ОЧЕРКИ О ЛИБЕРАЛИЗМЕ

Being the Lectures and Papers which were delivered at the Liberal Summer School at Oxford, 1922

ЛОНДОН: 48 ПЭЛЛ-МЭЛЛ У. КОЛЛИНЗ САНЗ ЭНД КО. ЛТД. ГЛАЗГО МЕЛЬБУРН ОКЛЕНД

Авторское право 1922 г.

Изготовлено в Великобритании

ПРЕДИСЛОВИЕ

Статьи, вошедшие в этот сборник, представляют собой резюме — в некоторых случаях, из-за неполноты отчетов, весьма сокращенные резюме — серии докладов, прочитанных в Летней либеральной школе в Оксфорде в первые десять дней августа 1922 года. В двух случаях («Государство и промышленность» и «Механизм государственного управления») две лекции были объединены в одну статью.

Летняя школа не была организована ни одной из официальных структур Либеральной партии, и никакая часть ее расходов не оплачивалась из партийных фондов. Она стала результатом стихийного движения среди ряда мужчин и женщин, которые, веря в то, что либерализм более чем любое другое политическое кредо зависит от свободного обсуждения идей, пришли к выводу о желательности создания платформы, на которой такое обсуждение могло бы вестись способом, совершенно отличным от того, что принято или даже возможно на обычных официальных партийных собраниях. С самого начала движение получило сердечную поддержку и одобрение со стороны лидеров партии, которые были более чем довольны тем, что движение, столь по существу либеральное по своему характеру, осуществляется совершенно независимо от какого-либо официального контроля. Встречи были открыты выступлением г-на Асквита и завершились прощальной речью лорда Грея, в то время как почти все признанные лидеры партии председательствовали на одном или нескольких заседаниях либо охотно соглашались прочитать лекции. Короче говоря, будучи полностью неофициальными, эти встречи объединили все самое жизнеспособное в современном либерализме.

В некоторой степени Летняя школа представляла собой новый подход к политической дискуссии. Большинство лекций было прочитано не активными политиками, а учеными и экспертами, чьи заслуги были признаны в иных областях, нежели практическая политика. Один или двое из ораторов, по правде говоря, даже не были профессиональными либералами. Их пригласили выступить, поскольку было известно, что по своим темам они выразят истинные взгляды современного либерализма. Как бы ни называл себя, например, лорд Роберт Сесил, либералы, во всяком случае, признают, что по большинству вопросов он выражает их убеждения.

Как показывает беглый взгляд на оглавление, статьи охватывают почти весь спектр политических интересов — внешних, внутренних и имперских, но наибольший акцент сделан на проблемах экономической и промышленной организации. И все же, поскольку невозможно охватить вселенную за десять дней, остаются неисследованными крупные и важные темы, а многие вопросы жизненной значимости затронуты лишь вскользь. Пожалуй, самым заметным из этих упущений является отсутствие какого-либо рассмотрения местного самоуправления и чрезвычайно важных предметов — образования, общественного здравоохранения, жилищного строительства и тому подобного, — за которые в первую очередь несут ответственность местные органы власти. Эти темы отложены для более полного рассмотрения в будущих школах; и по этой причине две статьи — одна о местном самоуправлении и одна об образовании, — которые были прочитаны в Оксфорде, не включены в настоящий том.

Из сказанного выше должно быть очевидно, что эти статьи не претендуют на определение того, что можно назвать официальной программой или политикой Либеральной партии. Школу интересовало скорее изучение, чем составление программ, и ее целью было стимулирование свободного поиска, а не формулирование догм. Каждый оратор был и остается ответственным за взгляды, выраженные в его статье, хотя и не за форму, которую принял сокращенный отчет о ней; и в этой книге, несомненно, есть пассажи, которые не получили бы одобрения всех либералов, ибо либерализм всегда поощрял и приветствовал разнообразие мнений.

Тем не менее, в целом эти статьи достаточно точно отражают мировоззрение и настрой современного либерализма. И беспристрастный читатель не преминет заметить в них определенное единство тона и настроя, несмотря на разнообразие их авторства и тематики. Будь то внешняя политика, имперские проблемы, государственное управление или промышленность, проявляется один и тот же настрой — вера в свободу, а не в регламентацию; искреннее желание заменить силу законом; вера в убеждение, а не в принуждение как лучший способ решения сложных проблем; стремление установить организованные методы дискуссии и сотрудничества как лучшее средство разрешения конфликтов — как в международных отношениях, так и в промышленных делах, в той же мере, в какой эти методы уже давно применяются в сфере национальной политики.

Таков дух современного либерализма, который придает единство разнообразию этого небольшого тома. Как часто говорилось, либерализм — это скорее образ мыслей, чем свод четко сформулированных доктрин. Он не претендует на знание какой-либо формулы, которая выведет нас из всех наших бед, или какой-либо панацеи, которая излечит каждый социальный недуг. Он признает, что в каждой области общественной и политической жизни нас окружают бесконечно сложные проблемы, для которых нет простого решения. Он возлагает свои надежды на честный поиск и размышления свободных людей, которые серьезно относятся к своим гражданским обязанностям.

CONTENTS

|  | PAGE
Preface |  | v
The League of Nations and the Rehabilitation of Europe | Rt. Hon. Lord Robert Cecil | 1
The Balance of Power | Professor A.F. Pollard | 19
International Disarmament | Sir Frederick Maurice | 37
Reparations and Inter-Allied Debt | John Maynard Keynes | 51
The Outlook for National Finance | Sir Josiah Stamp | 59
Free Trade | Rt. Hon. J.M. Robertson | 74
India | Sir Hamilton Grant | 92
Egypt | J.A. Spender | 111
The Machinery of Government | Ramsay Muir | 120
The State and Industry | W.T. Layton | 145
The Regulation of Wages | Professor L.T. Hobhouse | 165
Unemployment | H.D. Henderson | 176
The Problem of the Mines | Arnold D. McNair | 194
The Land Question | A.S. Comyns Carr | 212
Agricultural Questions | Rt. Hon. F.D. Acland | 227

ЛИГА НАЦИЙ И ВОССТАНОВЛЕНИЕ ЕВРОПЫ

Достопочтенного лорда Роберта Сесила

Королевский адвокат, член парламента, помощник государственного секретаря по иностранным делам, 1918 г. Министр блокады, 1916–1918 гг. Представитель Южно-Африканского Союза в Ассамблее Лиги Наций.

