обычно может подать апелляцию в вышестоящий суд на том основании, что судья допустил ошибки в ходе судебного разбирательства, как, например, допуск ненадлежащих доказательств или исключение надлежащих доказательств; или потому, что вердикт противоречил закону и доказательствам. Вышестоящий суд либо оставляет в силе решение суда низшей инстанции, либо отменяет его. Если он оставляет решение в силе, оно должно быть исполнено; если он отменяет решение, назначается новое судебное разбирательство, и вся процедура повторяется заново.

Судебное разбирательство уголовных дел. — Уголовные дела, в отличие от гражданских, возбуждаются не пострадавшей стороной, а государством, чей мир и достоинство были нарушены совершенным деянием. Должностное лицо, возбуждающее дело от имени государства, называется обвинителем, окружным прокурором или прокурором штата. Он ведет предварительное расследование преступлений и представляет дела большому жюри для предъявления обвинительного акта. Если большое жюри возвращает обвинительный акт, то есть решает, что обвиняемый должен быть предан суду, должностное лицо обвинения берет дело на себя и ведет его от имени государства.

Арест. — Обычно первым шагом в судебном разбирательстве над лицом, обвиняемым в преступлении, является его арест. Пострадавшее лицо или кто-либо другой, обладающий информацией о преступлении, предстает перед магистратом и подает жалобу, излагающую факты, касающиеся преступления. Если магистрат убежден в правдивости жалобы, он выдает ордер, предписывающий шерифу или другому сотруднику полиции арестовать обвиняемого. Ордер должен подробно описывать правонарушение, место его совершения и обстоятельства, при которых оно было совершено, а также содержать имя лица, подлежащего аресту. Но в некоторых случаях арест может быть произведен без ордера, например, когда правонарушитель застигнут за совершением преступления или когда у должностного лица есть веские основания полагать, что лицо, обвиняемое в совершении преступления, является виновным лицом. На практике полицейские часто производят арест по одному лишь подозрению, и если они действуют добросовестно, они редко привлекаются к ответственности за убытки. Любое частное лицо, а также должностное лицо могут арестовать без ордера лицо, которое они видят совершающим преступление. Они также могут арестовать лицо, подозреваемое ими в совершении тяжкого преступления, хотя и не имеющее личных знаний о его виновности.

Заключение под стражу. — При аресте обвиняемый доставляется к мировому судье и допрашивается. Если мировой судья после такого допроса считает, что обвиняемый должен быть предан суду, он помещается в тюрьму. Если правонарушение является незначительным, оно может быть рассмотрено мировым судьей. Если это более серьезное преступление, мировой судья может задержать правонарушителя в ожидании решения большого жюри.

Производство по делу habeas corpus. — Если в какой-либо момент утверждается, что лицо незаконно лищено свободы, судья может выдать приказ habeas corpus и расследовать дело. Таким образом обвиняемый может быть освобожден, если нет достаточных оснований для его содержания под стражей.

Залог. — Если преступление не является караемым смертной казнью, обвиняемый может обеспечить свое освобождение из тюрьмы в ожидании суда под залог. То есть он может найти одно или несколько лиц, которые обязуются выплатить государству определенную сумму денег, если он не явится на суд в назначенное время. Такие лица называются поручителями, и они имеют определенную власть контроля над обвиняемым как средство обеспечения его явки на суд. Конституции всех штатов предоставляют привилегию залога, за исключением случаев совершения преступлений, караемых смертной казнью, и все они заявляют, что требуемый размер залога не должен быть чрезмерным, то есть не должен превышать сумму, достаточную для обеспечения явки обвиняемого на суд. Какова эта сумма, должен определять судья по своему усмотрению, уделяя должное внимание тяжести преступления, характеру наказания и благосостоянию обвиняемого или его друзей. Если правонарушитель был предан суду в ожидании решения большого жюри, следующим шагом в производстве является предъявление обвинительного акта.

Большое жюри является одним из древних институтов общего права. Число лиц, составляющих большое жюри, первоначально было двадцать три, но многие штаты изменили это, причем обычное число составляет пятнадцать. Большое жюри выбирается по жребию из тщательно составленного списка лиц в округе, имеющих право на участие в суде присяжных. Члены приводятся к присяге в первый день судебной сессии, после чего судья «поручает» им провести тщательное расследование всех случаев преступлений, совершенных в округе, и вынести обвинительные акты против тех лиц, которые, по их мнению, должны быть преданы суду. Затем они удаляются в свою комнату и ведут расследование в секрете.

Обвинительный акт. — Следует помнить, что процедура работы большого жюри не носит характера судебного разбирательства над обвиняемым; это лишь расследование с целью выяснить, имеются ли достаточные доказательства вины, оправдывающие предание его суду. Проводя это расследование, большое жюри заслушивает только одну сторону дела — сторону обвинения, причем ни обвиняемый, ни его свидетели не заслушиваются. Прокурор присутствует на заседаниях большого жюри и помогает ему в проведении расследований. Он готовит обвинительный акт, и часто именно по его рекомендации большое жюри принимает решение о предъявлении обвинения или об отказе в нем. В некоторых штатах процедура предъявления обвинительного акта большим жюри по всем преступлениям или по всем, кроме самых серьезных, была упразднена, и обвинение принимает форму «информации», подаваемой прокурором. Одной из причин отмены большого жюри называется то, что оно часто является источником затягивания дел, поскольку может быть созвано только тогда, когда суд заседает, а в некоторых общинах суд не заседает в течение длительных периодов каждого года.

Предъявление обвинения. — После того как обвиняемому предъявлен обвинительный акт, следующим шагом является доставка его в суд и предъявление ему обвинения. Сначала ему зачитывают обвинение и предлагают заявить о своей виновности. Если он признает себя виновным, никаких дальнейших действий не предпринимается, и судья выносит приговор. Если он не признает себя виновным, судебное разбирательство продолжается. Если у него нет адвоката для своей защиты, суд назначает какого-либо члена местной коллегии адвокатов своим защитником, и назначенный таким образом юрист несет профессиональную обязанность взять на себя защиту и сделать все от него зависящее, чтобы оправдать его. Таким образом, убийца президента Маккинли смог воспользоваться помощью адвоката. Многие авторы по уголовному праву, действительно, утверждают, что государство должно нанимать штатных общественных защитников для обвиняемых лиц точно так же, как оно нанимает государственных обвинителей, поскольку государство должно быть одинаково заинтересовано в оправдании невиновного человека и в осуждении виновного.

Формирование жюри присяжных. — Следующим шагом является формирование коллегии присяжных из двенадцати человек для рассмотрения дела. Закон требует, чтобы присяжные отбирались из того сообщества, в котором было совершено преступление, с тем чтобы обвиняемый мог воспользоваться преимуществами доброй репутации, которой он пользуется среди своих соседей. Жюри выбирается по жребию из списка лиц, имеющих право выполнять обязанности присяжных, и присяжные приводятся к присяге вынести вердикт в соответствии с законом и доказательствами. Каждой стороне разрешается «заявить отвод», то есть просить суд отклонить любого присяжного, который сформировал мнение о виновности или невиновности обвиняемого или явно предубежден. Кроме того, каждая сторона может отклонить определенное число присяжных «безоговорочно», то есть без указания причины.

Судебное разбирательство. — После того как жюри сформировано, прокурор открывает судебное разбирательство, перечисляя факты дела и излагая доказательства, с помощью которых он рассчитывает доказать вину обвиняемого, ибо закон презумирует невиновность заключенного, а бремя доказывания обратного лежит на государстве. Процедура допроса и перекрестного допроса свидетелей в основном такая же, как и при рассмотрении гражданских дел. Существуют устоявшиеся правила относительно допустимости доказательств и веса, придаваемого им, и если судья совершает ошибку, допуская ненадлежащие доказательства или исключая доказательства, которые должны были быть допущены в интересах обвиняемого, заключенный может, если он осужден, добиться отмены вердикта вышестоящим судом и назначения нового судебного разбирательства. Одним из процедурных правил является то, что присяжные должны быть убеждены вне всякого разумного сомнения на основании представленных доказательств в виновности обвиняемого.

Вердикт; Приговор. — После того как судья проинструктировал их относительно применимого к делу закона, присяжные удаляются в комнату, где их держат в строгой изоляции до тех пор, пока они не придут к единогласному вердикту. Если они не могут прийти к соглашению, они уведомляют судью, который, убедившись в отсутствии какой-либо возможности достижения соглашения, распускает их; после этого обвиняемый может быть судим снова перед другой коллегией присяжных. Если выносится оправдательный вердикт, суд приказывает освободить заключенного; если выносится обвинительный приговор, назначается наказание, и оно должно быть исполнено шерифом или другим должностным лицом. Обычным наказанием является штраф, тюремное заключение в окружной тюрьме или государственной пенитенциарной системе либо смертная казнь через повешение или электрошок. В нескольких штатах, в частности в Мэне, Мичигане, Висконсине, Род-Айленде и Канзасе, смертная казнь была отменена.

Пробация; Исправление. — Тюремное заключение обычно назначается на определенный срок, хотя в последнее время в ряде штатов был предусмотрен неопределенный приговор, то есть судье разрешается приговаривать правонарушителя на неопределенный срок, продолжительность которого будет зависеть от поведения заключенного и от того, насколько он подает надежды на то, что после освобождения встанет на путь исправления. После такого освобождения он может быть помещен на пробацию с требованием время от времени отчитываться перед сотрудником службы пробации, чтобы доказать, что его поведение является удовлетворительным. Если оно неудовлетворительно, он может быть задержан и возвращен в тюрьму. Тенденция в настоящее время во всех просвещенных странах заключается в принятии системы наказания, которая не только служит сдерживающим фактором для преступности, но в то же время помогает исправить преступника и сделать из него лучшего гражданина. Старая идея о том, что целью наказания является месть или возмездие, почти везде исчезла, и на смену суровости старого уголовного кодекса мы ввели гуманные и современные методы, которые, вероятно, столь же эффективны в удержании других от противоправных действий, а кроме того, способствуют исправлению многих несчастных преступников.

Литература. — Болдуин, «Американская судебная система», гл. viii, xii, xiv, xv, xvii, xxii. Бирд, «Американское правительство и политика», гл. xxvi. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. xli. Харт, «Реальное управление», гл. ix. Макклири, «Исследования по гражданскому праву», гл. ii, vii. Уиллоуби, «Права и обязанности гражданства», гл. vii.

Иллюстративный материал. — 1. Справочник легислатуры или официальный справочник штата. 2. Карта, показывающая разделение штата на судебные округа. 3. Копии юридических документов, таких как ордера на арест, обвинительные акты, судебные повестки, повестки и т. д.

Research Questions

1. Каковы различные уровни судов в вашем штате? В каком судебном округе вы живете? Кто является судьей этого судебного округа?

2. Каковы сроки полномочий судей верховного суда? Судей выездных или районных судов? Окружных судей? Считаете ли вы эти сроки слишком короткими? Был ли лучше срок при условии безупречного поведения?

3. Каково жалованье судей в вашем штате? Считаете ли вы эти оклады достаточно высокими, чтобы привлечь лучших юристов штата? Установлены ли оклады конституцией или актом легислатуры?

4. Как избираются судьи? Удовлетворил ли существующий метод? Считаете ли вы, что судьи должны заниматься политикой? Там, где они выбираются путем народных выборов, должны ли они проводить агитацию по округу или штату, как это делают другие кандидаты?

5. Существуют ли в вашем штате отдельные канцлерские суды (права справедливости)? Отдельные суды по делам о наследстве? Отдельные суды по делам несовершеннолетних? Если нет, то какие суды обладают юрисдикцией по таким вопросам, которые относятся к ведению подобных судов?

6. Как выбираются мировые судьи в вашем штате? Каков масштаб их юрисдикции по гражданским делам? по уголовным делам? Каков метод вознаграждения мировых судей?

7. Как часто заседает выездной суд в вашем округе? Как часто — окружной суд?

8. Как отбираются присяжные в вашем штате? Как можно было бы отобрать лучший класс присяжных? Проявляют ли хорошие граждане склонность уклоняться от обязанностей присяжных? Каковы достоинства и недостатки системы присяжных? Считаете ли вы, что единогласный вердикт должен быть обязательным по уголовным делам?

9. Сохраняется ли в вашем штате большое жюри для вынесения обвинительных актов? Если нет, то как составляются обвинительные акты? В чем разница между обвинительным актом и информацией?

10. Почему граждане никогда не имеют права прибегать к суду линчевания даже тогда, когда происходит вопиющая судебная ошибка? Были ли в вашем округе случаи линчевания?

11. Каковы некоторые из причин «затягивания судебных процессов»? Как можно сократить задержки и сделать судебное разбирательство дел более оперативным?

12. Каковы качества хорошего судьи? От кого в наибольшей степени зависят права народа — от должностных лиц исполнительной власти или от судей?

ГЛАВА VII

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ВЫБОРЫ

Природа избирательной франшизы. — Право голоса, то есть право принимать участие в выборе должностных лиц, иногда называют естественным и неотъемлемым правом гражданина, но на практике ни одно государство не действует на основе такого принципа. Более правильное мнение, равно как и почти всеобщая практика, заключается в том, что избирательное право вовсе не является вопросом права, а представляет собой привилегию, даруемую государством тем из его граждан, которые квалифицированы для ее разумного осуществления и на благо общества. Ни одно государство не разрешает всем своим гражданам голосовать; все штаты ограничивают эту привилегию теми, кому исполнился по меньшей мере двадцать один год; все ограничивают привилегию лицами, являющимися добросовестными жителями общины; а некоторые требуют образовательных, имущественных и других квалификаций различного рода. С другой стороны, восемь штатов разрешают иностранцам, официально заявившим о своем намерении стать гражданами, голосовать наравне с гражданами на всех выборах. Термины «избиратель» и «гражданин», следовательно, не являются идентичными или синонимичными.

Существующие требования к избирателям. — На заре нашей истории ограничения избирательной привилегии были гораздо более многочисленными и строгими, чем сейчас. Большинство ранних конституций ограничивали эту привилегию собственниками имущества, а некоторые предписывали вдобавок религиозные цензы. По оценкам, в начале девятнадцатого века право голоса имел не более чем один человек из двадцати, в то время как сейчас эта доля составляет, вероятно, два из пяти.

Федеральные ограничения. — В Соединенных Штатах право определять требования к голосованию как на национальных выборах, так и на выборах штатов принадлежит отдельным штатам, подчиняясь лишь двум положениям: при установлении избирательного права они не могут ущемлять привилегию (1) по признаку расы, цвета кожи или предшествующего состояния рабства, или (2) по признаку пола. Первое положение содержится в Пятнадцатой поправке к Федеральной конституции, принятой в 1870 году, и его целью было предотвратить лишение штатами привилегии голоса негров, которые по Четырнадцатой поправке, принятой в 1868 году, были признаны гражданами Соединенных Штатов. Второе положение содержится в Девятнадцатой поправке, принятой в 1920 году. Однако эти положения не препятствуют штатам ограничивать привилегию по другим основаниям, таким как неграмотность, преступность, бродяжничество, неуплата налогов и т. п.

Требование оседлости. — Прежде всего, все штаты требуют проживания в течение определенного периода в штате и в избирательном округе, в котором избиратель осуществляет свое право голоса. Цель этого требования состоит в том, чтобы ограничить франшизу теми, кто связал себя с интересами общины, и исключить посторонних или новичков, которые не знакомы с местными условиями и не знают квалификации кандидатов. Требуемая продолжительность проживания в штате колеблется от трех месяцев в Мэне до двух лет в большинстве южных штатов, причем наиболее обычным требованием является один год. Период проживания, требуемый в округе или избирательном округе, короче, причем наиболее распространенным требованием является три месяца в округе и один месяц в избирательном округе.

Образовательные цензы. — В дополнение к этому требованию почти треть штатов настаивает на каком-либо образовательном цензе. Коннектикут в 1855 году был первым штатом, потребовавшим умения читать и писать. Массачусетс последовал его примеру вскоре после этого, и прецедент, созданный этими двумя штатами, вскоре был дополнен изменениями в Калифорнии, Мэне, Вайоминге, Нью-Гэмпшире, Делавэре и Вашингтоне.

Принятие Пятнадцатой поправки в 1870 году, которая косвенно даровала право голоса негритянской расе, и те прискорбные результаты, которые последовали за предоставлением избирательных прав большой массе чернокожих на Юге, побудили некоторые южные штаты принять образовательные и другие ограничения с целью уменьшить пороки невежественного избирательного права. Миссисипи в 1890 году проявила инициативу и потребовала умения либо читать конституцию штата, либо понимать ее при чтении должностным лицом на выборах. Южная Каролина последовала ее примеру в 1895 году, но с тем изменением, что неграмотный человек, владевший имуществом стоимостью не менее 300 долларов, не лишался избирательных прав. Луизиана, Алабама, Северная Каролина, Вирджиния, Оклахома и Джорджия последовали за ними с ограничениями, основанными на аналогичных принципах. Однако в нескольких из этих штатов образовательный ценз не применяется к тем, кто был избирателем в 1867 году (когда негритянская раса еще не имела избирательных прав), или к их потомкам, или к тем, кто служил в армии или на флоте во время Гражданской войны. Но в 1915 году Верховный суд Соединенных Штатов постановил по делу Оклахомы, что эти так называемые «дедушкины» положения являются неконституционными.

Другие исключенные лица. — Большинство штатов отказывают в праве голоса осужденным преступникам, идиотам и умалишенным; некоторые, особенно на Юге, настаивают на том, чтобы избиратель уплатил налоги; некоторые исключают бродяг, пауперов и обитателей общественных учреждений.

Женское избирательное право. — Долгое время женщинам повсеместно отказывали в праве голоса, причем даже спустя долгое время после того, как были сняты их гражданские ограничения. Основными аргументами, выдвигаемыми противниками женского избирательного права, были: активное участие женщин в политической жизни приведет к разрушению их женских качеств, заставляя их ввязываться в политические кампании и заставляя пренебрегать своими детьми; это внесет раздор в семейную жизнь, сталкивая мужа с женой по политическим вопросам; поскольку женщины неспособны выполнять все обязательства гражданства, такие как служба в армии, ополчении или полиции, они не должны обладать всеми привилегиями гражданства; большинство женщин не желают привилегии голосовать; и мужчинам можно доверить заботу об интересах всей семьи.

Voter Casting a Ballot

Woman Suffrage Parade, Washington, D.C., March 3, 1913

Аргументы в пользу женского избирательного права. — В пользу предоставления права голоса женщинам утверждалось, что различия полов не составляют логического или рационального основания для предоставления или удержания избирательного права, если гражданин обладает необходимой квалификацией в остальном; женщинам следует дать избирательный бюллетень для их собственной самозащиты против несправедливого классового законодательства; поскольку миллионы из них стали наемными работницами и конкурируют с мужчинами почти в каждом ремесле и профессии и во многих ученых профессиях, аргумент о том, что наемный работник должен иметь бюллетень как средство защиты, в равной степени применим как к женщинам, так и к мужчинам; поскольку старые гражданские ограничения, которым они ранее подвергались, такие как неспособность владеть недвижимостью, заключать договоры и заниматься учеными профессиями, были сняты, из этого логически следует, что их политические ограничения также должны быть сняты; и поскольку многие из них стали собственниками имущества и налогоплательщиками, несправедливо позволять легкомысленному неплательщику налогов гражданину-мужчине принимать участие в выборе должностных лиц и одновременно отказывать в этом праве женщинам-налогоплательщикам. Более того, утверждалось, что допуск женщин к участию в управлении общественными делами поднимет уровень политики и приведет к лучшему управлению. Женщины жизненно заинтересованы в таких вопросах, как налогообложение, образование, санитария, трудовое законодательство, законы о чистоте продуктов питания и улучшение жилищных условий в городах, и утверждалось, что в тех штатах, где им было предоставлено право голоса, они сыграли важную роль в обеспечении мудрого законодательства по многим из этих вопросов. Наконец, утверждалось, что тот факт, что некоторые женщины не заботятся об этой привилегии, не является причиной отказывать в ней тем, кто ее желает.

Предоставление избирательных прав женщинам. — Эти аргументы в пользу избирательного права для женщин постепенно завоевывали сильную поддержку среди мужчин, и один штат за другим предоставлял ограниченное избирательное право женщинам-гражданам. Сначала им разрешалось голосовать на школьных выборах, или на муниципальных выборах, или по предлагаемым выпускам облигаций (если они были налогоплательщиками). От этого был небольшой шаг к равному с мужчинами избирательному праву на всех выборах, и к 1920 году насчитывалось около шестнадцати штатов, в которых это право было предоставлено женщинам. Тем временем различные зарубежные страны, включая Англию и даже Германию, предоставили полное избирательное право женщинам. После долгой агитации со стороны американских женщин Конгресс в 1919 году представил легислатурам штатов поправку к Федеральной конституции, предусматривающую полное женское избирательное право во всех штатах, и эта девятнадцатая поправка была ратифицирована в 1920 году.

Обязанность голосовать. — Более правильное мнение заключается в том, что осуществление избирательного права является не только высшей привилегией, даруемой государством избранному классу своих граждан, но и обязанностью. Среди великих опасностей народного правления — безразличие и апатия избирателей. Если народное правление должно быть успешным, у нас должен быть не только интеллигентный и честный электорат, но и бодрствующий и бдительный. При демократической системе правления, подобной нашей, характер правительства во многом определяется тем, какими его делают избиратели. Если у нас должны быть способные и честные чиновники для принятия законов и обеспечения их исполнения, избиратели должны следить за тем, чтобы такие люди выдвигались и избирались и под давлением энергичного и бдительного общественного мнения принуждались к добросовестному выполнению своих обязанностей. Каждый избиратель должен информировать себя о квалификации кандидатов на должность и о достоинствах политики, по поводу которой его призывают выразить свое мнение, и, сделав это, он должен отправиться к избирательным урнам и внести свою долю в избрание хороших людей и принятие мудрых общественных мер.

Обязательное голосование. — Иногда обсуждался вопрос о том, не должен ли тот, кто обладает привилегией голосования, быть юридически обязанным осуществлять ее точно так же, как гражданин обязан служить в суде присяжных или в ополчении. Несколько европейских стран, в частности Бельгия и Испания, приняли систему обязательного избирательного права, при которой отказ от голосования наказывается лишением избирательных прав, повышением налогов, публикацией имени нерадивого избирателя как знака порицания и т. д. Но как бы ни было предосудительно поведение гражданина, пренебрегающего своими гражданскими обязательствами и обязанностями члена общества, наказывать за неисполнение такого долга вряд ли входит в компетенцию государства. Более того, если это потребуется по закону, эта обязанность может выполняться как простая формальность и без учета общественного блага. Лучшие результаты вероятнее получить, рассматривая это как моральный долг и привилегию, а не как юридическое обязательство. Но общественное мнение должно осуждать гражданина, который без уважительной причины пренебрегает своими обязанностями перед обществом, одной из которых является обязанность принимать участие в выборах тех, кто отвечает за управление страной.

Требование регистрации. — Почти все штаты требуют теперь в качестве предварительного условия для осуществления избирательного права, чтобы избиратель был «зарегистрирован», то есть чтобы его имя было внесено в список, содержащий имена всех имеющих право голоса избирателей в избирательном округе, которые имеют право принимать участие в выборах. Цель этого требования — предотвратить двойное голосование и другие злоупотребления избирательной привилегией. В густонаселенных районах судьям на выборах невозможно знать лично всех избирателей, и поэтому без какого-либо средства их идентификации было бы трудно помешать посторонним лицам принимать участие в выборах или помешать тем, кто имеет надлежащую квалификацию, голосовать более одного раза. Однако в некоторых общинах старые предрассудки против такого требования все еще преобладают; например, конституция Арканзаса заявляет, что регистрация не должна требоваться в качестве условия для осуществления избирательного права.

Способы регистрации. В настоящее время существуют два общих типа требований к регистрации. Первое — это требование о том, чтобы избиратель лично явился перед избирательной комиссией до каждых выборов и внес свое имя в список. Главное возражение против этого требования заключается в том, что оно представляет собой определенное бремя для избирателя и часто лишает его права голоса из-за его небрежности или неспособности зарегистрироваться в предписанный день.

Другой тип требований к регистрации действует в Массачусетсе, Пенсильвании и многих других штатах. При этой системе после внесения имени избирателя в список для регистрации оно остается там до тех пор, пока он проживает в данном округе, и ему не нужно регистрироваться каждый год. Главная критика этого плана заключается в том, что список избирателей с меньшей вероятностью окажется корректным, поскольку имена умерших или переехавших лиц могут оставаться в списке, тогда как при другом методе они были бы вычеркнуты.

Время проведения выборов. Национальные выборы по выбору Президента и Вице-президента проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября каждые четыре года. Выборы представителей в Конгресс проводятся в ту же дату в большинстве штатов каждые два года. Выборы должностных лиц штатов обычно проводятся в тот же день, что и национальные выборы, хотя там, где должностные лица штатов выбираются ежегодно, выборы штатов, естественно, происходят чаще. Однако в нескольких штатах предпочитают проводить выборы в дату, отличную от даты проведения национальных выборов. В четырех штатах — Кентукки, Мэриленде, Массачусетсе и Вирджинии — выборы проводятся в нечетные годы, в то время как национальные выборы всегда приходятся на четные годы. В некоторых других штатах, где выборы проводятся в четные годы, они проходят в другое время года, нежели национальные выборы. Так, Арканзас и Мэн проводят выборы штатов в сентябре, Джорджия проводит выборы в октябре, а Луизиана — в апреле.

Во многих штатах предпринимается попытка отделить национальные выборы и выборы штатов от муниципальных выборов, чтобы побудить избирателей выбирать муниципальных должностных лиц без привязки к проблемам штата или национальным проблемам. Так, в Нью-Йорке, где национальные выборы и выборы штатов проходят раз в два года в четные годы, выборы в городах проводятся в нечетные годы. Аналогичным образом в Иллинойсе выборы в городах проводятся в апреле, в то время как выборы штатов и национальные выборы проходят в ноябре. Так же и в некоторых штатах судебные выборы проводятся в иную дату, нежели остальные выборы, чтобы минимизировать влияние партийной политики на подбор судей.

Другие местные выборы — тауншипные, окружные и деревенские — в одних случаях проводятся одновременно с выборами штата, а в других такие выборы или некоторые из них проводятся в другие дни.

Порядок проведения выборов. До того как выборы могут состояться, должно быть дано надлежащее уведомление о времени и месте их проведения, а также о замещаемых должностях или вопросах государственной политики, выносимых на рассмотрение избирателей. Для удобства избирателей округ или город делится на участки или районы, каждый из которых включает относительно небольшое число избирателей, и для каждого участка предусмотрено место для голосования с необходимым количеством кабин, урн для бюллетеней и прочих избирательных принадлежностей. Ответственность за подготовку бюллетеней, объявление о выборах и предоставление необходимых материалов возлагается на определенных назначенных должностных лиц. Иногда эти обязанности выполняет окружной клерк, иногда городской клерк, а иногда, как в крупных городах, совет избирательных комиссаров.

Должностные лица на выборах. На каждом избирательном участке в день выборов работает группа избирательных судьев или инспекторов, клерков на участках, клерков по выдаче бюллетеней и им подобных. Каждой партии разрешается иметь одного или нескольких наблюдателей, и часто присутствует представитель полиции для поддержания порядка на участках. Пока участки открыты, предвыборная агитация на определенном расстоянии от места голосования запрещена, и обычно в помещение для голосования не допускаются никто, кроме должностных лиц на выборах, наблюдателей и лица, опускающего свой бюллетень. Каждое место для голосования оборудовано одной или несколькими кабинками для голосования, которые должны быть сконструированы так, чтобы гарантировать тайну голосования для избирателя во время заполнения им бюллетеня. Участки открываются в назначенный час, и перед началом голосования урны для бюллетеней должны быть открыты и продемонстрированы, чтобы показать их пустоту, после чего они запираются и начинается опускание бюллетеней.

Эволюция избирательного бюллетеня. В ранний период нашей истории голосование осуществлялось viva voce, то есть живым голосом. Каждого избирателя при его появлении на участке для голосования просили назвать имена кандидатов, за которых он желает отдать свой голос, и он делал это отчетливым голосом, который могли слышать как окружающие, так и должностные лица на выборах. Очевидное возражение против такого метода заключалось в том, что он не обеспечивал тайны голосования, а кроме того, стимулировал подкуп, поскольку лицу, купившему голос, было легко проконтролировать, что голос подан так, как за него заплачено. Штаты вскоре начали экспериментировать с методом голосования с помощью бюллетеней, и преимущества оказались настолько очевидными, что со временем этот метод был принят во всех штатах, причем последним штатом, отказавшимся от старого метода, стал Кентукки в 1891 году.

Сначала обычно использовались письменные бюллетени; затем вошло в практику, что каждый кандидат печатал свои собственные бюллетени; а позже каждая партия стала помещать на один и тот же бюллетень имена всех партийных кандидатов и печатать их за счет партии. Каждый из этих методов имел свои недостатки. Например, при преобладании последнего метода бюллетени разных партий печатались на бумаге разного цвета, так что намерения избирателя можно было легко узнать по цвету бюллетеня, имеющегося у него на руках. Эти бюллетени распространялись за дни до выборов и часто заполнялись избирателем до походов на участки. Такая система не только затрудняла тайное голосование, но и предоставляла широкие возможности для применения ненадлежащего влияния на определенные категории лиц с целью принудить их голосовать за конкретных кандидатов. Для устранения этих и других пороков, которые нарастали со временем, в этой стране была внедрена австралийская система бюллетеней с модификациями: сначала штатом Массачусетс в 1888 году, и в том или ином виде она ныне встречается практически во всех штатах.

Австралийский бюллетень. Отличительными особенностями австралийской системы являются следующие: имена всех кандидатов от каждой политической партии помещаются в единый бюллетень; этот бюллетень печатается за государственный счет, а не кандидатами или партиями; никакие бюллетени не распространяются до выборов, и нигде нельзя получить бюллетени, кроме как на участках в день выборов, и только тогда, когда избиратель лично явился для голосования; и бюллетень может быть заполнен только в предоставленных для этой цели кабинках для голосования и в условиях абсолютной тайны.

Австралийская система претерпела те или иные модификации во всех штатах, где она была внедрена, так что в чистом виде она фактически не существует нигде в этой стране, а ближайшим приближением к ней является система Массачусетса. Преобладающие формы можно свести к двум основным типам: тип «колонки должностей» (good example — хорошим примером которого служит бюллетень Массачусетса) и тип «партийной колонки», встречающийся в Индиане и многих других штатах.

В бюллетене типа «колонки должностей» имена кандидатов на каждую должность расположены в алфавитном порядке под наименованием должности, и для голосования по такому бюллетеню избирателю необходимо просмотреть каждую колонку, выбрать поддерживаемого им кандидата и поставить крестик в пустом пространстве напротив каждого имени, за которое он голосует. Для этого требуется не только значительное время, но и определенный уровень интеллекта и проницательности.

Office Column Ballot

Part of Massachusetts Ballot of November, 1908

Party Column Ballot

Part of Indiana Ballot of November, 1908

В бюллетене типа «партийной колонки» кандидаты располагаются не под должностями, на которые они претендуют, а в параллельных колонках по политическим партиям, причем для каждой партии отведена своя колонка. Напротив имени каждого кандидата в бюллетене типа «партийной колонки» находится пустое пространство, а в главе каждой колонки располагается кружок и обычно знак или эмблема, обозначающие партию. Сделав отметку в этом кружке, избиратель может отдать голос за всех кандидатов партии. Это называется «партийным» голосованием [прямым голосованием]. Однако при желании он может проголосовать «раздельным» бюллетенем, поставив крестик в пустых пространствах напротив имен кандидатов по своему выбору в разных колонках. Главное возражение, которое выдвигалось против этого типа бюллетеня, заключается в том, что, делая голосование по «партийному» бюллетеню столь легким, он поощряет строго партийное голосование, в то время как независимое голосование, особенно на выборах в городах, должно поощряться всеми возможными средствами.

Бюллетень типа «колонки должностей», с другой стороны, поощряет независимое голосование, делая голосование по «партийному» бюллетеню ровно настолько же сложным, насколько и по «раздельному». В Массачусетсе наблюдалось замечательное количество независимого голосования, отчасти благодаря используемой форме бюллетеней. Бюллетени типа «колонки должностей» в настоящее время используются для всех выборов примерно в четверти штатов, а в ряде других — для муниципальных выборов.

Реформа избирательных бюллетеней. В последние годы ведется значительное обсуждение темы реформы избирательных бюллетеней и проводятся немалые эксперименты с различными схемами. Политические реформаторы обычно требуют отмены формы «партийной колонки» или по крайней мере отмены партийного кружка как средства противодействия строго партийному голосованию, однако профессиональные политические деятели настаивают на ее сохранении. Какова бы ни была форма, принятая в конечном итоге, желательна одна реформа, а именно — большее упрощение, с тем чтобы избирательная франшиза могла осуществляться более осознанно и легко. В некоторых из наших штатов число выборных должностей возросло до таких пропорций, а избирательный бюллетень — до таких размеров, что голосовать по нему стало настоящим бременем.

Бюллетень, использовавшийся в Чикаго в 1906 году, содержал имена более чем 330 кандидатов, имел длину более двух футов и ширину почти два фута. Из этого ошеломляющего набора имен избиратель был вынужден выбирать своих фаворитов на следующие должности: казначей штата, суперинтендант народного образования штата, попечители Университета Иллинойса, представитель в Конгрессе, сенатор штата, представитель в ассамблее штата, шериф, окружной казначей, окружной клерк, клерк окружного суда, окружной суперинтендант школ, судья окружного суда, судья суда по делам о наследстве и опеке, члены совета оценщиков, судьи муниципального суда на двухлетний срок (девять избираемых), члены ревизионной комиссии, президент совета окружных комиссаров, окружные комиссары (десять избираемых по общему списку), попечители санитарного округа Чикаго (трое избираемых), клерк муниципального суда, главный судья муниципального суда, судьи муниципального суда (девять избираемых), судьи муниципального суда на четырехлетний срок (девять избираемых). В Орегоне на выборах 1912 года бюллетень содержал имена 177 кандидатов и 37 законов и поправок.

Для голосования по бюллетеням, содержащим множество имен, требуется немалая осторожность, если не опыт, во избежание ошибки, которая приведет к признанию бюллетеня недействительным, поскольку правила, регулирующие заполнение бюллетеня, очень строги и должны соблюдаться, если голос подлежит подсчету. Соответственно, для руководства избирателей по всему избирательному округу и на участках вывешиваются подробные инструкции на больших листах, и их должны внимательно изучать неопытные избиратели, желающие избежать ошибок. Также могут предоставляться образцы бюллетеней для тренировки. Одним из результатов возрастающей сложности бюллетеня является предоставление нежелательного преимущества профессиональным политикам, которые понимают, как голосовать по таким бюллетеням, и демотивация тех, кто не является политиками.

Машины для голосования. В нескольких штатах были приняты машины для голосования, особенно для их крупных городов. Они устроены так, что избиратель может, зайдя в кабинку и дернув за ряд ручек, быстро зарегистрировать свой голос и без риска испортить бюллетень. Когда участки закрываются, результаты уже зафиксированы на циферблате, и долгая задержка при подсчете итогов исключается. Главным возражением против машины для голосования, однако, является ее стоимость, и это помешало ее более широкому внедрению.

Формальности голосования. Когда избиратель появляется на участках [21], он должен объявить свое имя и адрес должностным лицам на выборах. Если его имя обнаруживается в списке для регистрации, ему выдают бюллетень, а его имя вносят в книгу учета голосов. Затем он заходит в кабинку, где заполняет свой бюллетень, для чего ему разрешено находиться там не дольше определенного времени. Он не должен заполнять свой бюллетень таким образом, чтобы его можно было опознать после того, как он помещен в урну для голосования, и никакие исправления не допускаются. Если он испортит свой бюллетень, ему выдадут другой, а если он физически не способен заполнить его или же, в некоторых штатах, является неграмотным, ему разрешат воспользоваться помощью двух лиц, представляющих разные политические партии. Его право голоса может быть оспорено, и в этом случае от него потребуется подтвердить свою личность или «засвидетельствовать под присягой» свой бюллетень, учет чего должен надлежащим образом вестись. Заполнив свой бюллетень, он должен сложить его так, чтобы скрыть лицевую сторону, и передать одному из избирательных судей, который объявляет имя избирателя; факт его голосования фиксируется, а бюллетень опускается в урну.

В определенный час, предписанный законом, участки закрываются, после чего голоса подсчитываются; и когда эта задача завершена, оглашаются результаты. Как правило, бюллетени должны сохраняться в течение нескольких месяцев, чтобы предоставить возможность для пересчета в случае оспаривания выборов. Обычно бюллетени не могут быть вскрыты и пересчитаны иначе как по распоряжению суда или комитета по выборам законодательного органа.

Законодательство против фальсификации голосования; законы о коррупционной практике. Долгое время в этой стране было мало законодательных актов, призванных регулировать проведение выборов и защищать осуществление избирательной привилегии от мошенничества. Главными пороками старой системы были: отсутствие тайны при голосовании; использование раздельных бюллетеней, отпечатанных кандидатами или их партийными организациями; распространение этих бюллетеней до дня выборов; отсутствие средств идентификации избирателей; подкуп, запугивание, угощение и использование других нежелательных средств влияния на избирателей; «карусели» [повторное голосование]; «вброс» бюллетеней в урны и тому подобное. Для устранения или уменьшения этих и других пороков практически все штаты приняли законы того или иного рода. Они обычно известются как законы о коррупционной практике и по большей части основаны на английском законе 1883 года. Большая часть этого законодательства является детальной и сложной, а некоторая его часть все еще находится на стадии экспериментов.

Коррупционное использование денег на выборах стало одним из величайших политических злом нашего времени. Покупка голосов является весьма распространенной практикой в некоторых общинах и, к сожалению, не осуждается общественным мнением так сильно, как следовало бы. Около 50 процентов избирателей в одном округе Огайо были лишены судом избирательных прав за продажу своих голосов на общих выборах 1910 года. Рост крупных корпораций, многие из которых желают принятия законов в своих интересах или иммунитета от неблагоприятных законов, привнес более или менее коррумпирующий элемент в нашу политическую жизнь. Некоторые штаты приняли законы, под угрозой суровых наказаний запрещающие корпорациям делать взносы в фонды предвыборных кампаний политических партий. Другие запретили практику наложения политическими комитетами сборов на должностных лиц для целей кампании. Некоторые дошли до запрета «угощений» и других подобных средств влияния на избирателей. Некоторые ограничивают сумму денег, которая может быть потрачена кандидатом или его друзьями на проведение его кампании, обычно указывая цели, на которые могут производиться расходы. Так, законы Коннектикута и Нью-Йорка разрешают расходы только на такие статьи, как аренда залов, вознаграждение ораторов и музыкантов, фейерверки, печать, литографии, реклама, дорожные расходы, почтовые расходы, телеграммы, наем экипажей для доставки избирателей на участки и тому подобное. Однако некоторые запрещают наем экипажей, а некоторые запрещают раздачу спиртного на выборах. Некоторые штаты требуют от кандидатов предоставления заверенных под присягой постатейных отчетов о расходах, понесенных ими в связи с выборами, а некоторые фиксируют максимальную сумму, которая может быть потрачена. Так, в Нью-Йорке кандидат в губернаторы может потратить на свою кандидатуру только 10 000 долларов; кандидатам на другие должности штата разрешено тратить 6 000 долларов. Необходимость ограничений иллюстрировалась тем фактом, что кандидат в губернаторы от Демократической партии в Нью-Йорке в 1906 году потратил на продвижение своей кандидатуры более 256 000 долларов, а кандидат в сенаторы штата потратил 30 000 долларов для обеспечения своего избрания [22]. Недавний кандидат в Сенат Соединенных Штатов в одном из западных штатов признал, что его совокупные расходы составили 107 000 долларов, а другой свидетельствовал, что потратил 115 000 долларов в попытке обеспечить свое избрание.

Взносы штата в фонды предвыборных кампаний партий. Исходя из убеждения, что штат должен нести часть расходов кандидата, дабы малообеспеченный соискатель должности находился в более равных условиях с кандидатом обладающим средствами, Колорадо недавно принял закон, предусматривающий, что штат должен вносить в фонд кампании каждой политической партии денежную сумму, равную в эквиваленте двадцати пяти центам за каждый голос, поданный партией за губернатора на предыдущих выборах. Закон разрешал самим кандидатам тратить собственные деньги для помощи в своем избрании, но запрещал другим лицам или корпорациям делать взносы. Короче говоря, расходы должны были нести штат и сам кандидат. Однако этот закон Колорадо был признан судами штата неконституционным.

Другие ограничения. В некоторых штатах также ограничиваются расходы партийных комитетов, и от таких комитетов требуется предоставление заверенных под присягой заявлений об их расходах и целях, на которые они были произведены. Несколько штатов запрещают оплату другими лицами избирательного налога избирателя, если уплата такого налога является условием избирательной привилегии.

Всюду существуют законы против подкупа, запугивания, фальсификации голосования и большинства других избирательных правонарушений. Общественные настроения все настойчивее требуют, чтобы выборы были свободны от пятна коррупции, дабы результаты отражали подлинный выбор народа и тем самым народное правление стало таким, каким его задумывали создатели.

Литература. Бирд (Beard), «Американское правительство и политика» (American Government and Politics), стр. 453-457; а также гл. xxiii. Фуллер (Fuller), «Правление посредством народа» (Government by the People), гл. ii-vi, viii-xi. Гарнер (Garner), «Введение в политологию» (Introduction to Political Science), гл. xv. Харт (Hart), «Фактическое правительство» (Actual Government), гл. iv.

Документальный и иллюстративный материал. 1. Законодательный справочник или официальный справочник штата. 2. Избирательное законодательство штата. 3. Экземпляр инструкций для избирателей. 4. Образцы избирательных бюллетеней.

Research Questions

1.ковы каковы требования для голосования в вашем штате?

2. Когда женщинам впервые разрешили голосовать в вашем штате?

3. Есть ли в вашем штате какие-либо должности, занимаемые женщинами?

4. Сколько избирателей в вашем штате?

5. Существует ли требование о регистрации?

6. Считаете ли вы, что право голоса должно быть ограничено лицами, умеющими читать и писать?

7. Назовите дату проведения выборов штата в вашем штате; городских выборов; судебных выборов. Почему национальные, штатные и городские выборы должны проводиться в разные даты?

8. Назовите некоторые должности в вашем штате, которые в настоящее время заполняются посредством народных выборов, но, по вашему мнению, должны заполняться по назначению.

9. Кто является должностными лицами на выборах в вашем округе?

10. Каково обычное расположение места для голосования в вашем варде или избирательном участке?

11. Объясните разницу между бюллетенем типа «партийной колонки» и «колонки должностей». Какой тип бюллетеня используется в вашем штате? Если используется первый вариант, содержит ли он партийный кружок и партийный символ во главе каждой колонки?

12. Добудьте образец бюллетеня, использовавшегося на последних выборах, и объясните, как его заполнять и опускать.

13. Используются ли машины для голосования в вашем штате? Если да, то где именно?

14. Есть ли в вашем штате закон против ненадлежащего использования денег на выборах? Указывает ли он цели, на которые могут производиться расходы на кампанию? Требуется ли от кандидатов подавать заверенные под присягой отчеты об их избирательных расходах? Существуют ли какие-либо ограничения на сумму, которую разрешено потратить кандидату?

15. Считаете ли вы, что корпорациям следует запретить делать взносы в фонды предвыборных кампаний политических партий?

ГЛАВА VIII

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И МЕТОДЫ ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТОВ

Сущность и функции политических партий. Политические партии организуются группами избирателей с целью содействия успеху проводимой ими политики, в которую они верят, а также для обеспечения выдвижения и избрания государственных должностных лиц, сочувствующих этой политике. Люди расходятся во мнениях по вопросам государственного управления так же, как и по вопросам религии, и поэтому они объединяются в четко дифференцированные группы. Когда такая группа становится достаточно крупной для проведения согласованной политики и организуется с целью продвижения своих взглядов по вопросам государственного управления, она становится политической партией. Следовательно, политическая партия состоит из избирателей, разделяющих по существу одинаковые мнения относительно определенных общественных вопросов или определенных принципов государственного управления. Тем не менее это чисто добровольная организация, и любой избиратель может отказаться от объединения с какой-либо партией либо, сделав это, перейти в другую партию, когда захочет, или же он может объединиться с единомышленниками и образовать новую партию. Хотя люди, вероятно, могут наилучшим образом продвигать дело хорошего управления посредством организации и согласованности действий, ни один гражданин не должен ставить свою партию выше своей страны, и когда цели политической партии извращаются ради иных целей, нежели общественное благо, ни один гражданин не должен чувствовать себя морально обязанным продолжать поддержку такой партии.

A National Nominating Convention

Национальные партии. При системе народного правления, когда общественная политика определяется народом, а государственные должностные лица избираются путем народных выборов, политические партии неизбежны, если не сказать — существенны. Почти с самого начала, следовательно, в нашей стране существовали политические партии, каждая из которых верила в определенную политику и каждая стремилась получить контроль над правительством для проведения этой политики в жизнь. Для продвижения политики национального характера, такой как политика, касающаяся тарифов, денежного обращения или внешней политики страны, были сформированы национальные партии с организациями, простирающимися на всю страну.

Местные партии. По большей частью организация национальных партий простирается вниз через штаты и их местные подразделения и используется как на местных, так и на национальных выборах. Однако поскольку проблемы, разделяющие людей на национальных выборах, не всегда совпадают с теми, которые разделяют их на выборах штатов и местных выборах, мы иногда наблюдаем перегруппировку партий в местных состязаниях, а иногда организуются новые партии местного характера. Это, по сути, желательно по той причине, что вопросы местного характера не должны определяться в зависимости от взглядов людей на проблемы национального характера. Например, неправильно, когда демократы и республиканцы, согласные по вопросам, затрагиваемым на муниципальных выборах, противостоят друг другу в таком состязании только потому, что они не согласны относительно целесообразности протекционистского тарифа или золотого стандарта в денежных вопросах. На чисто местных выборах линии национальных партий не должны играть никакой роли; местные вопросы должны оцениваться исключительно по существу без отсылки к национальным вопросам.

Существующие политические партии в Соединенных Штатах. В настоящее время в Соединенных Штатах имеются две крупные политические партии — Демократическая партия и Республиканская партия, каждая из которых имеет организацию, охватывающую каждую часть страны, и вместе они включают подавляющее большинство избирателей.

Демократическая партия. В общем и целом можно сказать, что Демократическая партия состоит из людей, которые считают, что сфера деятельности национального правительства не должна расширяться за пределы того, что оправдывает строгое толкование федеральной Конституции; что права штатов должны затрагиваться как можно меньше; и что деятельность правительства, будь то национального, штатного или местного, должна быть сведена к минимуму, с тем чтобы индивиду предоставлялась наибольшая мера свободы, совместимая с поддержанием порядка, мира и безопасности. Эта партия неизменно выступала против протекционистского тарифа, субсидий судоходству, империализма и расширения полномочий национального правительства посредством «толкования» [«конструкций»] Конституции. По денежному вопросу партия не всегда была единой, хотя по большей части она выступала против единого золотого стандарта и поддерживала биметаллический стандарт в сочетании со свободной чеканкой как серебра, так и золота.

Республиканская партия выступала за вольное толкование федеральной Конституции, особенно тех ее частей, которые касаются полномочий национального правительства, расширения которых она желает; она проявляла меньше симпатии к правам штатов, чем Демократическая партия; она является поборником протекционистского тарифа, внутренних улучшений под эгидой федерального центра, колониальной экспансии, щедрых пенсий для солдат и матросов Гражданской войны, субвенций торговому флоту, избирательного права негров и золотого денежного стандарта. С момента прихода Республиканской партии к власти в 1860 году с избранием Авраама Линкольна Президентом и вплоть до 1913 года она непрерывно контролировала исполнительную ветвь национального правительства за исключением восьми лет, когда Президентом был Гровер Кливленд (1885–1889; 1893–1897). На протяжении большей части этого периода она контролировала Конгресс, хотя несколько раз Демократическая партия имела большинство в той или иной палате, а временами на короткий срок получала большинство в обеих палатах.

Некоторые правительства штатов контролируются одной партией, а некоторые — другой. С 1875 года Демократическая партия обычно находилась у власти почти во всех южных штатах, а Республиканская партия — более чем в половине остальных штатов; но в некоторых штатах контроль часто переходит от одной партии к другой.

Прогрессивная партия была организована в 1912 году главным образом, но не полностью, теми членами Республиканской партии, которые считали, что эта партия недостаточно прогрессивна в своей политике и что она придаєт слишком большое значение интересам особых классов и слишком мало — правам народных масс. Прежде всего она выступала за большую социальную и индустриальную справедливость для мужчин и женщин, особенно рабочего класса. Она поддерживала национальную юрисдикцию в отношении таких вопросов, которые не могут эффективно регулироваться штатами; общественную собственность на леса, угольные и нефтяные земли, а также водную энергию; и избирательное право для женщин. На выборах 1912 года новая партия собрала в общей сложности 4 100 000 голосов за своего кандидата в президенты Теодора Рузвельта; однако спустя несколько лет партия прекратила свое существование.

Партия сухого закона [Партия запрета]. Помимо Демократической, Республиканской и Прогрессивной партий, существует несколько второстепенных партий с организациями национального характера. Старейшей из них является Партия сухого закона, организованная в 1872 году для продвижения движения за отмену производства и продажи спиртных напитков. С момента своего создания она регулярно выдвигала кандидатов в Президенты и Вице-президенты Соединенных Штатов, а во многих штатах выдвигает кандидатов на должности в штате и в легислатуру. Нередко ей удавалось проводить некоторых своих кандидатов в легислатуру, и она сыграла ключевую роль в обеспечении принятия законов о местном опционе и даже законов о всеобщем запрете [сухом законе] в нескольких штатах.

Социалистическая рабочая партия, организованная в 1892 году, выступает за государственную собственность на землю, железные дороги, телеграфные линии и другие средства производства и транспорта. Социалистическая партия, организованная в 1904 году главным образом из Социалистической рабочей партии, отстаивает по сути те же взгляды. На выборах 1912 года она подала около 900 000 голосов по всей стране, а в 1916 году — около 600 000. В 1919 году значительная часть партии, состоящая из радикалов, выступающих за большевистский режим управления рабочего класса, откололась и образовала Коммунистическую партию.

Партийная организация. Политические партии, как и другие объединения, имеющие цели для продвижения, должны иметь организацию. Для проведения национальных кампаний каждая из партий имеет национальную организацию; для целей штата существует организация штата; и обычно имеются окружная и районная организации. Характерной чертой партийной организации является использование комитетов. Организация повсеместно состоит из комитета, во главе которого стоит председатель, а также имеются казначей и обычно секретарь. Председатель — это обычно опытный политический лидер; иногда он одновременно является должностным лицом.

Съезд. Политика партии формулируется съездом, который представляет собой репрезентативное собрание, состоящее из делегатов, избираемых непосредственно членами партии или местными съездами. Национальный съезд, который будет описан ниже, состоит из определенного числа делегатов от каждого штата, в то время как съезд штата состоит из делегатов, избираемых от округов, законодательных округов или других единиц. Окружной съезд состоит из делегатов от районов, на которые делится округ, а городской съезд — из делегатов от вардов или участков. Таково обычное правило, но здесь и там встречаются вариации. Съезд штата формулирует принципы партии и излагает их в документе, называемом платформой; он выдвигает кандидатов от партии, за исключением тех штатов, где они выдвигаются на прямых праймериз; и он назначает центральный комитет, выбирает председателя и осуществляет иные дела, которые могут перед ним встать. Короче говоря, это высшая суверенная власть партии в штате. Это обычно крупный орган, иногда насчитывающий 1000 и более делегатов, а в Массачусетсе — до 2000.

Комитеты. Комитет представляет собой отборный орган для ведения кампании и решения других вопросов, которые могут быть на него возложены. Национальный комитет состоит из одного члена от каждого штата; комитет штата — обычно из делегатов от округов или законодательных округов. Республиканский комитет штата Нью-Йорк состоит из одного делегата от каждого избирательного округа штата по выборам в Конгресс, в то время как Демократический комитет состоит из одного делегата от каждого из пятидесяти одного сенатского округа штата. Аналогичным образом окружной комитет формируется из делегатов, представляющих политические единицы, на которые делится округ (города, участки и т. д.). Иногда окружной комитет представляет собой весьма крупный и представительный орган. Республиканский комитет округа Нью-Йорк состоит примерно из 700 делегатов, причем каждый делегат представляет 200 избирателей-республиканцев в округе.

В городах существует не только общий городской комитет, но также местный комитет для каждого варда или участка. Эти комитеты вардов тесно взаимодействуют с избирателями, и от их активности в значительной степени зависит успех партии.

Праймериз. Как только политические партии сформировались окончательно, возникла необходимость разработать какой-то механизм отбора кандидатов, которых партия желает выдвинуть. В начале кандидаты на местные должности представлялись избирателям по их собственным объявлениям либо посредством кокуса (неформального собрания ведущих людей партии) или праймериз (массового собрания членов партии). Со временем кокус, за исключением роли средства отбора кандидатов на должности в законодательных органах, дискредитировал себя, и методом выдвижения посредством съезда, состоящего из делегатов от партии, стал принятый метод. Делегаты избираются членами партии на выборах, называемых праймериз, так как это первая или первоначальная встреча партийных избирателей в процессе выбора государственных должностных лиц.

Прежнее отсутствие контроля со стороны штата. Созыв праймериз, порядок их проведения и установление партийного ценза (то есть определение того, кто может принимать участие в праймериз) долгое время регулировались каждой партией по ее собственному усмотрению без вмешательства со стороны штата. Короче говоря, предполагалось, что штат не заинтересован в том, как политические партии выдвигают своих кандидатов, и поэтому он держался в стороне. Контроль над праймериз, особенно в более густонаселенных центрах, перешел в руки небольшого числа политических лидеров или «боссов», которые фактически диктовали выдвижения. Иногда праймериз проводились в часы или в местах, неизвестных основной массе членов партии, либо в недоступных местах, либо в помещениях, неспособных вместить массу избирателей. Они порой набивались приспешниками определенных кандидатур; иногда значительное число избирателей отпугивалось «головорезами» [«боевиками»] или запугивалось властными лидерами; иногда квалификационные требования для участия в праймериз устанавливались так, чтобы исключить широкую массу избирателей. Люди из других партий иногда привлекались для содействия выдвижению конкретных кандидатов, урны для бюллетеней «набивались» или совершались другие фальсификации, а голоса нередко подсчитывались мошенническим путем. Короче говоря, злоупотребления стали столь невыносимыми, что породили повсеместный спрос на регулирование праймериз законом, дабы результаты более правдиво отражали подлинные мнения членов партии.

Государственное регулирование праймериз. Соответственно, один штат за другим начал принимать законы, регулирующие проведение праймериз, на том основании, что штат заинтересован в выдвижении кандидатов в той же мере, в какой он заинтересован в избрании выдвинутых, ибо было очевидно, что если выдвижения не производятся честно и если выбранные кандидаты не представляют подлинный выбор народа, народному правлению придет конец, поскольку во многих общинах выдвижение было равносильно избранию. Сначала законы, принятые штатами для регулирования первичных выборов, были простыми и предназначались для предотвращения лишь некоторых из худших злоупотреблений, которые успели развиться. Они обычно применялись только к крупным городам, и во многих случаях носили факультативный характер, то есть распространялись лишь на те общины, которые изъявили желание проводить праймериз в соответствии с принятыми таким образом законами. Однако начиная примерно с 1890 года легислатуры то тут, то там начали принимать законы о праймериз в масштабе всего штата, которые были обязательными для всех местностей и всех партий и применялись к выдвижениям на подавляющее большинство должностей, замещаемых народными выборами.

Существующие законы о праймериз. В настоящее время почти каждый штат имеет закон, регулирующий тем или иным образом проведение первичных выборов. В целом эти законы применяются к каждой организованной политической партии, которая собрала по меньшей мере определенное количество голосов на предыдущих выборах; и они предусматривают, что праймериз всех таких партий должны проводиться в один и тот же день (в некоторых штатах — в тех же местах голосования и теми же должностными лицами, которые проводят регулярные выборы) и в соответствии с правилами и гарантиями, регулирующими регулярные выборы. Они фиксируют дату проведения праймериз и требуют надлежащего уведомления о них; предписывают порядок выдвижения делегатов (и тех кандидатов на государственные должности, которые выбираются непосредственно на праймериз); предусматривают использование официальных бюллетеней, отпечатанных за государственный счет; содержат положения касательно организации и полномочий партийных комитетов и в целом регулируют все, что относится к проведению праймериз и подлежало бы регулированию, если бы они были регулярными выборами.

Партийный ценз. Одна из самых сложных проблем при принятии законодательства, касающегося первичных выборов, заключается в том, как справедливо прописать квалификационные требования, которым должны соответствовать те, кому разрешено участвовать в праймериз. Избирателю часто бывает неловко и неприятно, когда при появлении на участках для подачи голоса его принуждают раскрывать свою партийную принадлежность, однако если от него этого не требуют, приверженцы одной партии могут с легкостью принять участие в праймериз другой с целью добиться выдвижения ее наиболее слабых кандидатов. Так, в одном западном городе несколько лет назад, где закон о праймериз не требовал декларации партийной принадлежности, большое число членов одной партии вошло в праймериз противоположной партии и добилось выдвижения ее самого слабого кандидата в мэры, благодаря чему на регулярных выборах партия, к которой принадлежали «захватчики», с легкостью смогла победить его со своим собственным кандидатом. «Открытые» праймериз доступны любому избирателю без исключения. Тем не менее большинство законов о праймериз настаивают на заявлении избирателем его партийной принадлежности как условия участия в праймериз, которые поэтому называются «закрытыми» праймериз. Обычно критерием членства является то, что избиратель должен был состоять в партии на последних выборах, а иногда он должен дать обязательство поддержать на предстоящих выборах кандидатов, выдвинутых на праймериз той партии, в которой он участвует.

Поскольку закрытые праймериз представляют собой выборы членами политической партии, независимые лица или те, кто не является приверженцем какой-либо партии, к участию не допускаются. Это деморализует реформаторские движения независимых избирателей, но, похоже, нет никакого способа исправить это положение. Иногда делается исключение на праймериз для выдвижения кандидатов на городские должности на том основании, что партийные линии не должны строго проводиться в местных состязаниях и что независимые движения должны поощряться.

Выдвижение съездами. До внедрения метода выдвижения кандидатов через прямые праймериз, о которых будет рассказано ниже, универсальным методом выдвижения был съезд, и он по-прежнему остается преобладающим методом во многих штатах.

Предварительная организация съезда. Съезд, как говорилось ранее, состоит из делегатов, избранных на первичных выборах. Дата и место проведения съезда объявляются партийным комитетом за несколько недель вперед. Он открывается председателем комитета, после чего избирается временный председатель съезда, и нередко вокруг этих выборов разворачивается острая борьба, особенно когда вероятна борьба за выдвижение основных должностных лиц, для выдвижения которых съезд был созван. Временный председатель, вступая в должность, обычно произносит речь, в которой превозносит партию за ее прошлые достижения, после чего обычно назначаются четыре комитета: один по организации, один по правилам, один по резолюциям и один по мандатам.

Комитеты съезда. Нередко от какого-либо округа или района появляются конкурирующие делегации, и съезд должен решить, какая из них имеет право на места. Вопросы такого рода передаются в мандатную комиссию [комитет по мандатам], которая после выслушивания обеих сторон докладывает съезду с рекомендацией о том, какая делегация должна получить места, и рекомендация комитета обычно, хотя и не всегда, утверждается. Иногда, впрочем, места получают обе конкурирующие делегации, причем каждому делегату разрешается иметь половину голоса.

Комитет по правилам вырабатывает правила процедуры, в соответствии с которыми должны вестись дела съезда; его доклад обычно принимается без изменений.

Комитет по постоянной организации предлагает имена кандидатов на должности постоянного председателя, секретаря и таких других должностных лиц съезда, которые могут потребоваться. Предложенные этим комитетом должностные лица обычно избираются, хотя порой съезд избирает другой список.

Председатель комитета по резолюциям представляет проект платформы, который принимается съездом, как правило, хотя и не всегда, без изменений.

Выдвижение кандидатур. Теперь съезд готов к главному делу, ради которого он был созван, а именно к выдвижению кандидатов, которых партия желает представить на должности, подлежащие замещению на предстоящих выборах. Имена кандидатов обычно представляются на съезде в высокопарных речах, а выдвижения, как правило, поддерживаются одним или несколькими делегатами. Затем продолжается голосование до тех пор, пока не будут сделаны все выдвижения. Иногда, когда на выдвижение выставлено более двух кандидатов, ни один из них не в состоянии обеспечить большинство, и возникает «тупик», длящийся порой дни или даже недели и завершающийся выдвижением «темной лошадки».

Возражения против метода съездов. Когда возникают тупики, выбранная «темная лошадка» оказывается, скорее всего, второсортным кандидатом. Другое возражение против метода выдвижения съездом заключается в том, что выдвижения часто определяются небольшим числом лидеров или «боссов», контролирующих съезд, и тем самым выдвижения не отражают выбор партии. Как такой съезд может контролироваться несколькими политиками, описывает внимательный автор, досконально знакомый с методами партийной работы [23]:

«Программа съезда на практике почти всегда определяется до мельчайших деталей еще до того, как съезд соберется. Партийный лидер, или „босс“, и его лейтенанты обсуждают относительные претензии кандидатов и решают, кто будет выдвинут. Партийная платформа пишется и представляется „боссу“ на утверждение. Должностные лица съезда согласуются, а их речи редактируются. Все это находится за рамками закона, который игнорирует существование партийного лидера и исходит из того, что делегаты свободны в проявлении собственного суждения. Подлинный интерес на съезде обычно сосредоточен на тайных совещаниях лидеров, которые ему предшествуют и на которых разгораются споры вокруг выдвижений, порой с большим упорством. „Список“ (slate) в итоге составляется по соглашению между лидерами, контролирующими большинство делегатов на съезде. Лидеры меньшинства могут либо капитулировать, либо заявить о своем протесте, представив на съезде имена других кандидатов с полной уверенностью в поражении, ибо в съездах штата редко бывает столь равное разделение сил, чтобы результат оставался под вопросом.

Пока лидеры решают, что должен делать съезд, делегаты предоставлены сами себе, не ведая о том, что происходит в „штабе“, где собрались лидеры. С ними не советуются, и их мнения не спрашивают. Часто они не знают, кого им предстоит выдвинуть, пока не услышат впервые в залах съезда имена кандидатов, согласованные лидерами. Хотя закон дает им право выставлять имена других кандидатов, они редко этим пользуются, а делегат, достаточно смелый, чтобы не подчиниться приказам, рассматривается с неодобрением».

Выдвижение народом: прямые праймериз. Примерно в 1889 году из-за растущего недовольства системой съездов некоторые штаты начали экспериментировать с методом народного выдвижения, то есть прямым выдвижением через праймериз вместо съезда. Вместо того чтобы призывать избирателей выбирать делегатов на съезд, которому поручалось задание по выдвижению, теперь их призывали голосовать непосредственно за самих кандидатов. Говорилось, что если избиратели компетентны выбирать делегатов на съезд, они в равной степени компетентны сами отбирать кандидатов. Движение за прямые праймериз, как это называлось, быстро распространилось, особенно на Юге и Западе. Таким образом, съезд был упразднен во многих штатах, за исключением случаев, когда он все еще сохраняется для выработки платформ, назначения центрального комитета и выбора делегатов на национальный съезд, а в некоторых штатах он был отменен даже для этих целей, поскольку были предусмотрены иные средства для решения этих вопросов.

Возражения. Прямые праймериз подвергались критике из-за того, что при них кандидатам на должности в штате необходимо объезжать весь штат, чтобы познакомиться с избирателями — задача, которая требует много времени и является очень дорогой. Такая система, утверждается, дает кандидату, обладающему досугом и богатством, решающее преимущество перед бедным человеком, который не может позволить себе связанные с этим крупные расходы.

Тем не менее метод прямых праймериз повсеместно приносил удовлетворение там, где он был принят.

Выдвижение по петиции. Хотя большинство кандидатов на государственные должности выдвигаются признанными политическими партиями, законы многих штатов разрешают выдвигать кандидатов также по петиции независимых избирателей. Процедура выдвижения по петиции заключается в том, что кандидат или его друзья готовят бумагу о выдвижении или петицию, содержащую название замещаемой должности, а также имя и место жительства кандидата, добиваются подписания ее определенным числом избирателей, а затем подают ее надлежащему избирательному должностному лицу. Количество подписей, необходимых для выдвижения, варьируется в зависимости от характера замещаемой должности и численности населения округа или территории, на которую распространяется юрисдикция должности. Так, в Нью-Йорке петиция о выдвижении кандидата на должность в масштабе штата должна содержать подписи по меньшей мере 12 000 законных избирателей (включая не менее 50 от каждого округа), в то время как в Массачусетсе достаточно 1 000. Для выдвижения кандидатов на местные должности требуемое количество петиционеров меньше. Так, в Нью-Йорке кандидаты в легислатуру могут выдвигаться 500 избирателями; в Массачусетсе кандидаты на местные должности могут выдвигаться петициями, подписанными одним процентом от числа избирателей.

Литература. — Бирд, «Американское правительство и политика», гл. vii, xxx. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. xlv. Фуллер, «Правительство во главе с народом», гл. iv, v, xi. Харт, «Фактическое правительство», гл. v. Мерриам, «Праймериз», гл. i, v.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Законодательный справочник или официальный ежегодник штата. 2. Копия закона штата о предварительных выборах. 3. Агитационные пособия Демократической и Республиканской партий. 4. Копии партийных платформ. 5. Образцы бюллетеней. 6. Копии мандатов делегатов, свидетельств о выдвижении, петиций и т. д.

Research Questions

1. Считаете ли вы политические партии необходимыми при системе народного правления? Было бы лучше, если бы в каждом штате Союза было по меньшей мере две сильные политические партии вместо одной, как это фактически имеет место в некоторых южных штатах, а также в некоторых северных?

2. Считаете ли вы, что каждый избиратель должен вступить в какую-либо политическую партию и поддерживать ее кандидатов и курс? Предположим, он не одобряет кандидатов, выдвинутых ею, и принятый ею курс, — что ему делать? Следует ли поощрять независимое голосование? Если да, то почему?

3. Сколько голосов подала Демократическая партия в вашем штате за губернатора на последних выборах? Сколько — Республиканская партия?

4. Как формируется государственный центральный комитет каждой партии в вашем штате? Кто является членами от вашего округа или района?

5. В каких местах проводились последние съезды Демократической и Республиканской партий вашего штата? Сколько делегатов было на каждом из них?

6. Как выдвигаются муниципальные должностные лица в вашем штате?

7. Существует ли в вашем штате закон о праймериз? Если да, то каковы его положения?

8. Введен ли в вашем штате метод выдвижения посредством прямых праймериз? Если да, то к каким должностям он применяется? Как отбираются члены партийных комитетов? Какой ценз предусматривает закон о праймериз вашего штата для участия в праймериз? Позволяет ли он гражданам выразить свой выбор в отношении сенатора Соединенных Штатов? В каком порядке располагаются кандидаты в избирательном бюллетене для праймериз? Приняла ли большая доля избирателей участие в последних праймериз? Какая дата установлена для проведения праймериз?

9. Выдвигаются ли какие-либо должностные лица в вашем штате на съездах?

10. Если кандидаты в вашем штате выдвигаются посредством прямых праймериз, то каков разработанный метод подготовки партийной платформы?

ГЛАВА IX

СОЗДАНИЕ СОЮЗА

Статьи конфедерации. — Континентальный конгресс, руководивший общими делами Союза на ранних этапах Революции, представлял собой орган, власть которого не определялась никакой конституцией или основным законом. Он взял на себя широкие полномочия в вере в то, что народ, полагаясь на его патриотизм и мудрость, смирится с его актами. Тем не менее, штаты еще не были тесно объединены, и каждый волен был идти своим путем. С течением времени преимущества союза становились все более очевидными, и штаты начали осознавать желательность создания общего правительства с более широкими полномочиями и определенной властью. После дебатов, продолжавшихся с перерывами более года, Конгресс принял в ноябре 1777 года документ, названный Статьями конфедерации, который должен был вступить в силу после ратификации всеми штатами.

Ратификация Статей. — В течение 1778 и 1779 годов все штаты, кроме Мэриленда, ратифицировали Статьи. Мэриленд воздержалась от одобрения, поскольку сомневалась в преимуществах союза между штатами, некоторые из которых владели обширными территориями на Западе, в то время как другие — нет. Штатами, претендовавшими на земли к северо-западу от реки Огайо, были Виргиния, Нью-Йорк, Массачусетс и Коннектикут. Поскольку эти земли были отобраны у Великобритании в то время, когда эта держава была ослаблена войной со всеми штатами, Мэриленд настаивала в качестве условия своего присоединения, чтобы штаты, претендующие на эти земли, передали их нации на благо всех штатов. Этот аргумент воззвал к чувству патриотизма и справедливости штатов, претендующих на эту северо-западную территорию, и в течение следующих нескольких лет они уступили большую часть своих земель Соединенным Штатам на общее благо. Когда стало очевидным, что это будет сделано, Мэриленд ратифицировала Статьи, и конфедерация штатов завершилась.

Правительство по Статьям. — Сформированная таким образом конфедерация была названа «прочным союзом дружбы» под наименованием «Соединенные Штаты Америки», и ее заявленной целью было обеспечение общей обороны штатов, безопасности их свобод и их взаимного и общего благополучия. Для достижения этих целей штаты обязались оказывать друг другу помощь против любых нападений на любого или всех из них под каким бы то ни было предлогом.

Для ведения определенных дел, общих для штатов, составляющих Конфедерацию, Статьи предусматривали ежегодный Конгресс делегатов, избираемых штатами, причем ни один штат не должен был быть представлен менее чем двумя членами или более чем семью. В отличие от Континентального конгресса, Конгрессу Конфедерации были предоставлены прямые полномочия для ведения определенных дел, и поэтому ему не нужно было брать на себя полномочия, которые он осуществлял. Среди них были полномочия объявлять войну и заключать мир; отправлять и принимать дипломатических представителей; заключать договоры; устанавливать правила относительно захватов в открытом море; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репризале; разрешать споры между штатами по петиции спорящих сторон; регулировать сплав и стоимость монеты, отчеканенной ли по авторитету Конгресса или штатами; устанавливать стандарт мер и весов на всей территории Соединенных Штатов; регулировать торговлю и сношения с индейцами; устанавливать правила управления сухопутными и военно-морскими силами; учреждать почтовые отделения и несколько других полномочий аналогичного характера.

Однако не было предусмотрено ни исполнительного департамента, ни национального судопроизводства, за единственным исключением апелляционного суда по делам, связанным с захватами в открытом море во время войны.

Запреты в отношении штатов. — В интересах общего мира и безопасности штатам было запрещено, за исключением случаев согласия Конгресса, направлять дипломатических представителей в зарубежные страны, заключать договоры или союзы, взимать какие-либо пошлины на товары, ввозимые из-за рубежа, если такие пошлины противоречили бы положениям иностранных договоров; содержать военные корабли в мирное время; вести войну; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репризале.

Недостатки Статей конфедерации. — Хотя Статьи конфедерации оказались весьма ценными для обеспечения согласованности действий между штатами в определенных вопросах, слабости созданного ими союза и дефекты предусмотренного ими правительственного аппарата вскоре оказались серьезными.

Штаты сохранили слишком много власти. — Союз оказался рыхлейшим объединением, в котором штаты по большей части делали то, что им нравилось. Каждая сохраняла свой суверенитет и не могла быть принуждена к выполнению своих обязательств как члена Конфедерации. Некоторые из них намеренно нарушили мирный договор с Великобританией, и Конгресс был неспособен предотвратить такие нарушения. Поскольку Конгресс был бессилен выполнять условия договора, Великобритания отказалась выполнять свои обязательства по нему. Поскольку не было создано ни исполнительного департамента, ни судов для принудительного исполнения и применения законов, принятых Конгрессом, нация была вынуждена полагаться на штаты в исполнении своей воли.

Конгресс был организован плохо. — В организации и процедуре Конгресса имелись серьезные дефекты. Ни один член не мог служить более трех лет из шести, и каждый штат платил своим членам и мог отозвать их по своему усмотрению. Таким образом подчеркивалась зависимость представителя от своего штата и минимизировался его характер как национального представителя. Хуже этого было положение, позволявшее каждому штату, независимо от его населения и размера, иметь лишь один голос в Конгрессе. Таким образом, Джорджия с населением всего в несколько тысяч душ обладала той же властью во всех вопросах национального законодательства, что и Виргиния, хотя население Виргинии было примерно в шестнадцать раз больше. Еще одной серьезной слабостью было правило, требовавшее согласия девяти штатов для принятия любого важного законопроекта, такого как законопроекты о заимствовании или ассигновании денег, выпуске кредитных билетов, объявлении войны, заключении договоров, чеканке монет, строительстве военных кораблей, наборе вооруженных сил, выборе командиров и т. п. Поскольку зачастую было невозможно обеспечить согласие столь большой доли штатов, необходимое законодательство часто предотвращалось оппозицией нескольких членов или отсутствием кворума. Так, в апреле 1783 года присутствовало лишь двадцать пять членов из одиннадцати штатов, причем девять были представлены лишь двумя членами каждый. Таким образом, три члена могли бы отклонить любую важную меру. [24]

У Конгресса не было полномочий по налогообложению. — Мало того, что недостатки в организации и процедуре Конгресса носили серьезный характер, полномочия, возложенные на него Статьями конфедерации, были настолько скудны, что его власть была чуть больше тени и имела малый вес. Одним из важнейших полномочий правительства является налогообложение, однако у Конгресса не было полномочий налагать ни доллара налогов на любое физическое лицо в стране. Деньги были нужны для выплаты жалованья солдатам, сражавшимся в битвах страны, для выплаты жалованья и расходов дипломатическим представителям, отправленным в Европу для переговоров по договорам и испрошения помощи у иностранных друзей, для выплаты процентов по займам, полученным во Франции и Голландии, для покрытия расходов на строительство военных кораблей и снаряжение армии, а также для покрытия различных других расходов, которые любое правительство неизбежно должно нести, однако правительство Конфедерации было бессильно собрать необходимые средства путем налогообложения. В отсутствие каких-либо полномочий по введению и сбору налогов Конгресс принял политику распределения национальных расходов между штатами. Но ни один штат не мог быть принужден внести ни доллара в свою квоту; некоторые из них фактически вносили мало, а большинство тех, кто откликнулся на призыв Конгресса, делали это неохотно и с опозданием. Из 15 000 000 долларов, распределенных между штатами в период с 1781 по 1786 год, фактически было выплачено менее 2 000 000 долларов. Часто в казне Конфедерации не было ни доллара для погашения обязательств правительства.

Было предпринято две попытки внести поправки в Статьи конфедерации, чтобы предоставить Конгрессу право вводить пятипроцентную таможенную пошлину на импортные товары, но поскольку для принятия поправки требовалось согласие каждого из тринадцати штатов, план провалился — в обоих случаях из-за оппозиции со стороны единственного штата.

Конгресс не имел полномочий регулировать торговлю ни с зарубежными странами, ни между самими штатами. Это был серьезный дефект. У каждого штата была своя система тарифов и собственные таможни, и он собирал собственные пошлины на товары, ввозимые в его порты из-за рубежа. Поскольку каждый штат стремился эксплуатировать этот источник доходов для себя, он естественным образом разрабатывал свои тарифные правила и законы о тоннаже таким образом, чтобы привлекать внешнюю торговлю в свои собственные порты. То же самое касалось и торговли между самими штатами. Каждый формировал свои торговые правила со своими соседями в соответствии со своими эгоистичными интересами и без учета общего блага. Результатом были постоянные ревности, разногласия, а иногда и репризалы с ответными мерами. Нью-Йорк ввел импортную пошлину на определенные товары, ввозимые из его менее удачливых соседей, Коннектикута и Нью-Джерси, и каждый в свою очередь отвечал взаимностью как мог. Для целей внешней и межштатной торговли каждый штат был самостоятельной нацией, а Конфедерация была ничтожеством.

Аннаполисский конвент. — Худшие из описанных выше бед достигли кульминации в 1786 году, и политические лидеры Америки, такие как Гамильтон и Вашингтон, были убеждены, что правительство Конфедерации должно быть либо пересмотрено, либо полностью заменено новой системой. В сентябре 1786 года в Аннаполисе, штат Мэриленд, собрался конвент делегатов от пяти штатов, а именно Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании, Делавера и Виргинии, созванный по инициативе законодательного собрания Виргинии для рассмотрения вопроса о единообразном регулировании торговли между штатами, отсутствие которого стало одним из главных бедствий Конфедерации. Было представлено так мало штатов, что конвент решил не приступать к делу, для которого он был созван, а вместо этого решил приложить усилия для созыва конвента, представляющего все штаты и уполномоченного рассмотреть вопрос о всеобщем пересмотре Статей конфедерации, чтобы сделать их более адекватными потребностям нации. Соответственно, была принята резолюция, подготовленная Александром Гамильтоном, одним из делегатов от Нью-Йорка, призывающая штаты назначить делегатов на конвент, который должен состояться в Филадельфии в следующий второй понедельник мая с целью пересмотра Статей конфедерации.

Конституционный конвент 1787 года; состав участников. — Во исполнение этой резолюции все штаты, кроме Род-Айленда, незамедлительно назначили делегатов; неучастие Род-Айленда объяснялось ее удовлетворением Конфедерацией, при которой она пользовалась большими торговыми преимуществами, чем могла надеяться получить в случае внесения поправок в Статьи, лишающих штаты контроля над торговлей. Всего в конвенте в разное время заседали пятьдесят пять членов, хотя Конституцию подписали только тридцать девять. Из Виргинии прибыли Джордж Вашингтон, Эдмунд Рэндольф и Джеймс Мэдисон; из Массачусетса — Руфус Кинг и Элбридж Герри; из Коннектикута — Уильям Сэмюэл Джонсон и Роджер Шерман; из Нью-Гэмпшира — Джон Лэнгдон; из Нью-Йорка — Александр Гамильтон; из Нью-Джерси — Уильям Ливингстон и Уильям Патерсон; из Пенсильвании — Бенджамин Франклин, Роберт и Гувернер Моррисы, Джаред Ингерсолл и Джеймс Уилсон; из Делавера — Джон Дикинсон; из Южной Каролины — Джон Ратледж, Чарльз Пинкни и Чарльз Коутсворт Пинкни. Некоторые из делегатов, такие как Бенджамин Франклин, были членами Олбанского конгресса еще в 1754 году; некоторые были членами Конгресса по закону о гербовом сборе 1765 года; большинство из них заседали в Континентальном конгрессе или Конгрессах Конфедерации; а ряд из них подписали Декларацию независимости. Очень многие из них служили в законодательных собраниях своих штатов, и из всего числа не было ни одного, кто не имел бы определенного законодательного опыта.

Работа конвента 1787 года. — Когда конвент был должным образом организован, делегации нескольких штатов представили «планы» предлагаемой конституции, которые стали основой для последующего обсуждения.

План Виргинии. — План, представленный делегацией Виргинии, отражал взгляды делегатов от более крупных и густонаселенных штатов, и принятая в окончательном виде Конституция в большей степени воплощала черты этого плана, чем какого-либо другого. Самой важной резолюцией этого плана было то, что должно быть создано национальное правительство, состоящее из высшего законодательного, судебного и исполнительного органов. Эта резолюция, принятая в комитете всей палаты, прямо затрагивала корень главного зла существовавшей системы, которая не содержала никаких положений об исполнительном или судебном департаменте. Она также признавала то, что стало фундаментальной доктриной американской политической науки, а именно разделение законодательных, исполнительных и судебных функций.

План Нью-Джерси. — Взгляды делегатов от малых штатов были воплощены в плане Нью-Джерси, который был представлен конвенту Уильямом Патерсоном. В целом план Нью-Джерси предусматривал сохранение основных черт существующей системы, за исключением того, что он предлагал расширить полномочия Конгресса, чтобы сделать его власть более эффективной. По мнению малых штатов, это было все, что требовалось для устранения существовавших пороков.

Проблема представительства в Конгрессе. — Конвент без долгих обсуждений решил, что Конгресс должен состоять из двух палат или домов, а не из одной, как это было при Статьях конфедерации. После этого следующей задачей стало определение основы представительства в каждой из них. Это оказалось одной из самых сложных задач конвента. Делегаты от крупных штатов настаивали на том, чтобы представительство в обеих палатах основывалось на численности населения, так что такой штат, как Виргиния, с населением в шестнадцать раз большим, чем у Джорджии, должен иметь в шестнадцать раз больше представителей в Конгрессе. Но против этой системы пропорционального представительства возражали делегаты от малых штатов. Они утверждали, что важность штата не должна измеряться его населением; что штаты являются суверенными политическими образованиями, и когда дело доходило до участия в управлении нацией, они все равны — как крупные, так и малые. Не было больше оснований, говорил делегат от одного из малых штатов, для того чтобы крупный штат имел больше представительства в Конгрессе, чем для того, чтобы у крупного человека было больше голосов, чем у маленького. Какое-то время разногласия казались непримиримыми, и не раз казалось, что из-за этого вопроса конвент будет сорван. Однако дух компромисса восторжествовал, и в конце концов было решено, что штаты должны быть представлены в Сенате на равных основаниях, а в Палате представителей — пропорционально численности их населения. В результате этого правила Невада сегодня с населением менее 100 000 человек направляет в Вашингтон столько же сенаторов, сколько и Нью-Йорк с населением около 10 000 000 душ. Нью-Йорк, с другой стороны, направляет в Конгресс сорок трех представителей, тогда как Невада — только одного. Это был первый великий компромисс Конституции.

Вопрос учета рабов. — Следующей проблемой, которая была почти столь же сложной и которую также пришлось решать путем компромисса, был вопрос о том, следует ли учитывать рабов при определении населения штата для целей представительства. Делегаты от южных штатов утверждали, что рабы являются важным фактором, способствующим богатству и могуществу страны, и поэтому их следует учитывать для целей представительства. Против этого аргумента делегаты от северных штатов, где численность рабского населения была незначительной, возражали на том основании, что рабы по закону рассматривались исключительно как имущество и не имели права голоса в штатах, где они проживали. Обсуждение этого вопроса было долгим и порой бурным, но в конце концов был достигнут компромисс, согласно которому было решено, что при определении численности населения для целей представительства будет учитываться все белое население, но только три пятых рабов. В то же время было решено, что прямые налоги между штатами должны распределяться на той же основе. Этот компромисс был благоприятным для рабовладельческих штатов тем, что давал им увеличенное количество представителей, но был неблагоприятным тем, что увеличивал их долю прямых налогов. Это известно как компромисс трех пятых.

Федеральное регулирование торговли. — Другой вопрос, ставший предметом жарких дискуссий, касался национального контроля над торговлей. Северные штаты хотели, чтобы Конгрессу были предоставлены полномочия по регулированию торговли, но южные штаты, поставлявшие в то время основные статьи экспорта, опасались, что эти полномочия могут быть использованы таким образом, чтобы нанести ущерб их торговле, а также могут быть использованы для запрета работорговли и тем самым помешать южным плантаторам пополнять свои фермы рабочей силой. Соответственно, они настаивали на том, чтобы Конгрессу было прямо запрещено вмешиваться в импорт рабов и чтобы ему разрешалось принимать навигационные акты только большинством в две трети голосов обеих палат. Весь этот вопрос в конце концов был урегулирован компромиссом, который запрещал Конгрессу вмешиваться в импорт рабов до 1808 года, но позволял ему принимать законы большинством голосов для регулирования торговли. Это был последний великий компромисс Конституции.

Другие компромиссы. — Множество других вопросов были решены на основе компромисса, хотя ни один из них не вызывал столько обсуждений, как три упомянутых выше. Некоторые сожалели, что такие компромиссы, как тот, который предоставляет штатам равенство представительства в Сенате, а также тот, который разрешал представительство на основе рабского населения, вообще попали в Конституцию; но несомненно, что без этих компромиссов Конституция никогда не была бы принята.

После урегулирования вышеупомянутых вопросов работа по составлению Конституции шла с меньшими трудностями. Наконец, 17 сентября готовый проект был подписан тридцатью девятью делегатами, после чего конвент закрылся. Несколько человек отсутствовали и не подписали по этой причине; другие, такие как Герри из Массачусетса и Мейсон из Виргинии, не одобряли Конституцию и отказались поставить свои подписи.

Ратификация Конституции. — Перед закрытием конвент постановил направить проект Конституции в Конгресс с просьбой передать документ законодательным собраниям различных штатов, а те, в свою очередь, должны представить его на конвенты для ратификации. Кроме того, было согласовано, что после его ратификации конвентами в девяти штатах он вступит в силу между такими ратифицировавшими штатами.

Оппозиция Конституции. — Как только текст Конституции стал известен жителям штатов, на нее обрушился поток критики практически из всех частей страны. Те, кто одобрял Конституцию и выступал за ее ратификацию, назывались федералистами; те, кто выступал против нее, — антифедералистами. Основными причинами оппозиции были то, что, предусматривая создание национального правительства с обширными полномочиями, Конституция в значительной степени пожертвовала правами штатов; что такое правительство окажется опасным для свобод народа; что предусмотренный Конституцией президент может стать диктатором и тираном; что Сенат будет олигархией; и что федеральная Конституция, в отличие от конституций штатов, не содержит билля о правах для защиты народа от правительственных посягательств на их неотъемлемые права, такие как свобода слова, свобода печати, свобода религиозного культа, свобода собраний и т. п. Последнее из упомянутых возражений было снято заверениями со стороны сторонников Конституции в том, что в случае ратификации они постараются внести поправки в Конституцию при первой же возможности таким образом, чтобы обеспечить надлежащие гарантии безопасности этих прав, — обещание, которое было выполнено вскоре после вступления нового правительства в силу путем принятия первых десяти поправок.

Ратификация штатами. — Первым штатом, ратифицировавшим Конституцию, стал Делавер — один из малых штатов, делегаты которого на Филадельфийском конвенте были решительно против изменения существующей системы. Этот штат ратифицировал ее 6 декабря 1787 года без единого голоса против. Вскоре за его действием последовала Пенсильвания, Нью-Джерси, Джорджия и Коннектикут, причем последние три были малыми штатами, делегаты которых на Филадельфийском конвенте также находились в оппозиции. Однако в Пенсильвании Конституция была ратифицирована с меньшим единодушием и только после ожесточенной борьбы, в ходе которой антифедералисты нападали практически на каждую ее часть. Массачусетс ратифицировал ее следующим, хотя и с небольшим большинством, поскольку многие ведущие граждане выступали против или были равнодушны. Мэриленд и Южная Каролина последовали за ними, и, наконец, благоприятное решение Нью-Гэмпшира 21 июня 1788 года обеспечило ее успех, поскольку девять штатов к тому моменту ратифицировали ее, и Конституция могла быть введена в действие между штатами, сделавшими это. Четыре дня спустя, еще до получения известий о ратификации Нью-Гэмпшира, Виргиния последовала примеру и ратифицировала ее, несмотря на мощную оппозицию Патрика Генри, Мейсона, Ли и других.

Теперь внимание переключилось на Нью-Йорк, где, как считалось, противники Конституции составляли большинство. Географически Нью-Йорк напоминал клин, разделявший Союз на две части, и поэтому его присоединение было особенно желательно. Благодаря своему благоприятному торговому положению штат пользовался большими преимуществами при Статьях конфедерации, поскольку он мог собирать и направлять в собственную казну пошлины на все товары, поступающие в его порты из-за рубежа, — привилегия, которой он лишился бы по Конституции. Были веские причины, почему он медлил менять свое положение на менее благоприятное. Когда собрался государственный конвент для принятия мер по Конституции, выяснилось, что около двух третей членов сначала выступали против ратификации. Однако среди друзей Конституции был Александр Гамильтон, чей мощный аргумент возобладал, и Конституция была ратифицирована большинством в три голоса.

Род-Айленд, как и Нью-Йорк, пользовался благоприятным положением при Статьях конфедерации и не разделял симпатий к Конституции. Она отказалась ратифицировать ее и оставалась вне Союза до мая 1790 года, более чем через год после вступления Конституции в силу. Северная Каролина также отказывалась ратифицировать ее до ноября 1789 года.

Конституция вступает в силу. — Когда ратификация Конституции была обеспечена, старый Конгресс Конфедерации постановил, что новое правительство должно вступить в силу 4 марта 1789 года. Тем временем сенаторы и представители были избраны в качестве первых членов нового Конгресса, а Джордж Вашингтон был избран президентом. Так старая Конфедерация ушла в прошлое, и новая Республика вступила на свой великий путь.

Созданная система правления. — Правительство, созданное Конституцией, носит федеративный характер; то есть оно состоит из системы национального правительства и правительств штатов под общим суверенитетом. Это республика в отличие от такой ограниченной монархии, как британская; то есть это правительство, имеющее избираемое народом исполнительное лицо, а не номинальное исполнительное лицо, занимающее свой пост пожизненно на основе наследственного права, которое политически безответственно и правит через министров, ответственных перед парламентом за его действия. Оно также отличается от конфедеративного правительства или той формы, в которой штаты практически суверенны и в которой общее правительство является не более чем агентом штатов для заботы об очень немногих вопросах общего значения, таких как защита от внешней агрессии. Наконец, американская система является народным, а не аристократическим правлением, то есть это правление народных масс, а не правление избранного меньшинства.

Литература. — Эндрюс, «Руководство по Конституции», гл. ii. Бирд, «Американское правительство и политика», гл. iii. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. ii. Фиск, «Критический период американской истории», гл. vi-vii. Хинсдейл, «Американское правительство», гл. vii-xi.

Документальные материалы. — 1. Статьи конфедерации. 2. Конституция.

Research Questions

1. Проследите шаги, приведшие к созыву конвента, разработавшего Конституцию.

2. Как выбирались делегаты на конвент? Какова в целом была природа их инструкций? Кто был самым старым делегатом? Самым молодым? Самым выдающимся? Кто из них подписал Декларацию независимости? Кто исполнял обязанности председателя конвента?

3. Назовите членов конвента, которые отказались подписать Конституцию.

4. Почему Гамильтон, автор резолюции о созыве конвента, принял столь малое участие в работе над Конституцией?

5. Почему Нью-Йорк не отправил на конвент своих самых способных людей?

6. Организовался ли конвент в комитеты для ведения дел?

7. Каково было отношение некоторых делегатов от восточных штатов к Западу?

8. Какая часть страны в целом была за Конституцию, а какая — против?

9. Каковы были некоторые возражения против ее принятия?

10. Почему Конституция не выносилась на прямое голосование народа, как это принято в отношении конституций штатов?

11. Когда проект завершенной Конституции был представлен Конгрессу Конфедерации, внес ли этот орган какие-либо изменения в него перед передачей штатам?

12. Могли ли Северная Каролина и Род-Айленд навсегда остаться вне Союза? Если да, то каков был бы их статус?

13. Считаете ли вы, что настало время, когда наилучшие интересы страны требуют новой Конституции? Каково ваше мнение о предложении о том, что страна переросла Конституцию?

14. Каковы, в свете более чем векового опыта, по вашему мнению, некоторые недостатки Конституции?

ГЛАВА X

ДВЕ ПАЛАТЫ КОНГРЕССА

Палата представителей. — Конституция предусматривает, что национальная Палата представителей — нижняя палата Конгресса — должна состоять из членов, избираемых каждые два года посредством всеобщих выборов. При Статьях конфедерации члены старого Конгресса избирались ежегодно, но этот срок был слишком коротким, чтобы позволить им приобрести ту осведомленность об их обязанностях, которая необходима для эффективного законодательства. Срок полномочий представителя начинается 4 марта в нечетные годы, хотя Конгресс не собирается до первого понедельника декабря следующего года, если только президент не созовет его на внеочередную сессию раньше.

Сессии Конгресса. — У каждого Конгресса есть две регулярные сессии: длинная сессия, которая начинается в первый понедельник декабря нечетных годов и длится до некоторого времени следующей весной или летом, и короткая сессия, которая начинается в ту же дату в четные годы и длится до 4 марта следующего года, когда истекают сроки полномочий всех представителей. Каждый Конгресс нумеруется, начиная с первого, начавшегося 4 марта 1789 года. Шестьдесят седьмой Конгресс начался 4 марта 1921 года и завершится 4 марта 1923 года. Внеочередные сессии иногда созываются президентом для рассмотрения вопросов особой важности, по которым необходимо принять меры до заседания регулярной сессии. С 1789 по 1921 год было проведено всего девятнадцать таких сессий, последняя из которых была созвана президентом Гардингом для встречи в апреле 1921 года для рассмотрения тарифных и налоговых мер и пересмотра международных отношений.

Количество и распределение представителей. — Конституция предусматривала, что первая Палата представителей должна состоять из шестидесяти пяти членов, но как только будет проведена перепись жителей, это число должно быть распределено между различными штатами на основе численности населения, не превышая одного на каждые 30 000 жителей. После проведения каждой десятилетней переписи Конгресс производит новое распределение на основе нового населения. Общее количество представителей в настоящее время составляет 435 человек, [25] что соответствует пропорции одного члена на каждые 211 877 жителей, что известна как коэффициент представительства в Конгрессе. Наибольшее число от какого-либо одного штата составляет сорок три — это количество от Нью-Йорка. В Пенсильвании тридцать шесть, в Иллинойсе — двадцать семь, в Огайо — двадцать два и так далее по списку. Пять штатов имеют право только на одного члена каждый, а именно Аризона, Делавер, Невада, Нью-Мексико и Вайоминг. Поскольку население нескольких из этих штатов меньше коэффициента представительства, они могли бы не иметь права ни на одного члена, если бы не положение в Конституции, которое гласит, что каждый штат должен иметь по меньшей мере одного представителя.

Выборы представителей. — Конституция предусматривает, что представители должны избираться в каждом штате голосами тех лиц, которые имеют право голоса за членов нижней палаты законодательного собрания этого штата. Таким образом, требования для участия в выборе национальных представителей сильно различаются в разных штатах. Но выбор должен быть сделан народом, а не законодательным собранием или исполнительным назначением, и в соответствии с Пятнадцатой и Девятнадцатой поправками к федеральной Конституции штаты не могут при установлении избирательного права дискриминировать какую-либо категорию лиц из-за их цвета кожи, расы или пола. С учетом этих ограничений штаты практически свободны в ограничении права голоса за национальных представителей теми своими гражданами, которых они сочтут нужным. Правда, Четырнадцатая поправка гласит, что всякий раз, когда штат ограничивает право своих совершеннолетних граждан мужского пола на голосование, за исключением случаев совершения преступления, его представительство в Конгрессе должно быть пропорционально сокращено, но это положение никогда не применялось на практике. Некоторые государственные деятели считают, что оно фактически было заменено Пятнадцатой поправкой.

United States Senate Chamber

United States House of Representatives

Способ избрания представителей. — Как и в определении цензов избирателей представителей, так и в их избрании штатам предоставлена свобода действий, за исключением положения Конституции, наделяющего Конгресс полномочиями изменять правила штатов в отношении способа и времени избрания членов. Долгое время Конгресс не пользовался своими полномочиями в этом отношении, и каждый штат избирал своих представителей тогда, когда хотел, и таким способом, как ему нравилось. Некоторые штаты избирали своих представителей по общему списку от штата в целом, в то время как другие избирали их по округам; одни выбирали тайным голосованием, другие — нет. Чтобы обеспечить единообразие в отношении метода избрания, Конгресс постановил в 1842 году, что представители должны избираться по округам смежной территории, содержащим население, по возможности близкое к коэффициенту представительства. В 1871 году он постановил, что они должны избираться с помощью письменных или печатных бюллетеней (позже также было разрешено голосование с помощью машин для голосования). В 1872 году он постановил, что представители должны избираться в один и тот же день по всему Союзу, а именно в вторник после первого понедельника ноября. [26]

Джерримендеринг. — Когда после десятилетней переписи определяется количество представителей, на которое имеет право каждый штат, на законодательное собрание возлагается обязанность разделить штат на столько округов, сколько представителей ему положено. [27] При осуществлении этого полномочия политическая партия, контролирующая законодательное собрание, может сформировать округа несправедливым образом, чтобы сделать возможным избрание партией большего числа представителей, чем ей положено по силе ее голосов. Это делается путем включения округов (графств), в которых противоположная партия имеет подавляющее большинство, в одни и те же округа, так что она может избрать нескольких членов большими большинством, в то время как другая партия побеждает в остальных округах с небольшим перевесом. Таким образом, избирательная сила правящей партии экономится, в то время как сила другой партии концентрируется в нескольких округах и сводится к минимуму. Эта практика известна как «джерримендеринг» и к ней часто прибегали обе великие политические партии, иногда таким образом, что это приводило к вопиющей несправедливости по отношению к партии меньшинства.

Требование о том, чтобы округа содержали по возможности равное население, иногда вопиюще нарушается. Так, один из республиканских округов в Нью-Йорке недавно содержал 165 701 жителя, в то время как один из демократических округов имел население в 450 000 человек. В 1910 году один из округов Иллинойса содержал 167 000 человек, в то время как другой — 349 000.

Иногда округа конструируются так, что имеют фантастическую форму. Так, один округ в Миссисипи несколько лет назад был назван округом «шнурок» из-за своей длинной нерегулярной формы. Он тянулся вдоль реки Миссисипи по всей длине штата, хотя в одном месте его ширина составляла менее тридцати миль.

Цензы представителей. — Чтобы иметь право быть избранным в Палату представителей, лицо должно быть гражданином Соединенных Штатов не менее семи лет, достичь возраста двадцати пяти лет и быть жителем того штата, от которого оно избирается. Проживание в конкретном округе, который представляет член палаты, не требуется Конституцией или законами Соединенных Штатов, но почти всегда требуется общественным мнением. Нерезидент, каким бы способным и выдающимся государственным деятелем он ни был, имел бы мало шансов на избрание.

Возражения против требования о проживании. — Этот обычай настаивать на проживании в округе часто критиковался, особенно иностранными авторами, как серьезный дефект в нашей системе представительства. Он резко контрастирует с практикой в Великобритании, где члены парламента очень часто избираются из других округов, нежели те, в которых они проживают. Перспективные лондонские барристеры нередко избираются представлять сельские округа, в которых они практически чужие. Покойный Уильям Э. Гладстон, житель Уэльса, долгое время представлял шотландский округ. Когда важный лидер какой-либо партии в Палате общин терпит поражение в своем домашнем округе, обычной практикой является выставление его кандидатуры в каком-либо округе, где у его партии есть надежное большинство. В Соединенных Штатах в таком случае карьера человека в Конгрессе, вероятно, подошла бы к концу.

Наконец, одним из худших пороков окружной системы является то, что она заставляет члена палаты чувствовать себя представителем не Соединенных Штатов в целом, а той местности, которая его избирает. Вместо того чтобы придерживаться широких взглядов на чисто национальные вопросы, его взгляды имеют тенденцию сужаться, и он голосует и действует со ссылкой на благополучие собственного округа, а не на благо всей страны. С другой стороны, в пользу окружной системы можно сказать, что она лучше приспособлена для обеспечения местного представительства и делает ответственность перед избирателями члена более эффективной.

Сенат. — Цели. — Что касается желательности создания национального законодательного органа из двух палат, среди членов конвента было мало разногласий. Опыт работы с однопалатным конгрессом в период Конфедерации выявил определенные дефекты в такой организации. Более того, все законодательные собрания штатов, кроме двух, состояли из двух палат, и эти исключения были обречены вскоре исчезнуть. Если законодательное собрание штата должно состоять из двух палат, то тем более важно, чтобы национальный конгресс имел двухпалатную организацию, поскольку, поскольку союз состоял из штатов, было желательно предусмотреть отдельную палату, в которой они могли бы быть представлены как составные политические единицы, точно так же как другая палата должна была быть органом, представляющим народ без учета политических делений. Помимо соображений, проистекающих из характера федеративной системы, существовали обычные преимущества, которые мы связываем с двухпалатной системой, такие как защита от поспешного и необдуманного законодательства, страховка от возможного деспотизма одной палаты и т. п. Решив, что Конгресс должен состоять из двух палат, конвент счел, что если верхняя палата должна оказывать эффективное сдерживающее влияние на нижнюю палату, она не должна быть простой дубликацией последней, а должна быть сформирована иначе. Она должна в определенной степени быть более консервативным органом, чем нижняя палата, которая, будучи избранной народом, будет склоняться к радикализму; поэтому она должна быть меньше по размеру, ее члены должны избираться на более длительный срок и другим методом, к ним должны предъявляться более высокие требования к возрасту и проживанию, и ей должны быть предоставлены определенные полномочия, которые не были переданы нижней палате, такие как участие в назначении, заключении договоров и судебных полномочиях.

Срок полномочий. — Как уже отмечалось, Конституция предусматривает, что штаты должны быть представлены в Сенате на равных основаниях. Она также предусматривает, что каждый штат должен избирать двух сенаторов и что каждый сенатор имеет один голос. При Статьях конфедерации каждый штат имел один голос в Конгрессе, и голос штата не мог быть разделен; но по Конституции два сенатора от штата часто голосуют по разные стороны вопроса, особенно если они принадлежат к разным политическим партиям. По вопросу о сроке полномочий сенаторов среди членов конвента было много разногласий. Некоторые выступали за двухлетний срок, некоторые — за четыре года, некоторые — за шесть, некоторые — за девять, в то время как Александр Гамильтон выступал за пожизненный срок. Срок, на котором в конце концов сошлись, составил шесть лет, что казалось достаточно долгим, чтобы придать Сенату элемент постоянства и независимости, и в то же время достаточно коротким, чтобы обеспечить ответственность перед народом.

Классификация сенаторов. — Конституция предусматривала, что сразу после сбора сенаторов после первых выборов они должны быть разделены на три класса, и что места сенаторов первого класса должны освободиться в конце второго года, второго класса — по истечении четвертого года, а третьего класса — по истечении шестого года, с тем чтобы в дальнейшем одна треть могла избираться каждые два года. Цель этого положения состоит в том, чтобы избежать одновременного обновления всего Сената. В результате в любой конкретный момент времени новичками и неопытными членами являются не более одной трети. Когда в Союз принимается новый штат, его первые два сенатора тянут жребий, чтобы определить, в какой класс попадет каждый из них. В 1921 году в первом классе было тридцать два сенатора, и их сроки истекают 4 марта 1923 года; тридцать два — во втором классе, и их сроки истекают 4 марта 1925 года; и тридцать два — в третьем классе, и их сроки истекают 4 марта 1927 года. Три класса поддерживаются по возможности равными.

Переизбрание сенаторов. — Хотя срок полномочий сенатора составляет шесть лет, он может переизбираться столько раз, сколько его штат сочтет нужным оказать ему честь, и на практике переизбрания происходили часто. Джастин С. Моррилл из Вермонта, Джон Шерман из Огайо и Уильям Б. Эллисон из Айовы — каждый непрерывно служил в течение тридцати двух лет. Почти треть сенаторов в 1911 году отслужили двадцать лет или более. Таким образом, Сенат представляет собой собрание старейших государственных деятелей и является более консервативным и стабильным органом, чем Палата представителей.

Способ избрания сенаторов. — В отношении способа избрания сенаторов среди членов конвента существовало большое расхождение во мнениях. Одни выступали за выбор народом; другие — за избрание нижней палатой Конгресса; некоторые предлагали назначение президентом из числа лиц, выдвинутых законодательными собраниями штатов; в то время как другие предлагали избрание законодательными собраниями штатов, что и стало методом, на котором в конце концов сошлись. Считалось, что выбор законодательным собранием послужит средством формирования связующего звена между правительствами штатов и национальным правительством и тем самым будет способствовать привязанности первых к последнему — важное соображение в то время, учитывая преобладающую ревность правительств штатов к национальному правительству. Наконец, считалось, что выбор законодательным собранием будет способствовать избранию сенаторов с большими способностями, поскольку члены законодательного собрания будут лучше знакомы с квалификацией кандидатов, чем могут надеяться народные массы.

Возражения против метода выбора законодательным собранием. — Одним из практических возражений против первоначального метода избрания сенаторов было то, что он часто приводил к долгим и упорным спорам, которые иногда заканчивались тупиковыми ситуациями. Нередко законодательное собрание не могло избрать сенатора, и штат оставался с вакансией в Сенате. В таких случаях губернатор не мог заполнить вакансию путем назначения, как он это делал, когда сенатор умирал или уходил в отставку; место оставалось вакантным до тех пор, пока сенатор не был избран законодательным собранием. С 1890 по 1912 год не менее одиннадцати штатов в разное время были представлены в Сенате только одним членом, а в 1901 году Делавер из-за повторяющихся тупиков вообще не имел сенатора в Вашингтоне, который выступал бы от имени штата. Нередко такие споры разрешались путем выбора второсортного человека или заключения союза между членами партии меньшинства и определенными членами большинства.

Взяточничество. — Преодоление тупиков иногда достигалось посредством взяточничества или других ненадлежащих влияний. Действительно, обвинения во взяточничестве и коррупции в связи с выборами сенаторов стали очень распространенными, и мало сомневаются в том, что в период с 1895 по 1910 год ряд богатых людей проложили себе путь в Сенат благодаря голосам законодателей, которым щедро платили за их поддержку. В этих обстоятельствах часто говорили, что Сенат больше не представляет по-настоящему интересы народа.

Вмешательство в законодательную деятельность. — Затянувшаяся борьба за сенаторское кресло также слишком сильно мешала регулярной деятельности законодательного собрания штата. Там, где сессия ограничена двумя или тремя месяцами, как это часто бывает, посягательства на время, имеющееся в распоряжении законодательного собрания для заботы о нуждах штата, были значительными. [28] Члены законодательного собрания подвергались нападкам со стороны кандидатов, разжигались страсти и вражда, внепартийным мерам придана партийная окраска, и голоса членов по законодательным мерам иногда определялись борьбой за сенаторское кресло, а не достоинствами меры, по которой их призывали голосовать.

Всенародные выборы сенаторов. — Недовольство старым методом избрания сенаторов привело к движению за принятие поправки к Конституции, предусматривающей избрание сенаторов народом. Но сам сенат долгое время блокировал любую подобную попытку. Пять раз в период с 1893 по 1911 год национальная Палата представителей подавляющим большинством голосов предлагала поправку с этой целью, но каждый раз сенат отказывался выразить свое согласие. В той или иной форме законодательные собрания тридцати одного штата одобрили метод народных выборов, и везде, где по этому предложению проводился референдум, как это было сделано в Калифорнии, Неваде и Иллинойсе, поддержка населения была подавляющей. Наконец, в 1912 году сенат уступил, и обе палаты Конгресса приняли резолюцию, предлагающую поправку, предусматривающую всенародные выборы сенаторов, которая была ратифицирована необходимым числом штатов в течение следующего года. Согласно этой семнадцатой поправке сенаторы от каждого штата избираются голосованием лиц, имеющих право голосовать за членов нижней палаты законодательного собрания.

Семнадцатая поправка предусматривает, что в случае появления вакансии в сенате губернатор штата, в котором образовалась вакансия, издает предписание о проведении выборов для заполнения такой вакансии, однако законодательное собрание может уполномочить губернатора заполнить вакансию путем временного назначения, причем назначенное лицо исполняет обязанности до тех пор, пока сенатор не будет избран путем всенародных выборов. На практике внеочередные выборы для заполнения вакансий назначаются редко. В большинстве штатов губернатор производит временное назначение, и назначенное лицо исполняет обязанности до следующих регулярных выборов, когда народ избирает его преемника.

Квалификационные требования к сенаторам. — Квалификационные требования, предписанные для возможности избрания в сенат, в принципиальном отношении те же, что и требования, предъявляемые к представителям, хотя несколько отличаются по степени. Так, сенатор должен быть не моложе тридцати лет, состоять гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет и быть жителем штата на момент своего избрания. Считалось, что более длительный срок полномочий и более высокие требования будут способствовать тому, что верхняя палата приобретет большую авторитет и силу, чем нижняя палата, и в то же время более высокий средний уровень способностей.

В Конституции нет положения, которое требовало бы, чтобы сенатор был жителем определенной части штата, но в некоторых штатах существует обычай, согласно которому два сенатора должны избираться от разных регионов. Так, в Вермонте обычай требует, чтобы один сенатор был выходцем из части штата к востоку от Зеленых гор, а другой — с западной стороны. Иногда, когда в штате имеется крупный город, существует обычай выбирать одного из сенаторов от города, а другого — от сельской местности. Долгое время Мэриленд не полагался в этом вопросе на обычай, а законодательно закрепил, что один из сенаторов должен быть жителем восточного побережья, а другой — западного.

Характер сената. — В ранний период, когда штаты в целом рассматривались как суверенные общины, на сенаторов смотрели в некотором роде как на послов при национальном правительстве, и законодательные собрания иногда заявляли о своем праве инструктировать их относительно того, как они должны голосовать по важным вопросам, и отстаивали его. Иногда сенаторы подчинялись инструкциям, иногда отказывались; и в последнем случае не было никаких средств принудить их к повиновению. Нередко законодательное собрание штата, который они представляют, «просит» сенаторов проголосовать за или против определенного законопроекта.

Сенат несомненно обладает элементами силы и эффективности, которые отсутствуют в нижней палате. Поскольку это гораздо более компактный орган, дебаты в нем могут вестись с большей эффективностью, а отдельный член имеет больше возможностей заставить почувствовать свое влияние на законодательный процесс. Эффективность сената дополнительно повышается благодаря тому, что его члены, как правило, являются людьми более зрелого возраста и обладают большим законодательным опытом, причем многие из них уже прошли стажировку в нижней палате. Более того, благодаря более длительному сроку полномочий они более независимы от сиюминутного общественного мнения и, следовательно, в меньшей степени поддаются искушению поддаться народному крику и голосовать за меры, которые осуждает их здравый смысл. Можно добавить, что эти факты способствовали повышению привлекательности сената как законодательного органа и привлечению в него государственных деятелей более крупных способностей, чем те, которые способна привлечь нижняя палата.

В то же время эти сильные стороны в определенной степени являлись источниками слабости. Привлекательность сената стимулировала амбиции богатых людей, которые имели мало других квалификаций, кроме обладания огромным богатством, и поэтому получилось так, что значительная доля членов верхней палаты являлась представителями крупных корпораций и других форм богатства. Это не обязательно было злом, но часто говорили, что сенаторы не реагируют на общественное мнение. Кроме того, сенат подвергался критике за то, что он в значительной степени узурпировал полномочия исполнительного департамента в отношении назначения на должности и ведения иностранных дел, а также посягнул на полномочия нижней палаты в отношении инициирования налоговых законопроектов. Наконец, традиция сенатской вежливости, которая позволяет одному сенатору до бесконечности парализовать работу сената, подвергалась критике как совершенно не согласующаяся с разумными понятиями о законодательной процедуре. Все эти обвинения, однако, решительно отрицались многими защитниками сената. Некоторые из них имеют под собой веские основания, но в целом сенат выгодно отличается от лучших верхних палат других стран.

Решения о выборах в Конгресс и членстве в нем. — Каждая палата Конгресса является судьей в отношении выборов, квалификации и результатов выборов собственных членов, то есть она уполномочена определять, был ли член, заявляющий о своем избрании, избран законно и обладает ли он действительно квалификацией, предписанной Конституцией для членства в палате. Общепризнанно, что любая палата также может отказать в допущении члена по иным причинам, чем те, которые предписаны Конституцией, как, например, в связи с судимостью за преступление или из-за того, что он безумен или страдает опасным заразным заболеванием. Так, в 1900 году Палата представителей отказалась разрешить члену от Юты занять свое место, поскольку он жил в нарушение законов против полигамии, а в 1919 году она исключила члена-социалиста от Висконсина за нелояльность во время войны.

Оспариваемые выборы. — Часто происходят оспариваемые выборы от штата или округа, то есть два человека претендуют на избрание на одно и то же место, и в этом случае палата должна решить, кто именно имеет право на это место. В таком случае претензии лица, оспаривающего выборы, и лица, чье избрание оспаривается, заслушиваются комитетом по привилегиям и выборам, который представляет в палату доклад с рекомендацией о том, кому должно быть предоставлено место. К сожалению, дела об оспариваемых выборах не всегда решаются по существу, и место обычно отдается претенденту, принадлежащему к партии, имеющей большинство в палате. В Англии этот источник партийного фаворитизма устраняется путем возложения разрешения споров об оспариваемых выборах на суды, которые более склонны решать такие споры по существу.

Право исключения. — Когда член однажды допущен на свое место, он может быть лишен его только путем исключения, и во избежание использования этой власти в партийных целях Конституция устанавливает, что для исключения члена необходимо согласие двух третей членов. В прошлом имели место несколько случаев исключения. Сенатор Блаунт из Теннесси был исключен из сената в 1797 году, и ряд других случаев имели место в каждой палате во время Гражданской войны.

Вознаграждение членов Конгресса. — Конституция объявляет, что сенаторы и представители должны получать вознаграждение за свои услуги, выплачиваемое из казначейства Соединенных Штатов. Согласно Статьям конфедерации каждый штат выплачивал жалование собственным членам Конгресса, и не было никакого единообразия в отношении шкалы вознаграждения. Некоторые штаты выплачивали гораздо меньшее жалование, чем другие, и в целях уменьшения бремени содержания своих представителей штаты, как правило, направляли в Конгресс минимально необходимое число представителей, и поскольку каждый штат имел только один голос, ничего не терялось от присутствия минимального числа лиц. Другим возражением против метода выплаты со стороны штатов было то, что он имел тенденцию делать представителя зависимым от своего штата и заставлял его чувствовать себя представителем штата, а не страны в целом.

Определяя размер вознаграждения своих членов, Конгресс не подлежит никаким ограничениям. Он может установить жалование в любом размере, каком пожелает, может сделать его имеющим обратную силу или может увеличить сумму в любой момент в течение срока, на который избираются члены. Текущее жалование сенаторов и представителей составляет 7500 долларов в год, однако спикер палаты получает 12000 долларов в год. В дополнение каждый член получает пособие на секретаря, небольшую сумму на канцелярские принадлежности и дорожные расходы по тарифу двадцать центов за милю пути туда и обратно по кратчайшему маршруту между его домом и национальной столицей. Эти дорожные расходы предназначены для покрытия путевых расходов самого члена и его семьи.

В некоторых европейских странах до недавнего времени члены парламента не получали никакого вознаграждения из государственной казны, если они не являлись членами кабинета министров; таково было правило в Великобритании до 1911 года. Иногда, однако, членам, представлявшим социалистическую или лейбористскую партию, выплачивалось жалование за счет добровольных взносов членов их партии. Преимущество выплаты членам Конгресса разумного вознаграждения заключается в том, что оно позволяет компетентным людям, не имеющим частных доходов, служить государству наравне с состоятельными людьми, которые не зависят от своего государственного жалования в плане средств к существованию.

Привилегия франкирования. — Другая привилегия, которую Конгресс предоставляет своим членам, заключается в возможности отправлять свою корреспонденцию через почтовое отделение без уплаты почтового сбора. Дух закона ограничивает эту привилегию официальной перепиской членов, однако эта привилегия повсеместно злоупотребляется. Так, сенатор от Южной Каролины недавно подвергся критике со стороны почтового департамента за то, что отправил по почте свою пишущую машинку на условиях франкирования. Президент Тафт в своем ежегодном послании Конгрессу в декабре 1910 года остановился на злоупотреблениях этой привилегией со стороны членов Конгресса и других правительственных чиновников. Генеральный почтмейстер в 1914 году обратил внимание на недавний случай, когда более 300 000 брошюр были разосланы под франкой члена Конгресса, почтовый сбор за которые составил бы 57 000 долларов. Они касались не государственных дел, а интересов определенной отрасли промышленности, с которой он был связан.

Права и привилегии членов Конгресса. — Конституция предусматривает, что члены не могут быть арестованы ни по какому делу, за исключением государственной измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка, во время их участия в заседаниях соответствующих палат, а также по пути на них и обратно; и за любую речь или дебаты в любой из палат они не могут быть подвергнуты допросу в каком-либо другом месте. Цель первого положения заключается в том, чтобы предотвратить вмешательство в выполнение членами их высоких и ответственных обязанностей посредством ареста за мелкие правонарушения или сфабрикованные обвинения. Однако если член совершает правонарушение, представляющее собой нарушение общественного порядка, его иммунитет от ареста прекращается, и с ним могут поступить суды так же, как с любым другим правонарушителем. Цель второго положения заключается в обеспечении членам абсолютной свободы слова с трибуны Конгресса путем освобождения их от ответственности за клевету за все, что они могут сказать в ходе дебатов.

Несовместимость должностей. — С другой стороны, Конституция предусматривает, что ни одно лицо, занимающее какую-либо должность при Соединенных Штатах, не может быть членом какой-либо из палат Конгресса в течение срока пребывания в должности. Это положение было принято во исполнение мнения о том, что исполнительная и законодательная ветви власти должны, насколько это практически возможно, оставаться раздельными. Более того, ни один сенатор или представитель не может в течение времени, на которое он избран, быть назначен на какую-либо гражданскую должность, которая была создана или вознаграждение по которой было увеличено в течение такого времени. Цель этого положения — не допустить, чтобы Конгресс создавал новые должности или увеличивал жалование по существующим должностям в интересах членов, которые могли бы пожелать быть назначенными на них.

Особые функции сената. — Сенат является не только равноправной ветвью национального законодательного органа, но помимо этого обладает определенными полномочиями, которыми не наделена нижняя палата.

Участие в назначении на должности. — Прежде всего, он разделяет с президентом полномочия по назначению на федеральные должности. Конституция делает его одобрение необходимым условием действительности всех назначений, производимых исполнительной властью, причем идея заключается в том, что участие сената послужит сдерживающим фактором против ошибок или злоупотреблений президента и тем самым обеспечит назначение на должности честных и способных людей. Но никогда не предполагалось наделить сенат чем-то большим, чем негативное право отклонять кандидатуры президента. В его власти выдвигать кандидатуры, а в власти сената — одобрять или не одобрять выдвижение. Тем не менее в сенате сложилась практика, в соответствии с которой сенаторы от конкретного штата, в котором должно быть произведено назначение на федеральную должность, заявляют о своем праве самостоятельно выбирать назначаемое лицо и, придя к согласию по его кандидатуре, представляют его имя президенте для назначения; при условии, разумеется, что они состоят в той же партии, что и президент. Если президент отказывается удовлетворить просьбу сенаторов от определенного штата и выдвигает чиновника, который для них неприемлем, обычай «сенатской вежливости», ставший одной из традиций сената, требует, чтобы сенаторы от других штатов поддержали своих коллег по данному вопросу и отклонили кандидатуру президента. Таким образом сенат фактически присвоил себе право диктовать президенту назначения на многие федеральные должности в штатах, такие как должности почтмейстера, федерального судьи, атторнея, сборщика налогов и тому подобные. Если оба сенатора от штата принадлежат к разным политическим партиям, то федеральным патронажем в штате распоряжается тот из них, с кем президент разделяет политические симпатии.

Участие в полномочиях по заключению договоров. — Сенат также разделяет с президентом полномочия по заключению договоров с зарубежными странами. Обычная процедура заключается в том, что президент через Государственный департамент ведет переговоры по договору, после чего он представляется на одобрение сената. Для действительности договора необходимо его одобрение двумя третями голосов сенаторов. Цель предоставления сенату участия в полномочиях по заключению договоров состояла в том, чтобы обеспечить сдерживание или ограничение возможных злоупотреблений или ошибок исполнительной власти. Однако чрезвычайное большинство, требуемое для одобрения договора, часто оказывалось препятствием и приводило к провалу ряда ценных договоров. Таким образом, небольшое политическое меньшинство может предотвратить ратификацию договора и иногда делает это, когда видит возможность извлечь из этого политическую выгоду.

Конституция говорит о «совете и согласии» сената, но на практике все, что делает сенат, — это дает свое согласие. Однако в ранний период президент нередко запрашивал «совет» сената перед началом переговоров по договору, и если совет был неблагоприятным, предполагаемые переговоры прекращались. Даже сейчас, если у президента возникают сомнения относительно того, получит ли предлагаемый договор одобрение двух третей сената, он иногда консультируется с членами комитета сената по иностранным делам и с другими влиятельными членами перед началом переговоров.

Сенат может отклонить договор в целом, и делал это во многих случаях, или он может внести поправки в представленный на его рассмотрение договор, и в этом случае он должен быть отправлен обратно правительству другой страны, которая является стороной по нему, для выражения согласия с поправками. После того как сенат дал согласие на ратификацию договора, президент может ратифицировать его или нет по своему усмотрению.

Library of Congress, Washington, D.C.

The White House,—the President's Home and Office

Сенат как суд по импичменту. — Другой специальной функцией сената является функция суда по рассмотрению дел об импичменте. Конституция провозглашает, что президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов смещаются с должности в результате импичмента и осуждения за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки. Военнослужащие и военно-морские чины предаются суду военного трибунала и поэтому не подлежат импичменту. [29] Подвергнуть должностное лицо импичменту означает выдвинуть против него обвинения. Что касается федеральных должностных лиц, то это право принадлежит исключительно Палате представителей, которая действует отчасти так же, как большое жюри при вынесении обвинительных актов против обычных преступников. Заседая в качестве суда по импичменту, сенаторы принимают специальную присягу, а когда суду предается президент, председательствующим вместо вице-президента выступает председатель Верховного суда, поскольку в таком случае вице-президент был бы напрямую заинтересован в исходе суда, так как в случае осуждения и смещения президента он унаследовал бы эту должность. Управляющие, назначенные Палатой представителей, появляются на балюстраде сената для поддержания обвинений, выдвинутых палатой, заслушиваются свидетели, представляются доказательства, а обвиняемый защищается адвокатами по своему выбору. Во избежание использования полномочия по импичменту в партийных целях Конституция устанавливает, что для осуждения требуется согласие двух третей сенаторов.

Наказание, которое сенат может назначить в случае признания виновным, ограничивается смещением с должности и дисквалификацией в отношении занятия должности в будущем. Конституция вменяет сенату в обязанность сместить осужденного чиновника, но вопрос о том, будет ли он навсегда дисквалифицирован от занятия должности в будущем, оставляется на усмотрение сената. В Англии Палата лордов, которая рассматривает дела об импичметне, не ограничена в степени наказания, которое она может назначить, но может по своему усмотрению приговорить осужденного чиновника к тюремному заключению или выплате штрафа. Хотя сенат Соединенных Штатов не может этого сделать, осужденное и смещенное лицо может тем не менее подвергнуться обвинительному заключению и суду со стороны судов, как и любой другой преступник.

Процедура смещения должностного лица путем импичмента настолько громоздка и неповоротлива, что к ней прибегали крайне редко. За всю нашу историю было проведено всего восемь судебных процессов по импичменту федеральных чиновников, и из них обвинительные приговоры были вынесены лишь в трех случаях. [30] Если бы это был единственный метод смещения, было бы трудно избавиться от коррумпированных и некомпетентных чиновников, но следует помнить, что любое федеральное должностное лицо, кроме судей, может быть смещено с должности президентом по любой причине, которая покажется ему уместной и правильной; и это полномочие практикуется часто.

Литература. — Эндрюс, «Руководство по Конституции», стр. 47–68. Бирд, «Американское правительство и политика», гл. XII–XIII. Брайс, «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. IX–XII. Гаррисон, «Эта наша страна», гл. II. Харт, «Фактическое правительство», гл. XIII. Хинсдейл, «Американское правительство», гл. XVII–XXIII. Вильсон, «Правительство Конгресса», разд. 1273–1293.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Экземпляр «Каталога Конгресса». 2. Экземпляры «Записок Конгресса». 3. Карта с указанием избирательных округов штата.

Research Questions

1. Сколько представителей в Конгрессе имеет ваш штат?

2. Есть ли какие-либо свидетельства того, что в вашем штате применяется «джерримендеринг»?

3. В каком избирательном округе вы живете? Сколько округов в этом районе? Какова его численность населения? Насколько численность населения отличается от конгрессионального коэффициента? Кто ваш представитель? Сколько сроков он отслужил? К какой партии он принадлежит? С каким перевесом голосов он был избран?

4. Кто является старшим сенатором от вашего штата? Младшим сенатором? Сколько сроков каждый из них прослужил? К какому из трех классов принадлежит каждый из них?

5. Если бы первый конгрессиональный коэффициент, равный одному члену на 30 000 жителей, действовал и ныне, каково было бы число представителей в палате? Приведите аргументы за и против утверждения о том, что палата из 435 членов является слишком большой.

6. Достаточно ли велико нынешнее жалование членов Конгресса, чтобы привлечь лучших людей? Считаете ли вы европейский обычай невыплаты жалования членам парламента мудрым?

7. Считаете ли вы, что члены Конгресса имеют моральное право на «расчетные» дорожные расходы, то есть на дорожные расходы за фактически не пройденный путь, как в случае, когда одна сессия переходит в другую?

8. Члены британского парламента избираются сроком на пять лет, германского рейхстага — на пять лет, французской Палаты депутатов — на четыре года. Считаете ли вы, учитывая эти довольно длительные сроки, двухлетний срок полномочий американских представителей слишком коротким?

9. Считаете ли вы практику членов Конгресса по распространению в больших количествах семян садовых культур среди своих избирателей за государственный счет разумной или порочной?

10. Считаете ли вы, что официальные документы, издаваемые по распоряжению Конгресса, должны распространяться бесплатно всем желающим?

11. Каково ваше мнение о практике членов Конгресса публиковать в «Записках Конгресса» длинные речи, которые никогда не произносились в Конгрессе?

12. Будет ли выдвижение кандидатур в члены Конгресса посредством прямых праймериз лучшим методом, чем выдвижение съездом?

13. В чем было бы преимущество требования к новоизбранному Конгрессу собраться вскоре после выборов, а не примерно через тринадцать месяцев после них, как это принято по нынешнему правилу?

14. Должна ли квалификация для голосования за представителей в Конгресс определяться национальной властью, а не штатами?

15. Должно ли от представителя требоваться, чтобы он был жителем того округа, от которого он избран?

16. Считаете ли вы, что штаты должны быть представлены в сенате на равных началах?

ГЛАВА XI

ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОЦЕДУРА КОНГРЕССА

Организация двух палат. — Должностные лица. — Каждая палата Конгресса вольна организовываться так, как ей угодно, и выбирать собственных должностных лиц, за исключением того, что вице-президент Соединенных Штатов по Конституции является председательствующим в сенате. Председательствующий в Палате представителей называется спикером; в сенате — президентом. Каждая палата имеет одного или нескольких клерков, которые ведут протоколы, проводят перекличку, зачитывают законопроекты и хранят все законопроекты, резолюции, петиции и меморандумы; сержант-оружия, который поддерживает порядок, заведует залами, выплачивает членам жалование и выполняет различные другие обязанности [31]; почтмейстера; привратника; капеллана и других второстепенных должностных лиц.

Открытие нового Конгресса. — Когда собирается новый Конгресс, Палату представителей призывает к порядку клерк предыдущей палаты. Затем он зачитывает поименный список членов, чьи верительные грамоты или свидетельства об избрании были сданы ему, и если присутствует кворум, палата приступает к выборам спикера. Члены каждой политической партии, представленной в палате, уже договорились на фракционном совещании о своих кандидатурах, и теперь они выдвигаются в качестве кандидатов перед палатой кем-либо из членов, представляющих каждую партию. Обычно действия фракционного совещания партии большинства эквивалентны выборам, и палате остается лишь ратифицировать свой выбор. Однако в нескольких случаях выборы спикера сопряжены с долгими и ожесточенными спорами. Так, в 1849 году было проведено 63 тура голосования, и снова в 1855–1856 годах потребовалось 133 тура голосования, причем в каждом случае было принято специальное правило, позволяющее победить относительным большинством.

Сенат, с другой стороны, всегда представляет собой организованный орган. Председательствующий — вице-президент — при открытии нового Конгресса призывает сенат к порядку, и остальные должностные лица, пребывающие в должности по усмотрению сената, возобновляют свои обязанности. Сенат избирает одного из своих членов президентом pro tempore для председательствования на своих заседаниях в отсутствие вице-президента или в случае отсутствия вице-президента, что случалось часто.

Присяга при вступлении в должность обычно приводится спикеру старейшим по стажу работы членом — именуемым «Отцом палаты», — после чего спикер вызывает остальных членов на передний план — обычно делегациями от штатов — и приводит их к присяге. Новоизбранные сенаторы препровождаются к столу вице-президента, обычно каждый своим коллегой по штату, и принимают присягу индивидуально.

Принятие регламента. — После принесения присяги при вступлении в должность палата принимает регламент предыдущего Конгресса для регулирования своей процедуры впредь до принятия нового регламента. Обычно это формальная процедура, которая проводится без возражений. Однако при открытии шестьдесят первого Конгресса проявилось сильное сопротивление старому регламенту, и он не был принят повторно до тех пор, пока в него не были внесены важные поправки.

После принятия регламента каждая палата назначает комитет, чтобы уведомить другую о своей готовности к работе, после чего обе назначают совместный комитет, чтобы проинформировать президента Соединенных Штатов о том, что Конгресс готов принять любое сообщение, какое ему будет угодно сделать. Затем послание президента оглашается в каждой палате, и деятельность Конгресса продолжается.

Кворум. — Конституция предусматривает, что большинство каждой палаты составляет кворум для ведения дел, однако меньшее число может принудить к присутствию отсутствующих членов в таком порядке и под такие штрафы, какие каждая палата может предписать.

Старый метод подсчета кворума. — Долгое время методом выяснения того, присутствует ли кворум, была поименная перекличка. Если перекличка не выявляла присутствия большинства, спикер постановлял, что кворум отсутствует, даже если каждый член палаты фактически находился на своем месте. Со временем это правило стало часто злоупотребляться меньшинством с целью предотвращения рассмотрения мер, против которых оно выступало. Так, в январе 1890 года, когда республиканцы имели лишь незначительное большинство в Палате представителей, демократы смогли из-за отсутствия нескольких членов-республиканцев сорвать кворум и предотвратить рассмотрение важных мер, отказавшись отвечать на перекличку. В знаменательном случае в январе 1890 года перекличка показала 161 голос «за», 2 голоса «против» и воздержавшихся 165, причем 165 отказавшихся голосовать были демократами, которые выступали против рассмотрения определенной меры, которую республиканцы хотели принять. Согласно регламенту перекличка не показала присутствия кворума, хотя более двух третей членов фактически находились на своих местах.

Новый метод. — Поэтому большинство республиканцев приняло новое правило, согласно которому спикер должен был считать присутствующими членов, которые фактически находились на своих местах, независимо от того, голосовали они или нет. Действия спикера Рида по принудительному исполнению этого правила вызвали бурю протестов со стороны меньшинства, но он мужественно стоял на своем. Новое правило было вновь принято следующим Конгрессом, хотя демократы тогда составляли большинство, и с тех пор оно продолжало действовать, за исключением одного или двух Конгрессов, когда возвращались к старому правилу. Однако большая часть работы Конгресса на самом деле делается тогда, когда кворум отсутствует, поскольку это допустимо до тех пор, пока какой-либо член не поднимет вопрос об «отсутствии кворума».

Открытые заседания. — Обычные заседания обеих палат открыты для публики, хотя до 1794 года сенат проводил свои заседания секретно. Когда сенат проводит закрытое заседание, как он может делать при рассмотрении кандидатур президента на государственные должности или при рассмотрении договоров, галереи очищаются, двери закрываются, и его обсуждения ведутся секретно, хотя результаты его сделок обычно так или иначе просачиваются наружу.