Лорд Роберт Сесил сказал: — Я должен объяснить, что нахожусь здесь скорее случайно. Оратором, который должен был обратиться к вам, был мой большой личный друг, профессор Гилберт Мюррей, и вы многое потеряли из-за того, что его здесь нет. Он не смог приехать, так как находится в Женеве по делу, связанному с Лигой, и предложил мне занять его место. Я был очень рад это сделать, ибо, скажу прямо, я готов отстаивать Лигу Наций перед любой аудиторией, и уж конечно, не в последнюю очередь перед аудиторией либералов. Но не только перед аудиторией либералов — я был бы готов отстаивать ее даже перед аудиторией «непримиримых».

Ваш председатель сказал, и сказал верно, что Лига — это не партийный вопрос. Мы приветствуем, мы жаждем поддержки каждого. Мы видели в другой великой стране, какая серьезная опасность может грозить делу Лиги, если она, к несчастью, станет отождествляться с партийной политикой. Мы приветствуем поддержку, да, я скажу даже от премьер-министра; в самом деле, никто не отвергнет поддержку премьер-министра Англии в любом деле. Я вынужден признать, когда я впервые прочитал речь, о которой уже упоминалось, мне немного вспомнилось знаменитое письмо доктора Джонсона лорду Честерфилду. Лорд Честерфилд начал признавать ценность работ Джонсона только тогда, когда Джонсон уже преуспел, и в одной из горьких фраз, которые тогда использовал доктор Джонсон, он сказал: «Разве не является покровителем тот, кто равнодушно смотрит на человека, борющегося за жизнь в воде, а когда тот достигает берега, обременяет его своей помощью?» Это был мимолетный настрой в моих мыслях, и мне немного стыдно за него, потому что, в конце концов, мы не можем сказать, что Лига уже достигла берега. Мы нуждаемся и благодарны за помощь любому, кто искренне придет ей на помощь. Я надеюсь, что мы можем ожидать не только слов, но и дел. Лига нуждается во всей поддержке, которую она может получить в те очень опасные и угрожающие времена, которые нас ожидают. Я был рад отметить, что правительство объявило — это один из великих проверочных вопросов, — что оно не только выступает за вступление Германии в Лигу, но и поддержит избрание Германии в Совет Лиги. Это залог того, что, как мы надеемся, может стать реальной политикой Лиги со стороны правительства этой страны. И все же, хотя я счел правильным подчеркнуть внепартийный аспект этого вопроса, я осознаю, и я уверен, что все вы тоже, что существуют два способа отношения к Лиге. Дело не только в том, как сказал бы ваш председатель, что у одних людей больше веры, чем у других, но существует действительно отчетливое различие в образе мыслей, принятом одними сторонниками Лиги по сравнению с другими.

Два взгляда на Лигу

Существует то, что я могу назвать эмпирическим взглядом на Лигу. Есть те из нас в этой стране, да и во всем мире, кто, глубоко потрясенный ужасами войны, ненавидящий войну всем сердцем как зло — круг, который должен включать, насколько я вижу, всех христианских мужчин и женщин, — эти люди, впечатленные ужасами войны, ищут средства, чтобы удержать ее, какую-то защиту против ее возобновления. И они говорят: «Мы перепробовали все остальное, мы пробовали доктрину подготовки к войне как великую гарантию мира; мы пробовали доктрину баланса сил; мы пробовали доктрину создания такого мощного государства или группы государств, чтобы оно могло навязать свою волю остальному миру. Мы испробовали все эти уловки и пришли к выводу, что они ведут не к миру, а к войне. Есть ли что-нибудь еще?» И тогда они вполне законно приходят к Лиге как к своей последней надежде на сохранение мира во всем мире. На днях я разговаривал с одним выдающимся французом, и таково было его отношение. Это отношение очень многих людей. На мой взгляд, оно вполне здраво, насколько это возможно. Но оно не вдохновляет. В конечном счете, оно зависит лишь от прямого обращения к страхам человечества.

Этому взгляду вы можете противопоставить более фундаментальный способ подхода к данному вопросу. Вы можете сказать, что если вы хотите мира во всем мире, недостаточно просто обеспечить гарантии против войны. Вы должны стремиться к созданию нового международного духа, нового духа в международных делах; вы должны строить с самых основ. Это позитивный, в отличие от негативного, способ подхода к этому вопросу. Недостаточно изгнать дух войны и оставить его жилище выметенным и убранным. Вы должны заменить дух войны духом международного сотрудничества. И это тот способ рассмотрения этого великого движения, который некоторые люди думают, что можно отбросить, назвав его идеализмом — любимый термин для оскорблений, как я узнал сейчас, но который кажется мне не только хорошей политикой и хорошей моралью, но и здравым смыслом.