Рассадка членов. — До 1913 года каждому члену каждой палаты предоставлялось место и письменный стол, но в том году столы из Палаты представителей убрали, чтобы сблизить членов. До этой даты места распределялись между членами по жребию при открытии Конгресса, но лидеру партии меньшинства и еще одному или двум членам с большим стажем обычно разрешалось выбирать места без жеребьевки. Демократы сидят по правую руку от спикера, а республиканцы — по левую. В сенате каждое освобождающееся место закрепляется за членом, который первым подал на него заявление председательствующему. Зал палаты настолько велик, что члены на задних рядах находятся в невыгодном положении, и произнесение речей ведется с трудом. Однако в 1913 году это неудобство было уменьшено за счет сокращения размера зала примерно на одну треть площади пола. [32] Зал сената менее просторен, и дебаты могут вестись с гораздо большим удовлетворением и эффективностью. Было бы большим преимуществом, если бы число представителей можно было сократить до 250 или 300, чтобы сделать палату менее громоздкой, но мало надежды на то, что такая реформа когда-либо будет осуществлена. Будучи меньше по размеру, палата могла бы решать свои дела быстрее, более тщательно рассматривать законопроекты и предоставлять членам больше возможностей для обсуждения.

Комитеты. — Очевидно, что собрание из более чем 400 членов не может эффективно осуществлять законодательную деятельность в полном составе; его работа должна в значительной степени выполняться комитетами. В какой-либо комитет передается каждая мера и каждая петиция, а также различные рекомендации президента. В шестьдесят седьмом Конгрессе (1921–1923 гг.) в сенате насчитывалось тридцать четыре постоянных комитета, а в палате — шесть0. Обычно существуют также несколько специальных комитетов и изредка — несколько совместных комитетов. В сенате комитеты варьируются по численности от трех до шестнадцати членов; в палате — от трех до тридцати пяти.

Наиболее важными комитетами в сенате являются комитеты по ассигнованиям, торговле, финансам, иностранным делам, межгосударственной торговле, судебной системе, военным делам, делам военно-морского флота и государственным расходам. Наименее важными являются комитеты по распоряжению бесполезными бумагами, Университету Соединенных Штатов и претензиям эпохи Революции, поскольку к ним поступает мало дел или они вообще не поступают. Наиболее важными комитетами в палате являются комитеты путей и средств, по ассигнованиям, банкам и валютному обращению, государственным расходам, иностранным делам, межгосударственной и внешней торговле, судебной системе, военным делам, делам военно-морского флота, общественным зданиям и земельным участкам, рекам и гаваням, а также по регламенту (двенадцать членов сейчас, ранее пять). Наименее важным является комитет по распоряжению бесполезными бумагами. [33]

Метод подбора комитетов. — В сенате назначения в комитеты номинально производятся самим сенатом, но в действительности они осуществляются двумя комитетами по комитетам, выбираемыми собранием членов каждой партии, причем рекомендации этих двух комитетов обычно принимаются сенатом без дебатов. Обе партии представлены в каждом комитете, причем доминирующей партии, разумеется, отводится большинство мест. Так, в комитете из тринадцати членов партия большинства обычно представлена восемью членами, а меньшинство — пятью; в комитете из семнадцати членов числа составляют одиннадцать и шесть соответственно, и так далее.

В Палате представителей с самого начала и до недавнего времени все комитеты назначались спикером — полномочие, которое давало ему огромное влияние на формирование и определение хода законодательного процесса, поскольку он мог формировать комитеты с учетом их дружественности или недружественности по отношению к законодательным мерам, которые передавались им для расследования и доклада. Однако при распределении мест в комитетах спикер не был полностью свободен в следовании своим индивидуальным предпочтениям. Так, традиция палаты требовала, чтобы он учитывал заслуги членов с долгим и выдающимся стажем, в то время как политическая признательность побуждала его вознаграждать желательными назначениями в комитеты тех, кому он был особенно обязан своим избранием на пост спикера. Стаж работы в комитете также принимался во внимание, когда освобождался пост председателя важного комитета, причем следующий по старшинству член комитета имел веские основания претендовать на повышение в связи с вакансией. Однако в 1911 году палата, контролировавшаяся тогда демократами, приняла правило, предусматривающее избрание всех постоянных комитетов самой палатой, сделав тем самым метод подбора комитетов таким же, как в сенате.

В палате председательство в каждом комитете, будь то важный или маловажный, отдается члену доминирующей партии, и, разумеется, большинство остальных мест в комитете также принадлежит ей, причем пропорция между представительством двух партий примерно такая же, как в комитетах сената.

Внесение и передача законопроектов. — После назначения комитетов палата готова к ведению законодательной работы. Законопроекты вносятся путем направления их с указанием имени автора на стол председательствующего, где факт подачи вносится в протокол и законопроекту присваивается номер. [34] Так, первый законопроект, внесенный в начале нового Конгресса, обозначается как «S. 1», если он представлен в сенате, и «H. R. 1», если он представлен в Палате представителей.

Передача в комитеты. — Следующим шагом является передача законопроекта в комитет для рассмотрения, а тем временем он печатается и кладется на столы членов. Передача в соответствующий комитет обычно осуществляется председательствующим, хотя палата может распорядиться о передаче его в определенный комитет.

Некоторое представление о массе законодательных инициатив, направляемых в комитеты, можно получить из того факта, что в шестидесятом Конгрессе в обе палаты было внесено 27 114 законопроектов и резолюций, из которых 7 839 были доложены комитетами, в которые они направлялись. Мы имеем здесь хорошую иллюстрацию необходимости комитетской системы, поскольку для любой палаты в полном составе было бы физически невозможно хотя бы в малой степени рассмотреть столько законопроектов. Комитеты отсеивают из массы предлагаемого законодательства те меры, которые они считают достойными воплощения в законе, и докладывают свои рекомендации палате в целом.

Слушания в комитетах. — Комитеты, которым поручено рассмотрение важных законопроектов, часто проводят публичные слушания, на которых заинтересованные стороны могут явиться и представить аргументы за и против рассматриваемых мер. Так, комитет путей и средств палаты в 1909 году проводил в Вашингтоне публичные слушания в течение многих недель по тарифному законопроекту, и множество лиц явилось, чтобы отстаивать более низкие или более высокие ставки по различным статьям, на которые должны были налагаться пошлины. Нередко члены, вносящие законопроекты, выступают перед комитетами и настаивают на благоприятных действиях. Более важные комитеты в каждой палате имеют определенный день недели для заседаний, а некоторые из комитетов Палаты представителей заседают дважды в неделю. Большинство комитетов, однако, не имеют регулярного дня заседаний, созываясь своими председателями по мере необходимости.

Формы действий комитета. — Комитет, которому передан законопроект, может следовать любому из следующих путей: (1) он может вернуть законопроект в палату с рекомендацией о его принятии; (2) он может внести поправки в законопроект и рекомендовать принять его в исправленном виде; (3) он может отбросить законопроект и вынести вместо него совершенно новый; (4) он может дать неблагоприятный отзыв о законопроекте с рекомендацией отклонить его; (5) он может «заиграть» законопроект в долгий ящик, то есть вообще не предпринимать по нему никаких действий или доложить о нем так поздно на сессии, что не останется возможности для его рассмотрения. Последний способ распоряжения, иногда называемый «забаллотированием» или «затушевыванием», является судьбой, которая ожидает подавляющее большинство законопроектов, внесенных в Конгресс. «Забаллотирование» законопроектов стало предметом стольких жалоб среди членов в последнее время, что в регламент были внесены поправки, позволяющие членам требовать передачи их законопроектов в палату для рассмотрения. Палата, разумеется, может в любой момент дать указание комитету доложить законопроект для принятия решений по нему, но делается это редко.

Доклад палате обычно делается председателем комитета или кем-либо по его поручению. Нередко члены комитета от меньшинства также выступают с докладом, противопоставляющим себя рекомендации большинства. Комитетская система законодательства настолько прочно утвердилась в Конгрессе, что законопроект, получивший благоприятный отзыв, имеет отличные шансы на принятие, тогда как проект с неблагоприятным отзывом не проходит почти никогда.

Регламент процедуры. — Конституция предусматривает, что каждая палата может вырабатывать свой собственный регламент процедуры, хотя она требует выполнения определенных действий в интересах гласности и для обеспечения разумной степени тщательного обсуждения. Так, от каждой палаты требуется вести и публиковать протокол, в котором должно быть отражено, как разрешаются ходатайства и как распределяются голосы «за» и «против» мер, по которым проводится голосование. Она также требует, чтобы по требованию одной пятой присутствующих членов голоса «за» и «против» какой-либо меры заносились в протокол. Цель этого положения — дать возможность небольшому числу членов заставить палату зафиксировать позицию в протоколе, чтобы народ знал, как их представители голосовали по важным мерам.

Филибастерство. — Это требование служит полезной цели, но им иногда пользуется меньшинство при «филибастерстве», то есть при создании препятствий и затягивании законодательного процесса. Так, член может предложить отложить заседание или объявить перерыв и попросить провести перекличку и занести голоса «за» и «против» по этому вопросу в протокол. Если в этом требовании участвует одна пятая членов, должна быть проведена перекличка, и этот процесс может повторяться до бесконечности. Однажды в пятидесятом Конгрессе палата заседала восемь дней и ночей, в течение которых состоялось более ста перекличек по такого рода ходатайствам.

Регламент Палаты представителей постепенно эволюционировал на основе опыта палаты за время ее долгого существования и стал настолько сложным и детальным, что его по-настоящему понимают лишь немногие члены, в основном те, кто имеет большой опыт его применения. Время от времени он пересматривался, но за исключением нескольких деталей он по сути остался таким же, каким был в 1880 году. Он предписывает определенный порядок работы на каждый день, от которого, однако, можно отступить по единогласному согласию всех членов или путем принятия «специального порядка», доложенного комитетом по регламенту.

Комитет всей палаты. — Налоговые законопроекты и законопроекты об ассигнованиях рассматриваются Палатой представителей в комитете всей палаты. Когда палата переходит в комитет всей палаты, спикер покидает кресло и приглашает кого-нибудь другого председательствовать вместо себя, а присутствие 100 членов составляет кворум. Дебаты в комитете всей палаты ведутся относительно неофициально, и допускается большая свобода обсуждения. Предполагается, что именно в комитете всей палаты произносится множество пространных речей, публикуемых в «Записках Конгресса». Однако в действительности лишь малая часть этих речей произносится вслух, так как члены после обращения к палате в течение нескольких минут часто получают разрешение опубликовать оставшуюся часть своих выступлений. Пользуясь этим разрешением, члены часто публикуют пространные речи, которые имеют мало отношения или вообще не имеют отношения к рассматриваемому предмету, но предназначены для целей избирательной кампании или для воздействия на своих избирателей. Затем они рассылаются бесплатно по почте избирателям по всему округу, который представляет данный член.

Если законопроект является частным законопроектом, он выносится на рассмотрение в пятницу, которая является днем частных законопроектов. Большинство частных законопроектов докладываются комитетами по претензиям и по пенсиям. Шесть или семь тысяч таких законопроектов принимаются каждым Конгрессом, и они составляют около девяти десятых от общего числа принятых актов.

Приостановление действия регламента. — От установленного порядка работы можно отойти в любой момент по требованию привилегированных комитетов, таких как комитеты путей и средств, по ассигнованиям, по выборам, по регламенту и некоторых других, которые обладают своего рода преимущественным правом в палате в силу неотложного характера вопросов, с которыми они имеют дело. Кроме того, по единогласному согласию, которое часто дается, конкретному члену разрешается вынести на рассмотрение законопроект в обход обычного порядка. Наконец, в два понедельника каждого месяца и в течение последних шести дней сессии регламент может быть приостановлен двумя третями голосов, и меры, против которых имеется мало возражений, могут быть быстро приняты, что ускоряет работу палаты.

Спикер и комитет по регламенту. — Ни одно обсуждение процедуры Палаты представителей не было бы адекватным без рассмотрения роли, которую играют спикер и комитет по регламенту в определении направления и характера законодательства.

Английский спикер. — Должность спикера является древней должностью, унаследованной от Англии, где она возникла в XIV веке, и представляет собой результат практических потребностей законодательной процедуры. Однако американский институт спикерства сильно отличается от своего английского прототипа. Спикер Палаты общин не обладает такими полномочиями по формированию законодательства и контролю за дебатами, как американский спикер. По сути он немногим отличается от модератора с полномочиями выносить предложения на голосование, формулировать вопросы и поддерживать порядок и благопристойность в дебатах. Он совершенно беспристрастен и не имеет партийных предрассудков.

Полномочия американского спикера. — Американский спикер, напротив, является не просто председательствующим в палате, но активным партийным лидером, который редко колеблется дать членам своей собственной партии любую возможную фору в ходе дебатов. Его право назначать комитеты палаты до 1911 года давало ему расширенные полномочия по формированию законодательства в силу того факта, что законодательная деятельность палаты стала в значительной степени деятельностью ее комитетов. Как уже говорилось, он отдавал членам своей партии все посты председателей комитетов, а также большинство мест в каждом комитете, так что они легко контролировали работу комитетов, а следовательно, и самой палаты.

Признание права на выступление. — Более того, его право предоставлять слово, особенно до 1910 года, то есть право давать или отказывать в праве на обсуждение, позволяло ему в значительной степени препятствовать рассмотрению мер, против которых он выступал, и пресекать дебаты со стороны членов партии меньшинства, объединившихся с демократами и добившихся внесения нескольких поправок в регламент, одна из которых призвана устранить главный источник жалоб относительно полномочий по предоставлению права на выступление.

Комитет по регламенту. — Еще одним источником власти спикера до 1910 года был его контроль над комитетом по регламенту. Комитет состоял из пяти членов: двух от большинства, двух от меньшинства и спикера, который был пятым членом. Спикер назначал четырех своих коллег по комитету и тем самым контролировал его решения. Если он желал в какое-то время, чтобы палата занялась законопроектом, находящимся в самом низу календаря, вместо того, который находится наверху, или в каком-либо другом отношении отклонился от установленного порядка процедуры, он мог созвать комитет (это был единственный комитет, имевший право заседать во время заседаний палаты) и поручить ему доложить так называемый «специальный порядок» на этот счет — порядок, который палата обычно принимала. Сопротивление власти этого комитета и, более того, его доминированию со стороны спикера привело в 1910 году к принятию правила, лишающего спикера членства в комитете, увеличивающего его состав с пяти до одиннадцати человек и отбирающего у него право назначения членов комитета. С тех пор он избирается палатой и, как утверждается, является более представительным комитетом.

Практика фракционных совещаний. — Обычной практикой для представителей каждой партии является проведение фракционного совещания перед началом дебатов по важной мере, особенно имеющей политический характер, с целью определения позиции партии в отношении данной меры. Иногда совещанием принимается правило, обязывающее членов партии голосовать за или против законопроекта с трибуны. Так, в 1913 году совещания представителей демократов и объявили тарифные и валютные законопроекты партийными мерами и обязали членов голосовать за законопроекты без поправок. Эту практику критикуют на том основании, что когда члены обязались голосовать за законопроект до его обсуждения с трибуны, дебаты бесполезны, так как их умы больше не открыты для аргументов. Возможно, лучшей процедурой было бы проведение фракционного совещания после завершения обсуждения, но до того, как будет произведено окончательное голосование.

Заключительные этапы процедуры. — Регламент Палаты представителей ограничивает время, которое может быть занято любым членом при обсуждении меры, одним часом, и это время не может быть превышено иначе как по единогласному согласию. При желании он может уступить часть своего времени какому-либо другому члену. Председатель, докладывающий законопроект, обычно открывает обсуждение. За ним следует старший по рангу член меньшинства в комитете, а за ними в свою очередь следуют другие члены комитета.

Предыдущий вопрос. — После того как обсуждение продолжалось некоторое время, дебаты могут быть прекращены и палата приведена к голосованию посредством института предыдущего вопроса, который ставится в форме: «Должен ли главный вопрос быть поставлен на голосование?» Когда он предписывается палатой, он прекращает дебаты и приводит палату непосредственно к голосованию. Это эффективный метод прекращения бесполезного обсуждения меры и выяснения мнения палаты о ее принятии. Это распространенная форма процедуры в законодательных органах, хотя сенат вплоть до 1917 года не имел способа ограничения дебатов.

Голосование по законопроектам. — Вопросы о принятии законопроектов ставятся спикером на голосование следующим образом: «Все, кто за, пусть скажут: да»; «Все, кто против, пусть скажут: нет»; спикер определяет результат по силе голосов. Если возникают сомнения в том, какая сторона одержала верх, запрашивается «разделение» (division), в какового случае сторонники встают и их подсчитывают, после чего встают противники и их также подсчитывают. Если сомнения в результате остаются, могут быть назначены «счетчики» (tellers) для определения итогов голосования; в этом случае сторонники законопроекта проходят между двумя счетчиками, которые ведут тщательный подсчет, после чего между ними проходят противники и подсчитываются аналогичным образом. Если одна пятая часть членов требует проведения голосования путем подачи голосов «за» и «против» (yea and nay vote), клерк обязан провести поименную перекличку и зафиксировать голос каждого члена, а результат публикуется в журнале заседаний, чтобы позиция каждого члена была известна его избирателям и всем остальным заинтересованным лицам.

Принятие второй палатой. — Когда законопроект принимается одной палатой, его подписывает председательствующий, после чего он передается в другую палату, где проходит практически те же стадии процедуры, что описаны выше. Если законопроект принимается второй палатой без поправок, он «оформляется официально» (enrolled), после чего готов к подписанию Президентом. Если же законопроект, принятый одной палатой, изменяется другой, обычно назначается согласительный комитет (conference committee), состоящий, как правило, из трех членов от каждой палаты, для обсуждения разногласий и выработки основы для компромисса. Комитет обычно рекомендует каждой палате отказаться от своей позиции по определенным пунктам, и результат докладывается каждой палате, которая обычно принимает соглашение, и законопроект принимается. Многие важные законопроекты в конечном итоге принимаются именно так, хотя иногда обеим палатам не удается достичь соглашения, и законопроект отклоняется.

Одобрение Президентом. — Когда законопроект представляется Президенту, ему дается десять дней на то, чтобы принять решение, подписать его или отклонить. Если он отказывается его подписывать, он обычно возвращает его в палату, в которой тот был инициирован, с изложением своих возражений, после чего палата должна приступить к его повторному рассмотрению; и если он принимается большинством в две трети голосов, он направляется в другую палату, и если повторно принимается ею большинством в две трети голосов, он становится законом вопреки вето Президента. Но в таких случаях голоса «за» и «против» должны быть внесены в журнал заседаний каждой палаты, чтобы в протоколе было зафиксировано, что законопроект был должным образом принят. В случае, если Президент не одобряет законопроект и не возвращает его в течение десяти дней в палату, в которой он был инициирован, он становится законом таким же образом, как если бы он его подписал, если только Конгресс тем временем не уйдет на перерыв, так что возвращение законопроекта станет невозможным, — в этом случае он не становится законом. Поскольку большое количество законопроектов обычно направляется Президенту в течение последних десяти дней сессии, ему предоставляется возможность отклонять законопроекты, не подписывая и не налагая вето. Этот метод отклонения законопроектов вроде называют «карманным вето» (pocket veto) — процедура, к которой иногда прибегают, когда Президент не одобряет законопроект и при этом не желает брать на себя ответственность за прямое наложение вето.

Процедура в Сенате. — В Сенате, отчасти в силу его малочисленности, отчасти в силу его непрерывности и отчасти в силу традиции сенатской вежливости, процедура несколько отличается от процедуры в Палате представителей. Например, правила Сената носят постоянный характер, то есть они действуют от одного Конгресса к другому и их не нужно принимать заново каждые два года.

Президент Сената является не более чем модератором; более того, он может принадлежать к другой политической партии, нежели та, которая контролирует палату, — ситуация, которая никогда не случается в Палате представителей. Он не назначает комитеты Сената и, следовательно, не имеет возможности предопределять характер законодательства. Более того, он не имеет полномочий контролировать дебаты посредством права предоставления слова. Традиции Сената требуют, чтобы он предоставлял слово первому сенатору, который поднялся для выступления, и чтобы он беспристрастно относился к членам обеих партий при предоставлении слова для дебатов.

Неограниченные дебаты. — До 1917 года одним из обычаев Сената было право на неограниченные дебаты. Благодаря малочисленности Сената в нем возможна гораздо большая свобода дискуссий, чем в Палате представителей, где насчитывается более чем в четыре раза больше членов. Дебаты также могут вестись со значительно большим удобством и гораздо эффективнее, поскольку размеры зала заседаний меньше и членам не нужно говорить во весь голос. В то время как член Палаты представителей может лишь изредка получить возможность произнести речь и притом всего на несколько минут, сенатор обычно может говорить столько, сколько пожелает. Сенаторы часто пользуются этой привилегией, чтобы произносить длинные речи не столько для того, чтобы убедить своих коллег, сколько для того, чтобы донести свои взгляды до всей страны или произвести впечатление на своих избирателей дома. Согласно правилам, действовавшим до 1917 года, право сенатора на дебаты не имело никаких ограничений. Эта привилегия время от времени использовалась ближе к концу сессии в целях «филибастерства» (filibustering). Таким образом, несколько сенаторов с сильными легкими, богатым словарным запасом и обильным запасом документов для чтения могли занимать время Сената неделями и мешать ему принимать меры, против которых они выступали. Множество раз в нашей истории отдельный сенатор заставлял Сенат отказываться от рассмотрения важных мер, угрожая исчерпать оставшееся время сессии выступлениями. В последние дни одной из сессий Конгресса сенатор от Висконсина непрерывно выступал более семнадцати часов, пытаясь помешать принятию закона о денежном обращении. Ближе к концу 64-го Конгресса (март 1917 г.) небольшая группа сенаторов прибегла к филибастерству, чтобы помешать Сенату проголосовать по законопроекту, наделяющему Президента полномочиями вооружать американские торговые суда в целях самообороны, несмотря на то, что почти все остальные сенаторы хотели принятия этого законопроекта. Вскоре после этого Сенат принял новое правило, которое позволяет голосованием в две трети голосов ограничить дебаты по любому вопросу до одного часа для каждого сенатора. Это правило было применено в ноябре 1919 года для прекращения затянувшегося обсуждения мирного договора с Германией.

Литература. — Бирд (Beard), «Американское правительство и политика» (American Government and Politics), гл. xiv. Брайс (Bryce), «Американское содружество» (The American Commonwealth) (сокращенное издание), гл. xiii-xv. Харт (Hart), «Фактическое правительство» (Actual Government), гл. xiv. Харрисон (Harrison), «Наша страна» (This Country of Ours), гл. iii. Райнш (Reinsch), «Американские легислатуры и законодательные методы» (American Legislatures and Legislative Methods), гл. i.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Справочник Конгресса (Congressional Directory). 2. Правила Палаты представителей и Сената. 3. Прецеденты Палаты представителей, опубликованные в качестве официального документа в 1909 году. 4. Отчеты о заседаниях Конгресса (Congressional Record). 5. Образцы копий законопроектов и резолюций. 6. Последнее ежегодное послание Президента. 7. Копии отчетов комитетов. 8. Послания Президента о вето. 9. Схемы залов заседаний Палаты представителей и Сената.

Research Questions

1. Почему в законодательных органах необходимы правила процедуры?

2. С какой целью Конституция требует, чтобы каждая палата вела журнал своих заседаний?

3. Какая практика кажется вам более предпочтительной: американское правило, согласно которому каждая палата Конгресса самостоятельно разрешает споры о выборах своих членов, или английское правило, которое передает эти полномочия судам?

4. Какова причина того, что небольшому числу членов каждой палаты разрешено принудительно обеспечивать явку отсутствующих членов?

5. При каких условиях каждая палата может наказывать посторонних лиц?

6. Каково ваше мнение об английском правиле, которое позволяет сорока членам из общего числа в шестьсот семьдесят человек составлять кворум?

7. Почему сенаторы и члены Палаты представителей должны пользоваться иммунитетом от ареста за любые преступления, кроме тяжких?

8. Каковы главные различия между правилами процедуры Сената и Палаты представителей?

9. Считаете ли вы целесообразным положением разрешение членам кабинета министров занимать места в Конгрессе без права голоса?

10. Проследите путь законопроекта через Конгресс, указав различные стадии, через которые он должен пройти, прежде чем стать законом.

11. Членом каких комитетов является ваш представитель в Конгрессе? Является ли он председателем какого-либо комитета?

12. Считаете ли вы, что оппозиционной партии следует предоставить более широкое представительство в комитетах Конгресса и более широкие возможности для ведения дебатов?

13. Назовите имена пяти самых выдающихся спикеров Палаты представителей с 1789 года.

14. Почему дебаты в Сенате эффективнее, чем в Палате представителей?

15. Какая из двух палат оказывает большее влияние на определение национального законодательства? Приведите свои аргументы.

16. Каковы некоторые из так называемых «узурпированных» полномочий, которые в настоящее время осуществляет Сенат?

ГЛАВА XII

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ, НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ И ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ

Национальное налоговое полномочие. — Отсутствие у Конгресса полномочий по взиманию налогов было, как мы видели, одной из главных слабостей Статей конфедерации, поскольку добровольные взносы штатов служили главным источником доходов национального правительства. Поэтому, когда создатели Конституции приступили к рассмотрению этого вопроса, они мудро предусмотрели, что Конгресс должен обладать полномочиями вводить и собирать собственные доходы. Предоставленные полномочия являются практически абсолютными, а единственными ограничениями служат следующие: никакие пошлины не должны взиматься с экспорта; акцизы и пошлины, взимаемые с импорта, должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов, то есть их сумма на определенный товар должна быть везде одинаковой; а прямые налоги должны распределяться между штатами на основе численности населения.

Формы федеральных налогов. — Двумя общими формами налогов, признаваемыми Конституцией, являются прямые и косвенные налоги. Единственными прямыми налогами в смысле Конституции Соединенных Штатов являются подушные налоги и налоги на недвижимое или личное имущество, причем все они в случае их введения должны распределяться между штатами на основе численности населения.

В силу очевидной несправедливости взимания налога со штатов на основе численности населения, поскольку в одном штате вполне может оказаться вдвое больше имущества, чем в другом с таким же населением, этот метод вышел из общего употребления. Фактически Конгресс прибегал к нему лишь пять раз за всю нашу историю, и то каждый раз на очень короткие периоды. Представляется маловероятным, что этот метод федерального налогообложения когда-либо еще будет использован.

До недавнего времени двумя главными источниками федеральных доходов были импортные пошлины и внутренние доходы, или акцизные налоги, на определенные товары, производимые внутри страны.

Таможенные пошлины. — Специфические и адвалорные. — Таможенные пошлины — это налоги, взимаемые с товаров, ввозимых в Соединенные Штаты из-за рубежа. Они бывают двух видов: специфические и адвалорные (ad valorem). Специфические пошлины — это пошлины, взимаемые с товаров в зависимости от их веса или измерения без учета их стоимости. Так, пошлина в полтора цента за фунт на импортную жесть, пять центов за фунт на красители или десять центов за ярд на шелк была бы специфической. Адвалорный налог — это налог, взимаемый в отношении стоимости товара. Так, пошлина в 50 процентов от стоимости импортных шерстяных изделий служит примером адвалорной пошлины. Иногда на один и тот же товар в обе формы пошлин накладываются одновременно.

В пользу специфической пошлины говорит легкость ее взимания, поскольку товар нужно лишь взвесить или измерить, а затем обложить налогом. Но она часто оказывается неадекватной, поскольку один ярд ткани или один фунт красителя может быть во много раз ценнее другого, и то же самое касается многих других товаров. Одним из практических возражений против адвалорного метода является возможность мошенничества в вопросах оценки стоимости, так как во многих случаях трудно определить реальную стоимость облагаемого налогом товара.

Протекционистский тариф. — С самого начала нашего существования в качестве нации опора на таможенные пошлины как на главный источник доходов была частью нашей устоявшейся политики. В 1921 году поступления от этого источника составили 308 025 102 доллара; во многие же более ранние годы они составляли почти половину всего обычного дохода национального правительства. Однако в отношении того, какие товары следует облагать налогом и какими должны быть ставки, существовало большое разнообразие мнений. Республиканская партия всегда настаивала на тарифе не только для получения доходов, но и для защиты американской промышленности и американского труда от дешевой рабочей силы Старого Света. Демократическая партия, с другой стороны, в целом выступала против протекционистского элемента и настаивала на тарифе, служащем прежде всего для пополнения доходов.

Подготовка тарифного законопроекта возлагается на комитет по путям и средствам Палаты представителей, в котором должны зарождаться все законопроекты о доходах. В 1916 году Конгресс предусмотрел создание двухпартийной Тарифной комиссии для расследования применения тарифных законов и составления отчетов с целью предоставления Конгрессу информации для руководства при подготовке тарифных законопроектов.

Принцип максимальной и минимальной ставок. — В 1909 году Конгресс впервые принял принцип максимальной и минимальной ставок при установлении таможенных тарифов. Закон предусматривал максимальную и минимальную ставки на многие товары и уполномочивал Президента применять минимальную ставку к товарам, импортируемым из стран, которые предоставляют аналогичные уступки товарам, ввозимым их гражданами из Соединенных Штатов, а к остальным применять максимальную ставку.

Договоры о взаимности. — В разное время в прошлом с зарубежными государствами заключались договоры о взаимности (реципрокности), которыми предусматривалось взимание более низких ставок с товаров, импортируемых из таких стран, в обмен на взаимные уступки аналогичного рода с их стороны либо свободный допуск товаров одной страной из другой.

Взимание таможенных пошлин. — Взимание таможенных пошлин является частью работы Министерства финансов. Страна делится на сборные округа, в каждом из которых имеется один или несколько портов входа и таможен, куда должны доставляться все импортные товары. В каждом округе имеются сборщик налогов и штат оценщиков, весовщиков, замерщиков, военно-морских офицеров, инспекторов и им подобных.

Безусловно, самым важным портом входа в Соединенных Штатах является город Нью-Йорк, где совокупные поступления за 1910 год составили две трети от общей суммы, полученной от таможенных пошлин в Соединенных Штатах. Однако до недавнего времени целый ряд таможенных округов не имел большого значения, а в некоторых расходы на администрирование превышали доходы. Так, доходы округа Джорджтаун (Юж. Каролина) в 1910 году составили всего 49,38 доллара при расходах в 265 долларов; доходы округа Рок-Айленд (Иллинойс) — 51,79 доллара при расходах 660 долларов; доходы округа Сако (Мэн) — 9,08 доллара при расходах 753,92 доллара. Во исполнение акта Конгресса, принятого в 1912 году, Президент недавно упразднил или объединил многие из этих округов, так что теперь их число составляет всего 49 вместо прежних 120. Долгое время министр финансов убеждал Конгресс санкционировать эту реформу, главным образом в интересах экономии, но тот действовал медленно.

При покупке товаров за рубежом для их импорта в Соединенные Штаты импортер представляет генеральному консулу Соединенных Штатов в зарубежном порту, откуда они должны быть вывезены, инвойс, содержащий перечень товаров и указание их стоимости в месте изготовления или производства. Консул удостоверяет правильность инвойса и направляет копию сборщику налогов того порта, куда товары должны быть доставлены.

Оценка стоимости. — По прибытии в Соединенные Штаты груз проверяется таможенными чиновниками на предмет соответствия описанию, содержащемуся в инвойсе. Если обнаруживается, что товары недооценены, их стоимость увеличивается оценщиком. При наличии признаков мошенничества товары конфискуются или на импортера налагается крупный штраф.

Существует общий совет оценщиков, куда импортеры могут подавать апелляции по вопросам оценки стоимости, а недавно был создан Суд по таможенным апелляциям Соединенных Штатов для разрешения различных вопросов, возникающих при применении законов о тарифах.

Внутренние доходы (акцизы). — Вторым важным источником федеральных доходов являются акцизные налоги, или то, что вроде называют внутренними доходами (internal revenue), то есть налоги на товары, производимые в Соединенных Штатах.

Поступления от внутренних налогов по сравнению с таможенными пошлинами были незначительными до Гражданской войны. Однако в 1862 году Конгресс принял всеобъемлющий закон о внутренних доходах, который увеличил налог на спиртные напитки и ввел налог на табак, а также лицензионные сборы с различных ремесел и профессий. Настолько много товаров облагалось налогом, что поступления от этого источника в 1866 году составили более 309 000 000 долларов — наибольшую сумму, собранную по внутренним налогам за один год вплоть до 1915 года. В 1917 году в связи с войной ставки многих налогов были повышены, и были введены новые налоги на грузовые и пассажирские перевозки, почтовые сборы за экспресс-доставку, телеграммы, страховые полисы, театральные билеты, автомобили и многие другие товары, а также на самые разнообразные коммерческие операции, такие как передача акций, выпуск облигаций и т. д. Для некоторых целей налоги на доходы, прибыль и наследства (стр. 224) называются внутренними доходами. Ниже приведены основные статьи внутренних доходов за финансовый год, закончившийся 30 июня 1921 года:

Income and profits tax$3,228,137,673
Distilled spirits82,623,428
Tobacco255,219,385
Estate inheritance tax154,043,260
Tax on sales282,222,065
Tax on tickets of admission95,890,650
Tax on corporations81,525,652
Tax on bonds, stock issues and transfers, etc.72,468,013
Tax on transportation, telegraph and telephone301,512,413

Сбор внутренних налогов. — Для удобства сбора внутренних налогов страна делится примерно на шестьдесят округов — не актом Конгресса, как это имеет место в случае с таможенными округами, а по распоряжению Президента. Иногда несколько штатов объединяются в один округ, иногда один штат делится на несколько округов. Так, в Иллинойсе имеется четыре округа, в Нью-Йорке — шесть, а в Кентукки — пять. В каждом округе есть сборщик налогов, который действует под руководством Уполномоченного по внутренним доходам Соединенных Штатов. Сбор внутренних налогов представляет собой гораздо более простую задачу, чем сбор таможенных пошлин, и осуществляется главным образом путем продажи марок производителю, который обязан наклеивать их на облагаемые налогом товары. При обложении налогом большинства товаров их стоимость не принимается во внимание, и поэтому здесь меньше возможностей для произвольных действий со стороны правительственных чиновников и, конечно, меньше поводов для споров, чем при применении таможенного законодательства.

Прочие источники федеральных доходов. — Помимо поступлений от тарифных пошлин и внутренних налогов, существует ряд других источников доходов, таких как поступления от продажи общественных земель, налог на национальные банки, штрафы и пени за нарушение законов Соединенных Штатов, прибыль от чеканки монет, сборы за натурализацию, иммиграционные, патентные и другие пошлины и т. д.

Подоходные налоги. — В самые последние годы (начиная с 1918 г.) подоходный налог в его различных формах стал величайшим из всех источников доходов федерального правительства.

Именно в 1862 году Конгресс впервые ввел подоходный налог, причем ставка варьировалась от пяти до десяти процентов в зависимости от размера дохода, а все доходы ниже 600 долларов освобождались от налога. В 1872 году закон был отменен; однако спрос на возрождение этого метода налогообложения постепенно возрастал, и он стал постоянной частью общенациональной платформы Демократической партии. Соответственно, когда демократы получили контроль над Конгрессом в 1894 году, они приняли закон, предусматривающий обложение всех доходов, превышающих 4 000 долларов в год, налогом по ставке два процента с суммы, превышающей этот показатель. Однако вскоре после вступления закона в силу Верховный суд, отменив свои прежние решения, пятью голосами против четырех постановил, что закон является неконституционным, главным образом на том основании, что налог на доход от имущества является прямым налогом в смысле Конституции и, поскольку он не был распределен между штатами в соответствии с численностью их населения, является недействительным и ничтожным. Тем не менее настроения в пользу такого налога неуклонно росли, и в 1913 году конституционное препятствие было устранено шестнадцатой поправкой.

Позже в том же году Конгресс ввел подоходный налог в связи с законом о снижении таможенных пошлин. Подоходный налог составляет один процент от годового чистого дохода каждого физического лица, превышающего 3 000 долларов (или 4 000 долларов для мужа и жены, проживающих совместно), плюс дополнительный налог в размере одного процента на чистый доход свыше 20 000 и не превышающий 50 000 долларов, два процента на чистый доход свыше 50 000 и не превышающий 75 000 долларов и так далее вплоть до шести процентов на чистый доход свыше 500 000 долларов.

Налог на корпорации. — Конгресс в 1909 году принял закон, налагающий на корпорации, акционерные общества и ассоциации налог в размере одного процента на чистый доход каждого из них, превышающий 5 000 долларов в год. В 1912 году этот налог принес 28 583 259 долларов. В следующем году необлагаемый минимум в 5 000 долларов был отменен, что сделало весь чистый доход корпораций подлежащим налогообложению.

Налоги на наследство. — Во время Гражданской войны и войны с Испанией Конгресс вводил налог на наследство, и постоянное принятие этой формы налогообложения настоятельно рекомендовалось Президентом Рузвельтом в его ежегодных посланиях, но во многом из-за того, что многие штаты приняли законы такого рода, эта идея так и не получила одобрения Конгресса.

Customhouse, New York

In the Mint at Philadelphia

Размещение средств Соединенных Штатов. — Налоги, собираемые национальным правительством, наряду с другими его средствами, хранятся отчасти в казначействе и отчасти в девяти субказначействах, расположенных в Балтиморе, Бостоне, Чикаго, Синциннати, Новомо Орлеане, Нью-Йорке, Филадельфии, Сент-Луисе и Сан-Франциско. Кроме того, министр финансов уполномочен назначать национальные банки в качестве депозитариев и размещать в них определенные средства. В периоды финансового сжатия или угрозы кризисов эти полномочия могут использоваться министром для разгрузки денежного рынка путем распределения государственных средств между депозитариями.

Федеральные ассигнования и расходы. — Изучив источники федеральных доходов, мы переходим теперь к теме расходов. Законопроекты о доходах готовятся, как мы видели, комитетом по путям и средствам Палаты представителей. Сначала ассигнования Конгресса воплощались в едином законопроекте, подготовленном комитетом по ассигнованиям, но по мере расширения деятельности правительства ассигнования стали оформляться в виде ряда законопроектов (шестнадцать в 1920 году), подготовленных девятью различными комитетами. Комитет по ассигнованиям отвечал только за полдюжины более общих законопроектов об ассигнованиях, в то время как другие комитеты готовили законопроекты, выделяющие крупные суммы на армию, военно-морской флот, дипломатическую службу, почтовое ведомство, Министерство сельского хозяйства, округ Колумбия, индейскую службу, а также улучшение рек и гаваней. Однако в 1921 году комитет по ассигнованиям был расширен и на него вновь была возложена подготовка всех различных законопроектов об ассигнованиях, благодаря чему Палата представителей вернулась к прежней системе единого комитета, отвечающего за все расходы.

Рост национальных расходов происходил быстрыми темпами. Ассигнования на 1916 год достигли беспрецедентной суммы в 1 637 583 682 доллара; ассигнования за период войны (1917–1918 гг.) составили 32 427 000 000 долларов, включая 9 000 000 000 долларов, предоставленных в займы европейским союзникам. В 1921 году ассигнования были сокращены примерно до 5 500 000 000 долларов.

Национальный долг. — Когда доходов правительства оказывается недостаточно для покрытия его расходов, приходится прибегать к увеличению налогов или займов. В мирное время обычных доходов должно быть достаточно для покрытия расходов, но когда возникают чрезвычайные расходы — как это бывает в случае начала войны, покупки зарубежной территории или строительства какого-либо крупного общественного сооружения, например прорытия Панамского канала, — правительство вынуждено прибегать к заемным полномочиям. Конституция Соединенных Штатов прямо наделяет Конгресс полномочиями занимать деньги под кредит Соединенных Штатов, и на осуществление этих полномочий не налагается никаких ограничений, подобных тем, которые обычно устанавливаются конституциями штатов для легислатур штатов.

Облигации Соединенных Штатов. — Обычным способом, с помощью которого правительство занимает деньги, является выпуск его облигаций — обязательств, во многом похожих на долговые расписки, выдаваемые частными лицами. Государственная облигация представляет собой просто обещание выплатить определенную сумму в определенное время и с процентами по определенной ставке. Облигации, выпускаемые правительством Соединенных Штатов, бывают двух видов: «именные» (registered) и «купонные» (coupon). Именная облигация выписывается на имя лица, которое ее покупает; в Министерстве финансов ведется ее учет, и при ее передаче другому лицу запись должна быть изменена так, чтобы отразить нового владельца.

Преимущество такой облигации заключается в том, что в случае ее случайного уничтожения или утери владелец не несет убытков. Главный недостаток заключается в трудности ее передачи. Купонная облигация — это облигация, к которой прикреплены купоны на выплату процентов; их можно отрезать и предъявлять в казначейство для оплаты по мере наступления срока выплаты процентов. Правительство не ведет учет владельца, и она может передаваться как любое другое личное имущество. Однако если купонная облигация утеряна или уничтожена, владелец не может получить сумму облигации. Облигации Соединенных Штатов выпускаются различным номиналом и на самые разные сроки. Обычно облигации продаются с аукциона тому, кто предложит самую высокую цену, но иногда они реализуются путем переговоров с капиталистами на наилучших условиях, которых удается добиться. Во время президентства Кливленда облигации на сумму 262 000 000 долларов были проданы таким образом нью-йоркским капиталистам.

Процентная ставка. — Процентная ставка, выплачиваемая по облигациям Соединенных Штатов, с течением времени менялась. Долг времен Войны за независимость нес шесть процентов годовых, равно как и большинство облигаций времен Гражданской войны. Однако после Гражданской войны ставка, под которую правительство могло занимать средства, неуклонно снижалась, во многом из-за стремления национальных банков заполучить облигации Соединенных Штатов (стр. 232). Процентная ставка по находящимся в обращении в настоящее время облигациям колеблется от двух до пяти процентов.

Рост национального долга. — Когда Конституция вступила в силу, национальный долг, включая военные долги штатов, которые были приняты на себя национальным правительством, составлял около 127 000 000 долларов; но к 1836 году долг был погашен, и в казначействе образовался профицит, который был распределен между штатами. Однако огромные расходы Гражданской войны пришлось покрывать главным образом за счет займов, и к концу конфликта (1866 г.) приносящий проценты долг превышал 2 000 000 000 долларов. В течение следующих двадцати лет долг был сокращен примерно до 600 000 000 долларов, но эта сумма увеличилась в период с 1895 по 1899 год примерно до 945 000 000 долларов из-за выпусков облигаций для пополнения золотого запаса и покрытия части расходов на войну с Испанией. На 30 июня 1915 года приносящий проценты долг составлял 969 759 090 долларов. В 1917–1919 гг. в связи с войной с Германией было осуществлено пять выпусков облигаций на общую сумму более 21 000 000 000 долларов.

Кроме того, существует не приносящий процентов долг в размере 389 407 800 долларов, из которых 346 681 016 долларов составляют казначейские билеты, выпущенные во время Гражданской войны и вроде известные как «гринбеки» (greenbacks) из-за их цвета. Национальный приносящий проценты долг Соединенных Штатов на 30 июня 1921 года составлял около 24 000 000 000 долларов. Общий долг Англии в настоящее время составляет около 40 000 000 000 долларов, долг Франции — около 46 000 000 000 долларов, а долг Германии — свыше 30 000 000 000 долларов.

Денежная система. — Чеканка денег в настоящее время повсеместно рассматривается как надлежащая, если не необходимая функция правительства. Согласно Статьям конфедерации, эти полномочия принадлежали как штатам, так и Конгрессу, хотя на практике они не осуществлялись ни теми, ни другим. Создатели Конституции решили, что наиболее эффективным способом обеспечения единой денежной системы будет передача всего этого вопроса под контроль национального правительства, и поэтому право чеканки монет было предоставлено исключительно Конгрессу. В то же время, помня о том, как штаты до 1789 года наводнили страну бумажными деньгами, которые в некоторых случаях обесценились, авторы Конституции мудро решили запретить им выпускать кредитные билеты, то есть бумагу, предназначенную для обращения в качестве денег. Аналогичным образом им было запрещено делать законным платежным средством при уплате долгов что-либо, кроме золотой и серебряной монеты.

Акты 1792 и 1834 годов. — Как только новое правительство при Конституции приступило к работе, были предприняты шаги по созданию системы металлического денежного обращения. В 1792 году был принят акт, предусматривающий создание монетного двора в Филадельфии и чеканку как золотых, так и серебряных монет. Золотыми монетами должны были быть двойной орел, орел, пол-орла и четверть орла; серебряными — доллар, полдоллара, четверть доллара, дайм и полдайме. Поскольку рыночная стоимость определенного количества золотого слитка в то время примерно в пятнадцать раз превышала стоимость серебра, вес серебряных монет был установлен в пятнадцать раз больше веса соответствующих золотых монет. Но поскольку стоимость золотого слитка вскоре начала расти по сравнению с серебром, возникла необходимость пересмотреть соотношение, чтобы удержать в обращении и то и другое, и в 1834 году вес золотых монет был уменьшен, а соотношение установлено как шестнадцать к одному.

Демонетизация серебряного доллара. — Но вскоре рост предложения золота снова нарушил соотношение, сделав серебряные монеты более ценными в качестве металла, чем в качестве денег; и поскольку трудности поддержания этого соответствия казались непреодолимыми, Конгресс решил отказаться от попыток, и в 1873 году серебряный доллар был фактически «демонетизирован», то есть исключен из списка монет, а другие серебряные монеты были сделаны разменными (субсидиарными), то есть их вес был уменьшен так, чтобы содержащийся в них металл стоил меньше их номинальной стоимости, и они были признаны законным платежным средством только для небольших сумм.

Более поздние акты. — Однако сопротивление демонетизации серебряного доллара стало столь сильным, что он был восстановлен актом 1878 года и объявлен полноправным законным платежным средством. Но свободная чеканка серебра не была восстановлена; акт требовал от правительства закупать и чеканить серебряные слитки на сумму не менее 2 000 000 и не более 4 000 000 долларов в месяц. Между тем рыночная стоимость серебра снизилась настолько, что количество серебра в серебряном долларе стало стоить менее восьмидесяти центов в золоте, и существовало мнение, что акт 1878 года за счет увеличения спроса на серебро восстановит его рыночную стоимость. Однако этого не произошло, и рыночная стоимость серебра продолжала падать, пока в один момент количество серебра в долларе не стало стоить всего около сорока шести центов в золоте. В 1890 году Конгресс расширил использование серебра, обязав министра финансов ежемесячно закупать четыре с половиной миллиона унций серебра и оплачивать их казначейскими билетами, которые подлежали выкупу в монете по усмотрению министра и которые должны были аннулироваться или уничтожаться при таком выкупе. Этот акт был отменен в 1893 году, с каковой даты правительство закупало очень мало серебряных слитков для целей чеканки монет.

Свободная чеканка. — При определении своей монетной политики правительство могло следовать одному из двух методов: (1) оно могло чеканить любые слитки, представленные их владельцами на монетные дворы, или (2) оно могло закупать собственные слитки и чеканить лишь столько, сколько требовали потребности торговли или другие соображения. Первая политика представляет собой свободную чеканку; она также является неограниченной чеканкой, поскольку предполагает чеканку всех предлагаемых слитков без ограничений. С самого начала практика правительства в отношении золота заключалась в свободной и неограниченной чеканке; то есть любой владелец золотых слитков может принести их на монетный двор и отчеканить без взимания платы, за исключением стоимости сплава. До 1873 года такая же политика проводилась и в отношении серебра, поддерживая тем самым, по крайней мере в теории, биметаллический, или двойной, стандарт. Однако в 1873 году Конгресс отказался от политики свободной чеканки серебра и принял единый золотой стандарт. С тех пор и поныне правительство не чеканило серебряные слитки для частных владельцев.

Бумажная денежная масса. — Помимо описанных выше металлических денег, в Соединенных Штатах имеется огромное количество бумажной валюты. Эту валюту можно классифицировать по пяти различным категориям.

Гринбеки. — Во-первых, существуют старые казначейские билеты Соединенных Штатов, или «гринбеки», на сумму 346 681 016 долларов, о которых уже говорилось. Они были выпущены во время Гражданской войны, не приносят процентов и подлежат выкупу в монете по требованию владельца. С 1878 года практика правительства заключалась в том, чтобы не изымать их из обращения по мере выкупа, а выпускать заново и поддерживать их обращение.

Золотые и серебряные сертификаты. — Во-вторых, существует большой объем валюты в виде золотых и серебряных сертификатов. Закон, в соответствии с которым выпускается такая валюта, предусматривает, что любой владелец золотой или серебряной монеты может сдать ее в казначейство и получить взамен эквивалентное количество сертификатов. Они более удобны в обращении, чем монета, и столь же ценны для уплаты долгов и покупки товаров. На 1 июля 1921 года сумма находившихся в обращении золотых сертификатов составляла 452 174 709 долларов; сумма серебряных сертификатов — 201 534 213 долларов. Эти две формы валюты составляют одну восьмую часть всего нашего запаса денег в обращении.

Казначейские билеты Шермана. — Третьей формой бумажных денег являются так называемые казначейские билеты Шермана, выпущенные во исполнение уже упомянутого акта 1890 года. На 1 июля 1921 года в обращении находилось таких билетов на сумму 1 576 184 доллара. Закон гласит, что они подлежат выкупу в монете, то есть в золоте или серебре по выбору правительства. Чтобы предотвратить грозящее истощение золотого запаса и обеспечить необходимый запас золота для выкупа растущих объемов выпуска казначейских билетов Шермана, в 1894 и 1895 годах были осуществлены выпуски облигаций на общую сумму 262 000 000 долларов. Актом 1900 года Конгресс окончательно принял политику поддержания единого золотого стандарта и постановил, что билеты-гринбеки, казначейские билеты Шермана и другие государственные ценные бумаги должны подлежать выкупу в золоте.

Билеты национальных банков. — Четвертым классом бумажных денег являются банкноты национальных банков. Национальный банк, в отличие от других банков, не только принимает вклады, выдает ссуды и выполняет другие банковские функции, но также выпускает билеты, которые обращаются в качестве денег. В Соединенных Штатах насчитывается около 8 200 национальных банков с совокупным капиталом более 1 000 000 000 долларов и с общей суммой находящихся в обращении банкнот в 729 550 513 долларов (на 1 июля 1921 г.).

Банкноты Федеральной резервной системы. — Федеральные резервные банки, созданные в соответствии с актом 1913 года, не только принимают вклады и выдают ссуды другим банкам, но также имеют полномочия выпускать банкноты Федеральной резервной системы, которые обращаются в качестве денег. Сумма в обращении на 1 июля 1921 года составляла 2 680 494 274 доллара. Это составляет с большим отрывом самую крупную массу существующих бумажных денег.

Общая сумма денег всех видов в обращении на 1 июля 1921 года составляла 5 776 437 473 доллара, или около 53,40 доллара на душу населения.

Система национальных банков. — Любое число лиц, составляющее не менее пяти, может организовать национальный банк, причем требуемый размер капитала зависит от численности населения поселка или города, где расположен банк. До 1914 года организаторы были обязаны приобрести и сдать на хранение правительству облигации Соединенных Штатов на сумму, равную одной четвертой части капитала банка; теперь они могут делать это по желанию. Контролер денежного обращения затем выдает банку банкноты на сумму, равную номинальной стоимости сданных на хранение облигаций. Эти банкноты при надлежащем подписании президентом и кассиром банка могут затем выдаваться банком в виде ссуд или иным образом выпускаться в качестве валюты, поскольку, хотя они и не являются законным платежным средством, они широко используются в качестве денег. Необходимо также помнить, что сданные на хранение правительству облигации Соединенных Штатов остаются собственностью банка, и он получает по ним проценты точно так же, как любой другой владелец.

Преимущества валюты национальных банков. — Если национальный банк терпит крах, вкладчики могут потерять свои деньги точно так же, как вкладчики других банков, но владелец банкноты национального банка — нет, поскольку всякий раз, когда банк не в состоянии выкупить свои банкноты, контролер денежного обращения может продать облигации, находящиеся у него на хранении от этого банка, и за счет выручки выкупить его банкноты. Следовательно, банкнота столь же надежна, как и любая другая форма валюты. Кроме того, национальные банки подвергаются частым и тщательным проверкам со стороны государственных ревизоров, и банкротства среди них происходят реже, чем среди других банков.

Федеральные резервные банки. — По важному акту, принятому в 1913 году, Конгресс предусмотрел создание серии федеральных резервных банков, которые должны располагаться в различных частях страны. Комитет, которому было поручено это дело, разделил Соединенные Штаты на двенадцать округов, в каждом из которых должен быть один федеральный резервный банк, расположенный соответственно в следующих городах: Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Кливленд, Ричмонд, Атланта, Чикаго, Сент-Луис, Миннеаполис, Канзас-Сити, Даллас и Сан-Франциско. В каждом округе национальные банки обязаны вступать в члены ассоциации федерального резерва и подписываться на ее акции. Другие банки могут сделать это, соблюдая определенные требования.

Федеральные резервные банки находятся под надзором и контролем Совета управляющих Федеральной резервной системы, состоящего из министра финансов, контролера денежного обращения и пяти других членов, назначаемых Президентом. Выпускаемые ими банкноты Федеральной резервной системы гарантируются правительством Соединенных Штатов и обеспечены коммерческими бумагами — векселями и траттами, — хранящимися в казначействе. Ожидается, что эти банки обеспечат более адекватное предложение денег и кредита тогда, когда в этом возникает наибольшая необходимость, например в сезон сбора урожая, и в то же время придадут большую стабильность банковскому делу.

Федеральные земельные банки. — В 1916 году Конгресс принял так называемый закон о сельскохозяйственном кредите, который предусматривает организацию серии банков для кредитования фермеров под низкие проценты и на длительные сроки. Такие банки находятся под надзором Федерального совета по сельскохозяйственным кредитам (Federal Farm Loan Board), состоящего из министра финансов и четырех других членов.

Литература. — Эндрюс (Andrews), «Руководство по Конституции» (Manual of the Constitution), стр. 81-89, 104-118. Бирд (Beard), «Американское правительство и политика», гл. xviii. Брайс (Bryce), «Американское содружество» (сокращенное издание), гл. xvi. Харрисон (Harrison), «Наша страна», стр. 58-65. Харт (Hart), «Фактическое правительство», гл. xxi-xxii. Хинсдейл (Hinsdale), «Американское правительство», разд. 341-373. Лафлин (Laughlin), «Элементы политической экономии», гл. xxv-xxvii.

Иллюстративный материал. — 1. Копия действующего закона о тарифах. 2. Образцы различных видов находящихся в обращении денег. 3. Копия последнего ежегодного отчета министра финансов.

Research Questions

1. Каковы были источники национальных доходов в период Конфедерации?

2. Почему к введению прямых налогов на штаты прибегали не так часто?

3. Каково ваше мнение о законе, вводящем подоходные налоги?

4. Какую сумму ваш штат выплачивает по налогам с внутренних доходов? Сколько округов внутренних доходов находится в вашем штате?

5. Имеются ли в вашем штате порты «входа» или «доставки»? Таможни? Если да, то какова сумма, собранная каждой из них? (См. отчет министра финансов.)

6. Можете ли вы назвать некоторые товары, которые в настоящее время входят в «свободный список»? Укажите некоторые товары, на которые, по вашему мнению, тарифная ставка слишком высока. Укажите некоторые товары, на которые тариф взимается по адвалорному методу; по специфическому методу; по обоим методам вместе. (См. текст закона о тарифах.)

7. С какими странами у нас заключены торговые договоры о взаимности? В чем заключаются основные положения этих договоров?

8. Почему на такие товары, как олеомаргарин, фальсифицированный сыр и смешанная мука, налагается внутренний налог?

9. Какова нынешняя ставка на табак, сигары, дистиллированные спиртные напитки и ферментированные спиртные напитки?

10. Какова была общая сумма ассигнований Конгресса на последней сессии? Каковы были самые крупные статьи расходов?

11. Каково нынешнее соотношение на монетном дворе между золотом и серебром? Каково рыночное соотношение? Каков фактический вес серебряного доллара? В чем заключается закон Грешема о чеканке монет?

12. Какие страны имеют биметаллическую денежную систему? Какие — единый серебряный стандарт? Какие — единый золотой стандарт? Каковы аргументы за и против свободной чеканки серебра?

13. Каков был бы результат открытия монетных дворов для свободной и неограниченной чеканки серебра?

14. Назовите различные виды бумажных денег.

15. Какова была сумма приносящего проценты долга согласно последнему отчету министра финансов?

16. Что вы понимаете под терминами «законное платежное средство» (legal tender)? «фиатные деньги» (fiat money)? «сеньораж» (seigniorage)? «приостановление выплат в металлических деньгах» (suspension of specie payments)?

17. Каково наказание за подделку валюты Соединенных Штатов?

[Ответы на многие из этих вопросов можно найти в отчете министра финансов, который можно получить бесплатно у министра.]

ГЛАВА XIII

РЕГУЛИРОВАНИЕ ТОРГОВЛИ

Полномочия по регулированию торговли. — Согласно Статьям конфедерации, как мы видели, Конгресс не обладал полномочиями регулировать торговлю между штатами или с иностранными государствами. Эти полномочия полностью оставались у штатов. Соответственно, каждый штат устанавливал такие правила, какие считал нужным, без учета общего благосостояния. Именно это отсутствие у Конгресса торговых полномочий способствовало крушению Конфедерации, пожалуй, не меньше, чем что-либо другое. Принятая в окончательном виде Конституция наделила Конгресс исключительным правом регулировать торговлю между штатами, с иностранными государствами и с индейскими племенами, которые в то время в определенных целях рассматривались отчасти как иностранные государства. Единственными ограничениями, наложенными в этом отношении на полномочия Конгресса, были следующие: никакие пошлины не должны взиматься с товаров, вывозимых из любого штата; никакие преимущества посредством какого-либо регулирования торговли или доходов не должны предоставляться портам одного штата перед портами другого; и никакие суда, следующие в один штат или из него, не должны быть обязаны заходить в другой штат, проходить в нем таможенную очистку или платить пошлины.

Регулирование внешней торговли. — Во исполнение полномочий по регулированию торговли с иностранными государствами Конгресс принял большой объем законодательства, касающегося тоннажных сборов, импортных пошлин, карантина, иммиграции, ввоза фальсифицированных продуктов питания, вин, чая и других пищевых продуктов, порядка судоходства, строительства и досмотра пассажирских судов, лоцманской проводки, таможенной очистки, защиты судоходства, прав моряков, регистрации и страхования судов, спасательных средств, использования аппаратуры беспроволочного телеграфа и т. п. Именно во исполнение этих полномочий в 1807 году был принят Закон об эмбарго, а в 1809 году — Закон о невмешательстве (Nonintercourse Act), оба из которых на практике представляли собой запреты, а не регулирование торговли.

Законы о судоходстве во всех подробностях предписывают, как должны строиться и оснащаться суда, зарегистрированные под американским флагом, для обеспечения комфорта и безопасности их экипажей и пассажиров; как они должны инспектироваться; какие правила должны соблюдаться во избежание столкновений, каким образом должны подаваться сигналы и т. д.; каковы формы документов, которые суда должны иметь при себе; как должна выплачиваться заработная плата морякам, каков характер их контрактов и т. д.

Законы о тоннажном сборе предписывают ставку тоннажных пошлин, которые должны взиматься с судов, заходящих в американские порты. Тоннажные пошлины, как следует из названия, представляют собой форму налогообложения, рассчитываемую на основе тоннажной вместимости судна; они взимаются как с американских, так и с иностранных судов, хотя ставка для последних выше, чем для первых. Иногда они были выше для судов одних иностранных государств, чем для других, и в таком случае они известны как дискриминационные тоннажные пошлины. Такие дискриминационные пошлины применяются в целях благоприятствования торговле тех наций, которые предоставляют нам торговые привилегии, и исключения или ограничения торговли наций, которые дискриминируют нашу торговлю. Во исполнение полномочия по регулированию внешней торговли Конгресс запрещает иностранным судам заниматься каботажным плаванием и разрешает только гражданам Соединенных Штатов служить капитанами на судах, зарегистрированных под американским флагом. Раньше регистрироваться могли только суда американской постройки, но в 1914 году, после начала Великой войны в Европе, Конгресс принял закон, разрешающий судам, построенным на иностранных верфях и принадлежащим гражданам США, регистрироваться под американским флагом; и более 100 таких судов были зарегистрированы подобным образом.

Иммиграция. — В силу полномочия в отношении торговли Конгресс принял ряд иммиграционных законов, вводящих ограничения на прибытие иммигрантов к нашим берегам. Долгое время иммиграция из Европы поощрялась, а не ограничивалась, но в последние годы так много нежелательных лиц нашли свой путь в Америку, что Конгресс был вынужден принять различные законы, призванные не допускать худших из них и принимать только желательных. [42]

Прежде всего, иммиграционные законы исключают уголовных преступников, душевнобольных, нищих и тех, кто может стать нищими, лиц, страдающих опасными, отвратительными и заразными заболеваниями; эпилептиков, лиц, страдающих туберкулезом, идиотов, умственно отсталых лиц, полигамистов, анархистов, аморальных лиц и других подобных им.

Во-вторых, запрещен въезд в Соединенные Штаты так называемых наемных рабочих-иностранцев, то есть лиц, которые прибывают по уже заключенному контракту на выполнение работы, будь то квалифицированной или неквалифицированной. Закон, исключающий эту категорию, был принят во исполнение требований профсоюзных рабочих Соединенных Штатов, которые не желали подвергаться конкуренции со стороны иностранных рабочих, специально ввозимых для этой цели. Актеры, преподаватели, лекторы и представители других профессий освобождаются от действия этого закона, равно как и квалифицированные рабочие, если отечественные рабочие аналогичного профиля недоступны в Соединенных Штатах.

Третьей группой исключенных категорий являются китайские рабочие, иммиграция которых впервые была запрещена в 1882 году.

Закон 1916 года предусматривает, за определенными исключениями, что ни один иностранец не должен допускаться к въезду, если он не умеет читать по-английски или на каком-либо другом языке или диалекте. Закон, принятый в 1921 году, ограничивает количество иммигрантов, которые могут въезжать ежегодно из каждой страны, до 3 процентов от числа лиц, уже находящихся в Соединенных Штатах, или до общего числа около 356 000 человек.

В настоящее время с каждого допущенного иммигранта взимается подушный налог в размере восьми долларов. Лица, чей проезд на пароходе был оплачен другими или которым иным образом оказали содействие в приезде, к въезду не допускаются. Когда иммигранту отказано в допуске комиссаром по иммиграции в порту прибытия, он может подать апелляцию в специальную комиссию по расследованию. Если решение этой комиссии вынесено не в его пользу, он может подать апелляцию генеральному комиссару США по иммиграции и, наконец, министру труда. Если окончательное решение вынесено не в его пользу, пароход, на котором он прибыл, обязан за свой счет доставить его обратно в порт отправления.

Карантин. — Во исполнение полномочия по регулированию внешней торговли Конгресс принял значительный объем законодательства, касающегося карантина и медицинского осмотра судов и их пассажиров, прибывающих из зарубежных портов. В большинстве случаев проверки проводятся консулом Соединенных Штатов в порту отправления судна, а капитану судна выдается санитарное свидетельство, однако в некоторых азиатских и южноамериканских портах постоянно находятся штатные медицинские инспекторы. В различных портах вдоль побережья были созданы национальные карантинные станции, на которых проводятся проверки прибывающих судов и на которых они могут быть задержаны, если на их борту будут обнаружены лица, страдающие опасными заразными заболеваниями.

Чистота продуктов питания. — Конгресс также предусмотрел инспектирование пищевых продуктов, импортируемых из-за рубежа. Когда на судне обнаруживаются некачественные или фальсифицированные пищевые продукты или чай, ему запрещается выгружать груз либо разрешается выгрузить его только после выполнения определенных условий, таких как замена этикеток в соответствии с фактическим содержимым упаковок. Таким образом предпринимается попытка защитить американского потребителя от некачественных и вредных для здоровья пищевых продуктов, доставляемых сюда из зарубежных портов.

Межштатная торговля толкуется как включающая перевозку пассажиров из одного штата в другой; транспортировку товаров любого характера, включая лотерейные билеты, непристойную литературу и любые другие объекты, которые могут быть предметом перевозки; а также передачу идей или информации посредством телеграфа или телефона из пункта в одном штате в пункт в другом. Короче говоря, межштатная торговля означает не только транспортировку и торговлю предметами, но и контакты и общение с помощью современных средств передачи мыслей; и полномочие предписывать условия, на которых такое общение может осуществляться через границы штатов, принадлежит Конгрессу. [43] Конгресс также контролирует каботажную торговлю между частями одного штата и судоходство на всех реках, которые впадают в океан или Великие озера и тем самым образуют артерии межштатной или внешней торговли.

Immigration Station, Ellis Island, New York Harbor

Immigrants Ready to Start West

Полномочие, сохраненное за штатами. — Тем не менее в конкретном случае часто бывает трудно провести грань между актами, регулирующими межштатную торговлю, и актами, которые ее лишь затрагивают, не регулируя. Верховный суд в череде решений постановил, что штаты не только обладают всей полнотой власти над всей торговлей, зарождающейся и заканчивающейся в их пределах, но также могут принимать законодательство для защиты общественного здоровья, безопасности, правопорядка и нравственности своего населения даже тогда, когда такое законодательство затрагивает торговлю между штатами, причем единственным ограничением является то, что такое законодательство должно быть разумным и не должно представлять собой прямого вмешательства в межштатные перевозки. Право штатов в этом отношении известно как полицейская власть — власть весьма обширная, лишить которой их Конгресс не может. Таким образом, они могут принимать разумные карантинные законы, запрещающие въезд на свою территорию больных лиц из других штатов или ввоз больных сельскохозяйственных животных. Аналогичным образом они могут ограничивать скорость межштатных поездов, проходящих через их города, могут требовать от железных дорог оборудования шлагбаумов на переездах, защитных приспособлений на вагонах и т. п.

Доктрина оригинальной упаковки. — Штат тем не менее до 1920 года не мог без согласия Конгресса запретить ввоз спиртных напитков в оригинальной упаковке на свою территорию из других штатов, даже если он был «сухим» штатом. [44] Но сам Конгресс актом, принятым в 1913 году, запретил транспортировку опьяняющих напитков в штаты, имеющие законы о сухом законе.

Аналогичным образом штаты не могут налагать налоги на пассажиров, проезжающих через их территорию и направляющихся в пункты других штатов, или требовать остановки межштатных поездов в административных центрах графств, или налагать налоги на телеграфные сообщения, отправленные в пункты других штатов, или на транспортные накладные на грузы, предназначенные для доставки в пункты других штатов, или на товары, предназначенные для экспорта, и так далее.