Негативное и позитивное

Эти две точки зрения, несомненно, представляют собой фундаментальные различия в политическом подходе, и вы обнаружите, что две группы сторонников Лиги, которые я пытался описать, неизбежно будут с разным акцентом рассматривать положения Устава и даже достижения Лиги. Ибо если вы прочитаете Устав, вы найдете в этом документе два набора положений. Он действительно признает две школы, так сказать, которые я описывал. В нем есть набор положений, которые касаются обеспечения, защиты мира, и набор положений, которые касаются построения международного сотрудничества. Вы заметите эти два набора положений. Есть те, которые направлены непосредственно на урегулирование споров без войны. Это центральная часть Лиги. Это первое, что нужно сделать, прежде чем вы сможете надеяться на что-то другое. Прежде чем вы сможете начать выстраивать свой международный дух, вы должны избавиться, насколько можете, от реальной угрозы войны; и в этом смысле это центральная часть Устава. Но, на мой взгляд, наиболее долговечной и, возможно, наиболее важной частью является тот набор положений, которые группируются вокруг статей, начиная, возможно, со статьи 10, безусловно, статьи 12, и продолжая до статьи 17 — группа, которая по сути говорит, что прежде чем нации передадут свои споры на суд войны, они обязаны испробовать все другие средства урегулирования своих разногласий. Она устанавливает прежде всего принцип, что каждый спор должен приходить к какому-то виду арбитража, либо через новый Постоянный суд международного правосудия — одно из великих достижений Лиги, — либо через обсуждение перед специально созданным Арбитражным судом, либо, если оба не удаются, то через обсуждение перед Советом Лиги; а статьи 15 и 16 предусматривают, что до тех пор, пока это обсуждение не состоялось и пока не было предоставлено достаточно времени для того, чтобы общественное мнение мира могло воздействовать на спорящие стороны в результате этого рассмотрения, никакая война не должна иметь места, и если какая-либо война имеет место, агрессор должен рассматриваться, возможно, как то, что можно назвать международным преступником.

Прежде чем вы начнете строить, вы должны иметь свободу от реальной войны, и эти положения были эффективны. Они не просто теоретические. Я не уверен, осознается ли вообще, даже в столь просвещенной аудитории, как эта, насколько успешными эти положения были на самом деле на практике. Позвольте мне кратко привести два примера: спор между Швецией и Финляндией и гораздо более неотложный случай спора между Сербией и Албанией. В первом случае у вас был спор о владении определенными островами в Балтийском море. Он назревал, становясь серьезной угрозой миру во всем мире. Он был передан в Лигу для обсуждения. Это было до существования Международного суда. Был создан специальный трибунал. Дело было разобрано с большой тщательностью; было принято решение, которое, интересно заметить, было решением против более сильной из двух сторон. Оно было принято, не с энтузиазмом проигравшей стороной, но с большой лояльностью. Оно было принято, проработано в деталях другими органами Лиги, и, насколько можно судить, насколько безопасно пророчествовать о чем-либо, оно абсолютно закрыло этот спор, и две страны живут в большей степени согласия, чем существовало до того, как спор стал острым.

Но албанский случай более показателен. У вас был очень яркий случай: маленькая страна, только что борющаяся за свое международное существование. Албания была создана как независимое государство только перед самой войной, и во время войны ее независимость фактически исчезла. Первое, что произошло, — это ее заявка на членство в Лиге. Она была удовлетворена, и тем самым Албания впервые по-настоящему возникла как независимое государство. Затем последовала ее попытка обеспечить границы, на которые она имела право, которые были предварительно присуждены ей до войны. Пока этот спор оставался неурегулированным, ее сосед, следуя некоторым довольно катастрофическим примерам, поданным более великими людьми в Европе, решил разрешить вопрос, захватив еще больше земли Албании, чем он уже занимал. После этого статьи Устава были приведены в действие. Совет был поспешно созван в течение нескольких дней. Было известно, что эта страна готова отстаивать перед этим Советом принятие принудительных мер, описанных в статье 16. Совет собрался, и агрессивное государство немедленно признало, что как член Лиги оно не имеет иного пути, кроме как выполнить свои обязательства, и что как благоразумное государство оно не осмелилось столкнуться с опасностью, которая была бы вызвана для него применением статьи 16. Немедленно, до того, как спор фактически развился перед Советом, сербы объявили, что они готовы уйти с албанской территории, и отдали приказы своим войскам отступить за границу. Давайте признаем, что это решение, будучи принятым, было выполнено с абсолютной лояльностью и полнотой. Войска отошли. Территория была возвращена Албании без сучка и задоринки. Никаких обид не осталось, и следующее, что мы слышим, — это то, что между двумя государствами заключен торговый договор, чтобы они могли жить в мире и согласии друг с другом.

Дух Лиги

Я хочу подчеркнуть один момент относительно этих двух случаев. Дело не столько в том, что принудительные полномочия, предусмотренные в Уставе, были эффективно использованы. В Швеции и Финляндии они вообще не обсуждались, а в другом случае было лишь предположение об их применении. Что действительно привело к урегулированию этих двух споров, так это то, что заинтересованные страны действительно желали мира и действительно стремились выполнить свои обязательства как члены Лиги Наций. Это самое важное — дух Лиги. И если вы хотите увидеть, насколько это важно, вы должны сравнить другой международный инцидент: спор между Польшей и Литвой, где дух Лиги отсутствовал. Там у вас был спор того же характера. Но в конечном итоге вы все же добились того, что с даты вмешательства Лиги до настоящего дня — около двух лет — не было никаких боевых действий; фактические военные действия были прекращены. Хотя это само по себе является чрезвычайно удовлетворительным результатом и важным предварительным условием для всего будущего международного прогресса, все же нужно добавить, что спор все еще продолжается, и между двумя странами много взаимных обвинений и горечи. Причина, по которой был достигнут лишь частичный успех, заключается в том, что, надо сказать, Польша проявила жалкое отсутствие истинного духа Лиги.