Регулирование межштатных железнодорожных перевозок. — Долгое время Конгресс не предпринимал никаких мер по регулированию железнодорожных перевозок между штатами, оставляя таким образом железным дорогам возможность вести свой бизнес по своему усмотрению, независимо от интересов публики, которую они обслуживали. Но с колоссальным развитием железнодорожной системы страны стали проникать вопиющие злоупотребления в виде чрезмерных тарифов, дискриминации, объединений в целях подавления конкуренции, неадекватного обеспечения безопасности пассажиров и т. д., вследствие чего возникло широкое требование законодательства, подчиняющего железные дороги государственному контролю. Итогом этой агитации стал закон о межштатной торговле 1887 года, положения которого были изменены и дополнены несколькими последующими актами, в особенности законом Элкинса 1903 года, законом о железнодорожных тарифах 1906 года и законом о межштатной торговле 1910 года.

Комиссия по торговле между штатами. — Закон 1887 года учредил Комиссию по торговле между штатами, которая в настоящее время состоит из одиннадцати членов, назначаемых Президентом и получающих жалование в размере 12 000 долларов в год каждый, каковая комиссия осуществляет общий надзор за исполнением упомянутых выше актов. Она рассматривает жалобы против железных дорог, проводит расследования по петициям и с этой целью может вызывать свидетелей, требовать предоставления документов и записей, а также проводить слушания. Если после расследования она обнаруживает, что закон нарушается железнодорожной компанией, она может обратиться к надлежащим федеральным властям с просьбой возбудить судебное преследование в отношении компании-нарушителя, и закон требует, чтобы такое преследование было осуществлено. Долгое время комиссия не имела полномочий устанавливать тарифы, а обладала лишь негативным правом заявлять, что данный тариф является несправедливым и неразумным. Но актом 1906 года ей были предоставлены полномочия после полного слушания определять и предписывать справедливые и разумные максимальные тарифы и сборы, а также предписывать правила ведения железнодорожных перевозок.

Действующие в настоящее время законы предписывают, что все железнодорожные тарифы и сборы за перевозку грузов и пассажиров должны быть справедливыми и разумными; что никакие скидки, возвраты или специальные тарифы не должны предоставляться отдельным грузоотправителям; что не должна допускаться никакая дискриминация в отношении тарифов или обслуживания определенных лиц или мест; что никакие бесплатные проездные билеты, за некоторыми оговоренными исключениями, не должны выдаваться; что не должны взиматься более высокие платы за «короткий пробег», чем за «длинный пробег»; что железным дорогам не разрешается перевозить товары, в производстве которых они участвуют, за определенными исключениями; что конкурирующим железным дорогам не разрешается объединять свои грузы или доходы; что расписания, показывающие тарифы, проездные платы и сборы, должны публиковаться и содержаться в открытом доступе для проверки и не могут быть изменены иначе как после предварительного уведомления комиссии за тридцать дней; что все железные дороги должны вести свою отчетность по единой системе, предписанной комиссией; и что они должны ежегодно представлять комиссии полный и исчерпывающий отчет о своей деятельности и доходах.

Важное расширение акта о межштатной торговле произошло в 1906 году, когда компании экспресс-доставки и спальных вагонов, трубопроводы, используемые для транспортировки нефти из одного штата в другой, а также телеграфные, телефонные и кабельные компании, занимающиеся отправкой сообщений из одного штата в другой или в зарубежные страны, были подведены под действие закона, а их бизнес был подчинен тем же условиям и ограничениям, которые применяются к железным дорогам. Законом 1912 года железным дорогам было запрещено владеть, управлять или иметь какой-либо интерес в конкурирующих водных перевозчиках, а актом 1913 года было предусмотрено составление оценки всех железных дорог в Соединенных Штатах.

Конгресс также принял законы, требующие от межштатных железных дорог оборудовать свои вагоны автоматическими сцепками и другими предохранительными устройствами, определяющие ответственность железнодорожных работодателей за травмы, полученные железнодорожными служащими, поощряющие арбитраж железнодорожных забастовок и устанавливающие восьмичасовой рабочий день на железных дорогах (1916 г.). Закон об исключении продуктов детского труда из межштатной торговли (1916 г.) был признан Верховным судом неконституционным.

Во исполнение актов Конгресса, принятых в 1916 и 1918 годах, Президент в 1918 году взял под свой контроль железные дороги, телеграф и телефоны на время войны.

Федеральное антитрестовское законодательство. — Положений Конституции о торговле также послужить источником важного конгрессионального законодательства против того, что вроде бы популярно именуется «трестами», то есть объединений корпораций или деловых ассоциаций, сформированных с целью избежания издержек конкуренции и достижения экономии на управлении. Но контроль над предложением какого-либо товара означает устранение конкуренции и, как правило, поддержание высоких цен во вред потребителям. Долгое время большая часть бизнеса страны велась отдельными лицами, компаниями или корпорациями, и преимущества конкуренции сохранялись для общественности, но в ходе экономического развития страны корпорации начали консолидироваться по указанным причинам, в результате чего предложение многих товаров оказалось под контролем единых объединений. Сначала штаты предприняли попытку справиться с этой проблемой путем принятия анти«трестовских» законов, но бизнес столь многих из более могущественных организаций носил межштатный характер, что штатное законодательство оказалось неадекватным для борьбы с ними.

Шермановский анти«трестовский» закон. — Наконец, в ответ на широкое общественное требование Конгресс предпринял действия в 1890 году, приняв то, что популярно именуется Шермановским анти«трестовским» актом, для защиты торговли и коммерции между штатами от незаконных ограничений и монополий. Этот акт объявлял незаконным каждый контракт, объединение в форме треста или иным образом, либо заговор, направленный на ограничение торговли или коммерции между штатами или с иностранными государствами, и предписывал соответствующие наказания за их нарушение. Этот закон, однако, применяется только к «трестам», которые ограничивают торговлю между штатами или с иностранными государствами. Он не применяется к тем, чья деятельность целиком ограничена границами отдельного штата; с такими «трестами» имеют право бороться только штаты.

Во исполнение акта 1890 года в федеральных судах были возбуждены судебные преследования против большого числа «трестов», и некоторые из них были ликвидированы, однако бóльшая часть ускользнула. В 1911 году, например, Верховный суд постановил, что «тресты» Standard Oil и табачный являются незаконными, и было вынесено постановление об их роспуске.

Анти«трестовский» закон Клейтона. — В 1914 году Конгресс принял еще один важный акт, направленный против объединений, ограничивающих торговлю. Вкратце он запрещает ценовую дискриминацию среди покупателей, эксклюзивные торговые соглашения между производителями и розничными продавцами, владение акциями одной корпорации другой, а также перекрещивающиеся директориаты. Подобно другим анти«трестовским» актам, он, разумеется, распространяется только на лиц или корпорации, занятые в межштатной торговле или коммерции. Для обеспечения исполнения закона была создана федеральная торговая комиссия. Она состоит из пяти членов, назначаемых Президентом с жалованьем в 10 000 долларов каждому.

Федеральное законодательство о чистоте продуктов питания. — Торговая оговорка Конституции также является источником важного законодательства, призванного защитить общественность от некачественных, вредных для здоровья и фальсифицированных продуктов питания, производимых в Соединенных Штатах. Мы уже обращали внимание на законодательство Конгресса против импорта некачественных пищевых продуктов и чая из-за рубежа. Еще более недавно Конгресс принял закон о чистоте межштатных продуктов питания, запрещающий транспортировку между штатами и территориями любых пищевых продуктов, которые являются фальсифицированными или содержат посторонние вещества, не указанные на этикетках. Закон также предусматривает установление стандарта чистых пищевых продуктов и других изделий, перевозимых из одного штата в другой или предназначенных для межштатной транспортировки, и постановляет, что они должны соответствовать предписанному стандарту.

Закон об инспектировании мяса. — Чтобы защитить население от некачественных мясных продуктов, Конгресс принял в 1891 году закон, который был усилен в важных деталях в 1906 году, предусматривающий инспектирование бойен, продукция которых предназначена для межштатной торговли. Законом требуется регистрация всех предприятий, занимающихся убоем животных, продукция которых должна отправляться в другие штаты или предназначена на экспорт. Каждому из них присваивается номер, и федеральные инспекторы назначаются для проверки животных, предназначенных для убоя, проверки их туш в определенных случаях и для наблюдения за тем, чтобы убой осуществлялся в чистых и здоровых условиях. Животные, у которых обнаружены определенные заболевания, не допускаются к убою в пищевых целях, а мясо, признанное негодным в пищу, должно отбраковываться. Надзор также осуществляется за процессами упаковки и консервирования, и существуют подробные правила относительно маркировки.

Литература.
Эндрюс
, «Руководство по Конституции», стр. 89–95.
Бирд
, «Американское правительство», гл. xix.
Кули
, «Принципы конституционного права», стр. 66–88.
Харт
, «Фактическое правительство», гл. xxiv.
Хинсдейл
, «Американское правительство», разд. 374–380.
Джонсон
, «Железнодорожный транспорт», гл. xxvi.

Иллюстративный материал.
— Ежегодные отчеты Комиссии по торговле между штатами, Министерства сельского хозяйства, Генерального атторнея, Комиссара по судоходству, Комиссара по иммиграции и Службы общественного здравоохранения и морских госпиталей.

Research Questions

1. Каковы были причины предоставления Конгрессу контроля над внешней и межштатной торговлей?

2. Почему делегаты от южных штатов возражали против предоставления этой власти Конгрессу?

3. Что подразумевается под доктриной «оригинальной упаковки»?

4. Почему железнодорожной компании должно быть запрещено предоставлять скидки? Брать больше за «короткий пробег», чем за «длинный пробег»? Перевозить продукцию собственных шахт и заводов? Объединять свои грузы или доходы?

5. Каковы аргументы за и против предоставления государственных субсидий на развитие торгового флота?

6. Каковы были основные причины упадка американской транспортной торговли?

7. Какова сумма денег, ежегодно выделяемая на улучшение рек и гаваней страны?

8. Каким образом торговая оговорка Конституции стала источником важного расширения полномочий национального правительства? Назовите некоторые важные недавние акты Конгресса, которые были приняты во исполнение этой оговорки.

9. Должен ли Конгресс, по вашему мнению, ввести большие ограничения на иммиграцию, чем он вводит сейчас?

10. Считаете ли вы, что Конгресс должен иметь полномочия регулировать бизнес страхования жизни? Регулировать вопросы брака и развода?

11. Предпочтительнее ли политика государственного регулирования железных дорог их государственной собственности? Приведите свои аргументы.

ГЛАВА XIV

ДРУГИЕ ВАЖНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ КОНГРЕССА

ПОЧТОВОЕ ОТДЕЛЕНИЕ, АВТОРСКИЕ ПРАВА, ПАТЕНТЫ, АРМИЯ, ФЛОТ И Т. Д.

Почтовая служба. — Истоки почтовой службы в Соединенных Штатах восходят к действиям Континентального конгресса по созданию министерства почт в 1775 году и назначению Бенджамина Франклина его главой. Под руководством Франклина по колониям были проложены почтовые маршруты, и почта доставлялась по ним с интервалом в одну или две недели. В 1776 году в более крупных городах насчитывалось двадцать восемь почтовых отделений. Конституция наделила Конгресс правом учреждать почтовые отделения и почтовые дороги, и после создания нового правительства почтовая служба была реорганизована и расширена. Однако в 1790 году в тринадцати штатах было всего семьдесят пять почтовых отделений и менее 2000 миль почтовых дорог. Общие доходы составляли всего 37 000 долларов, а расходы — лишь 32 000 долларов. Сейчас насчитывается более 60 000 отделений и свыше 25 000 различных маршрутов с общей протяженностью около 450 000 миль. Один из недавних генеральных почтмейстеров удачно заметил: «Почтовое ведомство Соединенных Штатов — это крупнейшее коммерческое предприятие в мире. Оно обрабатывает больше отправлений, нанимает больше людей, тратит больше денег, приносит больше доходов, использует больше агентов, охватывает больше домов, включает больше деталей и затрагивает больше интересов, чем любая другая человеческая организация, государственная или частная, правительственная или корпоративная». Некоторое представление о масштабах службы можно получить из того факта, что в течение 1919 года было обработано около двадцати миллиардов почтовых отправлений, выдано внутренних почтовых переводов на сумму более 1 000 000 000 долларов и зарегистрировано более 120 000 000 предметов. Поступления за 1919 год составили в общей сложности 364 847 126 долларов, а расходы — 362 497 635 долларов.

Почтовый дефицит. — В течение многих лет почтовая служба работала с убытком, причем главные причины дефицита были связаны с убытками, понесенными правительством при транспортировке отправлений второго класса и через службу сельской бесплатной доставки. В течение финансового года убытки по первой статье составили в общей сложности 72 000 000 долларов, а по второй — около половины этой суммы. Существуют также большие убытки по почте, пересылаемой бесплатно по конгрессиональному франку. Так, в 1917 году было перевезено более 60 000 000 фунтов такой почты, почтовые расходы на которую обошлись бы более чем в 20 000 000 долларов. Тем не менее благодаря жесткой экономии дефицит в 1911 году впервые за тридцать лет исчез. В 1917 году профицит составил более 9 000 000 долларов.

Почтовые отправления. — Конгресс имеет полномочие решать, какие отправления должны допускаться к пересылке по почте, а какие — исключаться. В дополнение к книгам и печатной продукции в целом он разрешает пересылать по почте посылки с товарами весом не более семидесяти фунтов; а также семена, луковицы, корни, образцы муки, сухофрукты, срезанные цветы, геологические и ботанические образцы, мыло, орехи, живых маточных пчел, сушеных насекомых и т. д. С другой стороны, к пересылке по почте не допускаются следующие материалы: посылки весом более семидесяти фунтов; яды, взрывчатые вещества, живые животные, спиртные напитки и другие предметы, непригодные для почтовой транспортировки; непристойные материалы и предметы, приспособленные или предназначенные для аморальных целей; все материалы, относящиеся к лотереям и схемам обмана публики, а также, согласно законам 1917 года, реклама спиртных напитков, предназначенная для распространения в штатах с сухим законом, и печатная продукция, пропагандирующая измену, мятеж, сопротивление законам, нелояльность и т. д.

«Мошеннические предписания». — Почта столь часто используется нечестными дельцами для рассылки рекламных материалов, призванных обмануть общественность, что был принят закон, уполномочивающий генерального почтмейстера лишать привилегий почтовой службы лиц, использующих ее в таких целях. Во исполнение этого полномочия он часто издает «мошеннические предписания», предписывающие местному почтмейстеру не доставлять почту указанным мошенническим предприятиям. В 1913 году сообщалось, что за два года такие предприятия обокрали людей на 129 000 000 долларов.

Классификация почтовых отправлений. — Почта подразделяется на четыре различные категории: первая — письма и почтовые открытки; вторая — газеты и другие периодические издания; третья — печатная продукция, не допущенная ко второй категории; и четвертая — товары, не охваченные остальными тремя категориями.

Почтовые тарифы для различных категорий изменялись в размерах с течением времени. В ранней истории почтового департамента тарифы на пересылку писем регулировались на основе перевозимого расстояния и в зависимости от количества листов в письме, причем сумма варьировалась от шести до двадцати пяти центов. Однако с 1863 года на письма действует единый тариф независимо от расстояния. В 1883 году тариф был установлен на уровне двух центов; в 1917 году — трех центов; в 1919 году — двух центов. До 1847 года, когда были введены клейкие почтовые марки, оплата почтовых расходов производилась наличными, а сумма проставлялась на конверте. Почтовые открытки были введены в 1872 году.

На транспортировке почты первого класса правительство получает прибыль, оцениваемую в 60 000 000 долларов в год, несмотря на большое расстояние, на которое значительная ее часть перевозится. Существенная прибыль также извлекается из зарубежной почты.

Отправления второго класса, отправляемые издателями, пересылаются по тарифу 1½ цента за фунт с дополнительной платой (в зависимости от расстояния) за рекламные материалы; [45] однако газеты доставляются бесплатно в любое отделение в пределах округа издания, за исключением городов со службой бесплатной доставки. Правительство понесло тяжелые убытки при пересылке отправлений второго класса. В 1917 году было перевезено более 1 200 000 000 фунтов с убытком более шести центов за фунт. Они составили более 60 процентов всей внутренней почты, но принесли менее пяти процентов почтовых доходов, причем убыток превысил прибыль, полученную от всех остальных категорий почты вместе взятых.

Следует ли повысить тариф для второго класса? — В течение ряда лет наблюдалась значительная агитация в пользу повышения тарифа, оплачиваемого издателями, особенно на журналы, перегруженные рекламными материалами, и на другие издания, которые в значительной степени посвящены рекламным целям. Сменявшие друг друга генеральные почтмейстеры настаивали на пересмотре тарифов, но до 1917 года Конгресс не предпринимал никаких действий, кроме назначения комиссии для расследования этого вопроса и подготовки отчета. Наиболее обсуждаемыми были два предложения: установить более высокий тариф на журналы, чем на газеты, ввиду того что среднее расстояние транспортировки в случае журналов больше, чем в случае газет, и установить более высокий тариф на рекламные материалы, чем на чисто текстовые материалы.

В противовес этим аргументам утверждалось, что образовательная польза, извлекаемая из широкого распространения отправлений второго класса, очень велика, и что по этой причине правительство вполне может позволить себе внести определенный вклад в распространение рекламной информации среди народных масс. Более того, утверждалось, что распространение отправлений второго класса влечет за собой появление большого объема отправлений первого класса, и таким образом правительство возмещает за счет повышенных доходов от отправлений первого класса то, что оно теряет на отправлениях второго класса. Так, говорилось, что пятьдесят страниц рекламных материалов в популярном журнале могут привести к написанию 50 000 писем. Следовательно, сокращение объема отправлений второго класса неизбежно повлечет за собой соразмерное сокращение отправлений первого класса.

Наконец, в 1917 году Конгресс принял закон, предусматривающий поэтапное повышение тарифов на рекламные части газет и журналов, причем сумма зависела от дальности перевозки.

Служба бесплатной доставки. — Расширение службы сельской бесплатной доставки было самым быстрым и замечательным из всех начинаний почтового департамента. Оно началось как эксперимент в 1897 году, когда было выделено менее 15 000 долларов на проверку преимуществ бесплатной доставки в сельских районах, и оно расширялось до тех пор, пока в настоящее время не составило одну из крупнейших ветвей почтовой службы, причем ежегодные расходы на эту службу превышают 50 000 000 долларов. Это крупнейшая статья расходов почтового департамента на любые из его услуг, за исключением перевозки почты по железным дорогам, которая приближается к 55 000 000 долларов. Действует более 40 000 маршрутов сельской бесплатной доставки, и почти три миллиарда почтовых отправлений ежегодно доставляется 27 000 000 человек вдоль этих маршрутов. Проведенное в 1909 году исследование показало, что почтовые сборы за средний объем почты, собранной на сельском маршруте, составляли 14,92 доллара в месяц, в то время как средняя стоимость обслуживания составляла 72,17 доллара. Средняя стоимость обслуживания на сельском маршруте, следовательно, превышала средний доход от почтовых сборов на 687 долларов в год. Исходя из этого, общий убыток от работы службы оценивался примерно в 28 000 000 долларов. Но хотя денежные убытки правительства были велики, польза для обслуживаемых сельских районов оказалась значительной. Помимо удобства для сельских жителей, это сблизило их с центрами населения, сделало сельскую жизнь более привлекательной и менее монотонной, повысило стоимость фермерских земель и стимулировало улучшение сельских дорог, поскольку департамент настаивает на поддержании шоссе в хорошем состоянии как на обязательном условии для введения и продолжения этой службы.

Бесплатная доставка в городах. — Бесплатная доставка почты в крупных поселках и городах была впервые введена во время Гражданской войны, и эта услуга была расширена, охватив все населенные пункты с числом жителей не менее 10 000 человек или такие, где почтовые сборы составляют не менее 10 000 долларов в год. В 1885 году было предусмотрено положение, согласно которому немедленная доставка («специальная доставка») письма по его прибытии в городское почтовое отделение могла быть обеспечена путем уплаты десяти центов.

Служба заказных отправлений. — В 1855 году Конгресс учредил службу заказных отправлений, благодаря которой при уплате дополнительных почтовых сборов — дополнительный тариф теперь составляет десять центов за письмо или посылку — обеспечивается особый уход за зарегистрированными письмами или посылками. Таким образом, безопасная доставка ценного письма или посылки практически гарантирована, а по недавнему закону почтовый департамент предоставил систему страхования от утери почтовых отправлений — максимальная сумма, разрешенная в случае утери, составляет сто долларов.

Служба денежных переводов. — В 1864 году была учреждена служба денежных переводов, посредством которой при уплате небольшой платы, составляющей от трех до тридцати центов в зависимости от суммы перевода, деньги могут пересылаться по почте без риска потери. Во всех крупных почтовых отделениях и во многих мелких также можно получить международные денежные переводы по тарифам от десяти центов до одного доллара, которые выплачиваются почти в любой точке мира, куда доставляется почта. Первоочередная цель почтовой службы денежных переводов заключается в предоставлении обществу безопасного, удобного и дешевого способа осуществления денежных переводов по почте, и заявленной политикой департамента является распространение этой услуги на все почтовые отделения, где ее внедрение осуществимо.

Почтово-сберегательные банки. — Одним из важнейших расширений почтовой службы является создание системы почтово-сберегательных банков, санкционированное актом Конгресса, принятым в 1910 году. [46] Эта услуга давно выполнялась правительствами многих других стран, и ее внедрение в Соединенных Штатах настойчиво рекомендовалось сменявшими друг друга генеральными почтмейстерами в течение ряда лет. Это предложение также было поддержано обеими крупными политическими партиями в их национальных программах. В пользу предложения указывалось, что во многих общинах частные сберегательные банки недоступны, так как на каждые 52 000 населения страны в целом приходится только один такой банк; что из-за народного недоверия к частным сберегательным банкам во многих общинах сбережения прятались и скрывались и тем самым изымались из обращения; что благодаря народному доверию к правительству создание сберегательных банков под его эгидой заставит спрятанные сейчас деньги выйти наружу и поступить в обращение; что это будет способствовать бережливости и экономии, а также стимулировать лояльность и патриотизм среди вкладчиков; и что это улучшит условия фермерской жизни, тем самым дополняя работу службы сельской бесплатной доставки, телефона и междугородного трамвая.

Новый закон о создании почтово-сберегательных банков с изменениями 1918 года предусматривает, что любое лицо может внести местному почтмейстеру любого отделения, ставшего депозитарием (в 1918 году насчитывалось более 7000 таких отделений), любую сумму от одного доллара до 2500 долларов и получать на нее проценты в размере двух годовых процентов при условии, что сумма находилась на депозите не менее шести месяцев. Предусмотрены подробные положения об инвестировании правительством сумм, внесенных в почтовые отделения по всей стране. В 1919 году насчитывалось более 565 000 вкладчиков, а общая сумма депозитов составляла 167 323 260 долларов — в среднем почти 300 долларов на вкладчика.

Служба посылочной почты. — Во многих странах почтовый департамент также выполняет посредством службы посылочной почты функции, эквивалентные услугам экспресс-доставки. Так, в ряде европейских стран можно отправлять по почте коробки или посылки весом до пятидесяти или даже ста фунтов по очень низким почтовым тарифам. В Соединенных Штатах книги и товарные пакеты могут пересылаться по почте, но вес пакета, за исключением книг, до 1913 года был ограничен четырьмя фунтами. [47] Ограничение по весу и сравнительно высокий тариф почтовых сборов — шестнадцать центов за фунт — делали обращение к компаниям экспресс-доставки необходимым гораздо в большей степени, чем в Европе. В течение ряда лет велась широкая агитация за создание системы посылочной почты в Соединенных Штатах, и в 1912 году Конгресс предусмотрел внедрение такой системы с 1 января 1913 года. Максимальный предел веса посылок, которые могли перевозиться по почте, был увеличен до одиннадцати фунтов (а позже до пятидесяти фунтов; семидесяти фунтов для небольших расстояний), а список пересылаемых предметов был расширен за счет включения масла, яиц, мяса, фруктов и овощей. В 1914 году в список были добавлены книги. Страна разделена на зоны в зависимости от расстояния от каждого почтового отделения, и тариф почтовых сборов варьируется как в зависимости от веса, так и в зависимости от зоны, в которую он отправляется. Единолично обрабатывается около одного миллиарда посылок весом более двух миллиардов фунтов. Настолько популярна эта служба, что в 1914 году генеральный почтмейстер рекомендовал правительству предпринять шаги к приобретению телеграфной и телефонной связи страны.

Почтовые субсидии. — В последние годы наблюдалась значительная агитация, в основном со стороны почтовых ведомств и коммерческих организаций страны, в пользу расширения наших почтовых возможностей с некоторыми зарубежными странами, главным образом с Южной Америкой и Востоком, где они в настоящее время весьма несовершенны. В то время как большинство европейских правительств имеют быструю и частую почтовую связь с этими странами, наша связь медленная и редкая. Большинство иностранных правительств приняли политику субсидирования частных пароходных линий для доставки почты в отдаленные места. В 1891 году Конгресс принял закон для этой цели, но выделяемая сумма настолько мала, что почтовый департамент не смог расширить наши почтовые связи с зарубежными странами так быстро, как это необходимо.

Post Office, Newark, New Jersey

Post Office, Des Moines, Iowa

Судоходный совет. — В целях создания американского торгового флота, который в последние годы пришел в сильный упадок, Конгресс в 1916 году предусмотрел назначение Президентом федерального судоходного совета в составе пяти комиссаров с полномочиями строить или покупать торговые суда, пригодные в качестве вспомогательных военно-морских судов и для перевозки американской торговли. Совет также должен осуществлять надзор за общими перевозчиками, занятыми перевозками водным путем. В качестве меры военного времени масштаб его строительных операций был значительно увеличен в 1917 году.

Всемирный почтовый союз. — В этой связи можно отметить, что практически все страны мира объединились для создания так называемого Всемирного почтового союза для взаимного обмена почтовыми отправлениями между почтовыми отделениями всех стран, входящих в Союз. Тарифы устанавливаются конгрессом, представляющим государства-члены и заседающим в нормальные времена каждые пять лет. Таким образом, письмо может быть отправлено из одной страны в любую другую страну Союза по единому тарифу, который, за некоторыми исключениями, составляет пять центов. По специальному соглашению тариф на письма между Соединенными Штатами и Британскими островами был снижен до двух центов. Аналогичным образом тариф между Соединенными Штатами и Канадой, Мексикой или большинством стран Вест-Индии по специальному соглашению составляет два цента.

Категории почтовых отделений. — Почтовые отделения группируются по четырем категориям на основе их валовых годовых доходов. Отделения первой категории — это те, валовые доходы которых превышают 40 000 долларов в год. [48] Они обычно располагаются в зданиях, принадлежащих правительству, а в крупных городах имеются филиалы или подстанции в разных частях города. Отделения четвертой категории — это те, годовые доходы которых составляют менее 1000 долларов. Жалованье почтмейстеров отделений первых трех категорий определяется главным образом на основе доходов отделения. Почтмейстеры четвертой категории не получают фиксированного жалования, а вместо этого им выплачивается процент от стоимости погашенных марок. В более крупных почтовых отделениях помимо почтмейстера имеются один или несколько помощников почтмейстера и штат клерков и курьеров, причем число зависит от объема работы и размера города. Все почтмейстеры назначаются после экзаменов по правилам гражданской службы. Почтмейстеры четвертой категории назначаются генеральным почтмейстером; почтмейстеры остальных трех категорий назначаются Президентом.

Авторские права. — Конституция наделяет Конгресс правом содействовать развитию науки и полезных искусств, закрепляя на ограниченное время за авторами и изобретателями исключительное право на их соответствующие сочинения и открытия. Цель закона об авторском праве — защитить авторов от переиздания их книг и других сочинений без их разрешения и тем самым предотвратить присвоение вознаграждения за их талант и труд другими лицами. Во исполнение этого положения Конгресс принял законодательство, перечисляющее произведения, на которые могут быть предоставлены авторские права, условия, на которых они могут быть получены, и сроки, на которые устанавливается защита. Закон предусматривает, что авторские права могут быть предоставлены на книги, музыкальные произведения, карты, произведения искусства, фотографии и даже на неопубликованные работы. В случае опубликованных работ два экземпляра лучшего издания должны быть сданы регистру авторских прав в Вашингтоне. Обычная форма уведомления об авторском праве: «Copyright, 19—, by A. B.»

Срок действия авторского права составляет двадцать восемь лет, но он может быть продлен на очередной период в двадцать восемь лет. В течение периода действия авторского права автор обладает исключительным правом печатать, издавать и продавать защищенную авторским правом статью, а в случае нарушения он может обратиться в федеральные суды за возмещением убытков в связи с понесенным ущербом. Авторское право может быть продано или иным образом передано, но этот факт должен быть зарегистрирован регистром авторских прав.

Международное авторское право. — Раньше сочинения американского автора могли быть переизданы в зарубежной стране без его согласия, и тем самым он не имел никакой защиты за пределами своей собственной страны. Соответственно, для обеспечения защиты американских авторов от переиздания их работ в зарубежных странах без их согласия Конгресс принял в 1891 и 1909 годах законы, направленные на взаимную защиту американских и иностранных авторов от нарушения прав каждого из них в стране другого. Во исполнение этих актов иностранному автору будет предоставлено авторское право, защищающее его от переиздания его произведений в Соединенных Штатах, при условии, что правительство, подданным которого он является, предоставит аналогичную защиту американским авторам. Но в случае иностранных книг, изданных на английском языке, книга должна быть отпечатана и сброшюрована в Соединенных Штатах для получения преимуществ авторского права. Между Соединенными Штатами и рядами зарубежных стран были заключены международные договоры об авторском праве, призванные обеспечить такую защиту.

Патенты. — Патент представляет собой форму защиты, предоставляемую правительством изобретателю для обеспечения за ним на ограниченный период исключительного пользования плодами его мастерства и труда. Патенты выдавались правительствами штатов до тех пор, пока Конституция не передала это полномочие Конгрессу. В 1790 году Конгресс принял закон, разрешающий выдачу патентов на новые и полезные изобретения, и этот закон с тех пор несколько раз изменялся и расширялся по своему охвату.

Патентное ведомство. — В 1836 году в государственном департаменте было создано ведомство или бюро, на которое возложены прием заявлений, проведение экспертиз и выдача патентов, однако в 1849 году оно было передано в министерство внутренних дел. Это ведомство выросло в одно из крупнейших и важнейших подразделений правительственной службы. В нем работает большое число экспертов и специалистов, разделенных на группы, каждая из которых рассматривает заявки на патенты на изобретения определенной категории.

Условия. — Заявитель на патент должен заявить под присягой, что он считает себя первоизобретателем предмета, на который он желает получить патент, и он должен представить вместе со своим заявлением полное описание или чертеж изобретения, а по требованию — также и его модель. Изобретение должно быть полезным, поскольку патенты не будут выдаваться на изобретения, не имеющие практической или научной ценности. Если в выдаче патента отказывает комиссар по патентам, заявитель может подать апелляцию в апелляционный суд округа Колумбия. За подачу заявки взимается пошлина в пятнадцать долларов, а за выдачу патента — двадцать долларов. [49] Срок, на который может быть выдан патент по действующему закону, составляет семнадцать лет, причем этот срок может быть продлен только актом Конгресса. Когда патент выдан, слово «запатентовано» («patented») с указанием даты его выдачи должно быть нанесено на изделие, чтобы общественность имела уведомление о том факте, что оно запатентовано. В течение срока действия патента изобретатель обладает исключительным правом производить, использовать или продавать изделие, а в случае нарушения закон позволяет ему обратиться за судебным запретом для ограничения нарушителя или подать иск о возмещении убытков. Патенты, подобно авторским правам, могут быть уступлены или иным образом переданы при условии, что запись о передаче сделана в патентном ведомстве. [50]

Количество выданных патентов. — Изобретательский гений американского народа демонстрируется большим числом патентов, выданных с момента принятия первого патентного закона в 1790 году. Число выданных только за 1919 год составило 37 259. Ежегодные отчеты комиссара по патентам, содержащие список выданных патентов вместе со спецификациями и чертежами изобретений, на которые выданы патенты, представляют собой замечательную хронику роста страны по промышленной и научной линиям.

Военная власть Конгресса. — Конституция наделяет Конгресс полномочиями объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репризазы и принимать правила относительно захватов на суше и на воде. В Англии и некоторых континентальных европейских государствах право объявления войны принадлежит корону, хотя средства для ее ведения должны предоставляться законодательной ветвью власти. Создатели Конституции, однако, с их недоверием к исполнительной власти мудро оставили весь этот вопрос на усмотрение Конгресса. В осуществлении этой власти Конгресс несколько раз объявлял войну иностранным государствам.

Каперское свидетельство и разрешение на репризазы — это технический термин для комиссии, выдаваемой частному лицу воюющим правительством и уполномочивающей его промышлять на торговых путях противника. Судно, управляемое лицом, имеющим такое свидетельство, называется капером. Каперство долгое время признавалось законным способом ведения войны, но пороки этой практики, проистекающие главным образом из отсутствия контроля над лицом, имеющим свидетельство такого рода, были столь велики, что конгресс европейских наций, состоявшийся в Париже в 1856 году, объявил каперство отмененным. Хотя Соединенные Штаты никогда официально не присоединялись к этому акту, нет никакой вероятности, что наше правительство когда-либо снова прибегнет к каперству.

Захваты. — Во исполнение полномочия принимать правила относительно захватов на суше и на море Конгресс принял свод правил, хотя этот вопрос по большей части регулируется международным правом. Раньше существовала практика разрешать командиру и экипажу долю поступлений от призов, захваченных на море во время войны, но в 1898 году был принят закон об отмене призовых денег и о том, что доходы от продажи призов должны поступать в казну Соединенных Штатов. В случае мятежа или восстания весь вопрос об ответственности имущества инсургентов находится в ведении Конгресса. Так, во время Гражданской войны были приняты акты о конфискации всего имущества конфедератов, используемого при ведении войны, а также всего брошенного имущества, то есть имущества, принадлежащего лицам, которые находились вне своих домов и на службе Конфедерации.

Армия. — Конституция прямо уполномочивает Конгресс содержать армию и обеспечивать ее средствами с ограничением, что ни одно ассигнование на содержание армии не может превышать двух лет. Этот период соответствует сроку полномочий Конгресса, и поэтому ограничение служит тому, чтобы держать армию под контролем народа. Во время принятия Конституции существовало в большей или меньшей степени недоверие к постоянным армиям, и долгое время регулярная армия Соединенных Штатов была очень небольшой; в 1898 году, например, она насчитывала всего 27 000 человек.

Текущая численность армии. — Актом, принятым в 1916 году, было предусмотрено увеличение мирной численности регулярной армии до 480 000 человек; создание резервных учебных корпусов офицеров в колледжах и университетах; содержание лагерей для предоставления военной подготовки гражданам, подавшим об этом заявления; и создание резерва регулярной армии, члены которого должны получать по меньшей мере пятнадцать дней подготовки каждый год. Также было предусмотрено реорганизовать ополчение и увеличить его численность в конечном итоге примерно до 425 000 человек. Расходы на учебные лагеря и на экипировку, подготовку и выплату небольшого жалования офицерам и рядовым организованного ополчения и резерва регулярной армии должны нести национальное правительство. После начала войны с Германией (1917 г.) было предусмотрено формирование крупной армии путем призыва трудоспособных молодых людей в возрасте от 21 до 31 года — позднее от 18 до 45 лет. [51] По закону от 4 июня 1920 года численность регулярной армии к 1 октября 1921 года была сокращена до 150 000 человек.

Генеральный штаб. —В 1903 году должность «командующего генерала» была упразднена, и вместо нее был создан генеральный штаб для подготовки планов ведения военных операций. Законами 1916 и 1920 годов генеральный штаб был реорганизован. Во главе его стоит начальник штаба в звании генерал-майора, который в мирное время является фактическим руководителем армии. Среди его помощников: начальник кавалерии, начальник полевой артиллерии, начальник артиллерии береговой обороны, начальник пехоты и начальник военного духовенства.

Военные и военно-морские расходы. —Расходы на содержание военных и военно-морских учреждений в последние годы колоссально возросли. До войны с Испанией ассигнования на содержание армии не превышали 50 000 000 долларов в год. Бюджет расходов на 1922 год, представленный Конгрессу Президентом, составил в общей сложности почти 4 000 000 000 долларов. Он содержал следующие статьи: военное министерство — 390 000 000 долларов; военно-морской флот — 478 000 000 долларов; пенсии — 258 000 000 долларов; бюро ветеранов — 438 000 000 долларов; проценты по государственному долгу — 976 000 000 долларов; итого — 2 539 000 000 долларов, или более 60 процентов от общей суммы, оставляя менее 40 процентов на гражданские нужды. В надежде достичь соглашения между государствами о сокращении их военных и военно-морских расходов конференция Держав, созванная Президентом Гардингом, собралась в Вашингтоне в ноябре 1921 года. На ней было достигнуто соглашение о сокращении расходов на военно-морской флот.

Добровольцы. —За исключением Гражданской войны и войны с Германией, для пополнения армии никогда не прибегали к воинской повинности — практике, почти универсальной в Европе. В большинстве наших войн главная ставка делалась на добровольцев и ополчение. Так, с началом Гражданской войны Президент был уполномочен принять услуги 500 000 добровольцев, а с началом войны с Испанией в 1898 году Президент призвал 200 000 добровольцев. Требуется немало обучения, чтобы превратить неопытного добровольца в эффективного солдата, но многие из наших великих сражений были выиграны главным образом добровольческими силами.

Ополчение. —Конституция также уполномочивает Конгресс предусматривать призыв ополчения для обеспечения исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений; а также предусматривать организацию, вооружение и дисциплину ополчения и управление той его частью, которая может быть задействована на службе Соединенных Штатов. Ополчение, согласно определению акта Конгресса, состоит из всех трудоспособных граждан мужского пола Соединенных Штатов в возрасте от восемнадцати до сорока пяти лет. Та часть ополчения, которая регулярно организована, обмундирована, время от времени проходит строевую подготовку и обучена военному делу, составляет национальную гвардию. [52]

Каждый штат организует собственное ополчение и управляет им, и национальное правительство не имеет над ним никакого контроля до тех пор, пока оно не будет призвано на службу Соединенных Штатов, после чего оно становится подчиненным правилам и дисциплине, предписанным для управления регулярной армией. В 1795 году Конгресс принял закон, предписывающий условия, на которых ополчение могло быть призвано на службу Соединенных Штатов. Этот закон наделил Президента Соединенных Штатов правом призывать ополчение всякий раз, когда, по его мнению, это необходимо или целесообразно. Такие призывы направляются губернаторам штатов, которые являются командующими соответствующих частей ополчения. Однако после того, как ополчение призвано на действительную службу Соединенных Штатов, Президент становится их главнокомандующим. Во исполнение этих полномочий Президент призывал ополчение дважды: во время войны 1812 года — для отражения вторжения, и во время Гражданской войны — для подавления восстания. В 1898 году, когда была объявлена война с Испанией, призыв был объявлен не для ополчения, а для добровольцев. [53] Тем не менее многие из откликнувшихся добровольцев на самом деле являлись членами организованного ополчения своих соответствующих штатов. Во исполнение полномочий, предоставленных Конгрессом в 1916 году, Президент призвал организованное ополчение на федеральную службу в том году для службы на мексиканской границе, и снова в 1917 году в связи с войной с Германией.

Военно-морское ополчение. —В ряде прибрежных штатов и некоторых штатах, граничащих с Великими озерами, имеются организованные формирования военно-морского ополчения с учебными судами, предоставленными Соединенными Штатами во временное пользование для целей строевой и учебной подготовки. Подобно сухопутному ополчению, военно-морское ополчение каждого штата находится под контролем штата и до призыва на федеральную службу подчиняется командованию губернатора. [54]

Военно-морской флот. —Конституция также уполномочивает Конгресс создавать и содержать военно-морской флот. Во исполнение этих полномочий Конгресс создал небольшое военно-морское ведомство в 1794 году, но оно не имело большого значения до войны 1812 года, когда оно было усилено за счет импровизированного создания ряда военных судов, одержавших блестящие победы над кораблями Великобритании. Впоследствии военно-морской флот был заброшен, пока потребности Гражданской войны не потребовали его восстановления. К концу войны количество судов на службе составляло 683, но они были проданы или иным образом списаны, и некогда самый мощный из существовавших военно-морских флотов был пущен на слом. В 1881 году совет офицеров военно-морского флота подготовил довольно детальную военно-морскую программу и рекомендовал построить в течение следующих восьми лет около 120 военно-морских судов. Работа была начата в 1883 году — дату эту можно справедливо считать началом нашего нынешнего военно-морского флота. Первое крупное ассигнование, а именно в 1883 году, составило менее 15 000 000 долларов. Каждый год эта сумма увеличивалась, пока в 1917 году она не достигла 535 000 000 долларов.

Текущая численность военно-морского флота. —Количество офицеров и матросов рядового состава во флоте в августе 1919 года составляло 241 357 человек, помимо примерно 19 000 человек в корпусе морской пехоты. Общее количество судов всех видов боевого назначения, построенных или находящихся в процессе строительства, составляло около 1070. Среди них было 50 броненосцев, 18 броненосных крейсеров различных типов, 7 мониторов, около 30 небронированных крейсеров различных типов, около 360 эсминцев и миноносцев, около 160 подводных лодок, 336 охотников за подводными лодками и около 100 канонерских лодок и патрульных судов.

Согласно отчету министра военно-морского флота за 1919 год, позиции великих держав на море распределялись следующим образом:

 
Number of Ships 
Total Tonnage

Great Britain
812
2,691,211

United States
339
1,070,576

France
222
552,755

Japan
129
540,426

Italy
237
287,923

Russia
101
254,148

Germany
36
116,886

В административных целях корабли военно-морского флота сгруппированы в флоты, которые, в свою очередь, подразделяются на эскадры. Так, Северо-Атлантический флот делится на прибрежную эскадру и Карибскую эскадру. Внутри каждой эскадры обычно имеется ряд дивизионов. В ряде мест на атлантическом и тихоокеанском побережьях имеются военно-морские верфи, где суда либо строятся, либо ремонтируются, [55] а также имеется несколько учебных заведений для новобранцев и военно-морская академия в Аннаполисе (основанная в 1845 году), где молодые люди получают образование для службы на флоте. [56] Кроме того, в Ньюпорте, штат Род-Айленд, действует военно-морской колледж для углубленного изучения военно-морских проблем и вопросов международного права.

Звания. —До 1862 года высшим официальным званием на флоте было звание капитана, хотя титул коммодора широко применялся к офицерам, командующим эскадрой. Следующая таблица представляет собой список офицеров военно-морского флота, начиная с высшего, наряду с соответствующими званиями в армии:

NavyArmy
Admiral.General.
Vice Admiral.Lieutenant General.
Rear Admiral.Major General.
Commodore.[57]Brigadier General.
Captain.Colonel.
Commander.Lieutenant Colonel.
Lieutenant Commander.Major.
Lieutenant.Captain.
Lieutenant, junior grade.First Lieutenant.
Ensign.Second Lieutenant.

Корпус морской пехоты. —Офицеры в корпусе морской пехоты имеют те же звания, что и в армии. Хотя в целом корпус служит под руководством министра военно-морского флота, он может нести службу совместно с армией по приказу Президента.

Законодательство о банкротстве. —Конституция наделяет Конгресс правом принимать единообразные законы о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов. Банкротство — это состояние лица, обязательства которого превышают его активы, а закон о банкротстве — это закон, который предусматривает распределение активов такого лица среди его кредиторов и его освобождение от дальнейшего юридического обязательства по выплате долгов, что позволяет ему начать в бизнесе все сначала. Освобождение касается только юридического обязательства; моральное обязательство остается и должно быть выполнено в случае возможности сделать это в будущем.

Законы штатов о несостоятельности. —До принятия Конституции штаты принимали законы о несостоятельности, освобождающие должников от их юридических обязательств, и Верховный суд постановил, что они все еще могут принимать такие законы при условии, что они могут затрагивать только граждан штата, в котором принят закон, и применяться только к тем контрактам, которые могут быть заключены после принятия закона. Если действует федеральный закон о банкротстве, он заменяет все противоречащие ему положения в законах штатов по данному вопросу.

Федеральные акты. —С момента вступления Конституции в силу Конгресс принял четыре различных закона о банкротстве, а именно в 1802, 1840, 1867 и 1898 годах, причем первые три действовали в общей сложности всего пятнадцать лет. Нынешний закон — закон 1898 года — предусматривает как «добровольное», так и «принудительное» банкротство. Любой должник, за исключением корпорации, может добровольно объявить себя банкротом путем подачи петиции в окружной суд Соединенных Штатов, доказывая, что его обязательства превышают его активы. Любой должник, за исключением корпорации, наемного работника или фермера, может против своей воли по петиции своих кредиторов быть объявленным банкротом при определенных условиях.

Петиции о банкротстве передаются «рефери» для изучения и составления заключения. Заслушав свидетельские показания по петиции, рефери докладывает о своих выводах суду, который выносит решение главным образом на основе таких выводов.

Подразумеваемые полномочия. —Последовательно и прямо перечислив различные полномочия Конгресса, наиболее важные из которых были описаны выше, Конституция завершается своего рода общим наделением полномочиями, уполномочивающим Конгресс издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащие для приведения в исполнение тех полномочий, которые перечислены выше. Это иногда называют «эластичным пунктом», поскольку он способен растягиваться посредством толкования, чтобы охватить многие вопросы, в отношении которых Конгресс в противном случае мог бы не чувствовать себя уполномоченным действовать. Однако сомнительно, действительно ли это добавляет что-либо к полномочиям Конгресса, поскольку этот орган несомненно обладал бы полномочиями делать все необходимое и надлежащее для претворения в жизнь полномочий, прямо возложенных на него. Максимой конституционного толкования является то, что везде, где дано право совершать определенное действие, средства для его совершения подразумеваются. Очевидно, было бы невозможно подробно изложить все сопутствующие полномочия, необходимые для осуществления предписаний Конституции, касающихся налогов, чеканки монет, почтовых отделений, ведения войны и т. д.

Широкое толкование против строгого. —Вопрос о толковании сферы применения и смысла этого наделения полномочиями возник очень рано в истории национального правительства в связи с предложением Гамильтона учредить банк Соединенных Штатов. Гамильтон утверждал, что полномочие на создание такого учреждения явно подразумевается в праве брать взаймы деньги и выплачивать долги Соединенных Штатов. Федеральный банк, настаивал он, являлся надлежащим, если не необходимым средством для претворения в жизнь этих важных полномочий Конгресса, точно так же как создание монетного двора было необходимо для реализации полномочий, касающихся чеканки денег. Джефферсон же и его школа политической мысли придерживались строгого толкования Конституции и утверждали, что Конгресс не имеет права осуществлять какие-либо полномочия, которые не были прямо предоставлены. Тем не менее точка зрения сторонников «широкого» или «либерального» толкования восторжествовала, и с самого начала Конгресс полагался на доктрину подразумеваемых полномочий как на основание для принятия законов по многим важным вопросам.

Примеры подразумеваемых полномочий. —Именно на этом основании приобретались и управлялись иностранные территории; вводился протекционистский тариф; был учрежден национальный банк; выпускались бумажные деньги законного платежного средства; предпринималось строительство Панамского канала; предоставлялись субсидии судоходству; создавались почтовые сберегательные банки; поощрялось образование и предпринималась масса других видов деятельности. Политика либерального толкования была впервые принята председателем Верховного суда Маршаллом и его соратниками и за редким исключением проводилась судом на протяжении всей его истории. Результатом стало укрепление национального правительства и превращение его в институт, способный выполнять великие задачи, ради которых оно было создано. Весь ход нашей политической и конституционной истории отличен от того, каким он был бы, если бы восторжествовала точка зрения сторонников строгого толкования.

Литература. — Эндрюс (Andrews), Manual of the Constitution, стр. 120–148. Бирд (Beard), American Government and Politics, гл. xix. Кули (Cooley), Principles of Constitutional Law, стр. 94–111. Ферли (Fairlie), National Administration, гл. ix, x, xii. Харт (Hart), Actual Government, гл. xxiv.

Документальные и иллюстративные материалы. — Экземпляры ежегодных отчетов генерального почтмейстера, библиотекаря Конгресса, комиссара по патентам, военного министра и министра военно-морского флота, все из которых могут быть получены бесплатно у упомянутых должностных лиц.

Research Questions

1. Почему почтовая служба должна осуществляться правительством? Должна ли транспортировка почты быть государственной монополией?

2. Следует ли, по вашему мнению, повысить почтовые тарифы на отправления второго класса? Почему?

3. Каковы преимущества системы почтовых сберегательных банков?

4. Должно ли правительство создать систему посылочной почты? В какой степени мы уже имеем службу посылочной почты?

5. Считаете ли вы, что наши почтовые связи с Южной Америкой и странами Востока должны быть улучшены посредством субсидий судоходству?

6. Каковы были бы преимущества установления пожизненного срока пребывания в должности почтмейстеров?

7. Почему выдача авторских свидетельств и патентов должна быть передана под юрисдикцию национального правительства, а не правительств штатов?

8. Почему срок действия авторского свидетельства или патента должен быть ограничен?

9. Социалисты утверждают, что поскольку предоставление патента изобретателю гарантирует ему монополию на производство и продажу его изобретения, правительство не должно выдавать патенты для таких целей. каково ваше мнение об этом аргументе? Было ли бы лучше для правительства компенсировать изобретателю его затраты и снять ограничения на производство и продажу его изобретения?

10. Почему ассигнования на содержание армии ограничены двумя годами?

11. Следует ли, по вашему мнению, сократить расходы на содержание армии и флота?

12. Что вы понимаете под движением между государствами за разоружение? Считаете ли вы разоружение желательным или осуществимым?

13. Расскажите немного о целях и результатах Гаагских мирных конференций. Приведите примеры некоторых споров между Соединенными Штатами и другими странами, которые были разрешены путем арбитража.

14. какова цель закона о банкротстве и почему право принимать законодательство о банкротстве должно быть возложено на Конгресс, а не оставлено на усмотрение штатов?

15. В чем различие между «подразумеваемыми» и «неотъемлемыми» полномочиями по Конституции? Приведите примеры каждого из них.

16. Какая политика, по вашему суждению, является более безопасной — строгое толкование Конституции или широкое?

State, War, and Navy Building, Washington, D.C.

Midshipmen of the Naval Academy, Annapolis, Maryland,
on their way to a Drill Ship

ГЛАВА XV

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ДОЛЖНОСТЬ: ОРГАНИЗАЦИЯ И СПОСОБ ИЗБРАНИЯ

Должность Президента. —Одной из слабостей в организации правительства при Статьях конфедерации было, как мы видели, отсутствие исполнительной власти для претворения в жизнь резолюций Конгресса и договоров Соединенных Штатов. Поэтому у создателей Конституции не было сомнений относительно желательности учреждения исполнительного департамента, координированного с законодательным департаментом. Соответственно было объявлено, что исполнительная власть должна быть возложена на должностное лицо, именуемое Президентом Соединенных Штатов.

Предлагаемый исполнительный совет. —Хотя конвент был практически единодушен во мнении, что высшая исполнительная власть должна быть возложена на одно лицо, немало членов благосклонно смотрели на предложение придать Президенту исполнительный совет, который разделял бы с ним осуществление исполнительной власти в определенных важных сферах. Большинство действовавших тогда конституций штатов предусматривали такие советы, и теперь, когда создавалась национальная исполнительная власть со значительно большими полномочиями, было тем больше оснований поставить ее в известной мере под опеку совета. Но это предложение было отвергнуто, и вместо него Сенат был наделен обязанностью действовать в качестве исполнительного совета при Президенте в ходе переговоров о заключении договоров и при осуществлении назначений, но ни в каких иных отношениях.

Квалификационные требования к Президенту. —Конституция требует, чтобы Президент был гражданеном Соединенных Штатов по рождению, [58] чтобы он достиг возраста тридцати пяти лет и прожил в Соединенных Штатах четычетыре года (прим. переводчика: в оригинале fourteen — четырнадцать). Те же требования предъявляются к Вице-президенту.

Президентский срок. —В конвенте велись значительные дебаты относительно срока полномочий Президента. Сначала было решено, что срок должен составлять семь лет, а Президент должен быть неправа на второй срок, но после дальнейшего обсуждения конвент решил установить четырехлетний срок, и ничего не было сказано относительно права на переизбрание. В результате Президент может служить столько сроков, сколько народ сочтет нужным его избирать. Следующие президенты избирались на два срока: Вашингтон, Джефферсон, Мэдисон, Монро, Джексон, Линкольн, Грант, Кливленд, Мак-Кинли и Вильсон. [59] Кливленд после отбытия одного срока был выдвинут своей партией повторно, но потерпел поражение от кандидата от республиканцев. Затем он был выдвинут своей партией в третий раз и победил. Вашингтон отказался от третьего срока, и его примеру следовали его преемники. Установленный таким образом прецедент того, что Президент должен служить только два срока, стал частью нашей неписаной конституции, и было предпринято лишь две попытки нарушить этот обычай. [60]

Способ избрания. —Ни один вопрос не поглотил столько времени конвента, сколько вопрос, касающийся метода избрания Президента. Предлагались различные схемы. Несколько членов выступали за избрание народом; другие настаивали на избрании Конгрессом. Против метода народного избрания утверждалось, что народ не способен выбрать главу государства для всей страны, и кроме того, при такой системе он окажется под влиянием демагогов и интриганов-политиков. Опять же, смуты и беспорядки, «страсти и брожения» народных выборов потрясли бы общество до точки разрыва. Против метода избрания Конгрессом настаивали на том, что Президент окажется простым креатурой или инструментом этого собрания и будет находиться в искушении давать обещания или вступать в сделки с влиятельными членами ради обеспечения своего избрания. Более того, такой метод противоречил великому принципу, с которым согласились все члены, а именно тому, что три ветви национального правительства должны содержаться отдельно и независимо друг от друга.

Пункт в его окончательном виде гласит, что Президент должен избираться не напрямую избирателями, а выборщиками, назначаемыми в каждом штате таким образом, как предпишет его легислатура, причем каждый штат должен иметь столько выборщиков, сколько у него сенаторов и представителей в Конгрессе.

Крах коллегии выборщиков. —Сначала предполагалось, что выборщики от различных штатов, состоящие из ведущих граждан, предположительно хорошо знакомых с качествами кандидатов на высший пост, будут собираться в столицах штатов, обсуждать между собой сильные и слабые стороны различных кандидатов, а затем, проявляя свое полное суждение, отдавать свои голоса за наиболее достойного. Но эта схема быстро потерпела крушение на практике, и вместо реального выбора небольшими группами людей мы имеем систему, которая равносильна прямым выборам массами избирателей, хотя форма косвенных выборов все еще соблюдается. Как только политические партии были полностью организованы, выборщики, которые задумывались как люди, «способные проанализировать качества, пригодные для президентской должности», были сведены до положения партийных марионеток, которые больше не проявляли собственного суждения в выборе Президента, а лишь регистрировали, подобно автоматонам, волю своей партии. Как однажды заметил экс-президент Гаррисон, выборщик, который не смог бы проголосовать за кандидата от своей партии, стал бы объектом проклятий, а во времена очень сильного возбуждения мог бы стать предметом линчевания. [61] Настолько строго выборщики подчиняются воле своей партии, что мы всегда знаем по завершении дня выборов, во вторник после первого понедельника ноября, когда выбираются сами выборщики, кто будет следующим президентом, хотя на самом деле выборщики собираются в своих соответствующих штатах только в следующем январе, чтобы формально зафиксировать выбор народа.

Выбор президентских выборщиков. —Вначале президентские выборщики каждого штата выбирались легислатурой либо совместным голосованием двух палат, заседающих вместе, либо параллельным голосованием. Однако с течением времени было введено всенародное избрание выборщиков, причем Южная Каролина (1868) была последним штатом, выбиравшим своих выборщиков легислатурой.

Выбор по общему списку. —Когда была принята система всенародного избрания выборщиков, применялись два различных метода: выбор по округам и выбор по общему списку по всему штату; но к 1832 году все штаты, кроме Мэриленда, приняли метод общего списка, и в настоящее время нет ни одного штата, который следовал бы окружному методу.

Представители в Конгрессе, как мы видели, избираются по округам, и поэтому делегация в Конгрессе от конкретного штата часто делится между демократами и республиканцами. Но не таков порядок с президентскими выборщиками; обычно партия, имеющая большинство в штате, сколь ни малым бы ни было это большинство, выбирает всех выборщиков. Так, когда Демократическая партия победила в Нью-Йорке с большинством едва ли более чем в 1000 голосов в 1884 году, все голоса выборщиков были засчитаны за Кливленда. [62]

Среди результатов правила, которое отдает все голоса выборщиков штата одному из кандидатов, несмотря на размер голосов, поданных за другого кандидата, является то, что каждая партия концентрирует свои усилия в крупных «ключевых» штатах, голоса которых являются решающими, и тем самым мощно стимулируется взяточничество и мошенничество в таких штатах.

Кандидаты на должность выборщика обычно выдвигаются партийными съездами штатов от каждой партии. Ни один сенатор или представитель, равно как и любое лицо, занимающее должность чести, доверия или выгоды при Соединенных Штатах, не имеет права быть избранным на должность выборщика. Конгресс согласно Конституции имеет право назначать день, в который должны избираться выборщики, и он назначил этот день на вторник после первого понедельника ноября.

Голоса выборщиков и народные голоса. —Как правило, кандидат в президенты, выборщики которого получают наибольшее число голосов избирателей, получает и наибольшее число голосов выборщиков; но так бывает не всегда, и обычно между народным голосованием и голосами выборщиков существует лишь приблизительное соответствие. Так, в 1860 году Линкольн получил лишь около сорока процентов народных голосов, хотя получил солидное большинство (около пятидесяти девяти процентов) голосов выборщиков. Опять же, в 1864 году он получил лишь около пятидесяти пяти процентов народных голосов, но девяносто один процент голосов выборщиков. В 1912 году Вильсон получил сорок два процента народных голосов и восемьдесят два процента голосов выборщиков. Такие расхождения обусловлены тем фактом, что все голоса выборщиков штата обычно подаются за кандидата, который получает относительное большинство народных голосов штата, сколь малым бы оно ни было. Следовательно, партия может победить в достаточном количестве штатов с небольшим отрывом, чтобы обеспечить себе большинство выборщиков, и в то же время оказаться в меньшинстве с точки зрения всенародного голосования по всей стране.

Избрание Президента выборщиками. —Выборщики во второй понедельник января после их избрания собираются в столицах своих соответствующих штатов с целью избрания Президента. [63] Конституция в ее нынешнем виде требует, чтобы выборщики голосовали бюллетенями за Президента и отдельно голосовали бюллетенями за Вице-президента, а также составляли раздельные списки всех лиц, за которых поданы голоса как за Президента, и всех лиц, за которых поданы голоса как за Вице-президента.

Первоначальный метод. —Конституция в ее первоначальном виде не требовала от выборщиков при подаче бюллетеней указывать лицо, за которое они голосуют как за Президента, и лицо, за которое они голосуют как за Вице-президента, либо составлять раздельные списки. Тот, кто получал наибольшее число голосов (при условии наличия большинства), становился Президентом, а тот, кто получал следующее по величине число (независимо от того, составляло ли оно большинство), становился Вице-президентом. Результатом этого метода избрания Президента было то, что как только формировались политические партии и выборщики начинали голосовать строго на партийной основе, возникала ничья между двумя лицами, занявшими первые места в списке, и поскольку в протоколе не было ничего, указывающего, кто предназначался для поста Президента, а кто для поста Вице-президента, выборы не состоялись бы. Это произошло в 1801 году, когда Джефферсон и Берр набрали по семьдесят три голоса выборщиков каждый, и выбор между ними пришлось делать Палате представителей, как это предусмотрено Конституцией.

Двенадцатая поправка. —Для устранения этой трудности в 1804 году была принята Двенадцатая поправка, требующая от выборщиков при подготовке бюллетеней указывать свой выбор в отношении Президента и свой выбор в отношении Вице-президента так, чтобы лицо, предназначенное для последней должности, нельзя было перепутать с лицом, предназначенным для поста Президента. Поправка также требует большинства голосов выборщиков для избрания Вице-президента так же, как и Президента.

Ограничения в отношении выборщиков. —При подаче голосов выборщикам запрещается голосовать за кандидатов на оба поста из того же штата, к которому принадлежат они сами. Цель этого положения заключается в том, чтобы помешать выборщикам из какого-либо штата — если какой-либо штат когда-либо станет достаточно могущественным — выбрать из этого штата и Президента, и Вице-президента. Однако это не означает, что и Президент, и Вице-президент не могут быть избраны из одного штата, поскольку выборщикам из других штатов не запрещено голосовать за двух кандидатов из одного и того же штата.

Формальности и меры предосторожности. —Конституция требует, чтобы выборщики каждого штата подписали, заверили, опечатали и переслали президенту сената Соединенных Штатов список голосов, поданных за Президента и Вице-президента. Статуты также требуют подготовки двух дополнительных списков: один должен быть отправлен президенту сената специальным курьером, а другой сдан на хранение ближайшему окружному судье Соединенных Штатов. Эти дополнительные меры предосторожности принимаются для предотвращения потери голосов штата в результате несчастного случая или по иным причинам. По выполнении этого полномочия срок полномочий президентского выборщика истекает, и коллегии выборщиков не могут быть созваны вновь для исправления ошибок или совершения нового выбора в случае, если избранный Президент умрет до инаугурации.

Подсчет голосов выборщиков. —Конституция предписывает, чтобы голоса, пересланные президенту сената, были вскрыты в присутствии обеих палат Конгресса и чтобы голоса затем были подсчитаны. Конституция не говорит, кто должен подсчитывать голоса. По-видимому, разработчики полагали, что процесс подсчета никогда не будет включать в себя ничего, кроме простого акта сложения. Но с течением времени стали поступать спорные бюллетени, и тогда процесс подсчета стал включать в себя более сложную задачу определения того, что именно должно быть подсчитано. Вследствие этого возник вопрос: кто должен производить подсчет? Должен ли президент сената производить подсчет, а обе палаты действовать исключительно как зрители, или президент сената должен вскрывать голоса, а подсчет должны производить обе палаты? Долгое время, когда споры не были столь серьезными, чтобы повлиять на результат, президенту сената разрешалось подсчитывать голоса и провозглашать результат. [64] В 1865 году посредством совместного правила Конгресс взял на себя право подсчитывать голоса выборщиков, тем самым лишив этой власти президента сената.

Спорные выборы 1876 года. —В 1876 году возник серьезный избирательный спор, затрагивающий президентский пост. И Хейс, и Тилден заявляли, что они были избраны, и результат зависел от того, какие из двух противоречащих друг другу списков голосов из Флориды, Орегона, Южной Каролины и Луизианы должны быть подсчитаны. Согласно упомянутому совместному правилу, любая палата могла отклонить сомнительный голос. Одна из палат была демократической, а другая — республиканской, и из-за сильного ажиотажа вокруг этого вопроса опасались, что голоса многих штатов могут быть отклонены по тривиальным причинам. После долгих обсуждений, в ходе которых звучало много некрасивых угроз, Конгресс согласился на создание избирательной комиссии для решения вопроса о спорных голосах. Комиссия должна была состоять из пяти сенаторов, пяти представителей и пяти судей Верховного суда. В своем окончательном составе она состояла из восьми республиканцев и семи демократов, и строгим партийным голосованием комиссия в каждом случае вынесла решение в пользу Хейса, тем самым гарантируя его избрание. Меньшинство приняло результат, но не без протестов и критических замечаний.

Акт 1887 года. —После этого решения Конгресс занялся разработкой постоянных правил подсчета голосов выборщиков и наконец в 1887 году принял подробный акт, который в настоящее время регулирует подсчет голосов выборщиков. Вкратце он возлагает ответственность, насколько это возможно, на власти штатов и предусматривает, что определение каждого штата относительно того, как были поданы его голоса выборщиков, при определенных условиях является окончательным. Однако если штат пренебрегает урегулированием собственных избирательных споров и президенту сената пересылаются двойные бюллетени, обе палаты Конгресса, заседающие раздельно, должны определить, как должны быть подсчитаны голоса. Но если палаты не приходят к согласию, как это произошло при подсчете голосов 1876 года, то голос штата теряется. Днем, установленным Конгрессом для вскрытия и подсчета голосов, является вторая среда февраля.

Избрание Палатой представителей. —В случае, если ни один кандидат не получает большинства голосов выборщиков, право выбора переходит к Палате представителей. Но в этом случае палата голосует по штатам, причем каждый штат имеет один голос, независимо от количества его представителей, и выбор делается из трех кандидатов, стоящих выше всех в списке. [65] Кворум для избрания Президента палатой состоит из члена или членов от двух третей штатов, а для избрания необходим голос большинства всех штатов.

Возражения против избрания Палатой представителей. —Возражения против этого метода выбора очевидны. Он не является демократическим, поскольку палата, к которой в любом случае перешел бы выбор, была бы не новой палатой, избранной на недавних выборах, а старой палатой, которая действительно могла бы, как это часто случалось, находится в руках политической партии, потерпевшей поражение на прошедших выборах. Во-вторых, при такой схеме Нью-Йорк с населением более чем в 100 раз превышающим население Невады не имел бы большей доли в выборе главы исполнительной власти. В 1873 году, например, если бы выбор перешел к палате, для 45 членов (составляющих большинство представителей девятнадцати штатов) было бы возможно определить выбор вопреки воле остальных 247 членов. Наконец, делегации штатов в палате могут быть поровну разделены политически и, следовательно, не смогут сделать выбор. [66]

Примеры избрания Палатой представителей. —Дважды коллегия выборщиков не смогла сделать выбор, тем самым передав выборы Палате представителей.