Позвольте мне перейти к другим частям Устава — тем, которые направлены непосредственно на построение международного сотрудничества. Я не уверен, что всегда достаточно осознается, что это не только неявная, но и явная цель Устава — что это главная цель, ради которой существует Лига. Международное сотрудничество — это самые первые слова преамбулы к Уставу. Это фундаментальная идея, на которой я не могу не настаивать, потому что она действительно доходит до самых основ всего моего кредо в политических вопросах. Международное сотрудничество, классовое сотрудничество, индивидуальное сотрудничество — это важнейший дух, если мы хотим решить стоящие перед нами трудности. Позвольте мне напомнить вам о двух примерах действий Лиги в борьбе с угрозой эпидемий в Европе. В Вашингтоне была созвана конференция, чтобы рассмотреть, что можно сделать, чтобы спасти Европу от опасности эпидемий, идущих с Востока. Что интересно, так это то, что на этой конференции присутствовали не только члены Лиги, рассматривающие и разрабатывающие средства для безопасности Европы, но и представители Германии и России — великолепный пример содействия международному сотрудничеству, выходящий даже за пределы членства в Лиге. Была проделана замечательная работа. Все страны сотрудничали совершенно откровенно и охотно под председательством выдающегося польского ученого.

Это один пример того, что мы подразумеваем под международным сотрудничеством. Пожалуй, еще более ярким примером была великая работа д-ра Нансена по освобождению военнопленных, находившихся в России. Ему была поручена эта работа от имени Лиги. Военнопленные принадлежали ко всем национальностям, включая наших врагов в недавней войне. Он выполнил свою работу, потому что подошел к ней в истинном духе Лиги, просто стремясь содействовать благополучию всех, отбросив все предрассудки, возникающие из войны или по любой другой причине. Д-р Нансен, на мой взгляд, является воплощением духа Лиги, и его работа, чрезвычайно успешная, вернула в свои дома около 350 000 человек, и он сделал это за меньшие деньги, чем первоначально предполагал.

Не считайте меня легкомысленным оптимистом в этом вопросе. В деле международного сотрудничества нам предстоит пройти долгий путь, прежде чем мы достигнем нашей цели, и мы уже можем видеть один или два серьезных провала. Я глубоко сожалею, что в прошлом году Лига оказалась неспособна, из-за инструкций, данных правительствами, которые ее составляли, сделать что-либо эффективное от имени голодающих в России. Это был самый прискорбный провал для Лиги, и еще более прискорбный для этой страны. Это была для нас великая возможность показать, что мы действительно намерены руководствоваться новым духом в международных делах и что мы признаем, что благополучие всех человеческих существ является частью — если хотите так выразиться — наших национальных интересов. Мы не смогли этого признать. С тех пор мы слабо и безуспешно пытаемся исправить эту великую ошибку, и со своей стороны я не верю, что есть какая-либо надежда на решение российской проблемы, пока мы абсолютно не признаем ошибку, которую тогда совершили, и не начнем даже в этот поздний час исправлять ложный шаг, который мы тогда сделали.

Я мог бы привести другие примеры неудач, но я не хочу угнетать вас, и есть обнадеживающие вещи, на которые мы можем посмотреть. Предметом большого облегчения и поздравлений является то, что политика мандатов действительно, по-видимому, становится эффективной и одной из величайших сфер деятельности Лиги. Нет ничего лучше концепции, которую воплощает пункт о мандатах, что старые идеи завоевания должны быть отброшены; что вы не должны позволять нациям отправляться и захватывать куски территории для себя; что они должны владеть новой территорией не для себя, а от имени и на благо человечества в целом. Это лежит в основе мандатов. Поскольку я выступаю от имени профессора Мюррея, я должен напомнить вам о положениях Устава о защите расовых, языковых меньшинств и меньшинств в разных странах. Это еще не стало эффективной частью механизма Лиги, но я с нетерпением жду того времени, когда мы установим доктрину, что все расовые меньшинства имеют право на обращение на равных основаниях с другими гражданами страны, в которой они живут. Если бы это могло быть установлено, одна из великих трудностей на пути международного сотрудничества в духе мира была бы устранена.

Ошибка Версаля

Это два аспекта, которые я хотел представить вашему вниманию. Если мы хотим добраться до корня дела; если мы хотим выкорчевать старую теорию джунглей в международных отношениях, мы должны признать, что главная опасность и трудность, стоящая перед нами, — это то, что можно описать как чрезмерный национализм. Мы должны признать в этой и других странах, что простая вера в узкие национальные интересы никогда ни к чему не приведет. Вы должны признать, что человечество может существовать и процветать только как целое, и что вы не можете отделить нацию, в которой живете, и сказать, что будете работать только для ее процветания и благополучия, не учитывая, что ее процветание и благополучие зависят от благополучия других. И разногласия по этому пункту пронизывают большую часть политической мысли сегодняшнего дня.

Возьмем вопрос о репарациях. Я не собираюсь подробно обсуждать, что следует делать в этом сложном и спорном вопросе, но я хочу обратить ваше внимание на ошибку, которая была допущена изначально и которую мы до сих пор не смогли исправить. Фундаментальной ошибкой Версаля было неспособность признать, что даже при обращении с побежденным врагом вы можете успешно действовать только путем сотрудничества. В этом была ошибка — идея о том, что победоносные державы могут навязать свою волю без учета чувств, желаний и национальных настроений своего врага, даже если он был побежден. Впервые в истории мирных конференций побежденной державе не было позволено принять участие в каком-либо реальном обсуждении условий договора. Принятая позиция была: «Это наши условия, принимайте или оставляйте их, но ничего другого вы не получите». Не было предпринято никаких попыток оценить или даже расследовать точку зрения, выдвинутую немцами по этому случаю. И последнее, но не менее важное: они были самым прискорбным образом исключены из членства в Лиге в то время. Я чувствовал глубокое возмущение немцами и их ведением войны. Я до сих пор считаю, что война произошла почти исключительно из-за германской политики и политики их правителей, и что было разумно и правильно чувствовать глубокое возмущение и желать, чтобы международные злодеяния такого характера были адекватно наказаны. Но что было неправильно, так это думать, что вы можете на практике или с точки зрения международной этики пытаться навязать силой ряд положений без учета согласия или несогласия страны, на которую вы пытались их навязать. Это часть ереси о том, что сила значит все. Я хотел бы, чтобы какой-нибудь ученый человек в Оксфорде или где-либо еще написал эссе, чтобы показать, как мало сила смогла достичь в мире. И самое любопытное и действительно примечательное заключается в том, что именно эта ересь привела саму Германию к горю. Именно из-за ложной и аморальной веры во всемогущество силы Германия пала, и все же те, кто противостоял Германии, хотя они и победили ее, приняли слишком много из ее морального кодекса.

Именно потому, что союзники действительно приняли доктрину «железного кулака», мы сейчас страдаем от ужасных экономических трудностей и опасностей, которые нас окружают. Я решаюсь настаивать на этом сейчас, потому что есть большое количество людей, которые не отказались от этого взгляда. Все еще есть ряд людей, которые думают, что реальная ошибка, которая была совершена, заключается не в том, что мы ошиблись, как я думаю, в наших переговорах в Версале, а в том, что мы не применили достаточно силы, и что лекарство для нынешней ситуации — это больше угроз силой. Я уверен, что это не поможет. Я хочу сказать, что эта доктрина так же пагубна при применении к Франции, как и при применении к Германии. Вы заключили соглашение. Вы подписали и ратифицировали договор; вы международно связаны этим договором. Нет смысла поворачиваться и с новым воплощением политики «железного кулака» угрожать одному из ваших соподписантов, что они обязаны отказаться от прав, которые вы ошибочно и глупо дали им по этому договору.

Я против политики, основанной на силе, применительно к Германии. Я в равной степени против политики, основанной на силе, применительно к Франции. Если мы действительно понимаем кредо, за которое стоим, мы должны стремиться к сотрудничеству во всем. Если мы совершили ошибку, мы должны за нее заплатить. Если мы действительно стремимся принести мир миру, и особенно Европе, мы должны быть готовы к жертвам. Мы должны установить экономический мир, и если мы не установим его в очень короткое время, мы столкнемся с экономическим крахом. В самых строгих, самых националистических интересах этой страны мы должны видеть, что экономическая война подходит к концу. Мы должны пойти на любые уступки, которые необходимы для того, чтобы этот мир стал реальностью.

Экономический мир

Это верно не только в отношении вопроса о репарациях; это верно для всей нашей экономической политики. Мы проповедовали Европе, и совершенно справедливо, что возведение экономических барьеров между странами — это предательство всего духа Лиги Наций и всего, что это означает, и все же, едва произнеся эти слова, мы поворачиваемся и проводим через парламент новый курс в нашей экономической системе, который является прямым противоречием всему, что мы говорили на международной конференции.

Закон о защите промышленности абсолютно противоречит всему духу и цели, которые преследует Лига Наций. Ваш председатель упомянул лорда Грея, и я видел в очень выдающемся органе Коалиции атаку на его недавнюю речь. Нам говорят, что он не должен в этот кризис предполагать, что нынешнее правительство не заслуживает нашего доверия, но как мы можем доверять нынешнему правительству? Как можно доверять им, когда обнаруживаешь, что в Брюсселе, в Генуе, в Гааге и в других местах они проповедуют необходимость экономического единства Европы, а затем идут в Палату общин и оправдывают этот Закон самой строгой, самой голой, самой неприкрытой доктриной экономического партикуляризма для этой страны? И на этом дело не заканчивается. Я сказал вам только что, что для меня эта доктрина, на которой основана Лига, пронизывает многие другие проблемы, чем те, которые носят строго международный характер. Вы никогда не решите индийские или египетские трудности, полагаясь на силу и только на силу. Я верю, что прискорбное, скандальное состояние, до которого был доведен соседний остров Ирландия, во многом связано с неспособностью признать, что с помощью неограниченной, неразумной, а иногда и аморальной силы вы не можете достичь решения трудностей этой страны.

И в промышленности то же самое. Если вы действительно хотите получить решение этих великих проблем, поверьте, вы никогда не сделаете этого с помощью забастовок и локаутов. Я аутсайдер в промышленных делах. Меня упрекают, когда я решаюсь сказать что-то о них, замечанием, что я не деловой человек. Я могу только надеяться, что в этом случае сторонние наблюдатели иногда видят больше игры. Но для меня глубоко удручающе, когда я вижу, какая бы часть промышленного мира ни имела рынок на своей стороне — будь то работодатели или наемные работники, — делает своей единственной заботой как можно сильнее прижать другую сторону. Вы никогда не достигнете решения таким путем. Вы должны признать в промышленных, как и в международных делах, что дух сотрудничества, дух партнерства — ваша единственная надежда на спасение.