В 1801 году произошла ничья между Джефферсоном и Берром, каждый из которых получил голоса большинства выборщиков. Тогда было шестнадцать штатов, из которых восемь проголосовали за Джефферсона, шесть за Берра, а два разделились поровну. На тридцать шестом бюллетене два разделенных штата проголосовали за Джефферсона, и он был избран, как изначально и намеревались выборщики.

Второй случай произошел в 1825 году, когда голоса выборщиков распределились следующим образом: за Джексона — 99; за Адамса — 84; за Кроуфорда — 41 и за Клея — 37, причем никто не набрал большинства. Согласно Двенадцатой поправке Клей был исключен из списка, и выбор ограничивался тремя кандидатами с наибольшим числом голосов. Тогда было двадцать четыре штата, и из них представители тринадцати проголосовали за Адамса, семи — за Джексона и четырех — за Кроуфорда.

Избрание Вице-президента Сенатом. —Конституция также предусматривает, что если ни один кандидат в вице-президенты не получает большинства голосов выборщиков, право выбора переходит к сенату, причем в этом случае выборы производятся из двух кандидатов, занимающих первые места в списке. Две трети сената составляют кворум для этой цели, а для избрания необходимо большинство от общего числа. Лишь однажды право выбора переходило к сенату, а именно в 1836 году, когда Ричард М. Джонсон, кандидат в вице-президенты в паре с г-ном Ван Бюреном, не получил большинства голосов выборщиков. Он был незамедлительно избран сенатом.

Методы выдвижения. —Ни Конституция, ни законы Соединенных Штатов не содержат никаких положений относительно выдвижения кандидатов в Президенты и Вице-президенты. Это полностью отдано на откуп самим политическим партиям. В ранней истории республики, до возникновения политических партий, никакого механизма выдвижения не разрабатывалось, поскольку в нем не было необходимости.

Ранние методы. —Однако с возникновением политических партий был введен метод выдвижения кандидатров посредством конгресционального кокуса; то есть члены Конгресса, принадлежащие к каждой политической партии, брали на себя полномочия по отбору своего кандидата на секретном совещании. Таким способом Джефферсон был выдвинут членами-республиканцами Конгресса в 1800 и 1804 годах, Мэдисон — в 1808 и 1812 годах, а Монро — в 1816 и 1820 годах. Точно так же выдвигали своих кандидатов члены-федералисты. Однако в некоторых случаях кандидаты в президенты выдвигались легислатурами штатов. С течением времени против метода выдвижения членами Конгресса выросло сильное сопротивление, и после 1824 года к системе кокусов больше никогда не прибегали. Новым механизмом выдвижения, пришедшим ей на смену, стал национальный съезд, который вошел в употребление в период между 1831 и 1840 годами.

Национальный съезд. —Национальный съезд по выдвижению кандидатов в Президенты и Вице-президенты состоит из делегатов от каждого штата и территории Союза, причем количество мест, на которые каждый из них имеет право, обычно вдвое превышает число его сенаторов и представителей в Конгрессе. [67] В общей сложности национальный съезд состоит примерно из 1000 делегатов. У каждого делегата имеется дублер (запасной делегат), который присутствует на съезде и в случае отсутствия делегата занимает его место.

Раньше четыре делегата от штата в целом (delegates-at-large) от каждой партии избирались съездом штата, а остальные делегаты — съездами избирательных округов Конгресса. Когда были введены законы о прямых праймериз, некоторые штаты постановили, что последние делегаты должны отбираться избирателями каждой партии на праймериз, оставляя делегатов в целом для избрания, как и прежде, съездом штата. В 1912 году ряд штатов приняли так называемые законы о «президентских праймериз предпочтений», в соответствии с которыми избирались делегаты на национальные съезды того года. Некоторые из этих законов позволяют избирателям выбирать своих делегатов на национальный съезд, но без предоставления им возможности указывать свои предпочтения в отношении какого-либо кандидата в президенты; другие позволяют выражать прямое народное предпочтение в отношении кандидатов в президенты, но не предусматривают положений о том, чтобы связывать делегатов обязательством выдвинуть кандидата, предпочитаемого большинством избирателей; некоторые же, однако, предусматривают как выражение народного предпочтения, так и связывание делегатов на национальный съезд. Более трети штатов в настоящее время имеют законы одного или другого из этих трех типов.

Время и место проведения национального съезда назначаются национальным комитетом. Дата обычно приходится на вторую половину июня или начало июля года, в который должен быть избран Президент, а местом проведения обычно является какой-нибудь крупный центрально расположенный город.

Процедура национального съезда. —Съезд обычно проводится в каком-нибудь просторном здании, специально возведенном для этой цели. Помимо делегаций штатов, там присутствуют дублеры, сотни политиков, не являющихся делегатами, газетные репортеры и тысячи зрителей со всех концов страны, для всех из которых необходимы места размещения.

Организация съезда. —Съезд открывается председателем национального комитета, а секретарь комитета зачитывает призыв (объявление) о созыве съезда. Затем следуют выборы временного председателя, а также назначение и заслушивание отчетов комитетов: по мандатам, по постоянной организации, по правилам и по резолюциям — во многом так же, как на съездах штатов, описанных на стр. 153–155.

Платформа представляет собой серию резолюций, одобряющих национальную администрацию или осуждающих ее, в зависимости от обстоятельств, и излагающих позицию партии по политическим вопросам дня. В платформе часто делаются декларации с целью привлечь или умиротворить широкие массы избирателей, иногда при отсутствии реального намерения претворять их в жизнь. Платформа обычно принимается съездом в том виде, в каком она представлена комитетом по резолюциям, но иногда после оживленной борьбы в нее вносятся важные изменения прямо на заседании.

Выдвижение кандидатур. —После принятия платформы наступает очередь выдвижения кандидатов в Президенты. Клерк вызывает штаты по алфавиту, чтобы каждому была предоставлена возможность представить имя своего избранника. Затем голосование проводится путем поименного опроса штатов, причем председатель каждой делегации штата обычно объявляет голос штата. Согласно правилам Республиканской партии, делегаты голосуют индивидуально, так что голос штата часто разделяется между двумя или более кандидатами, если только съезды, назначившие делегатов, не дали им указания отдать голос штата за определенного кандидата. Согласно «правилу единства» Демократической партии, делегации штатов голосуют как единое целое, а не индивидуально, так что разделения голоса штата не происходит; большинство каждой делегации определяет, как должны быть поданы голоса штата. [68] Правила Демократической и Республиканской партий также различаются в отношении большинства, необходимого для выдвижения кандидата.

Голоса, необходимые для выдвижения. —Согласно правилам Республиканской партии, для выдвижения достаточно большинства делегаций (прим. переводчика: делегатов), но по правилам Демократической партии требуется согласие двух третей делегатов. Таким образом, если на съезде присутствует 1000 делегатов, 501 может выдвинуть кандидата по республиканскому правилу, в то время как по правилам Демократической партии потребуется 667. Большое большинство, необходимое для выдвижения на съезде Демократической партии, часто приводило к поражению ведущего кандидата и выдвижению «темной лошадки», то есть кандидата, чье имя ранее не представлялось на съезде или не фигурировало на нем на видных ролях. Президенты Полк и Пирс были выдвинуты именно таким образом.

Выдвижение Вице-президента. —Обычно по поводу выдвижения Вице-президента возникает мало споров, причем номинация обычно отдается кому-то, поддерживаемому проигравшей фракцией или группой партии, либо представителю определенной части страны. Так, если президентская номинация достается жителю Востока, то вице-президентская номинация, скорее всего, будет отдана жителю Запада. Учитывая сравнительно большое число президентов, умерших на своем посту, можно только сожалеть, что столь мало внимания уделяется выдвижению кандидатов на пост Вице-президента.

Уведомление кандидатов. —Кандидатам официально сообщают об этом несколько недель спустя специально назначенный для этой цели комитет. Номинант в официальной речи принимает выдвижение и обещает поддерживать платформу. Обычно за этим следует письмо о принятии, в котором взгляды номинанта излагаются более подробно. На этом формальности выдвижения завершаются, и следующим шагом является начало кампании по избранию номинантов.

Ведение президентской кампании. — Национальный комитет. —Основная задача руководства кампанией ложится на председателя национального комитета. Этот комитет состоит из одного члена от каждого штата и территории и избирается национальным съездом, который выдвигает кандидатов. [69] Председатель обычно является опытным политическим лидером с широким кругом знакомств и пользуется доверием кандидата в президенты, которым, по сути, он обычно и выбирается.

Вскоре после закрытия съезда национальный комитет собирается и организует свою работу. Помимо национального председателя выбираются казначей и секретарь. Казначей собирает и хранит огромные фонды, расходуемые на ведение кампании. Если национального председателя можно сравнить с генералом, командующим силами, то казначей — это человек, который добывает средства для ведения войны.

Работа национального комитета. —Штаб-квартира комитета обычно располагается в Нью-Йорке, с филиалами в Чикаго или Вашингтоне, хотя во время кампании 1908 года главная штаб-квартира располагалась в Чикаго. Работа комитета обычно делится между бюро или отделами, один из которых заведует рассылкой материалов кампании, другой занят обработкой отчетов, третий следит за наймом и распределением ораторов, четвертый заведует организацией клубов избирателей по всей стране и т. д. [70] Большое количество материалов кампании, состоящих из «учебника кампании», речей кандидатов или членов Конгресса, брошюр, листовок, плакатов, литографий и вообще всего, что рассчитано на то, чтобы повлиять на избирателей, рассылается по всей стране и особенно в близких или сомнительных штатах, где сосредоточены основные усилия комитета. [71]

Активность кандидата в президенты. —Раньше не считалось подобающим для самих кандидатов в президенты принимать активное участие в кампании, разъезжая по стране и произнося речи, но в последние годы в этом отношении произошли перемены. Г-н Брайан в 1896 году разъезжал по стране и произнес сотни речей в поддержку своей кандидатуры, и он придерживался аналогичного курса в 1900 году, а также в 1908 году, когда он был кандидатом от демократов. В последнем году г-н Тафт, кандидат от республиканцев, также активно включился в кампанию и произнес более 400 речей в тридцати различных штатах. В 1912 году г-н Вильсон и г-н Рузвельт совершили масштабные турне в рамках кампании и произнесли множество речей. Аналогичные турне совершались и в последующих кампаниях.

Сбор и расходование фондов кампании. —Управление национальной политической кампанией требует расходования крупных сумм денег на печать, почтовые расходы, телеграммы, экспресс-доставку, аренду залов, музыку, расходы ораторов, организацию клубов и тому подобное. Эти деньги тратятся исключительно под руководством национального председателя, от которого до недавнего времени не требовалось отчитываться за средства, собранные для этой цели.

Сбор фондов кампании. —До 1884 года расходы на национальную кампанию были сравнительно невелики и собирались правящей партией в основном за счет поборов с федеральных должностных лиц; однако закон о государственной службе, принятый в предыдущем году, запретил сборы такого рода и тем самым перекрыл важный источник поступлений. После этого больше внимания стали обращать на крупные корпорации, многие из которых желали стать бенефициарами специального законодательства или обеспечить себе иммунитет от вмешательства правительства в управление их бизнесом. В недавней кампании одна корпорация — страховая компания жизни — пожертвовала 200 000 долларов; одна железнодорожная компания дала 100 000 долларов; и многие другие — по 50 000 долларов. Иногда корпорация в равной степени жертвует в фонды кампании обеих партий, исходя из принципа, что мудрая политика — быть в хороших отношениях с каждой из них.

Взносы корпораций теперь запрещены. —Сбор и трата столь больших сумм денег в рамках процесса избрания Президента недавно породили требование о том, чтобы источники национальных взносов в фонды кампании стали достоянием общественности. Более того, начинает рассматриваться как зло тот факт, что крупные корпорации, желающие выгодного законодательства или иммунитета от преследования, стали главными спонсорами фондов кампании. Это чувство привело к принятию Конгрессом в 1907 году закона, запрещающего национальным банкам и другим корпорациям, имеющим хартии, дарованные Конгрессом, делать взносы в фонды кампании любой партии на любых выборах: национальных, штатных или местных. Закон также запрещает любой корпорации, будь она создана на основе хартии национального правительства или нет, делать взносы на избирательную кампанию на любых выборах, на которых должен быть избран Президент Соединенных Штатов или любой член Конгресса.

Гласность избирательных взносов. — В 1910 году Конгресс принял закон, требующий от казначея каждого национального комитета партии составлять и публиковать после выборов заверенное присягой заявление, в котором указывается каждый полученный им взнос в размере 100 долларов или более, каждая трата в размере 10 долларов или более, а также общая сумма всех остальных взносов и расходов.

Наконец, в 1911 году Конгресс пошел еще дальше и принял закон, требующий публикации таких заявлений до выборов. Выборы, на которые распространяются эти акты, — это выборы Президента и членов Конгресса. Закон 1911 года запрещает любому кандидату в представителей тратить или обещать более 5000 долларов, а любому кандидату в сенаторы — более 10 000 долларов на свою избирательную кампанию. И такие кандидаты обязаны подавать отчеты обо всех поступлениях и расходах на избирательную кампанию.

Преемственность президентской власти. — Конституция устанавливает, что в случае смещения Президента с должности, его смерти, отставки или неспособности выполнять полномочия и обязанности своей должности таковые переходят к Вице-президенту. В случае смещения, смерти, отставки или неспособности как Президента, так и Вице-президента Конгресс уполномочен предусмотреть порядок преемственности. Единственный способ, которым Президент может быть смещен — это импичмент и осуждение. Президент Джонсон подвергся импичменту, главным образом за нарушение закона о сроках пребывания в должности, но Сенату не хватило одного голоса для его осуждения. Если бы он был осужден, должность была бы объявлена вакантной. Прецедентов отставки Президента не было. [72] Пятеро президентов умерли в должности: Гаррисон, Тейлор, Линкольн, Гарфилд и Мак-Кинли. В каждом случае преемником умершего президента становился Вице-президент. Ни один случай неспособности исполнять обязанности президентской должности никогда официально не толковался как имевший место, хотя фактически такая ситуация существовала со 2 июля 1881 года, когда президент Гарфилд был ранен, по 19 сентября, когда он умер. Аналогичная ситуация имела место в период, когда президент Мак-Кинли медленно умирал с 6 сентября по 14 сентября 1901 года. Ни в одном из этих случаев Вице-президент не брал в свои руки бразды правления до тех пор, пока смерть не делала должность вакантной. Аналогичным образом во время тяжелой болезни президента Вилсона в 1919–1920 годах Вице-президент не исполнял его обязанности.

Закон о преемственности 1792 года. — В 1792 году Конгресс постановил законом, что в случае смещения, смерти, отставки или неспособности как Президента, так и Вице-президента, временный президент Сената должен стать преемником, а после него — спикер Палаты представителей. Однако с этой договоренностью было связано несколько практических и политических возражений. Во-первых, могли возникать значительные периоды времени, когда не было ни временного президента Сената, ни спикера Палаты представителей, и, следовательно, никого, кто мог бы занять пост в случае вакантности. [73] Другое возражение против закона — политического характера — иллюстрировалось ситуацией, сложившейся в 1886 году. Демократический Вице-президент Хендрикс умер, и в случае, если бы президентская должность стала вакантной, ее занял бы республиканский президент Сената. Таким образом, исполнительная ветвь власти перешла бы из рук партии, победившей в стране на последних выборах, к другой партии просто в результате смерти государственного служащего.

Закон о преемственности 1886 года. — В 1886 году Конгресс изменил закон так, чтобы в случае смерти или смещения как Президента, так и Вице-президента преемственность президентской власти переходила к членам кабинета министров в порядке создания их ведомств. Поскольку члены кабинета обычно принадлежат к той же партии, что и Президент и Вице-президент, в таком непредвиденном случае должность оставалась бы под контролем партии, которая избрала Президента на последних выборах. Однако до сих пор не было принято никаких специальных положений относительно преемственности на случай, если избранный Президент и избранный Вице-президент умрут после их избрания коллегий выборщиков во второй понедельник января и до их инаугурации 4 марта. Коллегия выборщиков не может быть созвана вновь, поскольку она прекращает свои полномочия (functus officio) сразу после избрания Президента. По существующему закону преемственность, вероятно, перешла бы к какому-нибудь члену старого кабинета, который мог бы принадлежать к противоположной партии. Однако в таком случае Конгресс мог бы предусмотреть проведение внеочередных президентских выборов.

Литература. — Эндрюс (Andrews), «Руководство по Конституции» (Manual of the Constitution), стр. 166–177. Бирд (Beard), «Американское правительство и политика» (American Government and Politics), гл. ix. Брайс (Bryce), «Американское содружество» (The American Commonwealth, сокращенное издание), гл. vi, vii, lii–liv. Фуллер (Fuller), «Правление народа» (Government by the People), гл. vii. Гаррисон (Harrison), «Наша страна» (This Country of Ours), гл. iv–v. Харт (Hart), «Реальное правительство» (Actual Government), стр. 261–267. Хинсдейл (Hinsdale), «Американское правительство» (American Government), гл. xxix–xxxi. Стэнвуд (Stanwood), «История президентства» (History of the Presidency). Вудберн (Woodburn), «Американская республика» (The American Republic), стр. 116–136.

Документальные и иллюстративные материалы. — 1. Справочник Конгресса. 2. Копия призыва к созыву национального конвента. 3. Речи временного и постоянного председателей последнего национального конвента. 4. Учебные пособия Демократической и Республиканской партий по избирательным кампаниям. 5. Копия результатов выборов. 6. Образцы бюллетеней, содержащие имена кандидатов в выборщики президента.

Research Questions

1. На какое количество голосов в коллегии выборщиков имеет право ваш штат? Какую долю от общего числа голосов выборщиков это составляет? Можете ли вы назвать кого-либо из выборщиков президента от вашего штата на последних выборах?

2. Какое количество голосов избирателей получил кандидат в президенты от Республиканской партии в вашем штате на последних выборах? Кандидат от Демократической партии?

3. Назовите президентов, получивших лишь меньшинство голосов избирателей.

4. Предположим, в коллегии выборщиков штата образуется вакансия из-за смерти выборщика, есть ли какой-либо способ ее заполнить?

5. Предположим, кандидат в президенты умрет после ноябрьских выборов избирателей и до заседания выборщиков в января, за кого подадут свои голоса выборщики? Были ли реальные случаи такого рода?

6. Предположим, избранный Президент умрет до того, как голоса будут вскрыты и подсчитаны Конгрессом, кто будет объявлен Президентом?

7. Были ли после 1820 года случаи, когда выборщик президента голосовал против кандидата от собственной партии?

8. В чем заключалось бы главное преимущество продления срока полномочий Президента и лишения его права быть избранным на новый срок?

9. Считаете ли вы мудрым обычай, запрещающий Президенту занимать должность более двух сроков?

10. Какие противоречия были предметом спора на спорных выборах 1876 года?

11. Каковы были возражения против метода выдвижения кандидатур посредством фракции Конгресса? Кто был последним кандидатом, выдвинутым таким методом?

12. Расскажите что-нибудь о первом национальном конвенте, проведенном в Соединенных Штатах для выдвижения кандидатов в Президенты и Вице-президенты.

13. Сколько партий выдвинули кандидатов в Президенты и Вице-президенты на последних президентских выборах? Приведите число голосов избирателей, полученных каждой из них в вашем штате и в стране в целом.

14. Прочитайте платформы каждой партии и сопоставьте их позиции по ведущим политическим вопросам.

15. На какое количество делегатов в национальном конвенте имеет право ваш штат? Кто был делегатами от штата в целом от вашего штата на последнем национальном конвенте Демократической партии? На последнем национальном конвенте Республиканской партии?

16. Где Демократическая и Республиканская партии провели свои последние национальные конвенты? Кто был постоянным председателем каждого из них?

17. Каково ваше мнение о «правиле единого голосования» (unit rule), которому следует Демократическая партия? О правиле «двух третей»?

18. Считаете ли вы правильным распределять делегатов от каждого штата на национальный конвент на основе партийной силы, а не на основе численности населения?

19. Поскольку жители территорий не принимают участия в национальных выборах, следует ли разрешить им направлять делегатов на национальный конвент?

20. Каково ваше мнение о предложении выдвигать кандидатов в Президенты и Вице-президенты путем прямого предварительного голосования (праймериз), как выдвигаются должностные лица штатов во многих штатах?

21. Что понимается под доктриной «доступности» (availability) при выборе кандидатов в президенты? Каких кандидатов в президенты выдвинул ваш штат?

22. Верно ли утверждение мистера Брайса о том, что великих людей редко избирают Президентами? Если да, то почему?

23. Считаете ли вы, что кандидаты в президенты должны совершать поездки с предвыборными поездками и выступать с предвыборными речами?

ГЛАВА XVI

ПРЕЗИДЕНТСТВО (ПРОДОЛЖЕНИЕ): ИНАУГУРАЦИЯ; ПОЛНОМОЧИЯ И ОБЯЗАННОСТИ

Инаугурация. — Практика официального уведомления Президента об его избрании больше не применяется, и поэтому без свидетельства об избрании или полномочий он является в национальную столицу 4 марта, чтобы принести присягу, требуемую Конституцией, и приступить к исполнению своих обязанностей. Около полудня того дня он направляется в Белый дом, как официально именуется резиденция Президента, где присоединяется к уходящему в отставку Президенту, и оба они в сопровождении процессии направляются в Капитолий. Присяга обычно приводится в исполнение Главным судьей Верховного суда на специально возведенной для этой цели платформе у восточного фасада Капитолия в присутствии огромной толпы зрителей со всех концов страны. [74] Следуя обычаю, заведенному первым главой исполнительной власти, Президент выступает с короткой инаугурационной речью, в которой в общих чертах обрисовывает свою политику в качестве Президента, после чего вместе с экс-президентом возвращается в Белый дом, где в течение нескольких часов принимает парад посетителей.

Инаугурационный парад. — Инаугурация Президента становится поводом для грандиозного шествия, на которое из всех уголков Союза стекаются сотни тысяч гостей. В шествии, сопровождающем Президента к Капитолию, участвуют роты ополчения во главе с губернаторами штатов и самые разнообразные гражданские организации. Из-за ненастной погоды, которая часто царит в это время года, было предложено изменить дату инаугурации, однако, поскольку это потребует внесения поправки в Конституцию, если инаугурация должна происходить в начале президентского срока, успех этого движения сомнителен. [75]

Вознаграждение Президента. — Конституция устанавливает, что Президент в установленные сроки получает за свои услуги вознаграждение, которое не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение срока, на который он был избран. Ему также запрещается получать любое другое вознаграждение ни от Соединенных Штатов, ни от какого-либо штата.

Оклад Президента составлял 25 000 долларов в год до 1873 года, когда он был увеличен до 50 000 долларов. В 1909 году он был повышен до 75 000 долларов. Помимо этого оклада предоставляется пособие в размере 25 000 долларов в год на дорожные расходы, а также пособия на канцелярских служащих, автомобили, обстановку дома, топливо, освещение и т.д., что в общей сложности составляет около 250 000 долларов в год. В Белом доме нация предоставляет Президенту как личную, так и официальную резиденцию.

Масштаб полномочий Президента. — Полномочия Президента частично предоставлены Конституцией, частично актами Конгресса и договорами, а частично являются результатом обычаев и прецедентов. Однако объем власти, осуществляемой в любой конкретный момент времени, зависел от инициативы и энергии Президента и от степени, в которой он пользовался доверием Конгресса и народа. Кроме того, объем власти, которая может правомерно осуществляться, зависит от положения дел, в условиях которого управляется эта должность. Во время войны полномочия Президента могут расширяться настолько, что на практике ограничиваются лишь потребностями национального существования. Полномочия, которыми обладал президент Линкольн во время Гражданской войны, были настолько велики, что его часто называли диктатором. После начала войны с Германией в 1917 году президенту Вилсону были предоставлены огромные и беспрецедентные полномочия серией далеко идущих актов Конгресса. Среди чрезвычайных полномочий, предоставленных ему таким образом, были: контроль за производством и распределением товаров, необходимых для военных целей, реквизиция судов и других военных припасов, установление цен на уголь, пшеницу, сахар, сталь и различные другие товары, взятие под контроль и управление частных судостроительных заводов, закрытие винокуренных заводов и изъятие их запасов, запрет экспорта в зарубежные страны, захват германских судов в американских портах, издание правил в отношении обращения с враждебными иностранцами, а также взятие под контроль и управление железных дорог, телеграфов и телефонов.

Категории полномочий. — Различные полномочия и обязанности, возложенные на Президента Конституцией и законами, можно сгруппировать по следующим разделам:

1. Полномочие и обязанность исполнять законы, включая право назначать, направлять и смещать государственных служащих.

2. Управление иностранными делами страны.

3. Право командовать армией и флотом.

4. Законодательные полномочия, включая направление посланий Конгрессу, созыв чрезвычайных сессий и особенно право вето на акты Конгресса.

5. Право даровать помилование за правонарушения против законов Соединенных Штатов.

Исполнение законов. — Президент является главой исполнительной ветви власти, и в его обязанность входит следить за тем, чтобы Конституция сохранялась, оберегалась и защищалась, а законы, принятые в ее исполнение, договоры, заключенные на ее основании, и решения, вынесенные федеральными судами, исполнялись на всей территории Соединенных Штатов. Для этих целей в его распоряжении находятся армия, флот и ополчение, и в случае сопротивления законам и власти Соединенных Штатов они могут быть использованы им таким образом, как он сочтет нужным для преодоления такого сопротивления. Более того, почти все гражданские и военные должностные лица Соединенных Штатов назначаются им и в значительной степени подчиняются его руководству.

Ответственность Президента. — В отличие от правительств штатов, национальное правительство организовано так, чтобы сосредоточить власть и ответственность за исполнение законов в руках единоличного руководителя. Те, кому поручено помогать ему в управлении государством, являются назначенными им лицами, и их ответственность лежит в первую очередь перед ним одним.

Право назначения. — Конституция провозглашает, что Президент с «согласия и одобрения» Сената назначает всех должностных лиц Соединенных Штатов, назначение которых не предусмотрено иным образом Конституцией, за исключением того, что Конгресс может наделить правом назначения младших должностных лиц одного Президента, суды или глав ведомств. [76] Это одно из важнейших полномочий, возложенных на Президента, и оно, вероятно, отнимает у него больше времени, чем все остальные его обязанности вместе взятые. В первые дни действия Конституции число назначений было невеликим, но по мере расширения государственной службы количество замещаемых должностей неуклонно росло, и в настоящее время насчитывается около 11 000 важных президентских должностей, то есть должностей, замещаемых Президентом и Сенатом. Закон о сроках пребывания в должности 1820 года установил четырехлетний срок для подавляющего большинства федеральных должностей, и даже там, где срок не предписан законом, существует обычай заменять большинство назначенных лиц по истечении четырех лет, так что на практике четырехлетний срок является универсальным, за исключением федеральных судей, и каждый Президент во время своего срока должен производить назначения почти на все президентские должности. Осуществляя эти назначения, он не ограничен какими-либо конституционными или уставными требованиями относительно квалификации. Он является единственным судьей пригодности кандидатов к назначению. Единственным ограничением его власти является необходимость получения одобрения Сената — требование, уже обсуждавшееся в главе x на страницах 190–191.

Назначения на незначительные должности часто производятся по рекомендациям представителя в Конгрессе от округа, в котором расположено учреждение, хотя многие подобные назначения в настоящее время производятся на основе экзаменов по правилам гражданской службы. Очевидно, что Президент или глава ведомства не могли бы заполнить тысячи мелких должностей такого рода без опоры на советы других лиц. Они не могут лично расследовать каждую заявку на назначения такого рода. Поэтому естественно, что они принимают рекомендации членов Конгресса, которые более склонны быть знакомы с квалификацией заявителей в своих округах и хорошо знают местные условия.

Право смещения. — Хотя Конституция прямо уполномочивает Президента назначать должностных лиц с согласия Сената, она полностью умалчивает о том, может ли он сместить должностное лицо с согласия Сената или без него. Единственное положение Конституции, касающееся смещения, связано с импичментом. Поэтому можно было бы утверждать, что единственным конституционным методом лишения занимающего должность лица его поста является импичмент. Но эта процедура смещения столь громоздка и неповоротлива, что если бы она была единственным средством избавления от некомпетентных чиновников, многие неподходящие лица оставались бы на должностях бесконечно долго, и кроме того, Президенту, на которого возложена ответственность за исполнение законов, было бы невозможно окружить себя должностными лицами, в честности и пригодности которых он уверен. Более того, прибегать к процедуре импичмента для смещения человека с мелкой низшей должности было бы очень похоже на стрельбу из артиллерии по птицам, предназначенной для уничтожения линкоров.

Поэтому с самого начала было признано существование иного процесса смещения, отличного от импичмента. Но существовало расхождение во мнениях относительно того, принадлежит ли эта власть одному Президенту, или же он может смещать только с согласия Сената, как в случае назначений; либо же власть предписывать порядок смещения принадлежит Конгрессу. Этот вопрос бурно обсуждался в первом Конгрессе после вступления Конституции в силу, и было решено, что Президент может осуществлять смещение единолично, без необходимости заручаться согласием Сената. Но существовало значительное опасение, что он может злоупотребить этой властью, и говорят, что Мэдисон заявлял, что произвольное смещение заслуженного должностного лица подвергнет его импичменту.

Ранняя практика. — Долгое время правом смещения пользовались экономно. Фактически несколько первых президентов вообще никого не смещали, и за первые сорок лет существования нашего государства общее число смещенных должностных лиц, вероятно, не превышало 100 человек. Однако с приходом президента Джексона была внедрена так называемая система добычи (spoils system); то есть большое число чиновников было смещено, чтобы освободить места для тех, кто оказал политические услуги правившей партии. Отныне назначения производились главным образом как награда за партийную службу, часто без учета заслуг и пригодности. Тем не менее право Президента производить смещения по любой причине, которая казалась ему правильной, или по любой причине вообще продолжало признаваться и одобряться всеми партиями до тех пор, пока в 1867 году не произошел раскол между президентом Джонсоном и Конгрессом.

Акт 1867 года. — Действия президента Джонсона по смещению должностных лиц, сочувствовавших Конгрессу, сильно оскорбили этот орган, и в 1867 году был принят закон о сроках пребывания в должности, запрещающий Президенту производить смещения иначе как с согласия Сената. [77] Таким образом, обычай, который в течение семидесяти восьми лет признавал неограниченное право Президента смещать должностных лиц без необходимости получения согласия Сената, теперь был отменен. Нарушение этого закона президентом Джонсоном стало главной причиной его импичмента в 1868 году. Однако с приходом президента Гранта закон был изменен, а в 1887 году — отменен. Таким образом, после короткого перерыва было возвращено первоначальное толкование, которого придерживаются до сих пор.

Нынешнее правило. — Право Президента смещать любого назначенного им федерального служащего, за исключением судей, по любой причине теперь признается, и Конгресс не может урезать это право, предписывая условия, на которых могут производиться смещения. Его власть в этом отношении абсолютна и неограниченна и может использоваться как для награждения его политических друзей и наказания врагов, так и для избавления от некомпетентных и непригодных лиц на государственной службе.

Право руководства. — Из права смещения вытекает право Президента давать указания назначаемым им должностным лицам относительно исполнения их обязанностей. Под угрозой смещения он может принудить к повиновению своим приказам, хотя, конечно, он не может требовать от должностного лица совершения действия, которое было бы равносильно нарушению закона. Многие обязанности федеральных служащих предписаны законом, и Президент не может изменить эти обязанности или потребовать от должностного лица выполнять свои обязанности не так, как этого требует закон. Но закон прямо признает, что Президент имеет право давать указания многим должностным лицам относительно их обязанностей. Так, госсекретарь при ведении переговоров о заключении договоров и урегулировании споров с иностранными государствами почти полностью находится под контролем Президента. Президент может поручить ему начать переговоры с конкретным правительством или прекратить переговоры, и госсекретарь обязан подчиняться его приказам. Также Президент может давать указания военному министру относительно дислокации вооруженных сил. Точно так же он может приказать генеральному прокурору подвергнуть судебному преследованию «трест» или возбудить производство против любого нарушителя федеральных законов, или может приказать ему прекратить начатое производство. Однако некоторые должностные лица, такие как министр финансов и генеральный почтмейстер, в меньшей степени находятся под руководством Президента, поскольку их обязанности предписаны более или менее подробно актами Конгресса. [78]

Система гражданской службы. — В течение полувека после внедрения системы добычи президентом Джексоном обе партии действовали на том принципе, что должности федерального правительства являются законной добычей победы на выборах. В таких обстоятельствах государственная служба была деморализована и ослаблена, а время Президента и глав ведомств уходило на рассмотрение заявлений о приеме на работу, хотя оно должно было быть посвящено более важным вопросам. После Гражданской войны началось движение, целью которого было установление системы заслуг на государственной службе и искоренение системы добычи.

Закон о гражданской службе 1883 года. — Убийство президента Гарфилда в 1881 году разочарованным просителем должности пробудило общественное мнение против некоторых из худших пороков существовавшей системы, и в подчинении требованиям общественного настроения Конгресс в 1883 году принял закон о гражданской службе, составляющий основу нынешней системы гражданской службы. Этот закон предусматривал создание комиссии из трех человек, не более двух из которых должны были принадлежать к одной политической партии. На комиссию возлагалось составление правил приема на государственную службу и выполнение положений закона.

Классифицированная служба. — Закон предусматривал классификацию должностей в ведомствах Вашингтона, а также в таможнях и почтовых отделениях, где работало не менее пятидесят человек, и проведение под надзором комиссии конкурсных экзаменов для проверки пригодности соискателей к назначению на должности в классифицированной службе. В настоящее время классифицированная служба включает ведомственную службу в Вашингтоне, таможенную службу, почтовую службу, железнодорожную почтовую службу, индейскую службу, службу внутренних доходов и правительственную полиграфическую службу.

Масштаб классифицированной службы. — Сначала закон применялся всего примерно к 14 000 должностей, но с тех пор это число время от времени увеличивалось за счет создания новых должностей и распоряжений президентов, распространяющих правила на другие категории должностей. Крупное расширение, например, было произведено президентом Кливлендом в 1896 году. Президент Рузвельт также произвел масштабные расширения, так что к моменту его ухода с поста по правилам замещалось примерно в два раза больше должностей, чем когда он стал Президентом. В 1912 году президент Тафт добавил более 36 000 почтмейстеров четвертого класса и 20 000 ремесленников, работающих на военно-морских верфях; а в 1917 году президент Вилсон распространил правила на 10 000 почтмейстеров первого, второго и третьего классов. Из 517 805 должностных лиц и служащих исполнительной гражданской службы в 1917 году 326 899 подлежали конкурсным экзаменам.

Исключенные должности. — Среди должностей, на которые правила не распространяются и для которых не требуются конкурсные экзамены, находятся более важные президентские должности, такие как министры кабинета, помощники министров, начальники бюро, прокуроры Соединенных Штатов, маршалы, судьи, послы и посланники, а также большое число мелких должностных лиц, таких как личные секретари. Законы о подоходном налоге и денежном обращении 1913 года вывели из-под действия законов о гражданской службе служащих, собирающих подоходный налог, и служащих Совета Федеральной резервной системы. Законом того же года из-под действия законов были выведены заместители сборщиков внутренних доходов и заместители маршалов. Эти законы подверглись критике со стороны реформаторов гражданской службы.

Экзамены. — Экзамены по гражданской службе проводятся по меньшей мере два раза в год в каждом штате и на каждой территории, и любой гражданин Соединенных Штатов имеет право сдавать экзамен на любую подлежащую замещению должность. Комиссия ведет список лиц, имеющих право на назначение, то есть лиц, сдавших экзамен, и всякий раз, когда предстоит произвести назначение, она удостоверяет назначающему лицу список тех, кто обладает квалификацией, и назначение должно производиться из трех лиц, находящихся выше всех в списке. Но при осуществлении назначения предпочтение должно отдаваться лицам, с честью уволенным с военной или военно-морской службы по причине инвалидности, возникшей в результате ранений или болезни. Требуется, чтобы экзамены носили практический характер и были такого рода, чтобы по возможности проверить способность и пригодность соискателей к исполнению обязанностей должности, на которую они желают получить назначение.

Ни одно назначение не является постоянным до истечения шести месяцев испытательного срока, в течение которого назначенное лицо должно было продемонстрировать свою пригодность к должности. Закон также запрещает членам Конгресса давать рекомендации о назначении на должности в классифицированной службе, за исключением характеристик характера и места жительства соискателя, а также запрещает взимание сборов с государственных служащих на нужды избирательной кампании или вымогательство пожертвований у служащих. [79]

Как осуществляются смещения. — Когда назначение произведено в соответствии с правилами гражданской службы, назначенное лицо защищено от смещения по политическим мотивам. Действующие правила гласят, что смещения из конкурсной службы могут производиться только по уважительной причине и по причинам, изложенным в письменном виде, с предоставлением служащему возможности быть заслушанным. «Уважительная причина» определяется как любая причина, не носящая исключительно политический или религиозный характер, которая будет способствовать повышению эффективности службы.

Эффект конкурсной системы выразился в том, что государственная служба приобрела характер стабильности и возросшей эффективности. Администрация в Вашингтоне может меняться, но более 200 000 должностных лиц, подпадающих под правила гражданской службы, это не затрагивает. Больше нет «тотальной зачистки» в начале каждой администрации, больше нет той деморализации, которая когда-то характеризовала государственную службу, когда к власти приходила новая партия. Таким образом, весь тон государственной службы улучшился, а Президент и главы ведомств частично освободились от бремени выслушивания обращений армии просителей должностей, которые имели обыкновение наводнять Вашингтон в начале каждой новой администрации.

Управление иностранными делами. — Соединенные Штаты как ведущий член сообщества наций поддерживают обширные сношения с другими странами. Нет ни одной нации, с которой у них не были бы установлены отношения того или иного рода. С каждой цивилизованной страной и с некоторыми нецивилизованными у нас есть один или несколько договоров, регулирующих определенные наши отношения с ними.

Как заключаются договоры. — Президент при содействии и с согласия Сената, причем две трети членов должны проголосовать за, отвечает за ведение переговоров по всем договорам. Доля участия Сената в ведении переговоров по всем договорам уже обсуждалась в главе x.

Президент обычно не ведет переговоры сам, [80] а действует через госсекретаря, который является своего рода министром иностранных дел. Однако госсекретарь подчиняется его указаниям и во время ведения переговоров держит Президента в полной курсе их хода, а также получает его одобрение по всем пунктам, которые, по его мнению, следует представить ему для получения мнения. Иностранные посланники в Вашингтоне, желающие обсудить вопросы внешней политики с Президентом, направляются к госсекретарю, который является его ответственным министром по таким вопросам. Послы, посланники и консулы Соединенных Штатов назначаются Президентом, хотя одобрение Сената имеет существенное значение для действительности назначения. Дипломатические представители, направляемые за рубеж, имеют верительные грамоты, подписанные Президентом, и время им от времени им даются инструкции относительно тех действий, которые они должны предпринять на переговорах с иностранными правительствами. Эти инструкции подготавливаются госсекретарем, хотя в важных случаях он консультируется с Президентом и выясняет его пожелания по этому вопросу. Президент может перевести посланника с одного поста на другой, может отозвать его или уволить в любое время, когда пожелает.

Право «принимать» иностранных посланников. — Президент также является органом, назначенным Конституцией для приема послов и посланников, аккредитованных иностранными правительствами при правительстве Соединенных Штатов. Принять иностранного посланника означает признать его официальным представителем в Соединенных Штатах того правительства, которое его назначило. Когда новый посланник прибывает в Вашингтон, госсекретарь сопровождает его в Белый дом в согласованный день, и его принимает Президент. Новый посланник вручает свои верительные грамоты и выступает с короткой церемониальной речью, на которую Президент отвечает. После этого он признается официальным органом связи между правительством Соединенных Штатов и представляемым им правительством. Однако Президент может отказаться признать посланника от страны, чья независимость находится под вопросом, или посланника, лично неприемлемого для правительства Соединенных Штатов. Он также может попросить иностранное правительство отозвать аккредитованного в Соединенных Штатах посланника или может уволить его за поведение, крайне оскорбительное для правительства.

Военные полномочия Президента. — Конституция объявляет, что Президент является главнокомандующим армией и флотом, а также ополчением отдельных штатов всякий раз, когда оно призывается на службу Соединенных Штатов. Однако право объявлять войну принадлежит Конгрессу, хотя Президент посредством своего управления иностранными делами страны может создать ситуацию, которая может сделать объявление войны фактической необходимостью. Конгресс также определяет численность армии, способ набора сил, сроки их службы, жалованье, довольствие, организацию, снаряжение, расположение фортов и фактически все, что связано с ее устройством.

Масштаб полномочий Президента. — Президент как главнокомандующий решает, где будут располагаться войска и где будут базироваться корабли. Именно по его приказам мобилизуются войска, собираются флоты и созывается ополчение штатов. Он может руководить кампаниями и мог бы, если бы захотел, взять на себя личное командование армией, флотом или ополчением, хотя на практике он никогда этого не делает: армией фактически командует военный офицер, а флотом — военно-морской офицер. Он может делать все, что, по его мнению, может способствовать уничтожению мощи или ослаблению силы противника, до тех пор пока он действует в рамках общепринятых норм международного права. Короче говоря, его власть ограничена лишь требованиями военной необходимости и международного права. Таким образом, он может заявить, что любое имущество, используемое противником в военных целях или являющееся в иных отношениях источником силы для противника, подлежит конфискации. Именно во исполнение этого полномочия президент Линкольн издал прокламацию об освобождении рабов, освобождавшую рабов в некоторых из южных штатов во время Гражданской войны.

Право управлять оккупированной территорией. — После того как территория противника была оккупирована армией, Президент как главнокомандующий может взять под контроль и управлять ею через такие органы и таким образом, какие сочтет нужным. Он может сместить существующие власти или использовать их по своему усмотрению. Он может назначать военных губернаторов и учреждать специальные трибуналы вместо существующих судов. Он может приостановить действие приказа о хабеас корпус, ввести военное положение и лишить жителей других гарантий, установленных Конституцией для их защиты от произвольных посягательств правительства. В силу этих полномочий президент Линкольн некоторое время управлял теми частями Юга, которые перешли под юрисдикцию вооруженных сил Соединенных Штатов во время Гражданской войны. Точно так же президент Мак-Кинли управлял Пуэрто-Рико и Филиппинами в течение многих месяцев во время и после войны с Испанией.

Выводы. — Из этой сводки нетрудно заметить, что полномочия Президента как главнокомандующего во время войны очень велики, фактически почти неограниченны. Он может стать, как это сделал президент Линкольн, фактически диктатором, и если бы он захотел злоупотребить своими полномочиями, он мог бы лишить народ значительной части его свобод.

В мирное время военные полномочия Президента гораздо меньше, чем во время войны, хотя они все еще значительны. Его обязанность защищать штаты от вторжения и его право призывать войска для подавления внутренних беспорядков по заявлению исполнительной власти или легислатуры штата обсуждаются в главе iii. Всякий раз, когда бунтовщики вмешиваются в движение межгосударственной торговли или инструменты национальной власти, его право и обязанность — при необходимости применить армию или флот для подавления беспорядков. [81] Согласно принятому в 1795 году и действующему поныне акту Конгресса, Президент уполномочен созывать ополчение всякий раз, когда законам Соединенных Штатов оказывается противодействие или их исполнение преграждается объединениями, слишком сильными, по его мнению, чтобы их можно было подавить в ходе обычного судебного разбирательства или силами федеральных маршалов. При этом Президент является единственным судьей существования описанного таким образом положения дел, и никакой суд в стране не может пересмотреть его решение по этому поводу. Именно во исполнение этого акта президент Линкольн издал свой первый призыв ополчения в 1861 году.

Доля участия Президента в законодательной деятельности. — Хотя главной обязанностью Президента является исполнение законов, ему одновременно предоставляется доля участия в их создании. Эта доля носит как позитивный, так и негативный характер.

Послания Президента. — Конституция вменяет ему в обязанность время от времени сообщать Конгрессу о положении дел в Союзе и рекомендовать к рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными. Это требование основано на очевидном факте, что он располагает более обширными источниками знаний о состоянии государственных дел, чем кто-либо другой, а также знаком с применением законов и поэтому находится в положении, позволяющем рекомендовать законодательство для их улучшения.

Информация, которую требуется предоставлять Конгрессу, содержится в ежегодном послании, передаваемом в начале каждой сессии, и в специальных посланиях, передаваемых время от времени во время сессии.

Ранняя практика. — В начале нашей национальной истории существовал обычай, согласно которому Президент выступал с речью при открытии Конгресса в присутствии обеих палат, собравшихся в зале Сената, после чего каждая палата составляла соответствующий ответ в соответствии с английским обычаем. Этому плану следовали и Вашингтон, и Адамс, но Джефферсон ввел практику изложения того, что он хотел сказать, в форме письменного послания. С того времени вплоть до 1913 года все послания президента Конгрессу были только в письменной форме; но в последнем году президент Вилсон возродил практику личного обращения к Конгрессу.

Характер ежегодных посланий. — Ежегодное послание содержит обзор деятельности правительства за истекший год, а также такие рекомендации относительно дополнительного законодательства, которые, по мнению Президента, требуют интересы страны. Оно также обычно содержит сводку отчетов глав различных ведомств и сопровождается полными отчетами ведомств. Иногда та или иная палата принимает резолюции, призывающие Президента предоставить информацию по конкретным вопросам, и если, по его мнению, сообщение этой информации не противоречит публичным интересам, запрос удовлетворяется.

Послание печатается полностью почти во всех ежедневных газетах страны в день его передачи Конгрессу, его широко читают люди и комментируют редакторы. Когда послание получено Конгрессом, отдается распоряжение о его печати, а различные содержащиеся в нем рекомендации распределяются между соответствующими комитетами каждой палаты. Рассмотрение рекомендаций Конгрессом зависит от влияния, которым Президент пользуется в обеих палатах. Если он принадлежит к другой политической партии, нежели та, которая контролирует Конгресс, или если по другим причинам Конгресс не сочувствует его политике, его рекомендации имеют мало веса.

Право созыва чрезвычайных сессий. — Президент имеет право созывать чрезвычайные сессии Конгресса для рассмотрения специальных вопросов срочного характера. Конечно, Президент не может принудить Конгресс принять его рекомендации на чрезвычайной сессии точно так же, как и на очередной, но иногда он может ускорить принятие мер, а если за ним стоит сильное общественное мнение, он может добиться даже большего. Полномочием созывать чрезвычайные сессии пользовались президенты Адамс, Джефферсон, Мэдисон, Ван Бюрен, Гаррисон, Пирс, Линкольн, Хейс, Кливленд, Мак-Кинли, Рузвельт, Тафт и Вилсон. Во всех этих случаях Конгресс созывался для решения чрезвычайных ситуаций, таких как внешние затруднения, финансовые паники, мятеж, принятие законопроектов об ассигнованиях, которые провалились на очередной сессии, принятие законопроектов о тарифах, в которых была острая необходимость, одобрение договоров о взаимности и тому подобное. Сенат часто созывался на чрезвычайную сессию в начале новой администрации с целью утверждения назначений Президента, но Палата представителей никогда не созывалась в одиночку.

Право распускать Конгресс. — Президент также уполномочен распускать обе палаты в случае разногласий между ними относительно времени окончания сессии. Зафиксирован лишь один такой случай разногласий, а именно на чрезвычайной сессии в ноябре 1903 года, когда Сенат предложил закрыть сессию, а Палата представителей отказалась. Однако президент Рузвельт не стал использовать свое право в этом случае, поэтому чрезвычайная сессия продолжалась еще около двух недель, пока не завершилась началом очередной сессии.

Право издания муниципальных постановлений. — К законодательным функциям Президента можно также отнести то, что известно как право издания муниципальных постановлений, то есть право издавать определенные приказы и правила, имеющие силу закона. Таковы правила для управления армией и флотом, а также правила, касающиеся почтовой службы, патентов, пенсий, государственных земель, индейских дел, таможенной службы, службы внутренних доходов, службы морских больниц, консульской службы, гражданской службы и многих других отраслей управления. Некоторые из этих правил издаются Президентом на основании прямого полномочия, предоставленного ему актами Конгресса; другие издаются в результате необходимости предписывать средства для реализации законов Конгресса и иногда их толкования; [82] в то время как третьи издаются во исполнение конституционных полномочий Президента. Таковы правила, издаваемые для управления армией и флотом во исполнение полномочий Президента как главнокомандующего.

Право вето. — Наконец, Президенту предоставляется важная доля участия в законодательной деятельности посредством конституционного требования, согласно которому все законопроекты и резолюции, принятые Конгрессом, должны представляться на его одобрение. [83] Право удерживать свое одобрение актов, принятых Конгрессом, в народе называют правом вето. Создатели Конституции называли его «ограниченным вето» Президента. Эта прерогатива представляет собой исключение из принципа разделения государственных властей и была предоставлена исполнительной власти как средство, позволяющее ему защищать свои конституционные полномочия и привилегии от посягательств законодательного ведомства, а также служить сдерживанием поспешного и небрежного законодательства со стороны Конгресса. Условия, при которых может осуществляться право вето, формы, которые оно может принимать, и процедура, с помощью которой оно может быть преодолено Конгрессом, обсуждаются в главе xi. Президент может наложить вето на законопроект, потому что считает его неконституционным, или потому что считает его неразумным или нецелесообразным, хотя в обоих случаях мудрый глава исполнительной власти не станет спешить противопоставлять свое суждение объединенному суждению членов Конгресса.

Отсутствие права наложения вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях. — В отличие от губернаторов многих штатов, он не может налагать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях, в результате чего он иногда сталкивается с мучительной обязанностью подписать законопроект, содержащий определенные ассигнования, против которых он возражает, либо наложить вето на весь законопроект целиком. Президент Кливленд однажды наложил вето на законопроект о реках и гаванях, содержащий ассигнования на многие миллионы долларов, вместо того чтобы одобрить определенные статьи в нем, которые он счел расточительными и экстравагантными. Если бы Президент обладал правом накладывать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях, он мог бы во многих случаях предотвратить бесполезные и расточительные ассигнования, не будучи при этом вынужденным отклонять одновременно те, которые являются желательными и необходимыми.

Использование права вето. — Первые президенты либо вообще не использовали право вето, либо применяли его экономно. Ни Джон Адамс, ни Томас Джефферсон, ни Джон Квинси Адамс, находясь в президентском кресле, не наложили вето ни на один законопроект; а Вашингтон, Мэдисон и Монро вместе наложили вето всего на восемь. Многие из более поздних президентов пользовались правом вето более свободно.

Ни один законопроект не был принят вопреки вето Президента вплоть до администрации Тайлера, когда такой законопроект был принят. Четыре законопроекта были приняты вопреки вето Пирса, четырнадцать — Джонсона, три — Гранта, один — вопреки вето Хейса, один — вопреки вето Артура, два — вопреки вето Кливленда, по одному — вопреки вето Гаррисона, Тафта и Вилсона.

Совместные резолюции, а также законопроекты обычно представляются Президенту для его подписи и должны быть одобрены до обретения ими какой-либо силы, хотя не было принято представлять Президенту для одобрения совместные резолюции, предлагающие поправки к Конституции. Параллельные резолюции, которые не имеют силы закона, а являются лишь выражением мнения законодательного ведомства по какому-либо вопросу, представляющему интерес только для него, не требуют одобрения Президента. [84]

Важность вето. — Угроза Президента применить вето может быть использована с большим эффектом. Сильный Президент, имеющий четкие идеи относительно того рода законодательства, которое необходимо стране и которого требует общественное мнение, может заставить принять полностью или частично эти идеи с помощью угрозы применения вето. Необходимость получения одобрения Президента действительно дает ему мощную долю участия в законодательной деятельности. Рузвельт, например, в ряде случаев угрожал наложить вето на законопроекты, готовившиеся к принятию Конгрессом, если они не будут изменены так, чтобы воплотить идеи, которые он отстаивал, и эти угрозы возымели действие.

Право Президента на помилование. — Конституция уполномочивает Президента «даровать отсрочки наказания и помилование за правонарушения против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента». [85] Президент, конечно, не может помиловать за правонарушения против законов штата. Правонарушения против почтовых законов, законов о доходах, законов против подделки денег и национальных банковских законов — это те преступления, в отношении которых чаще всего добиваются помилования. Однако преступления, совершенные на территориях, являются правонарушениями против законов Соединенных Штатов и часто становятся объектом прошений о помиловании.

За исключением ограничения в отношении преступлений, связанных с импичментом, право Президента на помилование является абсолютным. Его власть не ограничена советом по помилованию, как у губернаторов некоторых штатов, и Конгресс никоим образом не может урезать его власть или ограничить действие дарованного им помилования. Более того, он может даровать помилование как до, так и после осуждения, хотя в отношении отдельных преступлений это делается редко. Однако это иногда делается тогда, когда большое число лиц подлежит уголовному преследованию за участие в мятеже, сопротивление законам и аналогичные деяния.

Амнистия. — В таких случаях помилование известное под названием «амнистии» и даруется посредством прокламации. Так, в декабре 1863 года президент Линкольн издал прокламацию об амнистии, предлагающую полное помилование всем лицам, находящимся с оружием в руках против Соединенных Штатов, при условии, что они сложат оружие и вернутся к своей присяге. В апреле 1865 года президент Джонсон издал прокламацию, предлагающую амнистию всем тем, кто носил оружие против Соединенных Штатов, за определенными исключениями и при соблюдении определенных условий. Последним случаем такого рода была прокламация, изданная президентом Гаррисоном в 1893 году, дарующая амнистию тем мормонам, которые нарушили законы Соединенных Штатов против полигамии.

Смягчение наказания. — Считается, что право на помилование также включает в себя право смягчать приговор с более тяжкого наказания на более легкое, а также уменьшать размер штрафа или отменять его полностью.

Условно-досрочное освобождение. — В 1910 году Конгресс принял закон, предусматривающий условно-досрочное освобождение федеральных заключенных, приговоренных к лишению свободы на срок более одного года, за исключением пожизненных заключенных, при условии, что их поведение было удовлетворительным. При каждой из трех федеральных тюрем имеется совет по условно-досрочному освобождению, которому поручено рассматривать прошения об освобождении.

Иммунитет Президента от судебного контроля. — Находясь во главе равноправного ведомства правительства, Президент, в отличие от других государственных служащих, не подлежит контролю со стороны судов. Они не могут издавать против него судебные приказы, сдерживать его или принуждать к совершению каких-либо действий. Во время суда над Аароном Бюрром по обвинению в государственной измене главный судья Маршалл выдал повестку на имя президента Джефферсона с требованием предоставить определенный документ, касающийся действий Бюрра, но Президент отказался подчиниться судебному предписанию, заявив, что если главу исполнительной власти можно заставить подчиняться приказам судов, то он может быть отвлечен от выполнения своих обязанностей. Даже если бы Президент совершил акт насилия, он не мог бы быть арестован или каким-либо образом лишен свободы. Единственным средством против совершенных им актов насилия является импичмент со стороны Палаты представителей и суд в Сенате. В случае обвинительного приговора он должен быть лишен своей должности, после чего его иммунитет заканчивается, и он подлежит судебному преследованию и суду в обычных судах, как и любой другой правонарушитель. Принцип, на основании которого Президент освобожден от контроля судов, заключается не в том, что он не может совершить неправедных поступков, а в том, что если бы он подлежал судебному контролю и был вынужден подчиняться приказам судов, то исполнению обязанностей его высокого поста могло бы быть создано препятствие.

Тем не менее, Верховный суд без колебаний осуществляет контроль над подчиненными, через которых Президент действует в большинстве случаев, и он отказывается санкционировать приказы или постановления, изданные им, если они являются неконституционными. В этой степени его действия подлежат судебному контролю.

Литература. — Эндрюс (Andrews), Справочник по Конституции, стр. 180–201. Бирд (Beard), Американское правительство и политика, гл. x. Брайс (Bryce), Американское содружество (сокращенное издание), гл. v. Фэрли (Fairlie), Национальное управление, гл. i–ii. Гаррисон (Harrison), Эта наша страна, гл. vi. Хинсдейл (Hinsdale), Американское правительство, гл. xxxii.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Копия инаугурационной речи Президента. 2. Копия ежегодного послания Президента. 3. Копии исполнительных приказов и прокламаций. 4. Копии посланий о вето.

Research Questions

1. Каково ваше мнение о высказывании сэра Генри Мейна о том, что Президент Соединенных Штатов — это всего лишь пересмотренное издание английского короля?

2. Как полномочия Президента соотносятся по важности и масштабу с полномочиями короля Англии?

3. Увеличились или уменьшились полномочия Президента с 1789 года? Приведите свои аргументы.

4. Назовите некоторых из президентов, которые отличались энергичным осуществлением исполнительной власти.

5. Каково ваше мнение о позиции, занятой президентом Рузвельтом, согласно которой полномочия Президента должны быть расширены посредством исполнительного толкования и судебного толкования?

6. Является ли Президент судьей в вопросах объема и пределов своих собственных полномочий? Если нет, то какой орган таковым является?

7. Считаете ли вы, что Президенту следует запретить смещать должностных лиц иначе как по уважительной причине? Должно ли согласие сената требоваться во всех случаях смещения с должности?

8. Каково ваше мнение о предложении избирать членов кабинета министров народом?

9. Почему полномочия Президента столь значительно шире во время войны, чем в мирное время?

10. Каковы были основные рекомендации, данные Президентом в его последнем ежегодном послании?

11. Считаете ли вы, что ему следует разрешить даровать помилование до вынесения обвинительного приговора? Не было бы целесообразно учредить федеральный совет по помилованию, чье одобрение было бы необходимым для действительности всех помилований, издаваемых Президентом?

12. При исполнении своей обязанности по обеспечению соблюдения законов может ли Президент толковать их значение в случае сомнений?

13. В какой степени Президент при назначении на должности должен принимать во внимание политические взгляды назначаемого лица? В какой степени он должен руководствоваться рекомендациями членов Конгресса?

14. Почему исполнительная власть должна быть сосредоточена в руках одного лица, в то время как судебная и законодательная власти сосредоточены в органах или собраниях?

15. Считаете ли вы нынешнее жалование, выделяемое Президенту, адекватным? Как оно соотносится с выплатами, выделяемыми королю Англии? Президенту Франции?

ГЛАВА XVII

КАБИНЕТ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ДЕПАРТАМЕНТЫ

Кабинет. — Главы десяти исполнительных департаментов коллективно составляют кабинет Президента. В порядке старшинства это: государственный секретарь (первоначально именовавшийся секретарем по иностранным делам), министр финансов, военный министр, генеральный прокурор, генеральный почтмейстер, министр военно-морских сил, министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр торговли и министр труда. Они назначаются Президентом с согласия сената, в котором на практике никогда не отказывают; и они могут быть уволены им в любое время. Жалование членов кабинета составляет 12 000 долларов в год.

Происхождение и природа кабинета. — Вначале не было и мысли о том, чтобы главы департаментов составляли кабинет или совещательный совет при Президенте, и во время первой администрации они, по сути, никогда не созывались им для коллективных консультаций. Когда требовались их мнения или советы, их запрашивали посредством письменного сообщения. Однако во время своего второго срока президент Вашингтон перенял практику периодического созыва глав департаментов для консультаций не только по вопросам, касающимся их конкретных департаментов, но и в отношении вопросов общей исполнительной политики. Таким образом, заседание кабинета стало регулярной особенностью исполнительной процедуры, а кабинет — постоянным институтом. Однако полезно помнить, как таковой кабинет не упоминается в Конституции, и название «кабинет» никогда не появлялось ни в одном законе вплоть до 1907 года. Никаких записей о его заседаниях не ведется.

Ответственность кабинета. — В отличие от европейского кабинета, члены кабинета Президента не являются и не могут являться членами какой-либо из палат Конгресса; они не имеют мест в Конгрессе; они не несут ответственности перед Конгрессом за свою политику и никогда не помышляют об отставке, когда Конгресс отказывается выполнять их рекомендации или одобрять их официальные действия. Они несут ответственность исключительно перед Президентом за свое официальное поведение и подчиняются его указаниям, за исключением случаев, когда их обязанности предписаны законом. Короче говоря, они являются министрами Президента, а не Конгресса; административными руководителями, а не парламентскими лидерами. Поэтому может случиться так, что члены кабинета, подобно Президенту, могут принадлежать к партии, которая находится в меньшинстве в Конгрессе.

Государственный департамент. — Во главе государственного департамента стоит государственный секретарь, который является старшим по рангу членом кабинета и первым в очереди на пост президента в случае смерти или смещения как Президента, так и Вице-президента. Он сидит по правую руку от Президента на заседаниях кабинета и имеет преимущество перед своими коллегами на официальных церемониях. В департаменте также имеется три помощника государственного секретаря и советник, который консультирует Президента и государственного секретаря по вопросам международного права.

Обязанности государственного секретаря делятся на три группы: во-первых, он является хранителем большой печати и архивов Соединенных Штатов. В этом качестве он получает акты и резолюции Конгресса, публикует их в определенных газетах и сохраняет подлинники. Сюда же относятся обязанности контрассигнования прокламаций и важных комиссионных назначений Президента и прикрепления к ним большой печати. Во-вторых, государственный секретарь является органом связи между национальным правительством и правительствами штатов. Так, обращение губернатора штата с просьбой о предоставлении войск для подавления внутренних беспорядков или запрос об экстрадиции преступника, нашедшего убежище в зарубежной стране, направляются через государственного секретаря. В-третьих, государственный секретарь является органом связи между Соединенными Штатами и иностранными державами, то есть он является министром иностранных дел. Он ведет всю переписку с иностранными правительствами, ведет переговоры по договорам, контрассигнует ордера на экстрадицию лиц, бежавших от правосудия зарубежных стран, выдает паспорта американским гражданам, желающим путешествовать за рубежом, и выдает экзэкватуры иностранным консулам в Соединенных Штатах.

Дипломатическая служба. — В целях управления государственный департамент организован в ряд бюро и отделов. Дипломатическое бюро готовит дипломатическую переписку с иностранными правительствами и заведует оформлением договоров и других официальных документов, подготовкой верительных грамот дипломатических представителей и церемониальных писем. Правительство Соединенных Штатов в настоящее время представлено при правительствах почти пятидесяти различных зарубежных стран дипломатическими представителями, и большинство этих правительств поддерживают дипломатических представителей в Вашингтоне. Наши представители в Великобритании, Франции, Германии, России, Австро-Венгрии, Италии, Японии, Мексике, Бразилии, Турции, Испании, Аргентине и Чили имеют ранг посла. Правительство представлено в большинстве других стран чрезвычайными посланниками и полномочными министрами; но в одну страну (Либерию) оно направляет министра-резидента. Основное различие между различными классами министров заключается в ранге и старшинстве. В более важных зарубежных представительствах посол или министр обеспечивается одним-тремя секретарями. В дипломатических миссиях в восточных странах также имеются переводчики, а во всех важных зарубежных столицах при миссиях состоят военные и военно-морские атташе.

Ликвидация системы распределения постов по партийной принадлежности. — Эффективность дипломатической службы была сильно подорвана существованием системы распределения должностей в качестве награды за победу на выборах, в результате чего дипломатические назначения определяются главным образом политическими соображениями, а при каждой новой администрации производятся кадровые перестановки. Однако в администрации президентов Рузвельта и Тафта было положено начало внедрению системы заслуг в дипломатическую службу.

Обязанности дипломатических представителей. — Основными обязанностями дипломатических представителей являются наблюдение за интересами своей страны и ее граждан в стране, при которой они аккредитованы, и обеспечение их надлежащей защиты; представление и содействие урегулированию всех претензий к зарубежной стране, в которой они проживают; ведение переговоров по договорам; разрешение споров и урегулирование трудностей; содействие дружественным отношениям и, в целом, представление своего правительства в его отношениях с правительством, при котором они аккредитованы. Обязанностью дипломатического представителя также является держать свое правительство в полной курсе всех вопросов, которые могут представлять для него интерес. От него ожидается передача отчетов, касающихся политических условий, финансов, торговли, сельского хозяйства, искусств и наук, систем налогообложения, населения, судебной статистики, новых изобретений и других вопросов, представляющих возможный интерес для его правительства.

Процедура, посредством которой ведутся переговоры по договорам, может идти по одному из двух путей: государственный секретарь может вести переговоры с иностранным министром в Вашингтоне или же он может поручить американскому министру в зарубежной стране, с которой предполагается заключить договор, вести переговоры с министром иностранных дел этого правительства.

Консульская служба. — Консульское бюро в государственном департаменте заведует перепиской с нашими консульскими должностными лицами в зарубежных странах. Консул отличается от дипломатического представителя тем, что он является скорее коммерческим, чем политическим представителем. Консулы размещаются во всех важных торговых центрах зарубежных стран для заботы о торговых интересах своей страны, содействия внешней торговле, наблюдения за судоходством и навигацией, управления имуществом американских граждан, умирающих за рубежом, содействия в применении наших законов о таможне, здравоохранении, навигации, иммиграции и натурализации, а также для сбора такой информации относительно торговли, промышленности и рынков зарубежных стран, которая может представлять ценность для коммерческих интересов Соединенных Штатов.

Недавние реформы. — В ответ на широкие требования коммерческих интересов страны в нашей консульской службе в последнее время были произведены заметные улучшения. Раньше политические соображения в значительной степени определяли назначения на службу, и в начале каждой новой администрации производилось поголовное увольнение с целью освободить места для партийных активистов. Однако принятыми в 1906 и 1909 годах законами Конгресса служба была реорганизована и были предприняты попытки перевести ее на систему заслуг. Была отменена система сбора пошлин, консулам было запрещено заниматься адвокатской практикой или иной коммерческой деятельностью, были предусмотрены периодические инспекции консульств и введена система экзаменов для определения квалификации лиц, назначаемых на службу. Принятие этих реформ привело к заметному росту эффективности службы и привело к тому, что она приобрела характер постоянной профессиональной карьеры, какой она пользуется в Европе.

Другие бюро государственного департамента. — Бюро индексов и архивов вечает за ведение записей и индексацию корреспонденции государственного департамента. Оно также готовит ежегодные тома по иностранным делам, содержащие части дипломатической переписки.

Отдел контроля паспортов ведает выдачей паспортов лицам, желающим путешествовать за рубежом. Паспорт представляет собой документ, подписанный государственным секретарем и удостоверяющий, что предъявитель является гражданином Соединенных Штатов или заявил о своем намерении стать гражданином и имеет право на защиту со стороны правительства во время путешествия за рубежом. Они выдаются не только гражданам, но, согласно недавнему закону, лояльным жителям островных владений и иностранцам, которые заявили о своем намерении стать гражданами и прожили в Соединенных Штатах в течение трех лет. За каждый паспорт взимается сбор в один доллар.

Другими бюро и отделами в государственном департаменте являются: счетов, реестров и библиотеки, назначений, информации, по делам Дальнего Востока, по делам Ближнего Востока, по делам Западной Европы и по делам Латинской Америки.

Департамент казначейства. — По большей части департамент казначейства занимается управлением национальными финансами, включая: (1) администрирование законов о доходах, (2) хранение национальных фондов, (3) составление бюджета, (4) администрирование законов о денежном обращении и национальных банках, (5) прочие функции, такие как относящиеся к спасательной службе, службе общественного здравоохранения и морских больниц, гравированию и печати, строительству общественных зданий и т. д.

Хранение правительственных фондов возлагается на Казначея, которому поручено принимать и выплачивать по надлежащим ордерам все государственные денежные средства, которые могут быть внесены в казначейство в Вашингтоне или в субказначействах в Нью-Йорке, Филадельфии, Балтиморе, Цинциннати, Чикаго, Сент-Луисе, Новом Орлеане и Сан-Франциско, а также в национальных банках и федеральных резервных банках. Он также является хранителем различных трастовых фондов, выступает агентом правительства по выплате процентов по государственному долгу и по выпуску и погашению государственной бумажной валюты и банкнот национальных банков, а также является хранителем облигаций, депонированных для обеспечения обращения банкнот национальных банков.

Регистратор казначейства выпускает и подписывает все облигации Соединенных Штатов, регистрирует переводы облигаций и погашение облигаций, а также подписывает переводы государственных средств из казначейства в субказначейства или депозитарии.

Комиссар по внутренним доходам осуществляет надзор за сбором федерального подоходного налога и налогов на производство табака и т. д., а также осуществляет надзор за исполнением сухого закона.

Директор бюджета, предусмотренный новым законом о бюджете 1921 года, готовит для Президента ежегодный бюджет и все другие сметы доходов и расходов и с этой целью имеет полномочия собирать, сопоставлять, пересматривать, сокращать или увеличивать сметы различных департаментов или учреждений. Однако Президент несет прямую ответственность за бюджет и передает его в Конгресс. Этим же законом должность Контролера казначейства была упразднена, а функции аудита и бухгалтерского учета были переданы из департамента казначейства в независимое Главное контрольное управление во главе с Генеральным контролером Соединенных Штатов.

Основными должностными лицами, имеющими отношение к управлению денежным обращением, являются директор монетного двора и контролер денежного обращения. Директор монетного двора осуществляет общий надзор за применением законов о чеканке монет и управлением монетными дворами и пробирными палатами. Контролер денежного обращения осуществляет надзор за национальными банками. В его обязанности входит следить за тем, чтобы национальные банки были должным образом организованы, чтобы акционерный капитал был полностью подписок и оплачен, чтобы необходимая сумма облигаций Соединенных Штатов была надлежащим образом депонирована в правительстве для обеспечения обращения их банкнот и чтобы все национальные банки время от времени подвергались надлежащей проверке. Он также выполняет важные обязанности в связи с управлением федеральными резервными банками. Он ведает выпуском банкнот национальных банков и (под надзором Федерального резервного совета) федеральных резервных банкнот.

Среди бюро департамента казначейства, которые не имеют прямого отношения к государственным финансам, наиболее важной является Служба общественного здравоохранения, которая находится под руководством главного хирурга, на которого возложен надзор за национальными карантинными станциями и больницами для оказания помощи больным и нетрудоспособным морякам, а также уволенным в запас солдатам, матросам и морским пехотинцам. Он созывает конференции всех медицинских советов штатов. Он уполномочен принимать правила для предотвращения заноса и распространения заразных болезней, и в его обязанности входит осуществление надзора за медицинским осмотром иммигрантов, стремящихся получить допуск в Соединенные Штаты.

Береговая охрана, в том виде как она была организована в 1915 году, выполняет обязанности бывшей спасательной службы и службы катеров береговой охраны. Она оказывает помощь лицам и судам, терпящим бедствие, патрулирует побережье с целью предотвращения нарушений таможенных законов и обеспечивает соблюдение законов, касающихся карантина, навигации, охраны промыслов, рыбной и тюленьей промышленности и т. д. Она составляет часть вооруженных сил и находится в ведении департамента казначейства в мирное время и в ведении военно-морского департамента во время войны.

Главный архитектор заведует выбором и покупкой участков для правительственных зданий, таких как федеральные суды, здания почтовых отделений, таможни, монетные дворы и т. д.; подготовкой планов и спецификаций, а также заключением контрактов на такие здания.

Бюро гравирования и печати выполняет обязанность гравирования и печати всех правительственных ценных бумаг, включая казначейские билеты Соединенных Штатов, облигации, сертификаты, банкноты национальных банков, федеральные резервные банкноты, марки внутренних доходов, таможенные и почтовые марки, казначейские тратты и т. д.

Отдел секретной службы представляет собой группу агентов-детективов, нанимаемых для выявления мошенничеств и преступлений против государства, таких как подделка денег или шпионаж. Часть сотрудников также задействована в охране Президента.

Бюро военного риска (созданное в 1914 г.) отвечает за исполнение законов, касающихся государственного страхования американских судов, солдат и матросов.

Федеральный резервный совет и Федеральный совет земельных банков (см. стр. 234) также находятся в ведении департамента казначейства.

Военный департамент. — Военный министр заведует всеми вопросами, связанными с национальной обороной и береговыми укреплениями, улучшением рек и гаваней, предотвращением препятствий для судоходства и установлением линий гаваней; и все планы и места расположения мостов, строительство которых над реками, пригодными для судоходства, разрешено Конгрессом, требуют его одобрения.

Армия находится под руководством Генерального штаба, описанного на стр. 263. Внутри военного департамента также имеется ряд департаментов и бюро, каждое из которых находится под руководством армейского офицера.

Генерал-адъютант заведует записями и перепиской армии и ополчения; рекрутской службой, включая зачисление на службу, назначения, повышения в звании, отставки и т. д. Он доводит до сведения подчиненных офицеров приказы Президента и военного министра и сохраняет отчеты о военных движениях и операциях.

Генеральный инспектор со своими помощниками посещает и инспектирует военные посты, склады, укрепления, оружейные склады и арсеналы, а также общественные работы, находящиеся в ведении армейских офицеров, и составляет отчеты о поведении, эффективности и дисциплине офицеров и рядового состава, включая их вооружение и снаряжение.

Генерал-квартирмейстер осуществляет надзор за квартирмейстерским корпусом, который является основной службой снабжения армии (за исключением технических предметов), и обеспечивает продовольствием, обмундированием, снаряжением, животными и фуражом. Он также заведует капитальным строительством и транспортом для армии.

Начальник финансового управления осуществляет контроль над финансами армии.

Главный хирург осуществляет надзор за медицинской службой армии; заботится о больных и раненых; обеспечивает медицинскими и больничными принадлежностями и расследует санитарные условия в армии. В дополнение к полевым госпиталям в различных точках поддерживаются постоянные склады и госпитали.

Генерал-адвокат является главным юрисконсультом армии; он рассматривает протоколы заседаний военных трибуналов, следственных комиссий и военных комиссий и выступает в качестве юридического советника военного департамента.

Начальник службы связи отвечает за руководство военными связными обязанностями, строительство, ремонт и эксплуатацию военных телеграфных линий и кабелей.

Начальник авиационной службы осуществляет надзор за производством летательных аппаратов и авиационной службой.

Начальник артиллерийско-технического снабжения осуществляет надзор за закупкой, производством и распределением артиллерийских орудий, стрелкового оружия и боеприпасов для армии и ополчения. Для производства оружия и боеприпасов имеются арсеналы в Спрингфилде, шт. Массачусетс, Рок-Айленде, шт. Иллинойс, Уотервлите, шт. Нью-Йорк, и в других местах.

Начальник инженерных войск стоит во главе инженерного корпуса, ветви армии, на которую возведено строительство общественных сооружений, таких как военные дороги, мосты, фортификационные сооружения, работы по улучшению рек и гаваней, географические исследования и изыскания. Строительство Панамского канала является наиболее заметным из недавних предприятий военного департамента в этой области.

Начальник службы химической защиты осуществляет надзор за производством материалов для ведения химической войны, а также средств защиты от такой войны. Он также руководит обучением армии применению того и другого.

Бюро ополчения, созданное в 1916 году, ведает всеми вопросами, связанными с Национальной гвардией.

В дополнение к чисто военным функциям и строительству общественных работ, военный департамент выполняет определенные обязанности в связи с управлением островными владениями и Зонами Панамского канала. Постольку поскольку эти обязанности относятся к Пуэрто-Рико и Филиппинским островам, они находятся под руководством Бюро по делам островных владений, во главе которого стоит армейский офицер в звании начальника бюро. Это бюро также ведает сбором доходов Гаити и Доминиканской Республики в соответствии с договорами, которые практически устанавливают американское внешнее управление над этими республиками.

Наконец, военный департамент заведует Военной академией Соединенных Штатов в Вест-Пойнте, различными последипломными учебными заведениями для армейских офицеров, расположенными на различных армейских постах, национальными военными парками в Чикамоге, Геттисберге, Шайло и Виксбурге, а также национальными кладбищами в различных частях страны. Военная академия в Вест-Пойнте была основана в 1802 году. Определенное число кадетов (это число — долгое время составлявшее всего один — менялось в разные периоды) назначается от каждого избирательного округа по выборам в конгресс и территории по представлению представителя в Конгрессе от этого округа; а также определенное число от каждого штата в целом, от округа Колумбия и от Соединенных Штатов в целом. Все кандидаты обязаны сдать физический и интеллектуальный экзамены; курс обучения длится четыре года; и каждый кадет получает жалование, достаточное для его содержания. Выпускники получают назначения вторыми лейтенантами в армию, причем те, кто имеет наивысшие баллы, обычно назначаются в инженерный корпус, если они предпочитают распределение в эту ветвь службы. Военный министр осуществляет общий надзор за академией, и она регулярно инспектируется советом посетителей, семь из которых назначаются Президентом, два — Вице-президентом и три — спикером Палаты представителей.

West Point Cadets

Lock in the Panama Canal

Департамент военно-морских сил был создан в 1798 году. Во главе его стоит министр, который, подобно главе военного департамента, обычно назначается из числа гражданских лиц. Подобно военному департаменту, военно-морской департамент организован в Управление военно-морских операций и ряд бюро.

Бюро навигации заведует рекрутской службой, подготовкой офицеров и рядового состава, военно-морской академией; школами для технического образования рядового состава, школами для учеников, военно-морским приютом в Филадельфии, перевозкой рядового состава, записями эскадр, кораблей, офицеров и рядового состава; подготовкой военно-морского регистра, составлением уставов строевой подготовки, сигнальных кодов и шифровальных кодов. К ведению этого бюро относятся издание Морского альманаха, карт и руководств для плавания, военно-морская обсерватория и гидрографическое управление.

Бюро верфей и доков осуществляет общий контроль над военно-морскими верфями и доками, принадлежащими государству, включая их строительство и ремонт, а также над строительством линкоров всякий раз, когда такое строительство санкционировано Конгрессом. Военно-морские верфи расположены в Вашингтоне, Бруклине, Маре-Айленде (Калифорния), Филадельфии (Лиг-Айленд), Норфолке, Пенсаколе, Кавите (на Филиппинах) и в различных других местах.

Бюро артиллерийско-технического снабжения военно-морского флота заведует снабжением кораблей вооружением и боеприпасами. Оно осуществляет надзор за производством орудий и торпед, устанавливает вооружение на судах и заведует военно-морским полигоном и арсеналами, заводом военно-морских орудий и торпедной станцией.

Бюро проектирования и ремонта заведует проектированием, строительством и ремонтом судов, а также их оснащением, за исключением их вооружения и двигателей.

Другими бюро военно-морского департамента, общие обязанности которых достаточно обозначаются их названиями, являются: бюро инженерного обеспечения, бюро медицины и хирургии, а также бюро снабжения и счетов.

Генерал-адвокат является юрисконсультом военно-морского департамента и выполняет обязанности, аналогичные обязанностям генерал-адвоката военного департамента.

Генерал-майор комендант Корпуса морской пехоты отдает приказы о передвижении войск по указанию министра военно-морских сил.

Департамент военно-морских сил также осуществляет общее руководство Военно-морской академией Соединенных Штатов в Аннаполисе. Академия была основана в 1846 году Джорджем Банкрофтом, бывшим в то время министром военно-морских сил. Установленное число гардемаринов выделяется для каждого члена Конгресса и каждого территориального делегата, а также определенное число от округа Колумбия, от Пуэрто-Рико и от Соединенных Штатов в целом. Назначения производятся Президентом после физического и интеллектуального экзамена комиссией, и выделяется содержание для обеспечения каждого гардемарина во время его проживания в академии. Курс длится четыре года и включает обучение артиллерийскому делу, военно-морскому судостроению, паровой технике, навигации, математике, международному праву, современным языкам и т. д. После завершения курса гардемарины проводят два года на море, после чего получают низшие офицерские назначения на флоте или в корпусе морской пехоты.

Департамент юстиции. — Должность генерального прокурора была учреждена в 1789 году, и с самого начала генеральный прокурор был членом кабинета; однако долгое время обязанности этой должности не были обширными, и только в 1870 году эта должность была преобразована в исполнительный департамент с его нынешним названием и организацией.

Генеральный прокурор является главным юрисконсультом национального правительства и выступает юридическим советником Президента и глав департаментов. Он представляет Соединенные Штаты в Верховном суде по делам, в которых они являются стороной, осуществляет своего рода административный надзор за прокурорами и маршалами округов Соединенных Штатов и за федеральными пенитенциарными учреждениями, рассматривает ходатайства о помиловании и консультирует Президента при осуществлении им права помилования. Заключения, которые он дает по конституционным и юридическим вопросам, переданным ему, публикуются правительством в серии томов, и в совокупности они составляют важный массив конституционного и административного права. Под руководством Президента он возбуждает судебные преследования и ведет дела против корпораций и лиц за нарушения законов Соединенных Штатов или поручает это окружным прокурорам.

Почтовый департамент. — Во главе почтового департамента стоит генеральный почтмейстер. Он учреждает и закрывает почтовые отделения, назначает всех почтмейстеров, чье вознаграждение не превышает 1000 долларов в год, издает почтовые правила, заключает почтовые договоры с иностранными правительствами с одобрения Президента, присуждает контракты на доставку почты и осуществляет общий надзор за внутренней и внешней почтовой службой. При почтовом департаменте имеется помощник генерального прокурора, который консультирует генерального почтмейстера по юридическим вопросам, заведует судебными преследованиями, возникающими в соответствии с почтовыми законами, рассматривает дела, касающиеся ненадлежащего использования почты, и составляет черновики почтовых контрактов. Имеется также четыре помощника генерального почтмейстера, каждый из которых осуществляет надзор за группой служб внутри департамента. Почтовая служба уже была описана в главе xiv.

Департамент внутренних дел. — Департамент внутренних дел, учрежденный в 1849 году, является одним из крупнейших и наиболее важных из десяти исполнительных департаментов. Уступая лишь почтовому департаменту, услуги, которые он оказывает, охватывают больше людей, чем те, которые выполняются любым другим департаментом. По численности его сотрудники в Вашингтоне уступают только сотрудникам департамента казначейства. Он ведает государственными землями, делами индейцев, пенсиями, патентами, геологической съемкой и, в некоторой степени, управлением территориями.

Государственные земли. — Пожалуй, наиболее важным бюро в департаменте внутренних дел является Главное земельное управление, которое ведает государственными землями, а также заботой и контролем над лесными резерватами. Прежде чем государственные земли будут проданы или иным образом отчуждены, они должны быть измерены. Для этой цели существует семнадцать землеустроительных округов, в каждом из которых имеется генеральный землемер.

Отчуждение государственных земель. — Государственные земли отчуждались несколько щедрой рукой. В первые дни щедрые наделы выделялись солдатам Войны за независимость. Огромные количества также продавались по низким ценам — большая часть по 1,25 доллара за акр — с целью поощрения поселенцев в создании там домов. Значительные количества земель также передавались штатам для образовательных целей и строительства внутренних улучшений. Начиная с Огайо в 1802 году, каждому новому штату, принятому в Союз, выделялся один раздел в каждом тауншипе для поддержки начальных школ, а тем, которые были приняты после 1850 года, выделялось по два раздела в каждом тауншипе. В соответствии с законом Моррилла 1862 года штатам было передано 10 000 000 акров земель для создания колледжей сельского хозяйства и ремесел. Некоторым из недавно принятых штатов было выделено от одного до четырех тауншипов каждому для создания университетов.

До Гражданской войны большие площади земель передавались штатам для строительства каналов и железных дорог. Обширные участки государственных земель также предоставлялись частным корпорациям в качестве субсидий на строительство трансконтинентальных железных дорог. Наконец, по закону 1902 года поступления от продажи всех государственных земель в семнадцати западных штатах откладываются на строительство ирригационных сооружений в этих штатах.

По закону о преимущественном праве покупки 1841 года предусматривалось, что 160 акров земли должны быть предоставлены любой семье, проживающей на них в течение шести месяцев и уплатившей за них 200 долларов. Этот закон был отменен в 1891 году, но за пятьдесят лет его действия были отчуждены миллионы акров.

По гомстед-акту 1863 года, действующему и поныне, любой глава семьи может приобрести 160 акров земли, прожив на ней три года (до 1912 года этот срок составлял пять лет), обрабатывая определенную ее часть и уплатив небольшую пошлину.

Остающиеся ныне государственные земли составляют в совокупности около 665 000 000 акров, включая земли на Аляске. Значительная часть этих земель была выделена под индейские резервации, национальные парки, военные резервации и национальные леса и поэтому закрыта для покупки или приобретения по гомстед-акту. Засушливые земли продаются участками размером не более 640 акров по 1,25 доллара за акр; минеральные земли продаются по цене от 2,50 до 5 долларов за акр; лесные и каменистые земли — по минимуму 2,50 доллара за акр; земли под городские поселения — по минимуму 10 долларов за акр; а сельскохозяйственные земли — по 1,25 доллара за акр.

Земельные управления учреждаются во всех штатах, где остается значительное количество государственных земель. В каждом управлении есть регистратор и приемщик, которые рассматривают заявления на приобретение участков и выдают свидетельства, на основании которых в конечном итоге выдаются патенты или купчие.

Дела индейцев. — Другой важной отраслью государственной службы, входящей в ведение департамента внутренних дел, является управление делами индейцев. Долгое время каждое племя рассматривалось до некоторой степени так, как будто оно являлось независимым сообществом, и с ним обращались отчасти так, как обращаются с иностранными государствами. Однако в 1871 году было постановлено, что впредь ни одно индейское племя не должно признаваться или рассматриваться в качестве независимой нации или державы, с которой Соединенные Штаты могут заключать договоры, — акт, который знаменует собой начало конца власти индейских племен.

Политика распространения юрисдикции правительства на индейцев была начата актом 1885 года, который предоставил судам Соединенных Штатов юрисдикцию в отношении семи ведущих преступлений, когда они совершаются индейцами в пределах их резерваций. До того времени преступления, совершенные индейцами против индейцев в пределах резервации, оставлялись на усмотрение самих властей племени.

Закон об аллокации. — Согласно закону Доуза 1887 года новая индейская политика, начатая в 1871 году, получила дальнейшее развитие. Этот закон предусматривал наделение землей (аллокацию) отдельных членов племени и провозглашал, что индейцы, принявшие такие наделы или покинувшие свое племя и принявшие привычки цивилизованной жизни, должны считаться гражданами Соединенных Штатов и иметь право на все права и привилегии граждан. До этого времени земли, занимаемые индейцами, находились в собственности племени в целом, а не отдельных лиц, которые их занимали. В соответствии с этим законом отдельные наделы общей площадью более 30 000 000 акров были предоставлены 180 000 индейцев. Остается около 120 000 индейцев, которым наделы еще предстоит выделить. Результатом этой политики в конечном итоге станет исчезновение индейских племен и их интеграция в американский политический организм.

Индейские агенты. — Контроль национального правительства над индейскими резервациями осуществляется главным образом через индейских агентов, назначаемых Президентом. На них возложено регулирование торговли с индейцами, и они контролируют распределение пайков. При каждом агентстве содержатся одна или несколько школ, и в дополнение к школам в резервациях существуют школы для высшего образования индейцев в различных частях страны, причем наиболее важные находятся в Лоуренсе, штат Канзас, и Карлайле, штат Пенсильвания. Совокупные ежегодные расходы на содержание этой службы составляют в настоящее время около 15 000 000 долларов, более половины из которых составляют выплаты, причитающиеся индейцам в соответствии с условиями договоров или проценты по доверительным фондам, удерживаемым правительством для них. Общая сумма этих доверительных фондов составляет около 50 000 000 долларов.

Пенсионное бюро ведает администрированием пенсионных законов. Выплаты по пенсиям составляют в настоящее время крупнейшую статью расходов национального правительства. До начала Гражданской войны пенсионные расходы редко превышали два миллиона долларов в год, а общие затраты на эти цели за весь период нашей национальной истории составили в совокупности менее половины суммы, выделяемой в настоящее время на один год. Согласно отчету комиссара по пенсиям за 1919 год, в пенсионных списках числилось 624 427 имен, а сумма, израсходованная на пенсии в том году, превысила 220 000 000 долларов. С момента окончания Гражданской войны на пенсии было израсходовано более 5 000 000 000 долларов — сумма, превышающая национальный долг, возникший в результате самой войны.

Патентное ведомство включает большое количество должностных лиц, экспертов и сотрудников, находящихся под руководством комиссара патентов. Их работа описана на стр. 260.

Мелкие подразделения департамента внутренних дел. — Бюро образования было учреждено в 1867 году. Во главе его стоит комиссар, в обязанности которого входит сбор и публикация статистики и другой информации, касающейся методов, условий и прогресса образования в Соединенных Штатах. Каждый год он публикует подробный отчет, суммирующий образовательный прогресс страны, а также монографии экспертов по специальным темам, представляющим образовательный интерес. Комиссар также ведает распределением фондов, выделенных на поддержку колледжей сельского хозяйства и ремесел, и осуществляет надзор за образованием на Аляске и оленеводческой отраслью в этой стране.

Геологическая служба была учреждена в качестве бюро в составе департамента внутренних дел в 1879 году. Она находится под контролем директора, на которого возложена классификация государственных земель и исследование геологической структуры, минеральных ресурсов и полезных ископаемых государственных земель, а также съемка лесных резерватов. Бюро предприняло подготовку топографических и геологических карт Соединенных Штатов, значительная часть которых уже завершена, сбор статистики минеральных продуктов, расследование несчастных случаев на шахтах, испытания минерального топлива и строительных материалов, а также исследование поверхностных и подземных вод.

Бюро шахт, созданное в 1911 году, обязано проводить исследования, направленные на предотвращение несчастных случаев на шахтах, внедрение улучшений в общие условия здоровья и безопасности, сохранение минеральных ресурсов и т. д. В 1913 году бюро сообщило, что оно добилось сокращения числа смертельных случаев в результате взрывов с 30 до 13 процентов.

Департамент сельского хозяйства. — Так называемый «департамент» сельского хозяйства был учрежден в 1862 году, хотя его ранг был лишь рангом бюро, а его глава носил титул комиссара. Время от времени сфера деятельности и функции «департамента» расширялись, пока в 1889 году он не был возведен в ранг кабинета министров с секретарем во главе. Подобно другим департаментам, он организован в бюро, управления и отделы.

Бюро погоды ведает подготовкой прогнозов погоды и вывешиванием штормовых предупреждений, предупреждений о холодных волнах, заморозках и наводнениях на благо сельского хозяйства, торговли и навигации.

Бюро животноводства проводит инспекцию животных, мяса и мясных продуктов питания в соответствии с актом Конгресса от 30 июня 1906 года и ведает инспекцией импортируемых и экспортируемых животных, инспекцией судов для перевозки экспортируемых животных и карантинными станциями для импортируемого скота; осуществляет надзор за перевозкой животных между штатами и предоставляет отчеты о состоянии и средствах улучшения животноводческой отрасли страны.

Бюро растениеводства изучает растительный мир в его связи с сельским хозяйством. Оно исследует болезни растений и проводит полевые испытания по предотвращению болезней. Оно изучает улучшение сельскохозяйственных культур путем селекции и отбора, содержит демонстрационные фермы и проводит исследования с целью внедрения лучших методов ведения сельского хозяйства. Оно проводит сельскохозяйственные экспедиции в зарубежные страны с целью получения новых растений и семян для внедрения в Соединенных Штатах. Оно изучает фрукты, их пригодность к различным климатическим условиям, а также методы их сбора, обработки, хранения и сбыта на рынке.

Лесная служба ведает управлением национальными лесами. Она также дает практические советы по сохранению и управлению национальными, государственными и частными лесными землями, а также по методам использования лесной продукции; исследует методы лесонасаждения и дает практические советы сажающим деревья; изучает коммерчески ценные деревья для определения их наилучшего управления и использования; собирает статистику по лесной продукции во взаимодействии с бюро переписи населения, а также исследует вопросы контроля и предотвращения лесных пожаров и другие лесные проблемы.

Бюро химии проводит исследования химического состава удобрений, сельскохозяйственной продукции и пищевых продуктов. Во исполнение закона о чистоте пищевых продуктов 1906 года оно проверяет продукты питания и лекарства, предназначенные для пересылки из одного штата в другой, с целью определения, являются ли они фальсифицированными или имеют ложную маркировку. Оно также проводит исследования пищевых продуктов, импортируемых из-за рубежа, и отказывает в допуске тем из них, которые признаны недоброкачественными, фальсифицированными или ложно маркированными. Оно также инспектирует пищевые продукты, предназначенные для экспорта в зарубежные страны, где требуются стандарты чистоты.

Другими бюро, чьи обязанности обозначаются их названиями, являются: бюро почв, бюро оценок урожая, бюро энтомологии, бюро биологических исследований, бюро рынков и бюро шоссейных дорог.

Департамент торговли включает то, что осталось от департамента торговли и труда, созданного в 1903 году и разделенного в 1913 году путем создания департамента труда. На него возложено содействие развитию торговли Соединенных Штатов и ее интересов в области горнодобывающей промышленности, обрабатывающей промышленности, судоходства, рыболовства и транспорта.

Бюро переписи населения ведает проведением переписи населения Соединенных Штатов раз в десять лет, включая сбор такой специальной статистики, какую может разрешить Конгресс. Первая перепись, перепись 1790 года, проводилась под руководством маршалов Соединенных Штатов в их соответствующих округах; собранная статистика касалась только населения, а опросный лист включал всего шесть вопросов. В 1880 году от услуг маршалов отказались и был предусмотрен корпус переписных супервайзеров. До 1902 года аппарат для проведения переписи организовывался заново для каждой переписи, но в последнем году было предусмотрено создание постоянного бюро переписи. Опросный лист увеличивался от десятилетия к десятилетию и теперь охватывает широкий спектр вопросов, касающихся не только населения, но и естественного движения населения, сельского хозяйства, обрабатывающей промышленности, дефектных и преступных классов, производства хлопка, статистики городов, финансов штатов и местных финансов, транспорта, горнодобывающей промышленности и различных других вопросов, результаты которых публикуются в серии больших томов и в специальных бюллетенях. Во главе бюро стоит директор, которому помогают заместитель директора, ряд статистов и экспертов, а также корпус местных супервайзеров и счетоводов-регистраторов. Работа по переписи находилась в ведении государственного департамента до 1850 года, когда она была передана в департамент внутренних дел.

Бюро навигации ведает общим надзором за торговым флотом Соединенных Штатов и исполнением навигационных законов. Оно отвечает за регистрацию американских судов, занятых в внешней торговле, а также за зачисление в судовые списки и лицензирование судов каботажного плавания. Оно осуществляет надзор за выполнением законов о тоннаже и взысканием тоннажных сборов; готовит ежегодный список судов, зарегистрированных под американским флагом; а также контролирует работу уполномоченных по судоходству Соединенных Штатов, которые применяют законы о защите моряков.

Служба инспекции судов ведает применением законов, предусматривающих инспекцию паровых и парусных судов, зарегистрированных под американским флагом; экзаменацией и лицензированием офицеров таких судов, а также защитой жизни и имущества на воде во время плавания. Во главе службы стоит генеральный инспектор, которому помогают десять инспекторов-супервайзеров, причем каждый из последних осуществляет надзор за рядом местных инспекторов, находящихся на станциях в важных торговых портах. Все суда должны инспектироваться раз в год на предмет их безопасности, конструкции и средств защиты от пожара.

Бюро рыболовства осуществляет контроль над рыбоводными заводами во многих частях страны в целях разведения полезных пищевых рыб; изучает рыбоводство и причины сокращения численности пищевых рыб; собирает статистические данные относительно рыбной промышленности; и в целом содействует развитию рыбного хозяйства. Оно осуществляет надзором за лососевыми промыслами Аляски и промыслом морских котиков на островах Прибылова в Беринговом море.

Бюро маяков ведает строительством и содержанием маяков, плавучих маяков, бакенов, туманных сигналов, буев и других средств навигационного оборудования. Побережье разделено на районы маяков, в каждом из которых имеется офицер военно-морского флота, исполняющий обязанности инспектора и несущий непосредственную ответственность за снабжение, содержание и управление маяками в своем районе. При каждом маяке имеется смотритель и один или несколько помощников смотрителя. В настоящее время это учреждение насчитывает более 1500 маяков и бакенов, флот плавучих маяков и более 6000 буев. С 1910 года эта служба находится под надзором комиссара.

Бюро стандартов, учрежденное в 1901 году, ведает хранением национальных эталонов, испытанием измерительных приборов и исследованием проблем, связанных со стандартами весов и мер.

Береговая и геодезическая служба ведает съемкой побережий и рек до пределов прилива, а также изданием соответствующих карт; исследованием вопросов, связанных с температурой, приливами, течениями и глубиной судоходных вод; проведением магнитных наблюдений; определением географических координат и т. п. Результаты публикуются в ежегодных отчетах и специальных изданиях. Она готовит таблицы, лоции, карты побережий, карты гаваней, извещения мореплавателям и другие издания для использования мореплавателями.

Бюро внешней и внутренней торговли ведает поддержкой и развитием различных отраслей обрабатывающей промышленности Соединенных Штатов и расширением рынков для промышленных товаров за рубежом путем сбора и публикации всей доступной и полезной информации, касающейся таких рынков и отраслей. Оно публикует статистику торговли, финансов и т. д., консульские и торговые отчеты, а также ежегодный том, известный как «Торговые отношения Соединенных Штатов».

Бюро корпораций, созданное в 1903 году, предназначалось главным образом для обеспечения органа по расследованию деятельности корпораций, подозреваемых в нарушении антитрестовских законов Соединенных Штатов. Оно было уполномочено расследовать организацию и методы работы любой корпорации или акционерного общества, занимающихся внешней или межштатной торговлей (за исключением общих перевозчиков, подпадающих под действие закона о торговле между штатами), и докладывать Президенту информацию, которая могла бы представлять ценность для обеспечения им соблюдения антитрестовских законов. Оно было упразднено в 1914 году, и его обязанности были переданы вновь созданной Федеральной торговой комиссии, которая уже была описана (см. стр. 245).

Министерство труда было создано в 1913 году и ведает поддержкой, поощрением и развитием благосостояния наемных работников Соединенных Штатов, особенно улучшением условий их труда и расширением возможностей для прибыльного трудоустройства.

Бюро иммиграции и натурализации, ранее объединенные в министерстве торговли и труда, были разделены в 1913 году и переданы в новое министерство труда. Они ведают соответственно применением иммиграционного законодательства и применением законов Соединенных Штатов о натурализации.

Бюро статистики труда, ранее известное как бюро труда, было передано из бывшего министерства торговли и труда в 1913 году. Оно ведает сбором и распространением среди населения Соединенных Штатов полезной информации по вопросам, связанным с трудом в наиболее общем и всеобъемлющем смысле этого слова, и особенно в отношении его связи с капиталом, продолжительностью рабочего дня, заработками работающих мужчин и женщин, а также средствами содействия их материальному, социальному, интеллектуальному и духовному процветанию.

Оно специально ведает расследованием причин и фактов, относящихся ко всем противоречиям и спорам между работодателями и работниками. Оно время от времени публикует результаты детальных исследований по различным вопросам, касающимся труда и промышленности, а также издает раз в два месяца бюллетень по специальным темам в той же области.

Детское бюро, учрежденное в 1912 году, ведает расследованием проблем, связанных с благосостоянием детей, таких как условия детского труда, причины младенческой смертности и т. д.

В 1920 году было создано Женское бюро для содействия благосостоянию работающих по найму женщин.

Литература. — Эндрюс (Andrews), Руководство по Конституции, с. 327–352. Бирд (Beard), Американское правительство и политика, гл. xi. Брайс (Bryce), Американское содружество (сокращенное издание), гл. viii. Ферли (Fairlie), Национальное управление США, гл. iv. Гаррисон (Harrison), Эта наша страна, гл. xi–xviii.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Справочник Конгресса (Congressional Directory). 2. Годовые отчеты руководителей ведомств и других должностных лиц, таких как комиссар по делам пенсий, комиссар Главного земельного управления, генеральный комиссар иммиграции, Комиссия по гражданской службе, Комиссия по торговле между штатами и т. д.

Research Questions

1. Каково происхождение термина «кабинет»? В какие дни проводятся заседания кабинета в настоящее время?

2. Каковы основные различия между американским кабинетом и британским кабинетом?

3. Считаете ли вы, что члены кабинета должны быть членами Конгресса? Если нет, следует ли разрешить им занимать места в Конгрессе без права голоса?

4. Считаете ли вы, что Президент когда-либо должен пренебрегать советами своего кабинета?

5. Назовите имена пяти выдающихся государственных секретарей с 1789 года.

6. Первый кабинет Вашингтона состоял из равного числа членов от обеих политических партий. Было ли бы мудро следовать этой практике?

7. Почему министр финансов обязан представлять свои годовые отчеты Конгрессу, в то время как другие руководители ведомств представляют свои Президенту?

8. Было ли бы мудро избирать руководителей ведомств федерального правительства путем всеобщего голосования, как это обычно делается в правительствах штатов?

9. Считаете ли вы, что военный министр должен быть армейским офицером, как это обычно принято в Европе?

10. Почему должность генерального почтмейстера обычно отдается активному партийному организатору?

11. Почему импортер по закону не имеет права на назначение министром финансов?

12. Почему министерство иностранных дел (state) на самом деле названо неверно? Отразило бы название «министерство иностранных дел» (department of foreign affairs) более точно обязанности этого ведомства?

13. Каково ваше мнение о движении за создание министерства общественного здравоохранения?

14. Считаете ли вы, что бюро образования следует поднять до ранга министерства?

The United States Supreme Court

The Supreme Court Room

ГЛАВА XVIII

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Создание федеральной судебной власти. — Статьи конфедерации, как мы видели, не содержали никаких положений о национальной судебной власти. Гамильтон заявлял, что это главный изъян старого правительства, ибо законы, справедливо добавлял он, представляют собой мертвую букву без судов, которые разъясняют их истинный смысл и определяют их действие. В период Конфедерации национальное правительство, как уже говорилось, зависело в отношении обеспечения соблюдения своей воли главным образом от штатов. Таким образом, если кто-то подделывал национальную валюту, грабил почту или совершал нападение на иностранного посла, не существовало национального суда, который мог бы принять дело к своему производству и наказать правонарушителя. Единственным способом привлечь его к ответственности и поддержать авторитет национального правительства было любезное содействие какого-либо суда штата, и это содействие не всегда оказывалось охотно и не всегда было эффективным, когда его предоставляли. Конгресс, конечно, действовал как суд для разрешения споров между самими штатами, но законодательное собрание никогда не приспособлено для осуществления судебных функций. В отсутствие национальной судебной власти оказалось невозможным обеспечить соблюдение торжественных договорных условий, стороной которых являлись Соединенные Штаты, и этот факт побудил Великобританию отказаться от выполнения некоторых своих договорных обязательств перед Соединенными Штатами.

Судебная власть Соединенных Штатов. — Создатели Конституции решили, что юрисдикция национальных судов должна быть ограничена вопросами национального интереса и теми вопросами, которые затрагивают мир и спокойствие Союза, такими как споры между самими штатами и между гражданами разных штатов, и что юрисдикция всех остальных споров должна быть оставлена на разрешение судов отдельных штатов. Поэтому юрисдикция федеральных судов была распространена на все дела, как по общему праву, так и по праву справедливости, возникающие на основе национальной Конституции, законов Соединенных Штатов и всех договоров, заключенных на основании их полномочий; все дела, затрагивающие послов, других официальных представителей и консулов; все дела адмиралтейской и морской юрисдикции; все споры, в которых Соединенные Штаты выступают стороной; все споры между двумя или более штатами; а также между штатом или его гражданами и иностранными государствами либо их гражданами или подданными.

Мудрость и целесообразность наделения федеральных судов юрисдикцией по всем подобным делам очевидны, поскольку они затрагивают национальные, межштатные или международные вопросы. Очевидно, что суды штатов не могли должным образом оставаться окончательными арбитрами в спорах, затрагивающих смысл или применение положений федеральной Конституции, законов или договоров, поскольку в таком случае они не были бы тем, чем они провозглашены, а именно высшим законом страны. Суды разных штатов выносили бы противоречащие друг другу решения, и в случае несоответствия конституций и законов штатов, с одной стороны, и федеральной Конституции, законов и договоров — с другой, суды штатов испытывали бы искушение поддержать действительность первых.

Одиннадцатая поправка. — В своем первоначальном виде Конституция разрешала возбуждать в федеральных судах иски против штата гражданами другого штата или гражданами иностранных государств, и когда иск, предъявленный к штату Джорджия в 1793 году гражданином Южной Каролины по имени Чихолм с целью взыскания долга, был фактически принят к рассмотрению Верховным судом, за этим решением последовало широкое народное возмущение. Власти Джорджии сочли унизительным для достоинства суверенного штата то, что он может быть ответчиком по иску, предъявленному частным лицом, и потребовали внести в Конституцию поправку с целью предотвращения подобных «исков» в будущем. В результате этого требования в 1798 году была принята Одиннадцатая поправка, которая провозгласила, что судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться как распространяющаяся на иски, предъявленные к штату гражданами другого штата или иностранного государства. Тем не менее, хотя штат не может быть ответчиком в федеральном суде по иску частного лица из другого штата, федеральные суды могут принимать к своему рассмотрению иски между штатом и гражданином другого штата при условии, что штат является истцом.

Как дела «возникают». — Дело «возникает» на основе Конституции, законов или договоров всякий раз, когда подается иск, затрагивающий вытекающие из них право или привилегию. Пока дело не «возникло», то есть пока оно не поступило в суды в надлежащей форме, они не будут обращать на него никакого внимания. Когда Президент Вашингтон в 1793 году запросил мнение Верховного суда по определенным пунктам, затрагивающим наши обязательства перед Францией по союзному договору 1778 года, тот отказался отвечать на его вопрос, посчитав, что он может давать заключения только по делам, надлежащим образом переданным на его рассмотрение.

Обычные федеральные суды. — Конституция провозглашает, что судебная власть Соединенных Штатов возлагается на один Верховный суд и на те нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени предписывать и учреждать. Следовательно, Верховный суд является единственным федеральным судом, который обязан своим существованием Конституции, в то время как остальные создаются законом. Даже в отношении Верховного суда Конгресс обладает значительной властью контроля, поскольку он определяет число судей, из которых он должен состоять, и размер их вознаграждения. Но он не может сместить какого-либо судью иначе как в порядке импичмента или уменьшить его вознаграждение после того, как тот уже был назначен.

Верховный суд в настоящее время состоит из одного председателя (Chief Justice) и восьми ассоциированных судей. Он проводит свои заседания в городе Вашингтоне с октября по май каждого года. Практически все дела, которые он слушает, — это дела по апелляциям из нижестоящих судов. Когда дело заслушано, суд проводит совещание, на котором рассматриваются затронутые вопросы и принимается решение. Затем председатель просит одного из своих коллег подготовить мнение суда либо может подготовить его сам, после чего оно изучается судом на втором совещании и утверждается. Любой член суда, не согласный с большинством, может подать особое мнение, право, которым пользуются часто. Для действительности решения необходимо согласие по меньшей мере пяти из девяти судей, и на практике множество важных решений было вынесено в последние годы незначительным большинством голосов суда. Вынесенные мнения публикуются в виде издания «Решения Верховного суда Соединенных Штатов» (United States Reports), которых на сегодняшний день насчитывается более 200 томов. Они составляют великий авторитетный источник конституционного права Соединенных Штатов, изучаются юристами и судьями и используются судами в качестве прецедентов для вынесения решений по будущим делам, затрагивающим аналогичные вопросы права. Существует репортер, который организует и публикует мнения, секретарь, который ведет протоколы, и судебный пристав (marshal), который присутствует на суде, поддерживает порядок и обеспечивает исполнение его постановлений.

Апелляционные суды округов. — Непосредственно ниже Верховного суда находятся апелляционные суды округов, всего девять — по одному для каждого из судебных округов, на которые разделена страна. Эти суды были созданы актом Конгресса в 1891 году, чтобы освободить Верховный суд от скопления дел, которое делало оперативное вынесение решений по делам невозможным: судебный список (docket) суда стал настолько перегружен, что тот отставал от своей работы примерно на три года. Однако акт о создании апелляционных судов округов не предусматривал дополнительной категории судей для проведения заседаний этих судов, а постановил, что каждое из них должно проводиться тремя судьями, назначенными для этой цели из числа судей округа. Судьи каждого округа включают одного судью Верховного суда, закрепленного за данным округом, двух или более окружных судей, назначенных для данного округа, и значительное число окружных (district) судей, каждый из которых назначен для определенного округа в составе данного судебного округа. Большинство апелляционных судов округов заседают в составе трех окружных судей; но иногда — в составе двух окружных судей вместе с окружным судьей (district judge) или судьей Верховного суда. Апелляционные суды округов обладают только апелляционной юрисдикцией, то есть они слушают и разрешают только дела, обжалованные из нижестоящих судов, и их решения в большинстве случаев являются окончательными. Это освобождает Верховный суд от всех дел, кроме самых важных, и позволяет ему уделять больше внимания делам, находящимся на его рассмотрении, и быстрее рассматривать их.

Бывшие окружные суды (Circuit Courts). — До 1911 года непосредственно ниже апелляционных судов округов находились окружные суды (circuit courts), которые заседали в различных округах внутри судебного округа либо под председательством окружного судьи, либо судьи Верховного суда, закрепленного за данным округом, либо окружного (district) судьи, либо всех троих или любых двух из них, заседающих совместно. В 1911 году окружные суды были упразднены, а их юрисдикция передана окружным (district) судам. Однако окружные судьи были сохранены и впредь будут заседать в апелляционных судах округов.

Окружные суды (District Courts). — Низшим звеном федеральной судебной системы являются окружные суды, заседающие в каждом из округов (около восьмидесяти), на которые разделена страна. В некоторых случаях штат образует один округ; в других случаях штат делится на два, три, четыре или пять округов. Обычно на каждый округ приходится один судья, хотя в некоторых случаях на один округ приходится несколько судей, каждый из которых ведет заседание раздельно.

Юрисдикция окружного суда охватывает гражданские и уголовные дела по законам Соединенных Штатов — такие как иски о нарушении патентных прав и авторских прав, дела адмиралтейской юрисдикции, дела о банкротстве, дела о налогах и сборах; а также правонарушения против законов Соединенных Штатов о налогах и сборах, законов против подделки денег, законов об общественных землях, законов о чистых пищевых продуктах, почтовых законов и законов о торговле между штатами. Споры между гражданами разных штатов также могут передаваться в этот суд.

В большинстве случаев решения окружных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды округов или в Верховный суд.

Федеральные прокуроры, судебные приставы и секретари. — В каждом из федеральных судебных округов имеется прокурор Соединенных Штатов, который осуществляет судебное преследование за нарушения федеральных законов в своем округе. В каждом округе также имеется судебный пристав (marshal) Соединенных Штатов, который находится в примерно таком же отношении к федеральному суду, в каком шериф находится к суду штата. Он приводит в исполнение судебные предписания, арестовывает правонарушителей и выполняет другие вспомогательные функции для суда. В каждом округе есть секретарь, который хранит печать суда и ведет протокол его заседаний, постановлений, решений и т. д. Судебный пристав и прокурор назначаются Президентом, а секретарь выбирается самим судом.

Кроме того, в каждом округе суд назначает ряд уполномоченных Соединенных Штатов, которые уполномочены выдавать ордера на арест, принимать залог, определять, должны ли обвиняемые лица содержаться под стражей до суда, и выполнять другие обязанности, в некоторой степени похожие на те, которые выполняют мировые судьи в рамках судебной системы штата.

Обычные федеральные судьи. — Назначение. — Все федеральные судьи назначаются Президентом по совету и с согласия Сената. Судьи большинства штатов, как мы видели, в настоящее время избираются путем всеобщего голосования, но этот метод не получил одобрения у создателей федеральной Конституции. Существующий метод назначения федеральных судей вызывает всеобщее удовлетворение, и за редким исключением лица, назначенные на федеральную скамью судей, были людьми честными и подготовленными.

Срок, на который назначаются все обычные федеральные судьи, — это хорошее поведение. Это фактически пожизненно, поскольку они не могут быть смещены иначе как в порядке импичмента. Все остальные должностные лица Соединенных Штатов назначаются на определенные сроки, обычно на четыре года. За исключением нескольких штатов, судьи штатов избираются на определенные сроки, составляющие от двух до двадцати одного года (с. 113). Создатели же федеральной Конституции были глубоко впечатлены преимуществами судебной власти, обладающей качествами постоянства и независимости, и они мудро предусмотрели, чтобы судьи занимали свои должности до тех пор, пока их служебное поведение выше всяких нареканий.

Вознаграждение. — Конституция провозглашает, что судьям выплачивается в установленные сроки вознаграждение за их услуги, которое не может быть уменьшено во время пребывания ими в должности. Как мы видели, вознаграждение Президента не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение срока, на который он избран, но запрет в отношении судей применяется только к уменьшению их окладов. Повышение разрешается производить в любое время. Вознаграждение, выплачиваемое в настоящее время председателю Верховного суда, составляет 15 000 долларов в год, а ассоциированным судьям — 14 500 долларов — суммы, которые являются низкими по сравнению с окладами высших английских судей, получающих 25 000 долларов в год. Окружные судьи получают 8 500 долларов в год, а судьи окружных судов (district judges) — 7 500 долларов.

Любой судья суда Соединенных Штатов, прослуживший в своей должности десять лет и достигший семидесятилетнего возраста, может уйти в отставку и получать до конца своей жизни ту же зарплату, которая выплачивалась ему в момент его отставки. Однако судьи уходят в отставку редко.

Полномочие Верховного суда объявлять законы неконституционными. — Важнейшим полномочием Верховного суда, для которого нет прямых полномочий в Конституции, является право объявлять акты Конгресса, противоречащие Конституции, ничтожными, недействительными и не имеющими силы. Это полномочие впервые было осуществлено Верховным судом в 1801 году в знаменитом деле «Марбери против Мэдисона». Конгресс принял акт, наделяющий Верховный суд судейской юрисдикцией по первой инстанции (original jurisdiction) в определенных делах, в отношении которых Конституция гласит, что суд должен обладать апелляционной юрисдикцией, и когда этот акт поступил в суд для исполнения, суд отказался быть связанным им. Великий председатель суда Джон Маршалл написал мнение суда, в котором акт Конгресса был признан ничтожным и недействительным. Его аргументация, вкратце, сводилась к тому, что Конституция является высшим законом страны, и судьи обязаны обеспечивать ее исполнение. Поэтому, когда суд призывается обеспечить исполнение закона Конгресса, который явно противоречит высшему закону Конституции, он должен отдать предпочтение последней, в противном случае декларация в пользу верховенства Конституции не имела бы смысла. К 1913 году Верховный суд объявил неконституционными тридцать три акта Конгресса или части таких актов.

Полномочие объявлять законы штатов неконституционными. — Законы, принятые легислатурами штатов, постановления муниципальных советов и даже положения самих конституций штатов могут быть объявлены Верховным судом ничтожными и недействительными в случае их противоречия национальной Конституции либо законам и договорам, принятым во исполнение оной. Уже отмечалось, что в высшие суды штата могут подаваться апелляции в федеральный Верховный суд всякий раз, когда затрагивается право, правовой титул или привилегия по федеральной Конституции и суд штата вынес решение против заявленного права или привилегии. Таким образом, если лицо подвергается судебному преследованию и осуждению по закону штата или положению конституции штата, которые, как оно утверждает, противоречат какому-либо положению федеральной Конституции или законов, оно имеет право подать апелляцию в Верховный суд Соединенных Штатов и добиться окончательного определения вопроса о конституционности закона штата. Это является необходимым следствием верховенства федеральной Конституции и законов над законами штатов. Более 200 актов легислатур штатов были признаны Верховным судом Соединенных Штатов ничтожными и недействительными.

Иногда нижестоящие федеральные суды объявляют акты Конгресса и легислатур штатов неконституционными, но во всех таких случаях для окончательного пересмотра может быть подана апелляция в Верховный суд.

Специальные суды Соединенных Штатов. — В дополнение к трем уже описанным категориям судов Соединенных Штатов было создано несколько трибуналов специального или временного характера для рассмотрения и разрешения определенных категорий споров. Некоторые из этих судов заседают под председательством судей, которые назначаются на определенные сроки.

Суд по искам (The Court of Claims) был создан в 1855 году для рассмотрения исков к правительству. Он состоит из председателя и четырех ассоциированных судей, которые служат в течение срока хорошего поведения. Общепризнанным принципом публичного права является то, что суверенный штат не может быть привлечен к суду против своей воли. До создания этого суда иски к правительству должны были рассматриваться Конгрессом, органом, который, помимо того, что был плохо приспособлен для слушания таких дел, был перегружен необходимостью рассматривать огромное количество исков, ежегодно подаваемых на его рассмотрение. Правительство теперь позволяет предъявлять к себе иски в этом суде по большинству исков договорного характера, но решения суда не могут быть оплачены до тех пор, пока Конгресс не выделит деньги на их оплату, и поэтому суд не может выдать исполнительный лист для приведения в исполнение своих выводов. На каждой сессии Конгресса выделяются ассигнования на удовлетворение любых вынесенных или могущих быть вынесенными судом решений. Разрешается подавать апелляции из Суда по искам в Верховный суд по вопросам права. Среди наиболее важных категорий исков, рассмотренных этим судом, были иски о французских спорах (French Spoliation claims) и иски о нападениях индейцев (Indian depredation claims), причем оба они затрагивали многочисленные иски и очень крупные суммы в совокупности.

В 1906 году в Китае был создан суд Соединенных Штатов для осуществления юрисдикции по определенным делам, ранее осуществлявшейся консулами. Он заседает под председательством одного судьи, назначаемого Президентом на четырехлетний срок.

Таможенный закон 1909 года создал Суд по таможенным апелляциям Соединенных Штатов, состоящий из председательствующего судьи и четырех ассоциированных судей, для рассмотрения апелляций на решения коллегии генеральных экспертов (board of general appraisers) по делам, связанным с толкованием закона и фактов в отношении классификации импортируемых товаров и ставок взимаемых с них пошлин.

В 1910 году был создан Торговый суд для рассмотрения апелляций на постановления Комиссии по торговле между штатами; но в 1913 году этот суд был упразднен.

В округе Колумбия Конгресс создал два суда с судьями, назначенными на должность на время хорошего поведения: верховный суд округа, состоящий из председателя и пяти ассоциированных судей, и апелляционный суд, состоящий из председателя и двух ассоциированных судей. Из первого могут подаваться апелляции во второй, решения которого в некоторых случаях могут быть отменены Верховным судом Соединенных Штатов. Апелляции также могут подаваться на решения комиссара по патентам в апелляционный суд округа Колумбия.

В каждой из территорий имеются верховные и окружные суды, учрежденные Конгрессом во исполнение его полномочия обеспечивать управление территориями, но они не считаются частью судебной системы Соединенных Штатов, хотя судьи назначаются Президентом.

Конституционные гарантии в федеральных судах. — Конституция содержит ряд положений, призванных защитить обвиняемых лиц от несанкционированного судебного преследования в федеральных судах, а также от произвольной процедуры в ходе судебного разбирательства. В своем первоначальном виде Конституция содержала мало положений подобного рода, и этот факт составлял одно из самых серьезных возражений, выдвигавшихся против ратификации этого документа. Вследствие этого в 1790 году были приняты первые десять поправок, и из них не менее пяти касаются прав обвиняемых лиц при судебном разбирательстве в федеральных судах.

Возможно, самым важным из всех является Шестая поправка, которая провозглашает, что при уголовном преследовании (в федеральных судах) обвиняемый пользуется правом на скорый и публичный суд беспристрастным присяжным того штата и округа, где было совершено преступление; что он должен быть проинформирован о характере и причине обвинения; что он имеет право очной ставки со свидетелями, показывающими против него; что он имеет право на принудительный вызов свидетелей в свою пользу; и что он имеет право на помощь адвоката для своей защиты.

Пятая поправка защищает обвиняемого от преследования по делам о преступлениях, караемых смертной казнью, или делам о тяжких преступлениях иначе как на основании обвинительного акта большой жюри присяжных (grand jury). Некоторые штаты, как мы видели, упразднили большую жюри присяжных и предусмотрели судебное преследование в своих судах без вмешательства такого института, однако ни одно лицо не может подвергнуться преследованию в федеральном суде за тяжкое преступление до тех пор, пока оно не будет предано суду решением большой жюри присяжных. Та же поправка также запрещает судить человека во второй раз за то же правонарушение, если он был оправдан при первом судебном разбирательстве; провозглашает, что он не может быть принужден свидетельствовать против самого себя; что он не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; и что частная правда не может быть изъята для общественного использования без справедливого вознаграждения.

Четвертая поправка провозглашает, среди прочего, что никакой ордер на арест (федеральными властями) не может быть выдан иначе как при наличии достаточных оснований (probable cause), подтвержденных присягой или заявлением под присягой и с детальным описанием подлежащего аресту лица. Это положение призвано предотвратить произвольные аресты лиц по малейшему подозрению. Оно запрещает общие ордера на обыск, подобные тем, которые обычно использовались британскими властями в колониях до вспышки Революции и которые в народе были известны как «приказы об оказании содействия» (writs of assistance). Такие ордера не содержали имени лица, подлежащего аресту, а позволяли должностному лицу вписать любое имя в ордер и арестовать кого угодно по своему выбору.

Восьмая поправка провозглашает, что не должны требоваться чрезмерные залоги, налагаться чрезмерные штрафы и применяться жестокие и необычные наказания. Цель первого положения обсуждается на с. 119. Цель двух других запретов состоит в том, чтобы предотвратить старые суровости уголовного кодекса, которые были обычным явлением двести лет назад.

Измена. — Среди преступлений, при преследовании которых судьи часто проявляли произвол и которые наказывались чрезмерной суровостью, было преступление государственной измены. Измена всегда рассматривалась как величайшее преступление, известное обществу, поскольку она направлена на свержение или уничтожение самого правительства. В более ранние времена судьи часто толковали правонарушения как изменнические, хотя законы таковыми их не объявляли. Это было известно как конструктивная измена. Чтобы предотвратить толкование существования измены там, где ее на самом деле не было, парламент издал статут в период правления Эдуарда III, определяющий это правонарушение с большей или меньшей точностью, и это определение по существу было включено в Конституцию Соединенных Штатов. Это положение провозглашает, что измена против Соединенных Штатов заключается только в ведении войны против них или в присоединении к их врагам, оказании им помощи и поддержки. Верховный суд при толковании этого положения постановил, что для того, чтобы имела место измена, должно быть фактическое ведение войны или собрание лиц с целью ведения войны; что простой заговор с целью свержения правительства силой не является изменой, но после того, как война уже началась, все те, кто выполняет любую роль, сколь угодно малую или отдаленную, или кто оказывает помощь и поддержку врагу, являются изменниками и как таковые подлежат наказаниям за измену. Чтобы защитить лиц, обвиняемых в измене, от осуждения на основании показаний единственного свидетеля, Конституция требует для осуждения показаний двух свидетелей в отношении деяния или признания в открытом суде. Конгресс уполномочен предписывать наказание за измену, но Конституция провозглашает, что никакое осуждение за измену не влечет за собой поражения в правах (corruption of blood) или конфискации имущества иначе как на время жизни осужденного лица. По старому закону лицо, осужденное за измену, не только подвергалось смертной казни варварским способом, но и его кровь считалась «испорченной» или «порочной», так что само собой разумеющееся, без какого-либо судебного постановления на этот счет, его дети не могли наследовать имущество или титулы через него. Таким образом, невинные потомки предателя наказывались за преступление родителя. Положение нашей Конституции возлагает наказание только на самого правонарушителя.

Литература. — Эндрюс (Andrews), Руководство по Конституции, с. 201–223. Болдуин (Baldwin), Американская судебная власть, гл. ix. Бирд (Beard), Американское правительство и политика, гл. xv. Брайс (Bryce), Американское содружество (сокращенное издание), гл. xxi–xxii. Гаррисон (Harrison), Эта наша страна, гл. xx–xxi. Харт (Hart), Реальное правительство, гл. xvii.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Справочник Конгресса (Congressional Directory), который содержит список высших судей и судебных округов. 2. Образцы копий решений Верховного суда. Их можно получить у секретаря Верховного суда в Вашингтоне.

Research Questions

1. Назовите председателей Верховного суда Соединенных Штатов с 1789 года по настоящее время.

2. Назовите нынешних членов Верховного суда и укажите дату назначения каждого. (См. Справочник Конгресса).

3. В каком из девяти судебных округов Соединенных Штатов вы живете? Кто является судьей Верховного суда, закрепленным за данным округом? Кто является окружными судьями этого округа?

4. Кто является судьей окружного суда Соединенных Штатов для вашего округа? В каких местах вашего штата заседают окружные суды Соединенных Штатов?

5. Кто является прокурором Соединенных Штатов для вашего округа? Судебным приставом Соединенных Штатов?

6. Что означают термины «конституционный» и «неконституционный» применительно к акту Конгресса? Считаете ли вы, что судам следует разрешать объявлять закон неконституционным?

7. Считаете ли вы мудрым положение, которое позволяет федеральным судьям служить в течение срока хорошего поведения?

8. Известный общественный деятель предложил избирать федеральных судей народом. Каково ваше мнение об этом предложении?

9. Считаете ли вы нынешнюю зарплату судей Верховного суда достаточно высокой, чтобы привлечь лучшие судебные таланты?

10. Считаете ли вы, что Верховный суд когда-либо оправдан в отмене собственных решений, или он должен придерживаться прецедентов?

11. Каково значение термина obiter dicta применительно к судебному решению?

12. Считаете ли вы разумной практикой подачу судьями, не согласными с большинством суда, особых мнений?

13. Один из недавних президентов счел возможным публично критиковать федерального судью за решение, вынесенное им по «трастовому» делу. Считаете ли вы, что судьев следует критиковать за их решения?

14. Используются ли когда-либо присяжные в федеральных судах? Если да, то когда?

15. Почему федеральных судей критикуют за вынесение судебных запретов (injunctions)?

16. Когда может быть подана апелляция из суда штата в федеральный суд?

17. Верховный суд всегда отказывался решать «политические» споры. Что представляет собой «политический» спор в отличие от «юридического»? Приведите примеры.

ГЛАВА XIX

УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ И ЗАВИСИМЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ

Полномочия Конгресса в отношении территорий. — Конституция прямо наделяет Конгресс полномочием распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и принимать все необходимые правила и положения в отношении них. При обращении с территориями полномочия Конгресса носят общий или остаточный характер, тогда как при осуществлении законодательства для той части страны, которая была преобразована в штаты, его полномочия специально перечислены. Следовательно, Конгресс может установить на территориях практически любую форму правления по своему выбору. Он может, если пожелает, учредить там военное управление либо установить гражданское управление с такими ограничениями и изъятиями, какими пожелает. В последнем случае он может разрешить жителям законодательное собрание для целей местного законодательства либо Конгресс может осуществлять законодательство для них напрямую. И в случае, если он разрешает жителям иметь собственное законодательное собрание и принимать собственные законы, Конгресс может наложить вето или изменить любой закон, принятый таким законодательным органом. Более того, заявляет Верховный суд, Конгресс может придать действительную силу недействительному акту, принятому территориальной легислатурой, равно как и объявить недействительным действительный акт, принятый ею.

Распространяется ли Конституция на территории? — Вопросом, который много обсуждался, особенно во время приобретения Пуэрто-Рико и Филиппин, было то, распространяются ли такие положения Конституции, которые применимы, в силу собственной силы на новые территории сразу после установления над ними американского суверенитета; то есть следует ли Конституция «за флагом» или ее положения применяются только тогда, когда они распространены актом Конгресса. Одна сторона утверждала, что такие положения отправляются туда, куда отправляется суверенитет Соединенных Штатов, что правительство не может быть перенесено ни на какую новую территорию без сопровождения Конституции, из которой оно черпает свои полномочия, и что Конгресс не имеет полномочий удерживать такие положения, которые применимы. Другая сторона утверждала, что Конституция была создана только для народа Соединенных Штатов; что всякий раз при приобретении новых территорий Конгресс распространял такие положения, какие считал нужным; и что Конгресс не ограничен в своих полномочиях при обращении с жителями таких территорий. Верховный суд в знаменитых Островных делах (Insular Cases), решенных в 1900 и 1901 годах, поддержал последнюю точку зрения и постановил, что для всех практических целей территории Соединенных Штатов полностью подчинены законодательной власти Конгресса и что он даже не ограничен теми положениями Конституции, которые были приняты для защиты свободы личности. На практике Конгресс всегда распространял на внутренние территории те положения Конституции, которые были применимы, ставя тем самым жителей на ту же основу, что и жителей штатов, насколько это касается пользования гражданскими правами, но не политическими правами. Что касается островных территорий, он также распространил большинство положений, касающихся гражданских прав, хотя в случае с Филиппинами некоторые гарантии, такие как право на предъявление обвинительного акта большой жюри присяжных, суд присяжных и право на ношение оружия, были удержаны.

Происхождение территориальной системы. — До принятия Конституции Конгресс приобрел путем уступки от некоторых из первоначальных штатов обширный домен территории к северу от реки Огайо, а позже приобрел значительный домен, лежащий к югу от Огайо (с. 159). Одним из условий, на которых территория к северу от Огайо была уступлена, было то, что Конгресс должен сформировать из территории отдельные республиканские штаты, которые должны быть приняты в Союз на равных основаниях со старыми штатами. Тем не менее ощущалось, что рассматриваемая территория должна пройти через своего рода подготовительную стадию до того, как будет преобразована в штаты; то есть она должна находиться в состоянии зависимости до тех пор, пока население не станет достаточно многочисленным для поддержания управления штата и пока жители не приобретут достаточную политическую способность управлять своими собственными общественными делами.

Северо-Западная территория. — Знаменитым Постановлением (Ordinance) 1787 года, вновь принятым и слегка измененным два года спустя (после принятия федеральной Конституции), Конгресс предусмотрел схему управления для Северо-Западной территории, которая действовала в течение многих лет. Постановление предусматривало две степени управления: одну для территории до достижения ее населением 5000 жителей; другую для территории после этого. Главное отличие заключалось в том, что в первом случае территория не должна была иметь собственного местного законодательного собрания, в то время как во втором случае она должна была иметь законодательное собрание. Первоначально предусмотренная схема управления состояла из губернатора, секретаря и трех судей, назначаемых Президентом. Хотя никакого законодательного органа не предусматривалось, губернатор, секретарь и судьи были уполномочены не создавать новые законы, а выбирать из статутов старых штатов такие законы, которые подходили.

Когда население достигало 5000 жителей, территории предоставлялась форма правления второй степени, то есть ей разрешалось иметь местное законодательное собрание, нижняя палата которого избиралась жителями на основе цензового избирательного права, а верхняя палата, или совет, назначалась Президентом из списка, предложенного нижней палатой. Территории теперь разрешалось направлять делегата в Конгресс с правом иметь место в этом органе, но без права голоса.

Предусмотренная таким образом для Северо-Западной территории схема управления стала моделью для более поздних территориальных правительств. Она была внедрена на Юго-Западной территории, а позднее — на территории, приобретенной к западу от реки Миссисипи.

Организованные территории: Гавайи и Аляска. — Территории и зависимые территории Соединенных Штатов могут быть разделены на две категории: организованные и неорганизованные. Территория первой категории называется «организованной», поскольку она имеет собственное местное законодательное собрание, обе палаты которого избираются. В настоящее время единственными территориями этой категории, полностью включенными в состав Соединенных Штатов, являются Гавайи и Аляска, но поскольку большинство штатов были организованными территориями до приема в Союз, этот вид правления представляет больший, чем обычный, интерес для изучающего гражданские дисциплины.

Исполнительная власть. — В полностью организованной территории имеется губернатор, который назначается Президентом с согласия сената на четырехлетний срок и обладает обычными полномочиями исполнительной власти штата. Назначение обычно производится из числа жителей территории, хотя в редких случаях назначались посторонние лица. Имеется также секретарь, который ведет протоколы территории, компилирует и публикует акты законодательного собрания и исполняет обязанности губернатора во время отсутствия или недееспособности последнего должностного лица. Другими административными должностными лицами территории являются генеральный прокурор, казначей, комиссар по общественным землям, суперинтендант народного образования, землемер и аудитор.

Законодательный орган состоит из двух палат, обе из которых избираются путем народного голосования. Регулярные сессии законодательного собрания проводятся каждые два года и ограничены шестью днями, хотя губернатор может созывать внеочередные сессии с одобрения Президента Соединенных Штатов.