Две причины беспорядков

Каков вывод из того, что я пытался сказать вам? В настоящее время существуют две великие причины борьбы и враждебности. Раньше их было три. Было время, когда люди сражались из-за религиозных доктрин, и хотя я не защищаю это, это было, возможно, менее низко, чем некоторые из наших сегодняшних драк. Теперь две великие причины борьбы — это жадность и страх. Вообще говоря, я думаю, мы можем сказать, что жадность в международных делах является менее мощной причиной враждебности, чем страх. Болезнь, от которой страдает мир, — это болезнь страха и подозрения. Вы видите это между человеком и человеком, между классом и классом, и больше всего между нацией и нацией. Люди упрекают эту великую страну и другие великие страны в неразумности или нежелании идти на уступки. Если вы посмотрите глубоко, вы всегда найдете одну и ту же причину. Это не просто извращенность; это страх и только страх делает людей неразумными и спорными. Это не новая вещь; она существовала с основания мира. Премьер-министр на днях сказал, и сказал совершенно верно, что положения Устава, какими бы замечательными они ни были, сами по себе недостаточны для обеспечения мира во всем мире. Он обратился, совершенно справедливо, к религиозным силам и организациям за помощью. Я согласен, но, в конце концов, кое-что может быть сделано политическими действиями, а кое-что — международной организацией. В современной медицине врачи постоянно говорят нам, что они не могут вылечить ни одну болезнь — все, что они могут сделать, — это дать шанс природе. Никакой Устав не научит людей быть моральными или миролюбивыми, но вы можете устранить, уменьшить или изменить условия, которые способствуют войне, и убрать препятствия с пути мира. Мы выступаем за партнерство в промышленности и общественной жизни. Мы выступаем за самоуправление, международное сотрудничество. Мы признаем, что это не цели сами по себе; это средства к цели; это влияния, которые будут способствовать торжеству права и препятствовать успеху неправды.

Но глядя глубже в суть дела, к самым основам, мы признаем, все мы, самые преданные сторонники Лиги и все люди доброй воли, что в конце концов мы должны стремиться к братству людей. Мы признаем, что можем сделать сравнительно мало, чтобы помочь этому продвижению. Мы признаем, что наши усилия, будь то через пакт или иными средствами, обязательно будут несовершенными; но мы говорим, и говорим правильно, что нам было сказано, что совершенная любовь изгоняет страх, и что любой шаг к этой любви, каким бы несовершенным он ни был, во всяком случае смягчит ужасы человечества.

БАЛАНС СИЛ

Профессора А.Ф. Полларда

Почетный доктор литературы; член колледжа Олл-Соулз, Оксфорд; член Британской академии; профессор английской истории в Лондонском университете; председатель Института исторических исследований.

Профессор Поллард сказал: — Обычная альтернатива Лиге Наций, выдвигаемая как средство предотвращения войны теми, кто желает или делает вид, что желает постоянного мира, но не любит или не доверяет Лиге Наций, — это то, что они называют балансом сил. Это знакомая фраза; но вещь, которую, как предполагается, обозначают эти слова, обладает, если она может спасти нас от войны, столь колоссальной добродетелью, что стоит поинтересоваться, что она означает, если она вообще имеет какое-либо значение. Ибо слова — это не то же самое, что вещи, и чем чаще используется фраза, тем меньше она стремится означать: вербальная валюта, подобно монете, изнашивается от использования, пока со временем ее не приходится изымать как негодную. Пришло время отозвать баланс сил как фразу, которая полностью утратила ценность, которой обладала, когда была первоначально придумана.

Недавние события сделали рассмотрение доктрины баланса сил делом некоторой срочности. Союзники, выигравшие войну, заключили пакт о сохранении мира, но в этот пакт они до сих пор не смогли включить Германию, Россию или Соединенные Штаты — три державы, которые потенциально, во всяком случае, являются одними из величайших в мире. Так, около пятидесяти лет назад Бисмарк, выигравший три войны в средневикторианскую эпоху, поставил перед собой задачу создать пакт мира. Но его Тройственный союз использовался не только для сдерживания, но и злоупотреблялся для подавления исключенных держав; и это злоупотребление пактом мира толкнуло исключенные державы, Францию и Россию, в объятия друг друга. В результате возник баланс сил, который привел к войне, которую мы едва пережили. И едва была великая война выиграна, как мы увидели, что колесо начинает вращаться снова. Исключенные державы, подавленные или просто сдержанные, начали сближаться; другие, помимо Турции, могли тяготеть в том же направлении, в то время как Соединенные Штаты стоят в великолепной изоляции, столь же отстраненные, как мы были от Тройственного союза и Двойственного согласия поколение назад. Еще один баланс сил замаячил на горизонте. «Давайте смотреть фактам в лицо», — заявила Morning Post 22 апреля прошлого года, — «мы вернулись к доктрине баланса сил, что бы ни говорили провидцы и слепцы». Я намерен разобраться, насколько верно я смогу это сделать за отведенное мне время, с провидцами и слепцами — когда мы обнаружим, кто они такие.

Под «провидцами», я полагаю, Morning Post подразумевает тех, кто верит в Лигу Наций; а под «слепцами», я полагаю, она подразумевает их же, хотя обычно проводится различие между теми, кто видит слишком много, и теми, кто не видит вовсе. Нам также не нужно определять, принадлежат ли те, кто верит в баланс сил, скорее к провидцам или к слепцам. Человек может получать меньше, чем заслуживает, когда его спрашивают, является ли он мошенником или дураком, потому что форма вопроса, кажется, исключает правильный ответ, который может быть «и тем, и другим». Сторонники баланса сил — провидцы, если они видят в нем гарантию мира, и слепцы, если они не замечают, что он естественно и почти неизбежно ведет к войне. Фундаментальная антитеза существует между балансом сил и Лигой Наций.

Баланс или Лига?

Эта антитеза проявляется везде, где проблема сохранения мира во всем мире обсуждается серьезно и разумно. Шесть лет назад, когда он начал обращать свое внимание на этот предмет, лорд Роберт Сесил написал и в частном порядке распространил меморандум, в котором он выступал за нечто вроде Лиги Наций. На этот меморандум был составлен компетентный ответ выдающимся авторитетом в Министерстве иностранных дел, в котором утверждалось, что из дискуссии «баланс сил выходит как фундаментальный фактор». Эта критика на время сдержала официальные склонности к Лиге Наций. Но война продолжалась, угрожая закончиться балансом сил, который был чем угодно, но только не желанным для тех, кто сочетал теоретическую веру в баланс сил с практическим требованием его полного уничтожения путем подавляющей победы для наших союзников и нас самих. Тем временем, до того как Америка вступила в войну, президент Вильсон заявлял, что для гарантии постоянства такого урегулирования, которое было бы приемлемо для Соединенных Штатов, должен быть не «баланс сил, а сообщество сил».