Территориальное законодательное собрание уполномочено принимать законы по всем правомерным предметам законодательства, не противоречащим законам и Конституции Соединенных Штатов. Однако Конгресс время от времени налагал различные ограничения на полномочия территориальных легислатур и демонстрирует тенденцию к увеличению ограничений, особенно в отношении финансовых вопросов. Конгресс может наложить вето на любой акт территориальной легислатуры.

Судебная власть. — Для отправления правосудия в полностью организованной территории имеются верховный суд, ряд окружных судов и такие нижестоящие суды, которые может создать законодательный орган. Судьи высшего суда все назначаются Президентом Соединенных Штатов на четырехлетний срок. В территории также имеются окружной суд Соединенных Штатов, прокурор округа и судебный пристав.

Наконец, полностью организованной территории предоставляется ограниченное представительство в Конгрессе Соединенных Штатов через делегата, избираемого народом территории каждые два года, которому разрешено занимать место в палате представителей с правом работать в комитетах и принимать участие в дебатах, но без права голоса.

Аляска, приобретенная путем покупки у России в 1867 году, в течение семнадцати лет после приобретения управлялась непосредственно Президентом без каких-либо прямых полномочий от Конгресса. Однако в 1884 году был принят акт, предусматривающий систему гражданского управления территорией, управляемую губернатором, назначаемым Президентом на четырехлетний срок. Общие законы штата Орегон в той мере, в какой они применимы, были распространены на эту территорию. В 1898 году для территории был предусмотрен уголовный кодекс, а в 1900 году были приняты полный гражданский кодекс и кодекс гражданского судопроизводства. Наконец, в 1912 году Аляска была преобразована в полностью организованную территорию с законодательным собранием, состоящим из сената из восьми членов и палаты представителей из шестнадцати членов. Акты могут быть приняты вопреки вето губернатора голосованием двух третей членов каждой палаты законодательного собрания.

Организованные зависимые территории. — Пуэрто-Рико и Филиппины, приобретенные у Испании в 1898 году, ранее и в определенной степени теперь рассматривались скорее как колонии, чем как территории, хотя они управляются во многом подобно территории. В течение многих лет они классифицировались как «частично организованные», поскольку в их легислатурах избиралась только одна палата. Теперь у них есть легислатуры, в которых обе палаты являются выборными; но в отличие от территорий они населены иноземной расой и к моменту их уступки Соединенным Штатам веками управлялись совершенно иной системой законов и управления, отличной от той, к которой привык народ Соединенных Штатов.

Пуэрто-Рико. — В соответствии с актом Конгресса 1917 года высшая исполнительная власть на острове принадлежит губернатору, назначаемому Президентом на неопределенный срок. Он обладает обычными полномочиями территориального губернатора. Имеется шесть исполнительных департаментов, а именно: юстиции, финансов, внутренних дел, просвещения, сельского хозяйства и здравоохранения. Генеральный атторней и комиссар просвещения назначаются Президентом сроком на четыре года; главы остальных четырех департаментов назначаются губернатором на тот же срок. Главы департаментов коллективно образуют исполнительный совет, на который возложено выполнение обязанностей, предписанных губернатором.

Законодательное собрание. — Ранее законодательное собрание состояло из верхней палаты, известной как совет, члены которой назначались Президентом, и палаты делегатов, избираемой населением. Однако закон 1917 года предусмотрел создание законодательного собрания, обе палаты которого избираются избирателями. Верхняя палата называется сенатом и состоит из девятнадцати членов, избираемых сроком на четыре года. Нижняя палата, называемая Палатой представителей, состоит из тридцати девяти членов, избираемых сроком на четыре года. Законодательное собрание обязано собираться раз в два года, и губернатор может созывать чрезвычайные сессии. Законы, на которые губернатором было наложено вето и которые были преодолены законодательным собранием, должны направляться Президенту для утверждения или отклонения. Все акты законодательного собрания должны представляться на рассмотрение Конгресса, который может аннулировать их. Во избежание тупиковых ситуаций в управлении правительством, которые несколько раз случались в прежние годы, закон предусматривает, что в случае неполучения одобрения законопроектов об ассигнованиях на содержание правительства сумма, ассигнованная за прошлый год, считается ассигнованной на предстоящий финансовый год.

Избирательное право и гражданство. — Практически все граждане старше двадцати одного года, умеющие читать и писать, являются квалифицированными избирателями. Ранее источником недовольства среди жителей было то, что им было отказано в статусе гражданства Соединенных Штатов. Они именовались гражданами Пуэрто-Рико, имели право на защиту со стороны Соединенных Штатов и имели право на получение паспортов для поездок за рубеж, но они не были гражданами Соединенных Штатов. Однако закон 1917 года устранил это ущемление прав, предусмотрев, что все граждане Пуэрто-Рико должны считаться гражданами Соединенных Штатов. Акт также содержит подробный билль о правах, аналогичный тем, что содержатся в конституциях штатов.

Судебная система. — Разработанная система испанских судов и испанская правовая система в целом были упразднены, и вместо них была внедрена система права и судопроизводства, а также судебная система по образцу американских штатов. Существует Верховный суд, состоящий из пяти судьей, назначаемых пожизненно Президентом, причем трое из них являются пуэрториканцами, а двое — американцами. Ниже этого суда находится ряд окружных судов, в каждом из которых председательствует один судья, назначаемый губернатором с согласия совета сроком на четыре года. Имеется также двадцать четыре муниципальных суда, а в различных городах действуют суды мировых судьей. Акт 1917 года предусматривал учреждение Окружного суда Соединенных Штатов для острова.

Интернированный / Резидентный комиссар в Вашингтоне. — Интересы острова представляют в Вашингтоне резидентный комиссар, который избирается квалифицированными избирателями сроком на четыре года. В отличие от делегата от организованной территории, он не имеет права на место в палате представителей, но палата предоставила ему эту привилегию в качестве любезности. Тем не менее, он имеет право на официальное признание со всеми исполнительными департаментами всякий раз, когда он пожелает обсудить с ними деловые вопросы, затрагивающие Пуэрто-Рико.

Остров имеет собственную систему внутренних доходов для сбора налогов, а поступления от всех таможенных пошлин на товары, ввозимые на остров, направляются в казну территории. Однако, в отличие от Филиппин, остров не имеет собственной денежной системы, а использует систему Соединенных Штатов.

Филиппины. — Проблема управления Филиппинами оказалась гораздо более сложной, чем проблема управления Пуэрто-Рико. Вместо одного острова с относительно однородным населением Филиппинский архипелаг состоит из нескольких сотен островов, населенных различными расами и народами, представляющими практически каждую стадию развития от дикости до относительно полной цивилизации. Разработка системы управления, адаптированной к потребностям и возможностям стольких различных элементов, оказалась сложной задачей. В дополнение к трудностям, создаваемым этими условиями, филиппинцы в различных частях архипелаге сопротивлялись американскому правлению, и немалый объем усилий и финансовых затрат был направлен на подавление восстаний и поддержание порядка.

Органический акт 1902 года. — В 1902 году Конгресс принял органический акт об управлении островами, и вскоре после этого Уильям Х. Тафт вступил в должность гражданского губернатора. Этот акт в основном сохранил ту форму правления, которая была создана Филиппинской комиссией. Однако органический акт предусматривал, что как только существовавшее тогда восстание будет подавлено, должна быть проведена перепись жителей и, если на островах установился мир, должны быть предприняты шаги к созданию законодательной ассамблеи, нижняя палата которой должна избираться населением. Это положение было должным образом выполнено, и в 1907 году ассамблея была избрана. Верхняя палата представляла собой комиссию из девяти членов, включая губернатора, назначаемых Президентом; члены комиссии также исполняли обязанности глав исполнительных департаментов.

В 1916 году правительство было изменено путем упразднения комиссии и создания законодательного собрания, в котором обе палаты являются выборными. Генерал-губернатор, возглавляющий исполнительный департамент, назначается Президентом, как и вице-губернатор и аудитор. Акты филиппинского законодательного собрания могут быть ветированы генерал-губернатором (или окончательно Президентом, если вето генерал-губернатора преодолено) или аннулированы Конгрессом. Акт 1916 года объявил целью Соединенных Штатов предоставление Филиппинам независимости, как только там может быть создано стабильное правительство.

Резидентные комиссары. — Законодательному собранию разрешено выбирать двух резидентных комиссаров для представления островов в Вашингтоне. Подобно территориальным делегатам, они имеют места, но не имеют права голоса в палате представителей.

Судебная система островов состоит из верховного суда из семи судьей, назначаемых Президентом, суда первой инстанции в каждой провинции, судьи которого назначаются генерал-губернатором, и различных муниципальных судов. В отличие от Пуэрто-Рико и Гавайев, на островах не было учреждено окружного суда Соединенных Штатов. Апелляции на решения верховного суда островов подаются непосредственно в Верховный суд Соединенных Штатов во всех случаях, когда затрагивается Конституция, какой-либо статут или договор либо когда сумма иска превышает 25 000 долларов.

Местное самоуправление. — Каждая провинция управляется в местных делах советом, состоящим из губернатора и других должностных лиц, избираемых избирателями. Организованные муниципалитеты управляются выборными советами. Специальные положения были приняты для управления районами, населенными определенными нехристианскими народами, путем создания Бюро нехристианских племен.

Неорганизованные территории и зависимые территории. — Третья группа территорий или зависимых территорий включает те, которые не имеют никакого законодательного собрания. К ним относятся Самоанские острова, Виргинские острова, Гуам, зона Панамского канала и округ Колумбия.

Американские Самоанские острова, главным из которых является Тутуила с ее ценной гаванью Пагопаго, управляются военно-морским офицером — комендантом военно-морской станции в Тутуиле. Он издает законы и правила и следит за их исполнением, но, насколько это возможно, жителям разрешено самоуправляться.

По договору 1916 года три Виргинских острова были куплены у Дании за 25 000 000 долларов. Они были переданы под юрисдикцию губернатора, назначаемого Президентом, но местные законы были оставлены в силе.

Гуам был захвачен Соединенными Штатами во время войны с Испанией и оставлен за ними по мирному договору. Он управляется комендантом военно-морской станции. [107]

Зона Панамского канала представляет собой полосу земли шириной в десять миль, простирающуюся от Атлантического до Тихого океана через Панамский перешеек, и была приобретена по договору у Республики Панама в 1904 году после выплаты 10 000 000 долларов. Вскоре после заключения договора Конгресс принял акт, передающий все управление зоной Канала в руки Президента. Полномочия Президента до 1914 года осуществлялись через Истмийскую комиссию канала, состоящую из семи членов, с полномочиями издавать и обеспечивать исполнение всех необходимых правил и предписаний для управления Зоной и принимать такое местное законодательство, которое может потребоваться, при условии, что оно не должно противоречить Конституции, законам или договорам Соединенных Штатов. В январе 1914 года президент Вильсон во исполнение акта Конгресса, принятого в 1912 году, издал распоряжение об упразднении комиссии и организации системы гражданского управления для зоны Канала. Полковник Джордж В. Гетелас был назначен первым гражданским губернатором.

Округ Колумбия представляет собой территорию площадью семьдесят квадратных миль и был уступлен Соединенным Штатам в 1790 году под размещение национальной столицы. Округ управлялся с 1801 по 1871 год в рамках форм муниципального управления, то есть меру и советом, но в последнем году Конгресс передал управление губернатору, секретарю, совету общественных работ, совету здравоохранения и законодательному собранию. В то же время округу было разрешено направить делегата в Конгресс. Во многом из-за расточительности этого правительства при осуществлении дорогостоящих общественных улучшений Конгресс в 1874 году упразднил всю эту схему и установил нынешнюю систему, которая наделяет практически всеми правительственными полномочиями комиссию из трех человек, назначаемых Президентом. Двое из них должны назначаться из числа гражданских лиц, а третий должен быть офицером инженерного корпуса армии. Эта комиссия осуществляет общее руководство административными делами и назначение сотрудников, а также обладает широкими полномочиями квазизаконодательного характера, такими как издание санитарных и полицейских регламентов. Однако законодательным органом округа является Конгресс Соединенных Штатов. В каждой палате имеется комитет по делам округа Колумбия, которому передаются все законопроекты, касающиеся округа, и в один из дней каждой недели в палате представителей выделяется час на рассмотрение таких законопроектов. Никаких положений о представительстве округа в Конгрессе не предусмотрено, и жители не принимают участия в президентских выборах. [108] Половина расходов на содержание правительства округа покрывается из национальной казны, а другая половина собирается за счет налогообложения частной собственности в округе.

Судебная система округа состоит из апелляционного суда из трех судьей, верховного суда из шести судьей, а также обычных полицейских судов и судов мировых судьей. (См. стр. 364.)

Американский протекторат над латиноамериканскими государствами. — Помимо владения различными вышеупомянутыми островными зависимыми территориями, Соединенные Штаты, проводя давнюю политику, известную как «доктрина Монро», осуществляют определенную степень защиты над латиноамериканскими государствами. В нынешней интерпретации эта политика запрещает дальнейшее приобретение европейскими державами территориальных владений в западном полушарии или расширение такими державами своего политического влияния на этом континенте. В силу особых договорных соглашений Соединенные Штаты осуществляют фактический протекторат над некоторыми из более мелких латиноамериканских республик. Так, в соответствии с «поправкой Платта» к конституции Кубы (также закрепленной в договоре между Соединенными Штатами и Кубой) Соединенные Штаты имеют право вмешательства на Кубе для поддержания стабильного правительства и защиты общественного порядка и безопасности; и это полномочие было реализовано в 1906 году. Естественно, они осуществляют полномочия по защите в отношении республики Панама, через территорию которой проходит Панамский канал, а недавно (в 1915 году) они установили своего рода финансовый протекторат над Гаити и Доминиканской Республикой. Во исполнение договорных соглашений они собирают таможенные доходы в этих республиках, направляют их на погашение их внешних долгов и имеют право на вмешательство для поддержания порядка.

Литература. — Бирд (Beard), American Government and Politics, гл. xxi. Брайс (Bryce), The American Commonwealth (сокращенное издание), гл. xlvi. Харт (Hart), Actual Government, гл. xx. Уиллоуби (Willoughby), Territories and Dependencies of the United States, гл. iii, iv, vi.

Research Questions

1. Из какого положения или каких положений Конституции выводится полномочие приобретать иностранную территорию?

2. С помощью каких различных методов к Соединенным Штатам присоединялась иностранная территория?

3. Существуют ли какие-либо ограничения полномочий Конгресса при осуществлении законодательного регулирования в отношении территорий?

ГЛАВА XX

ГРАЖДАНСТВО

Кто является гражданами. — Население каждой страны состоит из двух классов лиц: граждан и иностранцев. Большая часть жителей являются гражданами, но класс иностранцев в некоторых штатах Союза значителен, гораздо сильнее, чем прежде, ввиду массового притока иммигрантов из Европы в последние годы. [109] Гражданин — это тот, кто был принят в полное членство в государстве, хотя ему могли не предоставить полные политические привилегии, такие как привилегии голосования и занятия государственных должностей. В каждом государстве имеется большой класс граждан, которые не могут ни голосовать, ни занимать государственные должности, как, например, несовершеннолетние, иногда неграмотные лица, те, кто не уплатил налоги, те, кто был осужден за тяжкие преступления, и другие. С другой стороны, иностранцам в некоторых штатах разрешено голосовать и занимать должности, особенно если они официально заявили о своем намерении стать гражданами. Термины «гражданин» и «избиратель», следовательно, не идентичны, поскольку есть некоторые граждане, которые не могут голосовать, и некоторые избиратели, которые не являются гражданами. (См. стр. 125.)

Как приобретается гражданство. — Согласно Четырнадцатой поправке к федеральной Конституции, все лица, родившиеся в Соединенных Штатах [110], являются гражданами Соединенных Штатов, а также штатов, в которых они проживают. Лица, прибывающие сюда из-за рубежа, могут стать гражданами только путем натурализации.

Закон о натурализации. — Чтобы приобрести гражданство таким образом, они должны проживать здесь в течение пяти лет, они также должны быть лицами с хорошей моральной репутацией, приверженными принципам Конституции и благожелательно настроенными к ее надлежащему порядку и благополучию. Согласно закону 1906 года, они также должны уметь писать на своем языке и уметь читать и говорить по-английски. В процедуре натурализации необходимы два шага: во-первых, заявитель должен явиться в федеральный суд или суд записей в каком-либо штате и принести присягу в том, что ему исполнилось не менее восемьдесят лет, и что он имеет намерение стать гражданином Соединенных Штатов. В то же время он должен отказаться от любой верности иностранному государству, граждане или подданным которого он является, и должен предоставить суду различную информацию о своей прошлой жизни, включая дату прибытия в Соединенные Штаты и название корабля, на котором он прибыл. Затем ему выдается свидетельство, известное вроде как его «первые бумаги». Когда он прожил в Соединенных Штатах не менее пяти лет и обладает всеми необходимыми квалификациями, суд выдает ему свидетельство о натурализации, которое делает его гражданином. За подачу петиции и выдачу окончательного свидетельства в настоящее время взимаются сборы в размере пяти долларов. В целях предотвращения массовой натурализации иностранцев в крупных городах в целях выборов закон предусматривает, что ни одно свидетельство о натурализации не выдается в течение тридцати дней до любых всеобщих выборов. Любой уволенный в запас военнослужащий армии Соединенных Штатов может быть принят в гражданство после одного года проживания, а предварительное заявление о намерении не требуется от иностранцев, прослуживших пять лет во флоте.

Дисквалификации. — В дополнение к упомянутым выше квалификациям существуют определенные дисквалификации, которые служат причиной лишения многих иностранцев возможности приобрести американское гражданство. Так, только белые лица и лица африканского происхождения способны пройти натурализацию по нашим законам, поэтому те, кто принадлежит к монголоидной или другим расам, таким как китайцы, японцы, бирманцы и выходцы из Восточной Индии, не могут стать гражданами Соединенных Штатов, если не родились здесь. Другие лица, исключенные по разным причинам, — это полигамисты, анархисты и некоторые другие категории преступников, которые не считаются достойными пользоваться высокими привилегиями гражданства.

Натурализация мужа делает жену и несовершеннолетних детей гражданами, так что им не нужно проходить процесс оформления «паперс» (бумаг).

Иные способы приобретения гражданства. — Гражданство иногда может приобретаться и другими способами, помимо описанного выше метода. Так, иностранная женщина становится гражданинкой в результате брака с американским гражданином, а жители иностранной территории, присоединенной к Соединенным Штатам, становятся гражданами в силу их включения в политическое тело. Таким образом стали гражданами жители территории Луизианы, приобретенной у Франции. Точно так же стали гражданами жители Флориды, Техаса, Калифорнии, Аляски и Гавайев, но не жители Пуэрто-Рико и Филиппин. Однако жители Пуэрто-Рико стали гражданами Соединенных Штатов по акту Конгресса 1917 года.

Как может быть утрачено гражданство. — Как гражданство может быть приобретено различными способами, так оно может быть утрачено в результате различных действий. Американская женщина теряет свое гражданство в результате брака с иностранцем. Принятие патента на службу в иностранном государстве, если оно влечет за собой принятие присяги на верность иностранному правительству, влечет за собой лишение американского гражданства. Однако наиболее распространенным способом утраты гражданства является добровольный выезд из страны и натурализация в иностранном государстве. Право гражданина выйти из Соединенных Штатов, отказаться от своей верности и приобрести гражданство иностранного государства провозглашено нашим законом неотчуждаемым правом. Однако простой выезд из Соединенных Штатов и установление места жительства в чужой стране сами по себе не влекут за собой лишения гражданства. Американский гражданин может проживать за рубежом много лет в целях бизнеса, образования или развлечения, и до тех пор, пока он сохраняет намерение вернуться в Соединенные Штаты, не считается, что он отказался от своей американской национальной принадлежности.

В целях предотвращения приезда иностранцев в Соединенные Штаты, приобретения нашего гражданства и возвращения в свою родную страну с целью проживания там без несения бремени и обязательств военной службы закон объявляет, что натурализованный американец, который возвращается в свою родную страну и проживает там в течение двух лет, предполагается отказавшимся от своего американского гражданства, и если он не может продемонстрировать намерение вернуться в Америку, он будет считаться более не являющимся гражданином.

Федеральное гражданство против гражданства штата. — В стране с федеральной формой правления жители имеют двойное гражданство, то есть они являются гражданами страны в целом и того конкретного штата, в котором они проживают. Так, наша федеральная Конституция провозглашает, что все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подлежащие их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Однако лицо может быть гражданином Соединенных Штатов, не будучи одновременно гражданином какого-либо штата, как это имеет место в отношении лиц, населяющих территории, округ Колумбия и другие места, не составляющие часть какого-либо штата. Напротив, представляется общепризнанным, что лицо может быть гражданином штата, не будучи обязательно гражданином Соединенных Штатов. Так, штат может предоставить иностранцу полные политические и гражданские права и объявить его гражданином штата до того, как он стал гражданином Соединенных Штатов. Некоторые штаты фактически сделали это. Отсюда следует, что федеральное гражданство и гражданство штата не обязательно идентичны и сосуществуют, поскольку может существовать класс граждан штата, которым Соединенные Штаты не даровали собственное гражданство, и класс граждан Соединенных Штатов, которые не являются гражданами какого-либо штата. Гражданство конкретного штата может быть заменено на гражданство другого путем выезда из первого штата и установления места жительства во втором. Для отказа от одного и принятия другого не требуется никаких юридических формальностей.

Межштатные права граждан. — В Конституции Соединенных Штатов имеется положение, провозглашающее, что граждане каждого штата пользуются всеми привилегиями и иммунитетами граждан различных штатов. Цель этого положения — предотвратить дискриминацию со стороны одного штата в отношении граждан других штатов в пользу собственных граждан. Каковы бы ни были права и привилегии, которые он предоставляет своим собственным гражданам, они должны одинаково предоставляться гражданам других штатов, которые могут находиться в пределах его границ или пожелают вести там бизнес. Штатам также запрещено федеральной Конституцией ущемлять привилегии и иммунитеты граждан Соединенных Штатов, хотя Конституция не уточняет и не указывает, что это за привилегии и иммунитеты. Однако они включают такие привилегии, как заключение и исполнение контрактов, обращение в суды, наследование, владение и передача имущества, получение равной защиты законов и, в целом, пользование каждым правом или привилегией, на которые гражданин имеет право согласно Конституции и законам Соединенных Штатов.

Права и обязанности иностранцев. — Иностранцы, хотя в политическом смысле и являются членами иностранных государств, тем не менее полностью подчинены юрисдикции государства, в котором они проживают, и обязаны ему временной верностью. Они обязаны подчиняться законам наравне с гражданами и могут подвергаться наказанию за их нарушение наравне с гражданами. Они также должны в определенной степени разделять государственное бремя и могут привлекаться к службе в ополчении или полиции (хотя и не в регулярной армии), если этого требуют общая оборона и внутренняя безопасность.

Право на защиту. — В настоящее время общепризнанно, что они имеют право на защиту правительства, под которым они живут, до тех пор, пока они находятся в пределах его юрисдикции, но не тогда, когда они отправляются за рубеж. Что касается пользования гражданскими правами, существует тенденция относиться к ним на равных основаниях с гражданами. И федеральные суды, и суды штатов открыты для них на тех же условиях, что и для граждан, и если они понесут ущерб в ходе беспорядков и других волнений по причине своей иностранной принадлежности, особенно если государственные органы не проявили должного усердия для предотвращения или наказания нападений на них, правительство Соединенных Штатов выплатит им или их наследникам компенсацию за понесенный ущерб. [111]

Ограничения прав иностранцев. — Ранее иностранцы подвергались ограничениям гораздо чаще, чем сейчас. По общему праву, например, они не могли наследовать землю, но это ограничение было отменено в большинстве штатов, хотя некоторые все еще проводят различие между проживающими и не проживающими постоянно иностранцами в этом отношении, позволяя первой категории приобретать землю как по наследству, так и по покупке, но исключая последнюю категорию. Некоторые штаты не разрешают нанимать их на общественные работы, а немногие подвергают их другим ограничениям, но они не являются значительными или многочисленными. [112] Что касается политических привилегий, однако, ограничения для иностранцев в целом сохраняются.

Права и обязательства граждан. — Главной привилегией гражданства является защита со стороны правительства во всех личных и имущественных правах. Если гражданин выезжает за рубеж в целях бизнеса или отдыха, правительство защитит его от неправомерного обращения до тех пор, пока он подчиняется законам страны, которой он в данный момент подчиняется, и ведет себя мирно. Если он пострадает или подвергнется дискриминации из-за своей иностранной национальной принадлежности, от правительства, которое не смогло защитить его, потребуется выплатить соответствующую компенсацию за ущерб.

Равноправие коренных и натурализованных граждан. — Когда дело доходит до защиты своих граждан за рубежом, правительство Соединенных Штатов не делает различий между натурализованными и рожденными в стране гражданами. Например, в случае с русским, который приезжает в Америку, натурализуется и возвращается в Россию по делам или на отдых, наше правительство будет настаивать на том, чтобы российские власти обращались с ним так же, как с рожденным в США гражданином. У себя дома натурализованный гражданин пользуется теми же привилегиями, что и коренной, за исключением того, что он не имеет права занимать пост Президента или Вице-президента Соединенных Штатов.

Долг и обязанности граждан. — Права и привилегии редко существуют без соответствующих обязанностей и обязательств, и поэтому у гражданства есть свои обязанности. Одна из них — вносить вклад в несение бремени государства. Это включает уплату налогов, службу в ополчении или армии в целях обороны и исполнение таких публичных обязанностей, которые могут быть возложены. Разумеется, долг гражданина, как и каждого человека, живущего в государстве, — подчиняться законам и делать все от него зависящее для обеспечения их исполнения. Наконец, если гражданин обладает политическими привилегиями, его долг заключается в том, чтобы принимать активное участие в обеспечении избрания компетентных и честных должностных лиц с тем, чтобы правительство, которое защищает его, было эффективным и хорошо управляемым.

Обязательства и обязанности государств: международное право. — Нации, подобно индивидуумам, связаны правилами поведения в своих отношениях друг с другом. Правила, регулирующие отношения наций, составляют то, что известно как международное право, — предмет, о котором мы много слышим после начала великой мировой войны в 1914 году. Правила международного права, в отличие от правил национального или муниципального права, не принимаются законодательным органом, поскольку до сих пор, к сожалению, не существует всемирного законодательного собрания. Они состоят частично из обычных правил и обычаев, а частично из международных договоров. Наиболее важными из этих договоров являются те, которые были заключены с целью окончания Первой мировой войны, а также так называемые конвенции в количестве шестнадцати штук, рекомендованные Мирными конференциями в Гааге в 1899 и 1907 годах и принятые по большей частью почти всеми цивилизованными нациями мира. Эти конвенции содержат большое количество важных правил, предписывающих поведение, которого должны придерживаться нации как во время войны, так и в мирное время.

К сожалению, однако, международное право имеет один большой недостаток, которого нет у национального права. Национальное право имеет то, что юристы называют санкцией; иными словами, за его нарушение предусмотрено наказание, а для наказания тех, кто нарушает его правила, созданы суды. Но в случае с международным правом до сих пор нет механизма для привлечения к суду и наложения наказания на нацию, которая нарушает свои международные долг и обязательства, за исключением случаев, когда Лиге Наций удастся выполнить эту функцию. Единственным наказанием, которое часто следовало за таким актом, является осуждение общественного мнения, которое, к сожалению, как показала Первая мировая война, не является достаточным сдерживающим фактором в случае наций, которые легкомысленно относятся к своим обязательствам чести и добросовестности. Мыслящие люди во всем мире осознают, насколько важно сделать международное право более эффективным, принудить нации силой или иным образом соблюдать свои международные обязательства и предотвратить войну — величайшее бедствие мира.

Литература. — Эшли (Ashley), The American Federal State, гл. xxix; также стр. 212-217. Бирд (Beard), American Government and Politics, стр. 160-163. Фуллер (Fuller), Government by the People, гл. ii. Гарнер (Garner), Introduction to Political Science, гл. xi. Харт (Hart), Actual Government, гл. ii-iv. Хинсдейл (Hinsdale), The American Government, гл. liv.

Документальный и иллюстративный материал. — 1. Копия федерального закона о гражданстве 1907 года. 2. Копия акта о натурализации 1906 года. 3. Копии бланков и правил натурализации (их можно получить в бюро иммиграции и натурализации). 4. Копия заявления на получение паспорта (ее можно получить в государственном департаменте). 5. Копия паспорта.

Research Questions

1. Кто такой гражданин? Различайте граждан по рождению и натурализованных граждан; граждан и избирателей.

2. Определяется ли гражданство ребенка законом того места, где он родился, или законом того места, гражданами которого являются родители? Различайте английскую и американскую практику в этом отношении, с одной стороны, и континентально-европейскую практику — с другой.

3. Каким будет гражданство ребенка, родившегося в Соединенных Штатах, если отец был послом иностранного государства, временно проживающим здесь? Каким будет гражданство ребенка, родившегося у американских родителей в открытом море? ребенка, родившегося за рубежом у американских родителей? ребенка, родившегося в Соединенных Штатах, если отец был иностранным консулом здесь?

4. Ребенок, родившийся в Соединенных Штатах у французских родителей, был бы гражданином Соединенных Штатов по нашему закону; он также был бы гражданином Франции согласно французскому закону. Какое гражданство возобладает?

5. Считаете ли вы, что наш закон должен допускать лиц африканского происхождения к приобретению гражданства и в то же время отказывать в этом праве японцам, китайцам и уроженцам Индии?

6. Может ли человек быть гражданином двух разных стран одновременно?

7. Каков был бы статус американской женщины, потерявшей свое американское гражданство в результате брака с иностранцем, в случае смерти ее мужа? Как она могла бы вновь приобрести свое первоначальное гражданство?

8. Как долго американец может проживать за рубежом, не теряя своего гражданства?

9. Многие европейцы, чтобы избежать военной службы в своей стране, эмигрировали в Америку, приобрели наше гражданство и вернулись в свою родную страну. Будет ли правительство Соединенных Штатов защищать таких лиц от насильственного призыва на военную службу?

10. Предположим, гражданин Нью-Йорка переезжает в Пенсильванию и учреждает там место жительства. Делает ли это действие без каких-либо юридических формальностей его гражданином Пенсильвании?

СТАТЬИ КОНФЕДЕРАЦИИ

Статьи конфедерации и вечного союза между штатами Нью-Хэмпшир, Массачусетс-Бей, Род-Айленд и плантации Провиденс, Коннектикут, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Пенсильвания, Делавэр, Мэриленд, Вирджиния, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия

Статья I. — Название этой конфедерации должно быть: «Соединенные Штаты Америки».

Ст. II. — Каждый штат сохраняет свой суверенитет, свободу и независимость, а также каждую власть, юрисдикцию и право, которые не делегированы прямо настоящей конфедерацией Соединенным Штатам, собравшимся в Конгрессе.

Ст. III. — Упомянутые штаты сим настоящим вступают в прочный союз дружбы друг с другом для их общей обороны, обеспечения их свобод и их взаимного и общего благосостояния, обязываясь оказывать помощь друг другу против любой силы, направленной на них, или нападений, совершенных на них или любого из них по причине религии, суверенитета, торговли или любого другого предлога.

Ст. IV. — В целях лучшего обеспечения и увековечения взаимной дружбы и общения между народами различных штатов этого Союза свободные жители каждого из этих штатов (за исключением нищих, бродяг и беглецов от правосудия) имеют право на все привилегии и иммунитеты свободных граждан в различных штатах; и народ каждого штата имеет свободный въезд и выезд в любой другой штат и пользуется в нем всеми привилегиями торговли и коммерции при условии соблюдения тех же пошлин, сборов и ограничений, что и жители соответствующих штатов; при условии, что такие ограничения не распространяются настолько, чтобы препятствовать вывозу имущества, ввезенного в какой-либо штат, в любой другой штат, жителем которого является собственник; при условии также, что никакие сборы, пошлины или ограничения не налагаются каким-либо штатом на имущество Соединенных Штатов или любого из них.

Если какое-либо лицо, виновное в государственной измене, тяжком преступлении или ином серьезном проступке либо обвиняемое в таковых в каком-либо штате, бежит от правосудия и будет обнаружено в любом из Соединенных Штатов, оно по требованию губернатора или исполнительной власти штата, из которого оно бежало, подлежит выдаче и вывозу в штат, обладающий юрисдикцией в отношении его преступления.

В каждом из этих штатов должно оказываться полное доверие и уважение записям, актам и судебным разбирательствам судов и магистратов каждого другого штата.

Ст. V. — Для более удобного управления общими интересами Соединенных Штатов ежегодно назначаются делегаты таким образом, как предпишет законодательное собрание каждого штата, для встречи в Конгрессе в первый понедельник ноября каждого года, с правом, сохраняемым за каждым штатом, отозвать своих делегатов или любого из них в любое время в течение года и направить других вместо них на оставшуюся часть года.

Ни один штат не может быть представлен в Конгрессе менее чем двумя и более чем семью членами; и ни одно лицо не может быть делегатом более трех лет в течение любого шестилетнего срока; равно как ни одно лицо, являющееся делегатом, не может занимать какую-либо должность в Соединенных Штатах, за которую оно или другое лицо в его пользу получает какое-либо жалование, вознаграждение или выгоду любого рода.

Каждый штат содержит своих собственных делегатов на любом собрании штатов и в то время, когда они выступают в качестве членов комитета штатов.

При принятии решений по вопросам в Соединенных Штатах, собравшихся в Конгрессе, каждый штат имеет один голос.

Свобода слова и дебатов в Конгрессе не должна подвергаться сомнению или оспариваться в каком-либо суде или месте вне Конгресса; а члены Конгресса защищаются в своих личностях от арестов и тюремного заключения во время их следования в Конгресс и обратно, а также во время присутствия в Конгрессе, за исключением случаев государственной измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка.

Ст. VI. — Ни один штат без согласия Соединенных Штатов, собравшихся в Конгрессе, не должен отправлять какое-либо посольство или принимать какое-либо посольство, либо вступать в какую-либо конференцию, соглашение, союз или договор с каким-либо королем, принцем или государством; равно как ни одно лицо, занимающее какую-либо должность, приносящую доход или доверие в Соединенных Штатах или любом из них, не должно принимать какой-либо подарок, вознаграждение, должность или титул любого рода от какого-либо короля, принца или иностранного государства; равно как Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, или любой из них не должны жаловать никакой дворянский титул.

Никакие два или более штата не должны вступать в какой-либо договор, конфедерацию или союз между собой без согласия Соединенных Штатов, собравшихся в Конгрессе, с точным указанием целей, для которых он заключается, и срока его действия.

Никакие штаты не должны налагать какие-либо пошлины или сборы, которые могут помешать каким-либо условиям договоров, заключенных Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе, с любым королем, принцем или государством во исполнение любых договоров, уже предложенных Конгрессом ко дворам Франции и Испании.

Никакие военные суда не должны содержаться в мирное время ни одним штатом, за исключением такого их числа, которое будет сочтено необходимым Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе, для обороны такого штата или его торговли; равно как никакие вооруженные силы не должны содержаться ни одним штатом в мирное время, за исключением такого их числа, которое, по мнению Соединенных Штатов, собравшихся в Конгрессе, будет сочтено необходимым для гарнизонного обеспечения фортов, необходимых для обороны такого штата; но каждый штат всегда должен содержать хорошо отрегулированное и дисциплинированное ополчение, достаточно вооруженное и снаряженное, и должен обеспечивать и постоянно иметь готовыми к использованию на общественных складах должное количество полевых орудий и палаток, а также надлежащее количество оружия, боеприпасов и лагерного имущества.

Ни один штат не должен вступать в какую-либо войну без согласия Соединенных Штатов, собравшихся в Конгрессе, если только такой штат не подвергнется фактическому вторжению врагов или не получит достоверных сведений о вынашивании каким-либо индейским племенем решения вторгнуться в такой штат, причем опасность настолько неизбежна, что не допускает задержки до тех пор, пока можно будет проконсультироваться с Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе; равно как ни один штат не должен выдавать патенты на каперство каким-либо военным кораблям или судам либо свидетельства на право репрессалий, за исключением случаев объявления войны Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе, и тогда только против королевства или государства и подданных оного, против которых была так объявлена война, и в соответствии с такими правилами, которые будут установлены Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе, если только такой штат не будет заражен пиратами, в каковом случае военные суда могут быть снаряжены для этого случая и удерживаемы до тех пор, пока опасность будет продолжаться, или пока Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, не определят иное.

Ст. VII. — Когда сухопутные силы набираются каким-либо штатом для общей обороны, все офицеры в звании полковника или ниже назначаются законодательным собранием каждого штата соответственно, которым такие силы набираются, или таким образом, как такой штат предпишет, а все вакансии заполняются тем штатом, который произвел назначение первым.

Ст. VIII. — Все военные расходы и все другие издержки, которые будут понесены для общей обороны или общего благосостояния и допущены Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе, покрываются из общей казны, которая пополняется различными штатами пропорционально стоимости всей земли в пределах каждого штата, дарованной или отмежеванной для любого лица, причем такая земля и здания и улучшения на ней оцениваются в соответствии с таким порядком, который Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, время от времени предписывают и назначают. Налоги для уплаты этой пропорции налагаются и взыскиваются властью и по указанию законодательных органов различных штатов в сроки, согласованные Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе.

Ст. IX. — Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, имеют исключительное право и полномочие принимать решения о мире и войне, за исключением случаев, упомянутых в шестой Статье; отправлять и принимать послов; заключать договоры и союзы, при условии, что никакой торговый договор не заключается, посредством которого законодательная власть соответствующих штатов ограничивается в наложении на иностранцев таких сборов и пошлин, которым подвергаются их собственные люди, или в запрещении экспорта или импорта любого рода товаров или изделий; устанавливать правила для определения во всех случаях, какие захваты на суше или на воде являются законными, и каким образом призы, захваченные сухопутными или военно-морскими силами на службе Соединенных Штатов, подлежат разделу или присвоению; выдавать патенты на каперство и репрессалии в мирное время; назначать суды для судебного разбирательства пиратства и тяжких преступлений, совершенных в открытом море; и учреждать суды для получения и окончательного рассмотрения апелляций по всем делам о захватах; при условии, что ни один член Конгресса не назначается судьей какого-либо из указанных судов.

Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, также являются последней инстанцией по апелляциям во всех спорах и разногласиях, существующих в настоящее время или которые могут возникнуть в дальнейшем между двумя или более штатами относительно границ, юрисдикции или любой другой причины; каковые полномочия всегда осуществляются следующим образом: всякий раз, когда законодательная или исполнительная власть либо законный агент любого штата, находящегося в споре с другим, представляет в Конгресс петицию с изложением спорного вопроса и просьбой о слушании, уведомление об этом дается по распоряжению Конгресса законодательной или исполнительной власти другого штата, находящегося в споре, и назначается день для явки сторон через их законных агентов, которым затем предписывается назначить по совместному согласию комиссаров или судей для создания суда для заслушивания и решения спорного вопроса; но если они не могут прийти к согласию, Конгресс называет трех человек из каждого из Соединенных Штатов, и из списка таких лиц каждая сторона по очереди вычеркивает по одному, начиная с просителей, пока число не сократится до тринадцати; и из этого числа не менее семи и не более девяти имен, как предпишет Конгресс, в присутствии Конгресса вытягиваются по жребию; и лица, чьи имена будут таким образом вытянуты, или любые пять из них, являются комиссарами или судьями для заслушивания и окончательного решения спора, причем всегда так, чтобы большинство судей, которые будут слушать дело, сошлись в решении; и если какая-либо сторона пренебрежет явкой в назначенный день без уважения причин, которые Конгресс сочтет достаточными, или, присутствуя, откажется вычеркивать, Конгресс приступает к назначению трех человек от каждого штата, и секретарь Конгресса вычеркивает от имени такой отсутствующей или отказывающейся стороны; и решение и приговор суда, назначаемого в вышепредписанном порядке, являются окончательными и окончательными; и если какая-либо сторона откажется подчиниться авторитету такого суда или явиться, или защищать свое требование или дело, суд тем не менее приступает к вынесению приговора или решения, которое аналогичным образом является окончательным и решающим; причем решение или приговор и другие производства в любом случае передаются в Конгресс и хранятся среди актов Конгресса для обеспечения заинтересованных сторон; при условии, что каждый комиссар перед вступлением в судебное заседание приносит присягу, принимаемую одним из судей верховного или высшего суда штата, где дело будет рассматриваться: «хорошо и истинно заслушать и решить спорный вопрос по своему лучшему разумению, без милости, пристрастия или надежды на вознаграждение». При условии также, что никакой штат не может быть лишен территории в пользу Соединенных Штатов.

Все споры, касающиеся частного права на землю, на которую претендуют по разным грантам двух или более штатов, юрисдикция которых в отношении таких земель и штатов, выдавших такие гранты, урегулирована, причем на данные гранты или любой из них в то же время претендуют как на возникшие до такого урегулирования юрисдикции, по петиции любой из сторон в Конгресс Соединенных Штатов подлежат окончательному разрешению, насколько это возможно, в том же порядке, который предписан выше для решения споров относительно территориальной юрисдикции между различными штатами.

Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, также имеют исключительное право и полномочие регулировать сплав и стоимость монеты, чеканимой их собственной властью или властью соответствующих штатов; устанавливать стандарт мер и весов на всей территории Соединенных Штатов; регулировать торговлю и управлять всеми делами с индейцами, не являющимися членами какого-либо из штатов; при условии, что законодательное право любого штата в пределах его собственных границ не ущемляется и не нарушается; учреждать и регулировать почтовые отделения от одного штата к другому на всей территории Соединенных Штатов и взимать такую плату за пересылку проходящих через них бумаг, какая может потребоваться для покрытия расходов указанного ведомства; назначать всех офицеров сухопутных сил на службе Соединенных Штатов, за исключением полковых офицеров; назначать всех офицеров военно-морских сил и присваивать звания всем без исключения офицерам на службе Соединенных Штатов; устанавливать правила для управления и регулирования указанных сухопутных и военно-морских сил и направлять их действия.

Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, имеют полномочие назначать комитет для заседаний в период перерыва в работе Конгресса, именуемый «Комитетом штатов» и состоящий из одного делегата от каждого штата; и назначать такие другие комитеты и гражданских должностных лиц, которые могут потребоваться для управления общими делами Соединенных Штатов под их руководством; назначать одного из своих членов председательствовать, при условии, что ни одному лицу не разрешается исполнять обязанности президента более одного года в течение любого трехлетнего срока; определять необходимые суммы денег, подлежащие сбору для нужд Соединенных Штатов, и осуществлять их ассигнование и применение для покрытия государственных расходов; заимствовать деньги или выпускать банкноты под кредит Соединенных Штатов, направляя каждые полгода соответствующим штатам отчет о суммах заемных или выпущенных денег; строить и снаряжать военно-морской флот; согласовывать численность сухопутных сил и направлять каждому штату требования о его квоте пропорционально числу белых жителей в таком штате, каковое требование является обязательным; и после этого Законодательное собрание каждого штата назначает полковых офицеров, набирает людей, а также одевает, вооружает и снаряжает их по-солдатски за счет Соединенных Штатов; и офицеры и люди, таким образом одетые, вооруженные и снаряженные, маршируют к назначенному месту и в срок, согласованный Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе; но если Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, сочтут правильным в силу обстоятельств, чтобы какой-либо штат не набирал людей или набирал меньшее число, чем его квота, а какой-либо другой штат набирал большее число людей, чем его квота, такое дополнительное число набирается, обеспечивается офицерами, одевается, вооружается и снаряжается таким же образом, как и квота такого штата, если только Законодательное собрание такого штата не сочтет, что такое дополнительное число не может быть безопасно выделено из его состава, в каковой ситуации они набирают, обеспечивают офицерами, одевают, вооружают и снаряжают столько из такого дополнительного числа, сколько, по их мнению, может быть безопасно выделено, и офицеры и люди, так одетые, вооруженные и снаряженные, маршируют к назначенному месту и в срок, согласованный Соединенными Штатами, собравшимися в Конгрессе.

Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, никогда не вступают в войну и не выдают патентов на каперство и репрессалии в мирное время, не заключают никаких договоров или союзов; не чеканят монету и не регулируют ее стоимость, не определяют суммы и расходы, необходимые для обороны и благосостояния Соединенных Штатов или любого из них, не выпускают банкнот, не заимствуют деньги под кредит Соединенных Штатов, не ассигнуют деньги, не согласуют количество военных судов, подлежащих строительству или приобретению, или количество сухопутных или морских сил, подлежащих набору, не назначают главнокомандующего армией или флотом, если на то не согласны девять штатов, и никакой вопрос по какому-либо другому пункту, кроме отсрочки заседаний со дня на день, не решается иначе как голосами большинства Соединенных Штатов, собравшихся в Конгрессе.

Конгресс Соединенных Штатов имеет право откладывать заседания на любое время в течение года и в любое место в пределах Соединенных Штатов, при этом период отсрочки не должен превышать шести месяцев; Конгресс ежемесячно публикует журнал своих заседаний, за исключением тех их частей, которые касаются договоров, союзов или военных операций, требующих, по их мнению, секретности; а поименное голосование делегатов каждого штата по любому вопросу заносится в журнал по требованию любого делегата; и делегатам штата или любому из них по его или их запросу предоставляется копия указанного журнала, за исключением вышеупомянутых частей, для представления легислатурам отдельных штатов.

Статья X. — Комитет штатов или любые девять из них уполномочиваются осуществлять в период между сессиями Конгресса такие полномочия Конгресса, которыми Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, с согласия девяти штатов сочтут необходимым время от времени наделять их; при условии, что указанному комитету не могут быть делегированы полномочия, для осуществления которых в соответствии со Статьями конфедерации требуется голос девяти штатов в собравшемся в Конгрессе Конгрессе Соединенных Штатов.

Статья XI. — Канада, присоединяющаяся к этой конфедерации и участвующая в мерах Соединенных Штатов, принимается в этот Союз и получает право на все его преимущества; однако ни одна другая колония не принимается в него, если такое принятие не согласовано девятью штатами.

Статья XII. — Все выпущенные кредитные билеты, заимствованные деньги и долги, принятые или заключенные Конгрессом или под его руководством до собрания Соединенных Штатов во исполнение настоящей конфедерации, признаются и считаются обязательством перед Соединенными Штатами, для выплаты и удовлетворения которого настоящим торжественно закладываются указанные Соединенные Штаты и общественное доверие.

Статья XIII. — Каждый штат подчиняется решениям Соединенных Штатов, собравшихся в Конгрессе, по всем вопросам, которые передаются им на рассмотрение настоящей Конфедерацией. Статьи этой Конфедерации неукоснительно соблюдаются каждым штатом, и Союз является бессрочным; никакие изменения впредь не вносятся ни в одну из них, если такое изменение не согласовано в Конгрессе Соединенных Штатов и впоследствии не подтверждено легислатурами каждого штата.

И принимая во внимание, что великому Правителю мира было угодно склонить сердца легислатур, представленных нами в Конгрессе, одобрить и уполномочить нас ратифицировать указанные Статьи Конфедерации и бессрочного Союза, да будет известно, что мы, нижеподписавшиеся делегаты, в силу предоставленной нам для этой цели власти и полномочий, настоящим именем и от имени наших соответствующих избирателей полностью и всецело ратифицируем и подтверждаем каждую из указанных Статей Конфедерации и бессрочного Союза, а также все и каждые содержащиеся в них вопросы и дела. И мы настоящим торжественно даем слово и обязуемся от имени наших избирателей, что они будут подчиняться решениям Соединенных Штатов, собравшихся в Конгрессе, по всем вопросам, переданным им по указанной Конфедерации; и что статьи оной будут неукоснительно соблюдаться штатами, которые мы соответственно представляем, и что Союз будет бессрочным. В удостоверение чего мы приложили здесь свои руки в Конгрессе. Совершено в Филадельфии, в штате Пенсильвания, девятого июля года от Рождества Христова 1778, [113] и в третий год Независимости Америки.

КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ — 1787
[114]

Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения блага свободы для нас и нашего потомства, предписываем и устанавливаем эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки.

СТАТЬЯ I

Раздел 1. Все предоставленные здесь законодательные полномочия возлагаются на Конгресс Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей.

Раздел 2. 1 Палата представителей состоит из членов, избираемых каждые два года народом отдельных штатов, и избиратели в каждом штате должны обладать квалификацией, требуемой для избирателей в наиболее многочисленную палату легислатуры штата.

2 Представителем может быть только лицо, достигшее двадцати пяти лет, являющееся гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет и являющееся в момент избрания жителем того штата, от которого оно избирается.

3 Представители и прямые налоги распределяются между отдельными штатами, которые могут быть включены в этот Союз, в соответствии с их общей численностью, определяемой путем прибавления к общему числу свободных лиц, включая тех, кто находится на службе в течение определенного срока, и исключая не облагаемых налогом индейцев, трех пятых всех остальных лиц. [115] Фактическая перепись производится в течение трех лет после первой встречи Конгресса Соединенных Штатов и в течение каждого последующего десятилетнего периода в таком порядке, какой они определят законом. Число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч, но каждый штат имеет по крайней мере одного представителя; и до проведения такой переписи штат Нью-Гэмпшир имеет право выбрать трех, Массачусетс — восемь, Род-Айленд и плантации Провиденс — один, Коннектикут — пять, Нью-Йорк — шесть, Нью-Джерси — четыре, Пенсильвания — восемь, Делавэр — один, Мэриленд — шесть, Виргиния — десять, Северная Каролина — пять, Южная Каролина — пять и Джорджия — три.

4 Когда в представительстве какого-либо штата образуются вакансии, исполнительная власть этого штата издает предвыборные указы для заполнения таких вакансий.

5 Палата представителей выбирает своего спикера и других должностных лиц и обладает исключительным правом предъявления обвинения в порядке импичмента.

Раздел 3. 1 Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых легислатурой такового на шесть лет; и каждый сенатор имеет один голос. [116]

2 Немедленно после того, как они соберутся в результате первых выборов, они делятся на три класса в возможно равных пропорциях. Места сенаторов первого класса освобождаются по истечении второго года, второго класса — по истечении четвертого года и третьего класса — по истечении шестого года, с тем чтобы одна треть могла избираться каждые два года; и если в результате отставки или по иной причине вакансии образуются во время перерыва в работе легислатуры какого-либо штата, исполнительная власть такового может произвести временные назначения до следующего заседания легислатуры, которая затем заполняет такие вакансии. [117]

3 Сенатором может быть только лицо, достигшее тридцати лет, являющееся гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет и являющееся в момент избрания жителем того штата, от которого оно избирается.

4 Вице-президент Соединенных Штатов является Председателем Сената, но не имеет права голоса, если голоса не разделяются поровну.

5 Сенат избирает других своих должностных лиц, а также временного председателя (president pro tempore) в отсутствие Вице-президента или когда он исполняет обязанности Президента Соединенных Штатов.

6 Сенат обладает исключительным правом рассмотрения всех обвинений в порядке импичмента. Заседая для этой цели, они дают присягу или торжественное обещание. Когда судится Президент Соединенных Штатов, председательствует председатель Верховного суда: и ни одно лицо не может быть признано виновным без согласия двух третей присутствующих членов.

7 Приговор в случаях импичмента не должен распространяться далее чем на смещение с должности и лишение права занимать и иметь любую почетную, доверительную или доходную должность в Соединенных Штатах; но осужденное лицо тем не менее подлежит обвинительному акту, суду, приговору и наказанию по закону.

Раздел 4. 1 Время, места и порядок проведения выборов сенаторов и представителей предписываются в каждом штате легислатурой такового; но Конгресс может в любое время издать закон, устанавливающий или изменяющий такие правила, за исключением мест избрания сенаторов.

2 Конгресс собирается по крайней мере один раз в каждый год, и такое заседание назначается на первый понедельник декабря, если только законом они не назначат иной день.

Раздел 5. 1 Каждая Палата является судьей выборов, результатов и квалификации собственных членов, и большинство каждой составляет кворум для ведения дел; но меньшее число может откладывать заседания со дня на день и может быть уполномочено принуждать отсутствующих членов к явке в таком порядке и под угрозой таких взысканий, какие каждая Палата может предусмотреть.

2 Каждая Палата может устанавливать правила своего производства, наказывать своих членов за нарушение порядка и с согласия двух третей исключать члена.

3 Каждая Палата ведет журнал своих заседаний и время от времени публикует его, за исключением тех частей, которые, по их мнению, требуют секретности; и поименное голосование членов любой Палаты по любому вопросу по желанию одной пятой присутствующих заносится в журнал.

4 Ни одна Палата во время сессии Конгресса не может без согласия другой откладывать заседания более чем на три дня или в другое место, нежели то, где заседают обе Палаты.

2 Сенаторы и представители получают вознаграждение за свои услуги, определяемое законом и выплачиваемое из Казначейства Соединенных Штатов. Во всех случаях, за исключением государственной измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка, они пользуются иммунитетом от ареста во время посещения сессии соответствующих Палат, а также по дороге на нее и с нее; и за любую речь или дебаты в любой Палате они не могут подвергаться преследованиям в каком-либо ином месте.

2 Ни один сенатор или представитель в течение срока, на который он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность под властью Соединенных Штатов, которая была создана или вознаграждение за которую было увеличено в течение такого срока; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность в Соединенных Штатах, не может быть членом ни одной из Палат во время пребывания в должности.

Раздел 7. 1 Все законопроекты о повышении доходов исходят из Палаты представителей; однако Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними, как и по другим законопроектам.

2 Каждый законопроект, прошедший Палату представителей и Сенат, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов; если он одобряет его, он подписывает его, а если нет — возвращает со своими возражениями в ту Палату, откуда он исходил, которая заносит возражения полностью в свой журнал и приступает к их повторному рассмотрению. Если после такого повторного рассмотрения две трети этой Палаты согласны принять законопроект, он направляется вместе с возражениями в другую Палату, которая также рассматривает его, и если он одобряется двумя третями этой Палаты, он становится законом. Но во всех таких случаях голоса обеих Палат определяются поименно, и имена лиц, голосующих за и против законопроекта, заносятся в журнал каждой Палаты соответственно. Если какой-либо законопроект не возвращен Президентом в течение десяти дней (исключая воскресенья) после его представления ему, он становится законом точно так же, как если бы он подписал его, если только Конгресс своей отсрочкой не препятствует его возврату, в каковом случае он не становится законом.

3 Каждый приказ, резолюция или голос, для которых необходимо согласие Сената и Палаты представителей (за исключением вопроса об отсрочке заседаний), представляются Президенту Соединенных Штатов; и прежде чем они вступят в силу, они должны быть одобрены им или, будучи им не одобрены, приняты повторно двумя третями Сената и Палаты представителей в соответствии с правилами и ограничениями, предписанными в случае законопроекта.

Раздел 8. 1 Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, выплачивать долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; при этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов;

2 Занимать деньги под кредит Соединенных Штатов;

3 Регулировать торговлю с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами;

4 Устанавливать единообразные правила натурализации и единообразные законы по вопросу банкротств на всей территории Соединенных Штатов;

5 Чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты, а также устанавливать стандарт весов и мер;

6 Предусматривать наказание за подделку ценных бумаг и текущей монеты Соединенных Штатов;

7 Учреждать почтовые отделения и почтовые дороги;

8 Способствовать прогрессу науки и полезных искусств, обеспечивая на ограниченное время авторам и изобретателям исключительное право на их соответствующие сочинения и открытия;

9 Учреждать суды, подчиненные Верховному суду;

10 Определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершенные в открытом море, а также преступления против международного права;

11 Объявлять войну, выдавать патенты на каперство и репрессалии и устанавливать правила в отношении захватов на суше и на воде;

12 Создавать и содержать армии, но никакое ассигнование денег на эти цели не должно производиться на срок, превышающий два года;

13 Создавать и содержать военно-морской флот;

14 Устанавливать правила управления сухопутными и морскими силами и их регулирования;

15 Обеспечивать призыв ополчения для исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений;

16 Обеспечивать организацию, вооружение и дисциплинирование ополчения, а также управление той его частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя за штатами назначение офицеров и полномочия по обучению ополчения по дисциплине, предписанной Конгрессом;

17 Осуществлять исключительное законодательство во всех без исключения случаях на таком округе (не превышающем десять квадратных миль), который путем уступки от определенных штатов и согласия Конгресса может стать местопребыванием правительства Соединенных Штатов, [118] и осуществлять аналогичную власть над всеми местами, приобретенными с согласия легислатуры штата, в котором они находятся, для возведения фортов, складов, арсеналов, верфей и других необходимых зданий; и

18 Издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащие для приведения в исполнение вышеупомянутых полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов или любое его ведомство либо должностное лицо.

Раздел 9. 1 Переселение или ввоз таких лиц, каких любой из ныне существующих штатов сочтет целесообразным допустить, не запрещаются Конгрессом до одна тысяча восемьсот восьмого года, но на такой ввоз может быть наложен налог или пошлина, не превышающие десяти долларов за каждое лицо. [119]

2 Привилегия судебного приказа habeas corpus не приостанавливается, за исключением случаев, когда ввиду мятежа или вторжения этого требует общественная безопасность.

3 Не принимаются никакие биллы оглашения вне закона (bill of attainder) или законы, имеющие обратную силу (ex post facto).

4 Не налагаются никакие подушные или другие прямые налоги, иначе как пропорционально переписи или учету, проведение которых предписано выше.

5 Никакие налоги или пошлины не налагаются на товары, вывозимые из любого штата.

6 Никакое предпочтение посредством какого-либо регулирования торговли или доходов не отдается портам одного штата перед портами другого; судам, направляющимся в один штат или из него, не вменяется в обязанность заходить в другой штат, проходить таможенную очистку или платить пошлины в нем.

7 Никакие деньги не извлекаются из казначейства иначе как в результате ассигнований, сделанных по закону; и регулярный отчет и учет поступлений и расходов всех публичных средств публикуются время от времени.

8 Никакие дворянские титулы не жалуются Соединенными Штатами: и ни одно лицо, занимающее любую доходную или доверительную должность в них, не может без согласия Конгресса принимать какие-либо подарки, вознаграждения, должности или титулы любого рода от какого-либо короля, принца или иностранного государства.

Раздел 10. [120] 1 Ни один штат не вступает в какой-либо договор, союз или конфедерацию; не выдает патентов на каперство и репрессалии; не чеканит монету; не выпускает кредитных билетов; не делает ничего, кроме золотой и серебряной монеты, законным платежным средством при уплате долгов; не принимает никаких биллей оглашения вне закона, законов, имеющих обратную силу (ex post facto), или законов, ущемляющих обязательства по контрактам, и не жаловает никаких дворянских титулов.

2 Ни один штат без согласия Конгресса не налагает никаких сборов или пошлин на импорт или экспорт, за исключением тех, которые могут быть абсолютно необходимы для исполнения его инспекционных законов: чистый доход от всех пошлин и сборов, наложенных любым штатом на импорт или экспорт, поступает в пользу казначейства Соединенных Штатов; и все такие законы подлежат пересмотру и контролю со стороны Конгресса.

3 Ни один штат без согласия Конгресса не налагает тонного сбора, не содержит войска или военные корабли в мирное время, не вступает в какое-либо соглашение или пакт с другим штатом или с иностранной державой и не вступает в войну, если только он не подвергся фактическому вторжению или не находится в столь неизбежной опасности, которая не терпит промедления.

СТАТЬЯ II

Раздел 1. 1 Исполнительная власть возлагается на Президента Соединенных Штатов Америки. Он занимает свою должность в течение четырехлетнего срока и вместе с Вице-президентом, избранным на тот же срок, избирается следующим образом:

2 Каждый штат назначает в таком порядке, какой предпишет его легислатура, число выборщиков, равное общему числу сенаторов и представителей, на которое штат имеет право в Конгрессе: но никакой сенатор или представитель, равно как и лицо, занимающее доверительную или доходную должность в Соединенных Штатах, не может назначаться выборщиком.

Выборщики собираются в своих штатах и голосуют посредством бюллетеней за двух лиц, из которых по крайней мере одно не является жителем того же штата, что и они сами. И они составляют список всех лиц, за которых голосовали, и числа голосов за каждого; который подписывают и удостоверяют, и пересылают в запечатанном виде к месту пребывания правительства Соединенных Штатов, на имя председателя Сената. Председатель Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывает все удостоверения, после чего голоса подсчитываются. Лицо, набравшее наибольшее число голосов, становится Президентом, если такое число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; и если таковых лиц больше одного и они имеют равное число голосов, то Палата представителей немедленно избирает одного из них Президентом посредством голосования бюллетенями; и если ни одно лицо не имеет большинства, то названная палата избирает Президента таким же образом из пяти лиц, занимающих первые места в списке. Но при избрании Президента голоса подаются по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один голос; кворум для этой цели состоит из члена или членов от двух третей штатов, а для избрания необходимо большинство всех штатов. Во всех случаях после избрания Президента лицо, набравшее наибольшее число голосов выборщиков, становится Вице-президентом. Но если остаются два или более лиц, получивших равное число голосов, Сенат выбирает из них Вице-президента посредством голосования бюллетенями. [121]

3 Конгресс может определить время выбора выборщиков и день, в который они подают свои голоса; этот день должен быть одинаковым на всей территории Соединенных Штатов.

4 Ни одно лицо, кроме гражданина по рождению или гражданина Соединенных Штатов на момент принятия этой Конституции, не подлежит избранию на должность Президента; также не подлежит избранию на эту должность лицо, не достигшее тридцати пяти лет и не прожившее четырнадцать лет в Соединенных Штатах.

5 В случае смещения Президента с должности, его смерти, отставки или неспособности выполнять полномочия и обязанности указанной должности таковые переходят к Вице-президенту, и Конгресс может законом предусмотреть случай смещения, смерти, отставки или неспособности как Президента, так и Вице-президента, объявив, какое должностное лицо в таком случае исполняет обязанности Президента, и такое должностное лицо действует соответствующим образом до устранения нетрудоспособности или избрания Президента.

6 Президент в определенное время получает за свои услуги вознаграждение, которое не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение срока, на который он был избран, и он не получает в течение этого периода никакого иного вознаграждения от Соединенных Штатов или любого из них.

7 Прежде чем приступить к исполнению своих обязанностей, он приносит следующую присягу или торжественное обещание: «Я торжественно клянусь (или торжественно обещаю), что буду добросовестно исполнять обязанности Президента Соединенных Штатов и в полную меру моих сил буду сохранять, защищать и оборонять Конституцию Соединенных Штатов».

Раздел 2. 1 Президент является главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов, а также ополчения отдельных штатов, когда они призываются на фактическую службу Соединенных Штатов; он может требовать письменного мнения от главного должностного лица в каждом из исполнительных ведомств по любому вопросу, касающемуся обязанностей их соответствующих должностей, и он имеет право давать отсрочки исполнения приговора и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента.

2 Он имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры, при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов; и он назначает, по совету и с согласия Сената назначает послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, назначения на которые не предусмотрены иным образом в настоящем документе и которые учреждаются законом; но Конгресс может законом возложить назначение таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтет нужным, на одного Президента, на суды или на руководителей ведомств.

3 Президент имеет право заполнять все вакансии, которые могут образоваться во время перерыва в работе Сената, путем выдачи назначений, которые истекают в конце их следующей сессии.

Раздел 3. Он время от времени информирует Конгресс о состоянии Союза и рекомендует его вниманию такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными; он может при чрезвычайных обстоятельствах созывать обе Палаты или любую из них, и в случае разногласий между ними относительно времени отсрочки заседаний он может отложить их на такое время, какое сочтет нужным; он принимает послов и других официальных представителей; он следит за тем, чтобы законы добросовестно исполнялись, и выдает патенты на должности всем должностным лицам Соединенных Штатов.

Раздел 4. Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов подлежат смещению с должности при импичменте и осуждении за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки.

СТАТЬЯ III

Раздел 1. Судебная власть Соединенных Штатов возлагается на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени предписывать и учреждать. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности во время безупречного поведения и в установленное время получают за свои услуги вознаграждение, которое не может быть уменьшено в период их пребывания в должности.

Раздел 2. 1 Судебная власть распространяется на все дела, по общему праву и праву справедливости, возникающие на основании этой Конституции, законов Соединенных Штатов и договоров, заключенных или которые будут заключены под их авторитетом; — на все дела, затрагивающие послов, других официальных представителей и консулов; — на все дела адмиралтейской и морской юрисдикции; — на споры, в которых Соединенные Штаты будут стороной; — на споры между двумя или более штатами; — между штатом и гражданами другого штата; [122] — между гражданами разных штатов, — между гражданами одного штата, претендующими на земли по грантам разных штатов, и между штатом или его гражданами и иностранными государствами, гражданами или подданными.

2 Во всех делах, затрагивающих послов, других официальных представителей и консулов, а также в тех, в которых стороной является штат, Верховный суд обладает юрисдикцией первой инстанции. Во всех остальных упомянутых выше делах Верховный суд обладает апелляционной юрисдикцией, как по вопросам права, так и по фактам, с такими исключениями и в соответствии с такими правилами, какие установит Конгресс.

3 Судебное преследование по всем преступлениям, за исключением случаев импичмента, осуществляется судом присяжных; и такое судебное разбирательство проводится в том штате, где были совершены указанные преступления; но когда они совершены не в каком-либо штате, судебное разбирательство проводится в таком месте или местах, какие Конгресс предпишет законом.

Раздел 3. 1 Государственная измена против Соединенных Штатов заключается только в ведении войны против них или в присоединении к их врагам, оказании им помощи и поддержки. Ни одно лицо не может быть осуждено за государственную измену иначе как по показаниям двух свидетелей в отношении одного и того же очевидного деяния либо по признанию на открытом судебном заседании.

2 Конгресс имеет право определять наказание за государственную измену, но никакое осуждение за измену не влечет за собой поражения в правах или конфискации имущества иначе как на время жизни осужденного лица.

СТАТЬЯ IV

Раздел 1. В каждом штате должно оказываться полное доверие и уважение к официальным актам, записям и судебным решениям каждого другого штата. И Конгресс может общими законами предписывать порядок удостоверения таких актов, записей и решений, а также их юридическую силу.

Раздел 2. 1 Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в различных штатах.

2 Лицо, обвиненное в любом штате в государственной измене, тяжком преступлении или ином преступлении, бежавшее от правосудия и обнаруженное в другом штате, по требованию исполнительной власти штата, из которого оно бежало, выдается для переправки в штат, обладающий юрисдикцией в отношении этого преступления.

3 Никакое лицо, обязанное служить или работать в одном штате по законам такового и бежавшее в другой, в силу какого-либо закона или постановления в нем не освобождается от такого служения или труда, но подлежит выдаче по требованию стороны, которой такое служение или труд причитаются. [123]

Раздел 3. 1 Новые штаты могут приниматься Конгрессом в этот Союз; но никакой новый штат не может быть образован или учрежден в пределах юрисдикции какого-либо другого штата; и никакой штат не может быть образован путем слияния двух или более штатов или частей штатов без согласия легислатур затрагиваемых штатов, а также Конгресса.

2 Конгресс имеет право распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и издавать все необходимые правила и положения в отношении таковых; и ничто в настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо претензиям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.

Раздел 4. Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в этом Союзе республиканскую форму правления и защищают каждый из них от вторжения; а по заявлению легислатуры или исполнительной власти (когда легислатура не может быть созвана) — от внутренних беспорядков.

СТАТЬЯ V

Конгресс, когда две трети обеих Палат сочтут это необходимым, предлагает поправки к настоящей Конституции или по заявлению легислатур двух третей различных штатов созывает конвент для предложения поправок, которые в любом случае имеют силу во всех отношениях как часть настоящей Конституции, когда они ратифицированы легислатурами трех четвертей различных штатов или конвентами в трех четвертях оных, в зависимости от того, какой из двух способов ратификации будет предложен Конгрессом; При условии, что никакая поправка, которая может быть принята до одна тысяча восемьсот восьмого года, никоим образом не затрагивает первую и четвертую статьи девятого раздела первой статьи; и что ни один штат без его согласия не может быть лишен равного права голоса в Сенате.

СТАТЬЯ VI

1 Все долги и обязательства, принятые до принятия настоящей Конституции, имеют такую же силу против Соединенных Штатов по настоящей Конституции, как и при Конфедерации.

2 Эта Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут изданы в ее исполнение; и все договоры, которые заключены или будут заключены под авторитетом Соединенных Штатов, являются высшим законом страны; и судьи в каждом штате обязаны им следовать, несмотря ни на какие положения Конституции или законов любого штата.

3 Вышеупомянутые сенаторы и представители, а также члены различных легислатур штатов и все исполнительные и судебные должностные лица как Соединенных Штатов, так и различных штатов, обязаны присягой или торжественным обещанием поддерживать эту Конституцию; при этом никаких религиозных испытаний никогда не требуется в качестве квалификации для занятия какой-либо должности или публичной доверительной должности в Соединенных Штатах.

СТАТЬЯ VII

Ратификация конвентами девяти штатов достаточна для установления этой Конституции между штатами, ратифицировавшими ее.

Совершено на Конвенте с единогласного согласия присутствующих штатов семнадцатого дня сентября в год от Рождества Христова одна тысяча семьсот восемьдесят седьмого и в двенадцатый год независимости Соединенных Штатов Америки. В удостоверение чего мы подписали наши имена здесь,

Go: Washington—

Presidt. and Deputy from Virginia.

(Signed also by thirty-eight other delegates, from twelve states.)

Статьи в дополнение к Конституции Соединенных Штатов Америки и в изменение ее, предложенные Конгрессом и ратифицированные легислатурами различных штатов в соответствии с пятой статьей первоначальной Конституции.

СТАТЬИ I-X
[124]

Статья I. Конгресс не издает никаких законов, устанавливающих религии либо запрещающих их свободное исповедание; или ограничивающих свободу слова или печати; или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб.

Статья II. Поскольку хорошо организованное ополчение необходимо для безопасности свободного штата, право народа хранить и носить оружие не подлежит ограничению.

Статья III. Ни один солдат в мирное время не размещается на постой ни в каком доме без согласия собственника, а в военное время — только в порядке, установленном законом.

Статья IV. Право народа на безопасность в отношении своих личностей, жилищ, бумаг и имущества от необоснованных обысков и задержаний не подлежит нарушению, и никакие ордера не выдаются иначе как при наличии достаточных оснований, подтвержденных присягой или торжественным обещанием, и с подробным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предметов, подлежащих изъятию.

Статья V. Ни одно лицо не привлекается к ответу за тяжкое или иное позорное преступление иначе как по представлению или обвинительному акту большого жюри, за исключением случаев, возникающих в сухопутных или морских силах либо в ополчении, когда они находятся на действительной службе во время войны или общественной опасности; никакое лицо не должно дважды подвергаться угрозе лишения жизни или телесного повреждения за то же преступление; никто не принуждается в каком-либо уголовном деле свидетельствовать против самого себя и не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; частная собственность не изымается для общественного пользования без справедливой компенсации.

Статья VI. Во всех уголовных преследованиях обвиняемый пользуется правом на скорый и публичный суд беспристрастным жюри штата и округа, где было совершено преступление, каковой округ должен быть предварительно установлен законом, а также правом быть проинформированным о характере и причине обвинения; очной ставкой со свидетелями, показывающими против него; правом на принудительный вызов свидетелей в свою пользу и правом на помощь адвоката для своей защиты.

Статья VII. В исках по общему праву, когда спорная сумма превышает двадцать долларов, сохраняется право на суд присяжных, и ни один факт, рассмотренный присяжными, не подлежит повторному рассмотрению в каком-либо суде Соединенных Штатов иначе как по правилам общего права.

Статья VIII. Не требуют чрезмерного залога, не налагают чрезмерных штрафов и не применяют жестоких и необычных наказаний.

Статья IX. Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых за народом.

Статья X. Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею штатам, сохраняются за штатами соответственно или за народом.

СТАТЬЯ XI
[125]

Судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться как распространяющаяся на какой-либо иск по праву или праву справедливости, возбужденный или преследуемый против одного из Соединенных Штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными любого иностранного государства.

СТАТЬЯ XII
[126]

Выборщики собираются в своих штатах и голосуют посредством бюллетеней за Президента и Вице-президента, из которых по крайней мере один не является жителем того же штата, что и они сами; они называют в своих бюллетенях лицо, за которое голосуют как за Президента, и в отдельных бюллетенях лицо, за которое голосуют как за Вице-президента, и они составляют отдельные списки всех лиц, за которых голосовали как за Президента, и всех лиц, за которых голосовали как за Вице-президента, а также числа голосов за каждого, каковы списки они подписывают, удостоверяют и пересылают в запечатанном виде к месту пребывания правительства Соединенных Штатов, на имя председателя Сената; — Председатель Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывает все удостоверения, после чего голоса подсчитываются; — Лицо, набравшее наибольшее число голосов за Президента, становится Президентом, если таковое число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков; и если ни одно лицо не имеет такого большинства, то Палата представителей немедленно избирает посредством голосования бюллетенями Президента из числа лиц, имеющих наибольшее количество голосов, не превышающее трех, в списке лиц, за которых голосовали как за Президента. Но при избрании Президента голоса подаются по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один голос; кворум для этой цели состоит из члена или членов от двух третей штатов, а для избрания необходимо большинство всех штатов. И если Палата представителей не избирает Президента, когда право выбора переходит к ней, до четвертого марта следующего года, то Вице-президент исполняет обязанности Президента, как в случае смерти или иной конституционной нетрудоспособности Президента. Лицо, набравшее наибольшее число голосов как Вице-президент, становится Вице-президентом, если таковое число составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков, и если ни одно лицо не имеет большинства, то Сенат избирает Вице-президента из двух наибольших чисел в списке; кворум для этой цели состоит из двух третей общего числа сенаторов, а для избрания необходимо большинство от общего числа. Но ни одно лицо, конституционно не имеющее права занимать должность Президента, не подлежит избранию на должность Вице-президента Соединенных Штатов.

СТАТЬЯ XIII
[127]

Раздел 1. Ни рабство, ни принудительное рабство, за исключением наказания за преступление, в отношении которого лицо было должным образом осуждено, не существуют в Соединенных Штатах или любом месте, подлежащем их юрисдикции.

Раздел 2. Конгресс имеет право обеспечивать исполнение этой статьи посредством соответствующего законодательства.

СТАТЬЯ XIV
[128]

Раздел 1. Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подлежащие юрисдикции таковых, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не издает и не исполняет никаких законов, которые ограничивают привилегии или иммунитеты граждан Соединенных Штатов; ни один штат не лишает какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры и не отказывает какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов.

Раздел 2. Представители распределяются между различными штатами в соответствии с их общей численностью, с подсчетом общего числа лиц в каждом штате, за исключением не облагаемых налогом индейцев. Но когда право голоса на любых выборах для выбора выборщиков Президента и Вице-президента Соединенных Штатов, представителей в Конгрессе, исполнительных и судебных должностных лиц штата или членов его легислатуры отказывается кому-либо из мужских жителей такого штата, достигших двадцати одного года и являющихся гражданами Соединенных Штатов, или каким-либо образом ограничивается, за исключением участия в мятеже или ином преступлении, база представительства в нем сокращается в пропорции, которую число таких мужских граждан составляет к общему числу мужских граждан в возрасте двадцати одного года в таком штате.

Раздел 3. Ни одно лицо не может быть сенатором или представителем в Конгрессе, выборщиком Президента и Вице-президента или занимать какую-либо должность, гражданскую или военную, в Соединенных Штатах или в любом штате, которое, ранее приняв присягу в качестве члена Конгресса, или должностного лица Соединенных Штатов, или члена любой легислатуры штата, или исполнительного или судебного должностного лица любого штата в поддержку Конституции Соединенных Штатов, участвовало в восстании или мятеже против нее либо оказало помощь или поддержку ее врагам. Но Конгресс может голосованием двух третей каждой Палаты снять такое ограничение.

Раздел 4. Действительность государственного долга Соединенных Штатов, разрешенного законом, включая долги, понесенные для выплаты пенсий и вознаграждений за службу по подавлению восстания или мятежа, не подлежит сомнению. Но ни Соединенные Штаты, ни какой-либо штат не принимают на себя и не выплачивают долги или обязательства, понесенные в помощь восстанию или мятежу против Соединенных Штатов, или какие-либо претензии в связи с потерей или освобождением какого-либо раба; все такие долги, обязательства и претензии признаются незаконными и недействительными.

Раздел 5. Конгресс имеет право обеспечивать исполнение положений этой статьи посредством соответствующего законодательства.

СТАТЬЯ XV
[129]

Раздел 1. Право граждан Соединенных Штатов на голосование не отрицается и не ограничивается Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку расы, цвета кожи или прежнего состояния рабства.

Раздел 2. Конгресс имеет право обеспечивать исполнение этой статьи посредством соответствующего законодательства.

СТАТЬЯ XVI
[130]

Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги на доходы из любых источников без распределения между различными штатами и без учета какой-либо переписи или учета.

СТАТЬЯ XVII
[131]

Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых народом такового на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос. Избиратели в каждом штате должны обладать квалификацией, требуемой для избирателей в наиболее многочисленную палату легислатур штатов.

Когда в представительстве какого-либо штата в Сенате образуются вакансии, исполнительная власть такого штата издает предвыборные указы для заполнения таких вакансий: При условии, что легислатура любого штата может уполномочить исполнительную власть такового производить временные назначения до тех пор, пока народ не заполнит вакансии путем выборов, как легислатура может предписать.

Эта поправка не должна толковаться как влияющая на выборы или срок полномочий любого сенатора, избранного до того, как она вступит в силу как часть Конституции.

СТАТЬЯ XVIII
[132]

Раздел 1. Спустя один год после ратификации этой статьи на всей территории Соединенных Штатов и всех территорий, подлежащих их юрисдикции, запрещается производство, продажа или транспортировка опьяняющих напитков, их ввоз в Соединенные Штаты или вывоз из них в целях потребления в качестве напитков.

Раздел 2. Конгресс и отдельные штаты обладают совместными полномочиями по обеспечению исполнения этой статьи посредством соответствующего законодательства.

Раздел 3. Эта статья не имеет юридической силы, если она не будет ратифицирована в качестве поправки к Конституции легислатурами различных штатов, как предусмотрено Конституцией, в течение семи лет с даты представления ее штатам Конгрессом.

СТАТЬЯ XIX
[133]

Раздел 1. Право граждан Соединенных Штатов на голосование не может быть отрицаемо или ограничиваемо Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку пола.

Раздел 2. Конгресс имеет право посредством соответствующего законодательства обеспечивать исполнение положений этой статьи.

УКАЗАТЕЛЬ

Adams, John, as President, 314.

Administrative courts in Europe, 364, n.

Ad valorem duties, 218.

Agriculture, Department of, 345-346.

Alaska, acquisition, 374.

government, 372-374.

Aliens, disabilities of, 389.

rights and duties of, 388.

See also Citizenship.

Ambassadors of American government, 327.

Amendments of national constitution, fourth, 366.

fifth, sixth, and eighth, 365, 366.

eleventh, 355.

twelfth, 280.

fourteenth, 383-384, 176.

fifteenth, 127, 176.

sixteenth, 224.

seventeenth, 184.

eighteenth, 241.

nineteenth, 129.

Amnesty, 320.

Animal Husbandry, Bureau of, 345.

Annapolis, Convention, 164.

naval academy at, 268.

Annexation, citizenship through, 385.

Anti-Federalists, 170, 171.

Appointment, president's power of, 301.

Apportionment, in state legislatures, 76, 77.

of federal representatives, 175.

Appraisal of customs duties, 221.

Appropriations, federal, 225.

preparation of bills, 225.

Army, distribution of, 263, n.

expenditures for, 264.

general staff, 262.

militia, 265-266.

power of Congress over, 262.

present strength, 263.

ranks of officers, 268.

salaries of officers, 264.

volunteers, 264.

war department, 333-336.

Arsenals, United States, location of, 335.

Articles of Confederation, 393.

adoption of, 159-160.

defects of, 161-164.

government under, 160-161.

Attainder, 367;

bill of attainder, 69, 59.

Attorney-General, of United States, 338.

Australian ballot, 135.

Bail, 119.

Ballot, Australian, 135.

evolution of, 134.

forms of, 135-137.

reform of, 137-139.

Bankruptcy, hearing of petitions, 270.

legislation by Congress, 269-270.

state legislation, 269.

Banks, federal reserve, 233.

national, 232, 332.

postal savings, 254.

Bill of Rights, in state constitutions, 68-69.

Bills, in state legislatures, 82-84.

in Congress, 204-205.

Bonds, United States, 226-227.

Bribery, 84-85, 140-142.

in senatorial elections, 183.

Bryan, William J., candidate for President, 291.

Cabinet, appointment of members, 325.

composition of, 324.

origin and nature of, 324.

responsibility of, 325.

Census, Bureau of, 347.

Centralized government, 5.

Charters, city, 31-33.

method of granting, 31-32.

Chemistry, Bureau of, 346.

Chicago, budget of, in 1909, 41.

police force, 44.

China, U.S. court in, 363.

Chinese, exclusion of, 239.

ineligibility to citizenship, 385.

Cities, charters, 31-33.

city manager plan of government, 53.

commission plan of government, 51-53.

finances, 41-44.

growth of, 26-29.

legislative interference in cities, 33-34.

officers of, 35-41.

position in state, 30.

state control of, 30-31.

Citizens, treatment of by states, 63-64.

Citizenship, acquisition of, 383, 385.

bureau of, 330.

definition of, 383.

disqualifications, 385.

double citizenship, 386-387.

duties and obligations, 390.

interstate rights of citizens, 387.

loss of, 386.

rights of citizens, 389.

City council, 35-38;

see Cities.

Civil cases, trial of in state courts, 115-118.

Civil service reform, in national government, 306.

effect of competitive system, 309.

examinations, 308.

exempt positions, 308.

extent of classified service, 307.

in diplomatic and consular service, 327-329.

law of 1883, 306.

law of 1907, 309, n.

Civil service reform, state, 105-106.

Claims, Court of, 363.

Cleveland, Grover, as President, 227, 275.

extension of civil service by, 307.

Coast and Geodetic Survey, 349.

Coast Guard, 333.

Commerce, anti-trust legislation, 244-245.

federal regulation, 168-169.

interstate, 240.

Interstate Commerce Commission, 242.

power to regulate, 236.

pure food legislation, 246.

regulation of foreign commerce by Congress, 236-240.

regulation of railway traffic, 242-244.

Commerce, Department of, 346-349.

Commerce, Foreign and Domestic, Bureau of, 349.

Commerce Court, 364.

Commission, Interstate Commerce, 242.

Commission plan of city government, 51-53.

Committees, in Congress, 201-204, 206.

conference, 212.

committee on rules, 208, 210.

committee of the whole, 207.

forms of action in, 205.

hearings, 205.

reference of bills to, 204.

Committees, in state legislatures, 81.

Committees, party, 148-150, 289-290.

Commutation, 321.

Comptroller of the Currency, 332.

Concurrent resolutions, 319.

Congress, action on bills, 204-213.

adjournment by President, 316.

committees, 201-212.

compensation of members, 188-189.

control over election of members, 187.

extra sessions, 315.

open sessions, 200.

organization, 197-199.

powers, 248-272.

implied powers, 270-272.

powers under Articles, 160, 162-164.

private bills, 204, n., 208.

public bills, 204, n.

quorum, 199.

representation in, 166-167.

rights and privileges of members, 189-190.

rules of procedure, 206-215.

seating of members, 200.

sessions of, 175.

suspension of rules, 208.

Constitution, federal compromises, 166-169.

construction of, 270-271.

making of, 165-169.

opposition to, 169-170.

prohibition on governments, 59.

ratification of, 169-172.

Constitution, state, amendment of, 70.

bill of rights, 68-69.

contents of, 67-68.

framing of, 64-65.

length, 67.

ratification, 65-66.

Constitutional Convention, 1787, compromises of, 166-169.

personnel, 165.

work of, 166.

Consular Service, Bureau of, 329.

consular courts, 329, n.

duties of consuls, 329.

recent reforms, 329.

Continental Congress, 159.

Convention, national political, committees in, 287.

nomination of candidates, 288.

organization of, 287.

platform, 288.

Conventions, state, 153-157.

Copyrights, 258-259.

Corporations, Bureau of, 349.

Corrupt practices, acts regulating, 140-142.

Council, city, 35-38.

mode of election, 36-37.

powers, 37.

See also Cities.

County, government of, 14-20.

officers, 16-20.

population and area, 14.

County-township system of local government, 21-23

Courts, federal, 353-367.

Courts, state, 109-123.

function of, 109.

grades of state, 109-111.

municipal courts, 50-51.

qualifications of judges, 112-113.

trials, 115-123.

Criminal cases, trial of in state courts, 118-123.

Customs Appeals, U. S. Court of, 363.

Customs duties, collection of, 220.

Debt, national, 225.

growth of, 227.

Dependencies, 379-381.

Diplomatic service, Bureau of, 326-327.

Direct legislation, 85-89.

Direct primary, 157.

District of Columbia, courts in, 364.

government of, 380-381.

Division of powers, 58-59.

Education, Bureau of, 344-345.

Elections, ballots, 135-139.

fraudulent voting, 140-142.

manner of holding, 133, 139.

registration for, 131.

suffrage, 125-129.

time of holding, 132.

Electoral college, 276, 277.

method of voting in, 279-281.

Electoral Count Law, 283.

Embargo Act, 237.

Eminent domain, 69, 74.

Enabling Act, 65.

Engraving and Printing, Bureau of, 333.

Executive. See President and Governor.

Executive department, state, 91-106.

Expenditures, national, growth of, 225.

Ex post facto law, 69, 59.

Federalists, 170.

Federal land banks, 234.

Federal republic, 172.

Federal reserve banks, 233.

Federal trade commission, 245.

Fee system, in consular service, 330.

Fifteenth Amendment, 127, 176.

Filibustering, 207, 214.

Fire protection in cities, 47-48.

Fisheries, Bureau of, 348.

Foreign Relations. See State Department.

Forest Service, 346.

Fourteenth Amendment, 176, 383-384.

Franchises, of public utilities, 48-50.

power of city council to grant, 37-38.

Franking, privilege of, 189.

Fugitives from justice, surrender of by states, 63.

Galveston, municipal government in, 51-52.

Garfield, James A., assassination, 294, 306.

General Staff, of War Department, 334.

Geological Survey, the, 334.

Gerrymander, 77, 177.

Governor, election and qualification, 91.

powers, 96-99.

salary, 92.

term, 91.

Grand jury, 119.

Grant, U. S., candidate for third term, 276, n.

Greenbacks, 228, 231.

Guam, 379.

Habeas Corpus, 119.

power of governor to suspend, 101.

power of President to suspend, 312.

Hamilton, Alexander, 275, n.

construction of constitution, 271.

Hawaiian Islands, 372.

Hayes, R. B., disputed election of, 282.

Health protection in cities, 46-47.

Henry, Patrick, opposition to Constitution, 171.

Home rule charters for cities, 32.

House of Representatives, national, 174-178.

election of president, 283.

procedure, 207-213.

rules of, 207.

See also Congress.

House of Representatives, state, 76.

See also Legislature.

Illinois, minority representation in, 78.

Immigration, 238, n., 349.

Immigration and Naturalization, Bureaus of, 350.

Impeachment, federal, 192.

state, 100.

Income taxes, 223.

Indexes and Archives, Bureau of, 330.

Indian affairs, allotment act, 342.

Indian agents, 342.

policy of government toward Indians, 342.

schools for Indians, 342.

Indictment, by grand jury, 120.

Initiative and Referendum, 85-89.

Insular Affairs, Bureau of, 335-336.

Insular cases, 370.

Insurgents, in Republican party, 210.

Insurrection, power to suppress, 313.

Interior, Department of, 339-345.

International law, 390.

International Postal Union, 257.

Interstate commerce, 240.

Interstate Commerce Commission, 242.

Invasion, protection of states against, 313.

Jackson, Andrew, as President, 304.

Jefferson, Thomas, as President, 314.

as president of senate, 282, n.

construction of Constitution, 271.

election to presidency, 284.

vote for President, 280.

Johnson, Andrew, impeachment of, 293, 305.

removal of officers, 304.

Joint resolutions, 204, n., 319.

Judges, of federal courts, 356 ff.

of state courts, 112-115.

Judicial control over President, 321-322.

over subordinate executive officers, 322.

Judiciary, federal, 353-367.

in organized territories, 373.

state, 109-123.

Jurisdiction. See Courts.

Justice, Department of, 338-339.

Labor, Department of, 350.

Land offices, 341.

Legislation, direct, 85-89.

Legislature, in organized territories, 373.

Legislature, state, compensation of members, 79.

minority representation in, 77-78.

organization, 80-82.

passage of bill in, 82-84.

powers of, 73, 74.

sessions of, 78-79.

structure, 75-77.

Life-Saving Service, 333.

Lighthouses, Bureau of, 348.

Lincoln, Abraham, as President, 275.

popular vote for President, 279.

powers exercised as President, 300.

Lobbying, 84-85.

Local government, conflict of systems in West, 21-22.

importance of, 6-7.

kinds, 5.

merits, 6.

types of, 7.

Local option liquor laws, 87.

Manufactures, promotion of, 349.

Marshall, Chief Justice, decision in Marbury v. Madison, 361.

interpretation of Constitution, 271.

Massachusetts, constitution of, 66.

Mayor, the, 38-39.

McKinley, Wm., as President, 275, n., 294.

Merit system. See Civil Service Reform.

Military Academy, the, 336.

Military Secretary, the, 334.

Militia, the, 265-266.

Mines, Bureau of, 344.

Minority representation in state legislature, 77-78.

Mint, Director of, 332.

Mints, U.S., 228, n.

Mississippi, ratification of constitution of, 66.

Monetary system, 228-232.

Morrill Act, 340.

Municipal government, 25-50.

Naturalization, 350, 383-385.

Nautical Almanac, publication of, 337.

Naval Academy, U. S., 338.

Navigation, Bureaus of, 337, 347.

Navigation laws, 237.

Navy, the, 264-269.

Navy Department, 336-338.

Navy yards, location of, 337.

New England town, the, 8.

Newport, naval war college at, 268.

New York type of local government, 21-22.

New York city, budget of, 41.

collections from customs duties in, 222.

police force, 44.

Nonintercourse Act of 1809, 237.

Northern Securities case, 245.

Ordinance of 1787, 371.

Ordinances, power of the President to issue, 316.

Ordnance, Bureau of, 337.

Oregon, initiative and referendum in, 87, 88.

Original package doctrine, 241.

Pagopago, harbor of, 379.

Panama Canal, construction of, 271, 335.

Panama Canal Zone, 379-380.

Parcels post, 255.

Pardons, amnesty, 320.

commutation, 321.

extent of President's power over, 320.

parole, 321.

power of governor to grant, 102, 103.

Parole, 321.

Parties. See Political Parties.

Passports, 326.

Patent Office, 344.

Patents, 259-261.

number granted, 261.

Pennsylvania type of local government, 22.

Pension Bureau, 343-344.

Philippine Islands, 374-378.

Plant Industry, Bureau of, 345.

Platform of political parties, 155, 288.

Police power, 241.

Police protection in cities, 44-46.

Political parties, conventions, 153-157, 287-288.

local, 145.

national, 145-148.

nature and functions, 144.

nomination of candidates, 153-157.

organization, 148-150.

platform, 155, 288.

primaries of, 150-152.

Porto Rico, 374-376.

Ports of delivery, 220, n.

Postmaster-General, the, 339.

Post Office, the, classes, 257.

classification of mail matter, 247.

development of postal service, 248.

"fraud orders," 249.

free delivery, 252.

international postal union, 257.

mail matter, 249.

money order service, 254.

parcels post, 255.

postal deficit, 249.

postal savings banks, 254.

postal subsidies, 256.

rates of postage, 249.

registry service, 253.

second-class matter, 251.

Post Office Department, 339.

Powers, division of between state and national government, 58.

of municipal corporations, 32.

President, campaigns for election of, 291.

choice of President by electors, 279-281.

choosing of electors, 277-279.

compensation, 299.

contributions by corporations forbidden, 292.

counting of electoral vote, 281-283.

creation of office, 274.

election by House, 283-285.

electoral and popular vote, 279.

failure of electoral plan, 277.

immunity from judicial control, 321.

impeachment of, 322.

inauguration, 298.

mode of election, 276.

powers and duties, 300-320.

publicity of campaign contributions, 292-293.

qualifications, 275.

raising funds for campaign, 291.

succession to presidency, 293-295.

term of office, 275.

Previous question, the, 211.

Primaries, 150-153;

direct primary, 156.

Privateer, 262.

Probation, 123.

Public defender, 121.

Public Health Service, in Department of the Treasury, 332.

Public lands, disposal of, 340.

Homestead Act, 341.

land offices, 341.

Morrill Act, 340.

Preëmption Act, 340.

present extent of, 341.

Public Opinion Law, in Illinois, 87.

Public utilities, in municipalities, 48.

government ownership of, 50.

Pure food, legislation concerning, 240, 246.

Quarantine, laws by Congress, 239.

Quartermaster Corps, 334.

Recall, 101.

Reciprocity treaties, 220.

Reed, Thomas B., rule on quorum, 200.

Referendum, 85-89.

Registration for elections, 131.

Removal, President's power of, 303-309.

Representatives, House of. See House, Congress, Legislature.

Resolutions, 204, n.

Revenue, sources of federal, 218.

Revenue Cutter Service, 333.

Roosevelt, Theodore, as President, 224, 275, n.

extension of civil service by, 307.

Samoan Islands, 379.

Secret Service, the, 333.

Senate, national, as executive council to President, 274.

classification of senators, 181.

debate in, 214.

mode of election, 181-184.

power to amend revenue measures, 219, n.

president of, 213.

procedure in, 213-215.

right of legislature to instruct, 185.

special functions of, 190-194.

See Congress.

Senate, state, 75.

See Legislature.

Sherman Anti-Trust Law, 245.

Sherman treasury notes, 231.

Shipping board, 257.

Slavery compromise in Constitution, 167-168.

South Carolina, ratifies constitution, 66.

Speaker, English, 209.

of House of Representatives, powers, 203, 209.

Special legislation, constitutional protection against, 34.

Specific duties, 218.

Spoils system, 106, 304.

elimination of in diplomatic service, 327.

Standards, Bureau of, 349.

State, obligations and duties, 62-64.

place of in federal system, 57.

powers of, 59, 60.

prohibitions on in federal Constitution, 59.

rights and privileges, 60-62.

State boards and commissions, 104-105.

State, Department of, organization and functions, 325-330.

Steamboat Inspection Service, 348.

"Strike" bills, 85.

Succession Law of 1792, 294.

of 1886, 295.

Suffrage, nature of elective franchise, 125.

qualifications for voting, 125-129.

woman suffrage, 128.

Supervising Architect, 333.

Surgeon General, 334.

Taft, Wm. H., governor of Philippines, 377.

Tariff, maximum and minimum principle, 219.

preparation of bill, 219.

protective, 218.

Taxation, federal, collection of taxes, 222.

collection of customs duties, 220.

corporation tax, 224.

customs duties, 218.

forms of federal taxes, 217.

income taxes, 223.

inheritance taxes, 224.

internal revenue taxes, 221.

national power of, 217.

protective tariff, 218.

reciprocity treaties, 220.

tariff bills, 219.

Taxation, Municipal, 42.

Territories, courts in, 364.

extension of Constitution to, 369.

government of organized, 372-374.

Northwest Territory, 371.

origin of territorial system, 370.

partly organized, 374-378.

powers of Congress over, 369.

representation of in Congress, 175, n.

unorganized, 379-381.

Territory, government of occupied, 312.

Tobacco, tax on, 222.

Tonnage laws, 237.

Town meeting, the, 9-10.

conditions unfavorable to, 10-11.

Town system of local government, 7, 13.

officers of, 11-14.

powers of, 8-9.

Treason, punishment of, 366-367.

Treasury, Department of, 331-332.

Treaties, negotiation of, 310, 328.

senate's share in making, 310.

Treaty, reciprocity, 220.

Trials, in courts, 115-123.

Tutuila, 379.

United States funds, deposit of, 224.

Veto, exercise of power by President, 212, 213, 317.

importance of, 319.

power of governor, 97-99.

use of in practice, 318.

Vice President, election by senate, 285.

electoral vote for, 280.

nomination of, 289.

presiding officer of, 197.

Village government, 53.

Voting machines, 139.

War, Department of, organization and functions, 333-336.

Warrants, issued by secretary of state, 326.

Washington, George, as President, 275, 314, 356.

Weather Bureau, the, 345.

West Point Military Academy, 336.

Wilson, James, 275, n.

Yards and Docks, Bureau of, 337.

ССЫЛКИ:

[1] Fairlie, "Local Government," p. 147.

[2] Hart, "Actual Government," p. 172.

[3] Соответствующее административное деление в Луизиане называется приходом (parish).

[4] Однако в Вермонте и Коннектикуте они назначаются судьями и занимают должности по усмотрению последних, в то время как в Род-Айленде они ежегодно избираются легислатурой.

[5] Род-Айленд — единственный штат, в котором отсутствует такая должность, как казначей округа, а хранение местных средств возложено на казначеев городов (таунов).

[6] Осуществление правосудия судом округа и мировыми судьями рассматривается в главе, посвященной судебной системе штата (глава VI).

[7] Goodnow, "Comparative Administrative Law," Vol. I, p. 178.

[8] Бюро переписи населения сообщило в 1916 году, что 155 из 204 городов с населением более 30 000 человек владели собственными системами водоснабжения.

[9] Закон с обратной силой (ex post facto law) является ретроспективным: он объявляет преступлением деяние, которое не было таковым на момент его совершения, либо усиливает наказание за прошлые преступления. Билль об опале (bill of attainder) — это закон, которым обвиняемое лицо признается виновным без суда и приговаривается к наказанию за государственную измену.

[10] Неотъемлемое право государства изымать частную собственность для общественных нужд называется правом принудительного отчуждения (eminent domain).

[11] Палата представителей Калифорнии, состоящая из восьмидесяти членов, имела в 1907 году в общей сложности 335 сотрудников с зарплатой от 3 до 8 долларов в день. Сенат, состоявший из сорока членов, насчитывал 228 сотрудников. С тех пор в конституцию этого штата была принята поправка, ограничивающая суммарные расходы легислатуры на канцелярский персонал до 500 долларов в день. В некоторых других штатах число сотрудников легислатуры кажется чрезмерным, и ограничения, подобные тем, что ныне содержались бы в конституции Калифорнии, были бы вполне уместны. Так, в 1903 году у легислатуры Иллинойса было 226 сотрудников, в Миссури — 315, в Нью-Йорке — 299 и в Орегоне — 225. Расходы на содержание сотрудников легислатуры в Иллинойсе на сессии 1913 года составили более 95 000 долларов; в Нью-Йорке эта сумма превысила 250 000 долларов, а в Висконсине — 76 000 долларов. Одним из аргументов, выдвигаемых в настоящее время в некоторых штатах в пользу однопалатного легислатуры, является то, что это позволило бы существенно сократить число сотрудников легислатуры и соразмерно уменьшить расходы.

[12] В Висконсине и некоторых других штатах «бюро законодательных справок» предоставляют членам [парламента] информацию по вопросам предлагаемого законодательства и помогают им в составлении законопроектов.

[13] Конституция Иллинойса требует, чтобы губернатор направлял послание легислатуре также по окончании своего срока полномочий, подводя итог положению дел в штате на тот момент.

[14] Согласно важному закону, принятому в Иллинойсе в 1917 году, большое число бюро и комиссий было объединено и передано в подчинение руководителям департаментов, назначаемым губернатором, который обладает широкими полномочиями по контролю над ними. Впоследствии ряд других штатов поступил аналогичным образом.

[15] В нескольких штатах определенные должностные лица штата, среди которых генеральный прокурор, выполняют функции совета по помилованию; в других эту роль выполняет сенат; а в Массачусетсе и Мэне — Исполнительный совет.

[16] Baldwin, The American Judiciary, p. 133.

[17] Trial court judges in certain districts receive $17,500 a year.

[18] Baldwin, The American Judiciary, p. 227.

[19] В ряде случаев недавно были предусмотрены должности таких должностных лиц; например, в Лос-Анджелесе.

[20] К таким штатам относятся Арканзас, Индиана, Канзас, Миссури, Небраска, Орегон, Южная Дакота и Техас.

[21] Большинство штатов имеют законы, позволяющие избирателям покидать рабочее место на определенное время в день выборов без удержания заработной платы. В некоторых штатах предусмотрены средства для голосования тех, кто в силу служебной необходимости отсутствует в день выборов. Многие штаты обеспечивают возможность голосования для военнослужащих в военное время.

[22] Fuller, "Government by the People," p. 150.

[23] Fuller, "Government by the People," pp. 61-63.

[24] Andrews, "Manual of the Constitution," p. 38.

[25] Каждая из территорий представлена в Конгрессе делегатом, которому разрешено работать в определенных комитетах и принимать участие в дебатах, но не голосовать. Филиппинские острова представлены двумя постоянными комиссарами, а Пуэрто-Рико — одним. Из вежливости им предоставляются места в Палате представителей, подобно территориальным делегатам, и они могут работать в комитетах.
Число представителей после каждой переписи населения было следующим: 1790 г. — 105; 1800 г. — 141; 1810 г. — 181; 1820 г. — 212; 1830 г. — 240; 1840 г. — 223; 1850 г. — 234; 1860 г. — 241; 1870 г. — 292; 1880 г. — 325; 1890 г. — 356; 1900 г. — 386; 1910 г. — 435.

[26] Последующим актом те штаты, конституции которых предусматривали иной день для избрания представителей, были освобождены от положений этого закона. Во исполнение этого акта выборы членов Конгресса в штате Мэн проводятся в сентябре.

[27] Если легислатура пренебрегает обязанностью провести новое районирование штата после того, как ему было выделено дополнительное число представителей, последние избираются от штата в целом. В 1916 году, например, Пенсильвания избрала четырех таких представителей; Иллинойс, Техас, Монтана и Айдахо — по два; Алабама и Западная Вирджиния — по одному.

[28] В 1897 году работа легислатуры Орегона была полностью парализована на несколько месяцев, поскольку достаточное количество членов нижней палаты в целях предотвращения избрания определенного сенатора отсутствовало в зале заседаний и не позволяло собрать кворум. Невозможно было ни принять законопроект, ни выделить средства на покрытие текущих расходов штата.

[29] То, что члены Конгресса не подлежат процедуре импичмента, было определено в деле Уильяма Блаунта, сенатора от Теннесси в 1797 году, когда сенат постановил, что он не обладает юрисдикцией по данному делу.

[30] Первым было дело судьи Джона Пикеринга из Окружного суда Соединенных Штатов по Нью-Гэмпширу, март 1803 г. Вторым было дело судьи Сэмюэля Чейза из Верховного суда, март 1804 г. Джеймс Х. Пек, окружной судья Миссури, подвергся импичменту в апреле 1830 г.; Уэст Х. Хамфрис, окружной судья Теннесси — в мае 1862 г.; Эндрю Джонсон, Президент Соединенных Штатов — в феврале 1868 г.; Уильям У. Белкнап, военный министр — в марте 1876 г.; Чарльз Свейн, судья Окружного суда Соединенных Штатов по Флориде — в 1905 г.; и Роберт В. Арчибальд, судья Суда по торговле — в 1912 г. Из них Пикеринг, Хамфрис и Арчибальд были признаны виновными и смещены с должности, причем Хамфрис и Арчибальд были дополнительно лишены права занимать федеральные должности в будущем. Белкнап подал в отставку до предъявления обвинений в порядке импичмента, однако сенат постановил, что он тем не менее обладает юрисдикцией, и судебное разбирательство было продолжено, завершившись лишь его оправданием.

[31] Сержант по оружию (sergeant-at-arms) Палаты представителей хранит булаву, которая является символом власти палаты. Она представляет собой копию римских фасций из эбенового дерева, увенчанную серебряными земным шаром и орлом. Во время сессии она хранится в отведенном для нее месте возле стола спикера, но когда во время дебатов вспыхивает беспорядок, сержант по оружию берет булаву с ее привычного места и направляется с ней в поднятой руке к той части палаты, где происходят беспорядки. Затем он призывает к порядку от имени палаты, и если демонстрации булавы недостаточно для восстановления порядка, палата может отдать распоряжение об аресте нарушителя или нарушителей.

[32] Рядом с Капитолием были построены два больших офисных здания для использования членами обеих палат.

[33] Существуют очевидные возражения против системы, при которой законопроекты в значительной степени неизбежно разрабатываются комитетами. Эти возражения изложены г-ном Брайсом в его труде «Американское содружество» следующим образом:
1. Это разрушает единство палаты.
2. Это мешает тому, чтобы потенциал лучших членов был задействован при работе над любым отдельно взятым законопроектом, каким бы важным он ни был.
3. Это ограничивает дебаты.
4. Это снижает сплоченность и согласованность законодательства, позволяя каждому комитету идти собственным путем со своими законопроектами так, будто он осуществляет законотворчество для одной планеты, а другие комитеты — для других.
5. Это создает благоприятные условия для закулисного и даже коррупционного влияния и поощряет «поруку» (log-rolling).
6. Это снижает ответственность, разделяя ее между различными комитетами.
7. Это снижает интерес нации к работе Конгресса.
8. Это передает власть в руки председателей комитетов, особенно тех, которые ведают финансами и другими крупными национальными интересами.
Главное преимущество такой системы заключается в том, что она позволяет палате рассматривать гораздо большее количество вопросов, чем это было бы возможно в противном случае, и тем самым делает возможным выполнение огромного объема работы, особенно в плане отклонения никуда не годных законопроектов.

[34] Частные законопроекты передаются клерку, а не спикеру. Различие между публичным и частным законопроектом заключается в том, что первый затрагивает вопросы, представляющие общий интерес для общественности, тогда как второй касается интересов отдельного лица или небольшого круга лиц. Примером публичного законопроекта является закон, регулирующий торговлю; примером частного законопроекта — закон о предоставлении пенсии конкретному лицу или урегулировании претензии какого-либо лица к правительству. Различие проводится также между законопроектом и резолюцией. Законопроект касается вопросов более фундаментального и постоянного характера, в то время как резолюция имеет дело с вопросами более временного и преходящего характера. Резолюции бывают двух видов: совместные (joint) и параллельные (concurrent). Совместная резолюция принимается так же, как законопроект, и требует одобрения Президента, но оформляется в несколько иной форме и используется для осуществления небольших ассигнований, создания комиссий, предложения поправок к Конституции, резолюций о принятии новых штатов, распоряжения о печати и т. п. Параллельная резолюция используется для выражения мнения Конгресса по какому-либо вопросу, представляющему интерес исключительно для этого органа, и не передается Президенту на одобрение.

[35] Однако в 1916 году демократический Конгресс установил протекционистский тариф на импортные красители для поощрения отечественной промышленности.

[36] Сенат, тем не менее, имеет право предлагать поправки. Так, тарифный законопроект 1894 года был изменен сенатом почти по тысяче пунктов. Кроме того, тарифный законопроект 1909 года был изменен сенатом настолько, что во многих отношениях представлял собой новый законопроект, а разногласия между двумя палатами были урегулированы согласительной комиссией.

[37] Если импортер по какой-либо причине не желает немедленно забирать свои товары и уплачивать с них пошлину, он может поместить их на хранение на государственный склад, предоставив поручительство (бонд) на сумму, вдвое превышающую их стоимость. Впоследствии он может забрать их в любое время в течение года при условии уплаты пошлин. Если они реэкспортируются, уплата пошлин не требуется.

[38] Позднее монетные дворы были учреждены в Денвере, Сан-Франциско и Новом Орлеане. Пробирные палаты для аффинажа и определения чистоты слиточного золота и серебра были созданы в Нью-Йорке, Сент-Луисе, Дедвуде, Хелене, Бойсе, Карсон-Сити, Солт-Лейк-Сити, Сиэтле и Шарлотте (Северная Каролина). Для придания прочности и твердости золотым и серебряным монетам добавляется медный сплав, составляющий одну десятую их веса.

[39] В дополнение к упомянутым выше золотым и серебряным монетам существуют пятицентовая монета (никелевая) и одноцентовая монета (медная).

[40] В настоящее время все золотые монеты и серебряный доллар являются законным платежным средством на любые суммы. Однако более мелкие монеты являются законным платежным средством только на небольшие суммы, причем этот предел варьируется от двадцати пяти центов для никелевых и медных монет до 10 долларов для серебряных монет.

[41] Золотой запас — это сумма денег, отложенная с целью выкупа старых «гринбеков» или казначейских билетов Соединенных Штатов. Всегда предпринимались усилия для поддержания этой суммы на уровне выше 100 000 000 долларов.

[42] Согласно отчету генерального комиссара по иммиграции, в течение 1914 года в Соединенные Штаты прибыли 1 218 480 иммигрантов. Из тех, кто подал заявление на въезд в страну, более 33 000 получили отказ. В 1916 году число прибывших упало до 366 748; в 1920 году оно составило 430 000.

[43] Опираясь на свои полномочия по регулированию торговли, Конгресс также принял закон о борьбе с торговлей людьми («белыми рабынями») и акт, ограничивающий отстрел птиц, мигрирующих из одного штата в другой.

[44] В начале 1919 года была принята восемнадцатая поправка к федеральной конституции, запрещающая торговлю спиртными напитками по истечении одного года.

[45] Тариф для лиц, не являющихся издателями, составляет четыре цента за фунт.

[46] Уже в 1906 году на Филиппинских островах была создана система почтово-сберегательных банков, которая работала там к полной всеобщей удовлетворённости.

[47] Тем не менее, Соединенные Штаты уже давно заключили договоры о «посылочной почте» с рядом зарубежных стран, в соответствии с которыми посылки весом до одиннадцати фунтов могут пересылаться по почте в эти страны по тарифу двенадцать центов за фунт.

[48] The receipts of the New York post office are about $45,000,000
a year.

[49] Несмотря на большое количество сотрудников патентного ведомства, оно находится на самоопределении благодаря взимаемым пошлинам и огромному числу заявок, причем годовые поступления составляют более 2 000 000 долларов.

[50] Изобретатель, которому требуется больше времени на доработку своего изобретения и предотвращение действий кого-либо другого, может получить официальное уведомление (caveat), предоставляющее ему год на завершение своего изобретения.
Товарные знаки также регистрируются патентным ведомством при условии, что они будут использоваться в межштатной торговле. В остальных случаях товарные знаки обычно защищаются посредством регистрации в штатах.

[51] В 1918 году, когда завершилась Первая мировая война, около 2 000 000 американцев находились под ружьем во Франции и около 2 000 000 находились в учебных лагерях и школах на территории Соединенных Штатов.

[52] Фактическая численность национальной гвардии в 1921 году составляла около 113 600 человек. Однако планы ее развития предусматривают доведение ее предельной численности до 425 000 человек.

[53] Это объяснялось тем фактом, что существовали сомнения относительно того, может ли ополчение (милиция) быть призвано и отправлено за рубеж для ведения войны против иностранного государства, учитывая указание в Конституции на цели, для которых ополчение может быть призвано на службу Соединенных Штатов. Согласно Акту 1916 года, организованное ополчение может быть призывом направлено на службу Соединенных Штатов для использования в любом месте, если Конгресс объявит о наличии чрезвычайного положения. Они были призваны таким образом в 1917 году и отправлены в Европу не в качестве ополчения, а как часть регулярной армии.

[54] Согласно отчету министра военно-морских сил за 1916 год, морское ополчение штатов насчитывало 9 170 рядовых и 636 офицеров.

[55] Большинство кораблей военно-морского флота строилось по контрактам с частными судостроительными компаниями, однако было предпринято несколько экспериментов по строительству силами правительства на военно-морских верфях. Так, линкор «Луизиана» и несколько других были построены правительством на собственных верфях.

[56] Для получения дополнительной информации о военно-морской академии см. стр. 338.

[57] Воинское звание коммодора больше не существует, за исключением его сохранения в списках отставников. Имеется около двадцати пяти или тридцати контр-адмиралов. Акт 1899 года, в соответствии с которым Дьюи был назначен адмиралом, предусматривал, что эта должность прекратит свое существование с его смертью, однако в 1915 году звания адмирала и вице-адмирала были восстановлены, и первое из них в настоящее время носят командующие Атлантическим, Тихоокеанским и Азиатским флотами.

[58] Либо являлся гражданином Соединенных Штатов на момент принятия Конституции. Это исключение было сделано из уважения к выдающимся людям иностранного происхождения, таким как Александр Гамильтон и Джеймс Вилсон, которые были членами конвента, разработавшего Конституцию. Поскольку с момента принятия Конституции прошло более ста лет, это исключение, разумеется, утратило всякий смысл.

[59] Г-н Рузвельт стал Президентом в связи со смертью Президента Мак-Кинли примерно через полгода после начала второго срока последнего. Он отбыл оставшийся срок полномочий г-на Мак-Кинли и был избран на следующий полный четырехлетний срок.

[60] Первая попытка была предпринята экс-президентом Грантом, который в 1880 году был кандидатом на выдвижение от Республиканской партии на третий срок, но не смог его получить. Вторая была предпринята экс-президентом Рузвельтом в 1912 году.

[61] "This Country of Ours," p. 77.

[62] Иногда случается так, что голоса выборщиков от штата разделяются, хотя такие случаи редки. Это может быть связано с личной непопулярностью одного из кандидатов в выборщики от партии большинства, либо с ошибкой многих избирателей, опускающих бюллетени за кандидата в выборщики, указанного лишь во главе списка, вбелении в уверенности, что тем самым они голосуют за весь список. В результате первой причины Гаррисон получил один голос в Калифорнии в 1892 году, в то время как Кливленд получил остальные восемь. В результате главным образом второй оплошности Тафт получил лишь два голоса выборщиков в Мэриленде в 1908 году, а Брайан получил остальные шесть. В 1916 году голоса Западной Вирджинии разделились: Вилсон получил один голос, а Хьюз — остальные семь.

[63] День, в который собираются выборщики, должен быть одинаковым на всей территории Союза. Цель этого требования — предотвратить сделки или торги между коллегиями выборщиков различных штатов. Кроме того, заседая в один и тот же день, действия одного штата не могут быть использованы для оказания влияния на действия другого. В 1857 году выборщики Висконсина из-за снежной бури не смогли собраться в столице штата в день, установленный законом. На следующий день они встретились и отдали голоса штата за Фремонта. Но когда в Конгрессе встал вопрос о подсчете голосов Висконсина, было выдвинуто возражение, что они не были поданы в день, предписанный законом. Поскольку голос штата не был решающим, этот вопрос не приобрел серьезного характера.

[64] Так, Джефферсон в качестве председателя сената в 1801 году подсчитал голоса, которые избрали его Президентом Соединенных Штатов, и объявил себя должным образом избранным. То же самое сделал Адамс в 1797 году. Предположим, в любом из этих случаев возникли бы серьезные разногласия: мог ли председатель сената подсчитать в свою пользу оспариваемые голоса?

[65] До принятия Двенадцатой поправки в 1804 году — из пяти кандидатов, набравших наибольшее число голосов.

[66] Это произошло бы в 1912 году: 22 делегации штатов были республиканскими, 22 — демократическими, а 4 разделились поровну.

[67] Распределение делегатов между штатами на основе их представительства в Конгрессе не имеет никакого отношения к партийной силе. В течение ряда лет в рядах Республиканской партии нарастают настроения в пользу сокращения представительства на национальном съезде южных штатов, где Республиканская партия фактически не существует. В декабре 1913 года национальный комитет Республиканской партии принял резолюцию, предписывающую, чтобы представительство на национальном съезде 1916 года в определенной степени основывалось на числе избирателей партии в каждом избирательном округе по выборам в Конгресс. Это привело к сокращению числа южных делегатов на восемьдесят семь, а северных — на семь. Однако база представительства на съезде Демократической партии осталась неизменной.

[68] Съезд 1912 года сделал исключение из этого правила для некоторых штатов.

[69] На самом деле каждая делегация штата выдвигает одного из своих членов в качестве национального коммивояжера-члена комитета от штата, и сформированный таким образом комитет утверждается съездом.

[70] В 1908 году у национального комитета Демократической партии было бюро по делам рабочих для работы с голосами избирателей-рабочих и комитет по делам клубов студентов колледжей для организации студентов колледжей в клубы избирателей.

[71] В 1908 году было распространено более миллиона экземпляров речи г-на Брайана «Должен ли народ править», напечатанной на всех языках, на которых говорят в Соединенных Штатах. Также были распространены еще миллион экземпляров его речей о трестах, тарифе, гарантии банковских вкладов и судебных запретах.

[72] Джон К. Кэлхун ушел в отставку с поста вице-президента, чтобы стать сенатором от Южной Каролины. Уставы предусматривают, что Президент заявляет о своей отставке, если он уходит в отставку, письмом на имя государственного секретаря.

[73] С 4 марта по 10 октября 1881 года у сената не было председателя, а с 4 марта по 15 декабря того же года не было спикера, поскольку новая палата еще не заседала и не организовалась. Если бы вице-президент Артур умер до смерти г-на Гарфилда, некому было бы занять вакансию до 10 октября, когда был избран новый временный президент (*pro tempore*) сената.

[74] Присяга при вступлении в должность была приведена Президенту Вашингтону в Нью-Йорке, бывшем тогда временной резиденцией правительства, канцлером Ливингстоном из штата Нью-Йорк. В 1917 году, поскольку 4 марта выпало на воскресенье, Президент Вилсон принес присягу дважды: в воскресенье в своем кабинете в Капитолии и на следующий день публично в связи с инаугурационными церемониями.

[75] Когда вице-президенты Тайлер, Джонсон, Артур и Рузвельт вступали на пост президента, Конгресс не заседал, и присяга при вступлении в должность приводилась без формальностей. Г-н Артур принял присягу в Нью-Йорке перед местным мировым судьей, а г-н Рузвельт сделал то же самое в Буффало, где умер г-н Мак-Кинли. Однако вице-президент Филмор принял присягу в качестве Президента в присутствии обеих палат Конгресса, которые случайно заседали в момент смерти Президента Тейлора.

[76] Единственными должностными лицами, назначаемыми судами общей юрисдикции, являются клерки, судебные репортеры и другие мелкие вспомогательные служащие; однако в различных ведомствах имеется большое число низших должностных лиц, которые назначаются руководителями департаментов.

[77] Пока Конгресс не заседал, Президенту предоставлялось право «приостанавливать» должностных лиц по уважительной причине, но он был обязан сообщать о всех таких приостановлениях в Сенат на его следующем заседании, и в случае отказа Сената согласиться с приостановлением отстраненное должностное лицо получало право возобновить исполнение своих обязанностей.

[78] Акт об организации министерства финансов требует, чтобы министр финансов представлял свой годовой отчет Конгрессу, в то время как остальные руководители кабинета представляют свои отчеты Президенту. Очевидным намерением Конгресса было держать министра финансов под более жестким контролем представителей народа.

[79] Согласно закону 1907 года, служащим, состоящим в классифицированной службе, запрещается принимать активное участие в политических кампаниях, и этот запрет трактуется как запрет на работу в политических комитетах, деятельность в качестве делегатов на партийных съездах, публикацию газетных статей политического характера, членство в политических клубах, распространение петиций политического характера и т. д.

[80] Однако в 1915–1919 годах Президент Вилсон писал ноты германскому правительству и принимал участие в разработке мирного договора.

[81] Подробнее об этом см. стр. 60–62.

[82] Недавний пример можно найти в правилах, изданных Президентом Тафтом для введения в действие нового закона, вводящего налог на корпорации. Смысл закона по различным пунктам подлежал толкованию, а метод и средства начисления и взимания налога — предписанию. Другим примером стали правила, изданные Президентом Вилсоном в 1913 году для сбора подоходного налога.

[83] Экс-президент Бенджамин Харрисон в своей книге «Эта наша страна» (стр. 138) так описывает путь, который проходит законопроект после его принятия обеими палатами: «Когда законопроект принят обеими палатами Конгресса и подписан председателем сената и спикером палаты, он доставляется клерком комитета по утвержденным законопроектам в Исполнительный особняк, где на нем проставляется дата его доставки. Затем практикуется отправка законопроекта руководителю того департамента, к ведению которого относится его предмет — в военное министерство, если речь идет об армейских делах; в министерство внутренних дел, если речь идет о пенсиях, государственных землях или делах индейцев и т. д., — для изучения министром и подготовки отчета с его стороны относительно любых возражений, которые могут у него возникнуть. Что касается структуры законопроекта и любых связанных с ним конституционных вопросов, то по ним часто консультируются с генеральным прокурором, хотя законопроект не относится к ведению его департамента. Затем Президент берет законопроект вместе с отчетом из департамента, изучает его и, если одобряет, пишет на нем "Одобрено", указывает дату и ставит свою подпись. Законопроект, ставший теперь законом, направляется затем в государственный департамент для подшивки и опубликования в официальном собрании законов».

[84] Различие между законопроектами, совместными резолюциями и параллельными резолюциями обсуждается на стр. 204.

[85] Преступления, по которым был объявлен импичмент, были исключены в целях предотвращения предоставления Президентом помилований собственным назначенцам и тем самым ограждения их от последствий их деяний.
[86] Определение помилования и отсрочки исполнения наказания, а также дальнейшее обсуждение природы и назначения помиловательного полномочия см. на стр. 102–103.

[87] Между американским кабинетом министров и европейским правительством мало общего. В зарубежных странах, где преобладает парламентская система, министры кабинета выбираются из партии, контролирующей парламент; они обычно являются членами парламента, но независимо от этого имеют право на места в нем; они подготавливают и вносят все важнейшие законодательные инициативы, настаивают на их принятии парламентом и защищают свою политическую линию и действия всякий раз, когда они подвергаются напанкам. Перед одной или обеими палатами парламента они несут ответственность за свои политические действия, и всякий раз, когда они перестают пользоваться поддержкой палаты, перед которой они ответственны, они должны уйти в отставку и уступить место новому кабинету, который пользуется ее доверием. Таким образом, противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти невозможно.

[88] Следующее описание процедуры составления, подписания и ратификации договоров приводится г-ном Ван Дайном в его книге «Наша дипломатическая служба» (стр. 9–10):
"Когда условия договора согласованы, в Государственном департаменте изготавливаются два точных экземпляра на пергаменте, которые подписываются госсекретарем и иностранным министром. Если у двух стран нет общего языка, тексты на двух языках переписываются в параллельных столбцах. При составлении договоров это правительство придерживается правила «альтернати», в силу которого в экземпляре договора, оставляемом у этого правительства, Соединенные Штаты упоминаются первыми, и наш полномочный представитель подписывает первым. В экземпляре, оставляемом иностранным правительством, это правительство упоминается первым, и его полномочный представитель подписывает первым. Печать каждого полномочного представителя ставится после его подписи. Две узкие полоски шелковой ленты в полоску красно-бело-синего цвета накладываются крест-накрест на страницу, на документ капается немного горячего воска в том месте, где должно быть сделано оттиск печати, и печать ставится на него; таким образом лента прикрепляется к печатям и используется для сшивания страниц документа. Когда договор ратифицирован, назначается день, и полномочные представители встречаются и обмениваются ратификационными грамотами. Ратификация прилагается к документу. По завершении ратификации провозглашение этого факта и публикация текста осуществляются одновременно в столицах каждой из наций в согласованный день".

[89] В некоторых восточных странах, главным образом в Китае, Марокко, Персии, Сиаме и Турции, консулы Соединенных Штатов в силу договорных соглашений осуществляют юрисдикцию в отношении американских граждан как по гражданским, так и по уголовным делам. Они уполномочены судить американцев за правонарушения, совершенные в пределах их округов, и разрешать все гражданские споры между гражданами Соединенных Штатов, проживающими там. По более серьезным уголовным делам и гражданским делам, связанным с крупными суммами, могут подаваться апелляции американскому министру. Причина, по которой западные державы отказываются позволить судить своих граждан судам этих стран, заключается в том, что стандарты их законов и судопроизводства противны стандартам западных стран. Ранее консульская юрисдикция существовала и в Японии, но она была отменена по договору в 1899 году.

[90] Список монетных дворов и пробирных палат см. на стр. 228–229.

[91] Кроме того, министр военно-морских сил может ежегодно назначать 100 мичманов из числа рядового состава военно-морского флота в возрасте до двадцати лет на основе конкурсных экзаменов.

[91] The six states admitted between 1889 and 1890 were given
23,000,000 acres.

[92] There are now 153 national forests, embracing 175,940,000 acres.

[93] Министр внутренних дел утверждает, что индейцы осейдж, вероятно, являются самым богатым народом в мире, их среднее благосостояние на душу населения составляет более 9 500 долларов. Некоторые семьи имеют доход в 12 000 долларов в год.

[94] Это бюро в составе министерства торговли не следует путать с описанным ранее бюро навигации в министерстве военно-морских сил.

[95] См. также стр. 238–239. Рост числа иммигрантов по десятилетиям показан в следующей таблице:

Decade        Population at Beginning Total Number of
         of Decade       Immigrants
1821-1830................ 9,633,822 143,439
1831-1840................ 12,866,020 599,125
1841-1850................ 17,069,453 1,713,251
1851-1860................ 23,191,876 2,598,224
1861-1870................ 31,443,321 2,314,824
1871-1880................ 38,558,371 2,812,191
1881-1890................ 50,155,783 5,246,613
1891-1900................ 62,622,250 3,687,564
1901-1910................ 75,994,575 8,793,386

В 1916 году сертификаты о натурализации были выданы 93 911 лицам, а декларации о намерении стать гражданами подали 207 935 человек.

[96] В двух категориях таких дел, а именно в тех, где сторонами выступают послы, другие дипломатические представители и консулы, и в тех, где стороной является штат, Верховный суд обладает юрисдикцией по первой инстанции (*original jurisdiction*), то есть правом рассматривать дело и выносить по нему решение в первой инстанции. Но это не значит, что Верховный суд обладает исключительной юрисдикцией по таким делам. Другие федеральные суды могут рассматривать такие дела, и на практике в Верховный суд было передано лишь немного исков по первой инстанции. В остальных упомянутых категориях дел Верховный суд обладает апелляционной юрисдикцией (*appellate jurisdiction*) (за такими исключениями, которые может установить Конгресс), то есть такие дела должны возбуждаться в судах низших инстанций, откуда они могут быть переданы в порядке апелляции в Верховный суд.

[97] Судьи Верховного суда носят мантии из черного шелка во время заседаний суда. Председатель суда сидит посередине ряда кресел, а его помощники располагаются по правую и по левую руку от него в порядке старшинства по выслуге лет.

[98] Первый округ включает Мэн, Массачусетс, Нью-Гэмпшир и Род-Айленд; второй — Коннектикут, Нью-Йорк и Вермонт; третий — Делавэр, Нью-Джерси и Пенсильванию; четвертый — Мэриленд, Северную Каролину, Южную Каролину, Вирджинию и Западную Вирджинию; пятый — Алабаму, Флориду, Джорджию, Луизиану, Миссисипи и Техас; шестой — Кентукки, Мичиган, Огайо и Теннесси; седьмой — Иллинойс, Индиану и Висконсин; восьмой — Арканзас, Колорадо, Оклахому, Айову, Канзас, Миннесоту, Миссури, Небраску, Нью-Мексико, Северную Дакоту, Южную Дакоту, Юту и Вайоминг; девятый — Аляску, Аризону, Калифорнию, Айдахо, Монтану, Неваду, Орегон, Вашингтон и Гавайи.

[99] Такие иски также могут предъявляться в судах штатов, но по выбору ответчика могут быть переданы на рассмотрение в федеральный суд. Многие юристы предпочитают предъявлять иски в судах штатов, даже когда у них есть привилегия обращаться в федеральные суды, из-за большей осведомленности с процедурой судов штатов.

[100] О сравнительных достоинствах различных методов отбора судей см. стр. 113–114.

[101] Список федеральных судей, в отношении которых был возбужден импичмент, см. на стр. 194.

[102] Baldwin, "The American Judiciary," p. 106.

[103] В большинстве стран континентальной Европы существует особый класс трибуналов, называемых «административными судами», для разрешения споров между частными лицами и государственными органами. В Соединенных Штатах таких судов нет, хотя таможенный суд, суд по исковым требованиям и комиссия по торговле между штатами имеют некоторое сходство с административным судом. Многие «административные» вопросы решаются такими должностными лицами, как министр финансов, комиссар по иммиграции и комиссар по патентам.

[104] Назначение и смысл этих гарантий рассматриваются в главе VI, стр. 118–119.

[105] Гавайские острова были аннексированы Соединенными Штатами в июле 1898 года совместной резолюцией Конгресса после того, как сенат отклонил договор об аннексии. Сенат Гавайев состоит из пятнадцати членов, палата — из тридцати; от избирателей требуется умение говорить, читать и писать на английском или гавайском языке; губернатор может накладывать вето на отдельные статьи в законопроектах об ассигнованиях; и в случае, если легислатура не принимает законопроекты об ассигнованиях на покрытие необходимых расходов по управлению правительством и выполнению его обязательств, казначей может с одобрения губернатора производить такие выплаты, для каковых целей суммы, ассигнованные по последним законопроектам об ассигнованиях, считаются повторно ассигнованными; целью этого является предотвращение тупиковых ситуаций, вызываемых легислатурой.

[106] О Пуэрто-Рико и Филиппинах см. страницы 374–379.

[107] Другими островными владениями Соединенных Штатов являются остров Уэйк, остров Мидуэй, или Брукс, острова Хауленд и Бейкер, и все они находятся в Тихом океане. Они практически необитаемы, и никакой необходимости в создании для них системы управления не возникло.

[108] Это справедливо и в отношении других территорий и зависимых территорий. Однако организованным территориям было разрешено направлять делегатов на национальные съезды по выдвижению кандидата в президенты и вице-президенты.

[109] Перепись населения штата Нью-Йорк 1910 года показала, что из общей численности населения в 9 000 000 жителей более 2 000 000 составляли иностранцы (лица без гражданства).

[110] В некоторых целях резиденции иностранных дипломатических представителей рассматриваются так, будто они принадлежат представляемому иностранному государству. Так, ребенок французского посла, если он родился в резиденции посла в Вашингтоне, рождается гражданином Франции; точно так же ребенок посла Соединенных Штатов в Париже, если он родился в его резиденции во Франции, тем не менее является гражданином Соединенных Штатов по рождению.

[111] Правительство Соединенных Штатов неизменно отказывалось признавать свою ответственность в таких случаях, но на практике оно обычно выплачивало компенсацию. Это было сделано, например, в случае антииспанских беспорядков в Нью-Орлеане и Ки-Уэсте в 1851 году; в случае антикитайских беспорядков в Рок-Спрингс, Вайоминг, в 1885 году; и в случае линчевания итальянцев в Нью-Орлеане в 1891 году.

[112] В 1915 году федеральные суды признали неконституционным закон Аризоны, запрещавший нанимать на любую работу более 20 процентов иностранцев.

[113] Только десять штатов приняли меры по Статьям в это время. Нью-Джерси, Делавэр и Мэриленд ратифицировали их лишь позже.

[114] Эта перепечатка Конституции точно следует тексту документа, хранящегося в Государственном департаменте в Вашингтоне, за исключением написания нескольких слов.

[115] Вторая половина этого предложения была заменена 13-й и 14-й поправками.

[116] Этот абзац был заменен 17-й поправкой.

[117] Вторая половина этого предложения была заменена 17-й поправкой.

[118] Округ Колумбия, на который распространяются эти правила, тогда еще не был образован.

[119] Временная оговорка, более не имеющая силы. См. также Статью V.

[120] См. также 10-ю, 13-ю, 14-ю и 15-ю поправки.

[121] Этот абзац заменен 12-й поправкой.

[122] См. 11-ю поправку.

[123] См. 13-ю поправку.

[124] Первые десять поправок были приняты в 1791 году.

[125] Принята в 1798 году.

[126] Принята в 1804 году.

[127] Принята в 1865 году.

[128] Принята в 1868 году.

[129] Принята в 1870 году.

[130] Принята в 1913 году.

[131] Принята в 1913 году.

[132] Принята в 1919 году.

[133] Принята в 1920 году.