Мнение в Англии двигалось в том же направлении. Было сформировано Общество Лиги Наций (впоследствии названное «Союзом»), и на большом собрании 14 мая 1917 года речи в поддержку такой лиги как лучшего средства предотвращения будущих войн были произнесены лордом Брайсом, генералом Смэтсом, архиепископом Кентерберийским, лордом Хью Сесилом и другими. Лейбористы были еще более категоричны; и, отвечая на общественное мнение, правительство на Рождество 1917 года назначило небольшой комитет для изучения исторических, юридических и дипломатических аспектов предложенного решения. Краткого обзора было достаточно, чтобы показать, что попытки гарантировать мир во всем мире сводятся к трем категориям: (1) монополия силы, (2) баланс сил и (3) сообщество сил. Рим установил самый долгий мир в истории, подчинив всех своих соперников и создав Pax Romana, навязанный всемирной империей. Эта империя просуществовала столетия, и идея сохранялась на протяжении всего средневековья. В современную эпоху Филиппа II Испанского, Людовика XIV Французского, Наполеона и даже кайзера подозревали в попытках возродить ее; и их усилия вызвали контридею, сначала баланса сил, а затем в эти последние дни — сообщества сил. Концепция монополии силы была по общему согласию отброшена как невозможная и невыносимая после подъема национализма всеми, кроме самих претендентов на монополию. Баланс сил и сообщество сил — иными словами, Лига Наций — таким образом стали двумя конкурирующими решениями проблемы постоянного мира.

Теория баланса

Обсуждение их соответствующих достоинств естественно привело к расследованию того, что на самом деле означают альтернативные политики. Но поскольку комитет Министерства иностранных дел смог прийти к согласию в рекомендации какой-либо формы Лиги Наций, идея баланса сил не подверглась столь пристальному изучению или столь тщательному анализу, как это безусловно было бы в случае, если бы комитет осознал возможность того, что реакция против несовершенной Лиги Наций может снова выдвинуть на первый план идею баланса сил. Однако был выявлен тот факт, что концепция баланса сил Министерства иностранных дел — это концепция, ошибочно предполагаемая как выраженная Каслри во время Венского конгресса и принятая в качестве ведущего принципа британской внешней политики девятнадцатого века.

Каслри, конечно, не был автором этой фразы или политики. Фразу можно найти еще до конца семнадцатого века; и в восемнадцатом веке на эту политику всегда ссылались властители и державы, когда они находились в обороне, и игнорировали ее, когда преследовали честь или жизненно важные интересы. Но Каслри определил ее заново после колоссального нарушения баланса, которое произвел Наполеон; и он объяснил ее как «справедливое распределение силы между государствами Европы». Они должны были, так сказать, распределяться по общему согласию. Должно было быть пять или шесть великих держав, чья независимость была бы вне подозрений и чья сила сдерживалась бы ревнивой бдительностью друг друга. Если какое-либо одно государство, подобно Франции при Наполеоне, становилось слишком могущественным, все остальные должны были объединиться, чтобы сдержать его.

Теперь, есть много общего между идеей Каслри и идеей Лиги Наций. Конечно, есть очевидные различия. Державы Каслри были скорее монархиями, чем народами; они ограничивались Европой; мало внимания уделялось малым государствам, чья независимость иногда покоилась не на лучшем основании, чем неспособность великих держав договориться об их поглощении; и сила, а не закон или общественное мнение, была основой схемы. Но ни одно из этих различий, какими бы важными они ни были, между балансом сил Каслри и Лигой Наций не является столь фундаментальным, как различие между двумя вещами, которые обычно считаются идентичными, а именно: идеей баланса сил Каслри и значением, которое с тех пор прикрепилось к этой фразе. Существует по крайней мере два смысла, в которых она использовалась, и эти два совершенно несовместимы друг с другом. Лига Наций в действительности больше напоминает баланс сил Каслри, чем общепринятое представление об этом балансе; и словесная идентичность скрыла реальное разнообразие к путанице всей политической мысли по этому предмету.

Баланс сил Каслри — это то, что, я полагаю, математики называют множественным балансом. Это было не похоже на пару весов, в которых у вас есть только два веса или силы, сбалансированные одна против другой. Это было скорее похоже на люстру, в которой у вас есть пять или шесть различных весов, сотрудничающих для создания общей стабильности или равновесия. В схеме Каслри не имело бы большого значения, если бы один из весов был немного тяжелее других, потому что были бы четыре или пять других, чтобы уравновесить его; и его предположение заключалось в том, что эти другие державы естественно объединятся с целью восстановления баланса и сохранения мира. Но простой баланс между двумя противоборствующими силами — это совсем другое дело. Если их только две, у вас нет комбинации, на которую вы могли бы положиться, чтобы противодействовать возрастающей силе любой из них, и малейшего нарушения достаточно, чтобы опрокинуть баланс. Вся схема Каслри, следовательно, предполагала постоянное и неизменное существование каких-то пяти или шести великих держав, всегда сохраняющих свою независимость во внешней политике и войне и автоматически действуя как сдерживающий фактор для мощи и амбиций любого отдельного государства.

Изменения со времен Каслри

Теперь именно это условие, необходимое для поддержания баланса сил Каслри, полностью разрушилось в течение девятнадцатого века. Как и большинство жизненно важных процессов в истории, изменение было постепенным и незаметным, и его значение ускользнуло от внимания политиков, журналистов и даже историков. Люди продолжали повторять фразы Каслри о балансе сил, не осознавая, что обстоятельства, которые одни только придавали ему реальность, полностью изменились. Индивидуальная независимость и автоматическое действие великих держав в сдерживании растущих амбиций и силы отдельных государств были подорваны, если не уничтожены, отдельными союзами, которые формировали единицы в группы для целей войны и внешней политики и разрушали единство европейской системы, точно так же, как аналогичная тенденция угрожает разрушить Лигу Наций. Было много перемещений во временных союзах, о которых нет нужды рассказывать; но конечным результатом стал раскол Европы на две великие группы, с которыми мы все знакомы: Тройственный союз Германии, Австрии и Италии с одной стороны и Тройственное согласие между Россией, Францией и Великобританией с другой. Множественный баланс сил был таким образом изменен в простой баланс между двумя огромными агрегациями силы, и ничего не осталось снаружи, чтобы удерживать баланс, кроме Соединенных Штатов, которые, по-видимому, отреклись доктриной Монро от функции поддержания его в равновесии.

И все же люди продолжали говорить о балансе сил так, как будто не было никаких изменений, и как будто идеи Каслри были столь же применимы к новой ситуации, как они были к старой! Это иллюстрирует тиранию фраз. Циники говорили, что язык используется для сокрытия наших мыслей. Трудно сопротивляться выводу, что фразы используются, чтобы избавить нас от необходимости думать. Мы всегда даем вещам ярлыки, чтобы убрать их в соответствующие ячейки, а затем мы говорим о ярлыках, не думая о них, и часто забывая (если когда-либо знали), что они означают. Поэтому мы «пелманизировали» баланс сил и продолжали использовать фразу, нисколько не утруждая себя вопросом, что она означает. Когда я спросил в Министерстве иностранных дел, имеют ли дипломаты в виду под балансом сил своего рода простой баланс между двумя великими союзами, такими как Тройственный союз и Тройственное согласие, мне ответили «да»; и было некоторое удивление — поскольку традиция Каслри сильна на службе, — когда я указал, что это совершенно другой баланс, чем тот, который Каслри одобрил как гарантию мира. Вы помните Чеширского кота в «Алисе в Стране чудес» — отличном учебнике для студентов-политологов — и как кот постепенно исчезал, оставляя только свою улыбку, чтобы смущать и озадачивать наблюдателя. Так тело и сущность баланса сил Каслри исчезли, а люди все еще говорят об улыбке и надеются, что фраза спасет их от войны. Называть ли их провидцами или слепцами, я не знаю.

Опасная галлюцинация

В любом случае это опасная галлюцинация, ибо простой баланс сил между двумя великими объединениями — это не только не гарантия мира, но и главный источник страха, гонки вооружений и войны. Задумайтесь на мгновение. Если вы хотите баланса, вы хотите, чтобы он был идеальным. Что такое идеальный баланс между двумя противостоящими весами или силами? Это такой баланс, при котором добавление пушинки на любую из чаш весов немедленно и полностью его нарушит. И что породит такое равновесие? Легкость, с которой баланс может быть разрушен, породит либо искушение нарушить его с одной стороны и страх, что он будет нарушен, с другой, либо страх с обеих сторон одновременно. В самом деле, что это было, как не это равное равновесие и вытекающий из него страх, что породило гонку вооружений? А к чему приводит гонка вооружений, как не к войне? Если мы хотим войны, нам нужно лишь стремиться к балансу сил, и он сделает все остальное. Баланс сил — это не гарантия мира, а верное средство для развязывания войны.

Конечно, существуют аргументы в пользу баланса сил. Увы, их предостаточно, хотя их нечасто признают открыто. Он порождает не только войну. Во-первых, он приносит состояния фирмам, производящим боеприпасы. Во-вторых, он обеспечивает карьеру тем, у кого есть вкус к борьбе или военному блеску. В-третьих, для содержания армий, флотов и вооружений он поддерживает налогообложение и отвлекает деньги от социальных, образовательных и других реформ, которые некоторые люди хотят отложить. В-четвертых, он удовлетворяет тех, кто верит, что сила является высшей санкцией порядка, и, требуя содержания крупных сил для оборонительных целей, попутно предоставляет средства для борьбы с внутренним недовольством. В-пятых, он потакает тем, кто говорит о престиже и считает, что престиж зависит от размера вооружений нации. Ради этого многие были бы готовы пойти на риск войны, который влечет за собой баланс сил. Но большинство тех, кто использует эту фразу, не осознают этих мотивов и используют ее, как и многие другие фразы, просто потому, что не знают, что она означает. Ибо, безусловно, ни один здравомыслящий человек, изучивший баланс сил, каким он был до войны, никогда не смог бы отстаивать его как средство достижения мира.

Действительно, всякий раз, когда возникала перспектива практического баланса сил, его сторонники своими действиями показывали, что знают, что их кредо — бессмыслица. Последняя война, например, могла бы закончиться в 1916 году на основе баланса сил. Были немногие, кто верил, что это лучшее решение; но это были не наши современные сторонники баланса сил. Их призыв заключался в борьбе до победного конца и полном уничтожении баланса сил путем сокрушительной победы союзников, и их единственное сожаление заключается в том, что последний удар маршала Фоша не уничтожил последний след немецкой армии. Какой смысл выражать веру в баланс сил, когда вы с негодованием отвергаете собственную доктрину при каждом удобном случае, когда могли бы воплотить ее в жизнь? И в чем смысл нынешней защиты баланса сил теми, кто считает себя ни провидцами, ни слепцами? Хотят ли они восстановить военную мощь Германии и России и увидеть союз между ними, противостоящий франко-британскому союзу, вынужденному тем самым также стать милитаристским? Неужели они действительно хотят быть милитаристами и что Лига Наций с ее обещанием мира, сокращения расходов и реформ для них — большее зло, чем баланс сил?

Где проводится черта

Существует еще одно фатальное возражение против баланса сил, связанное с изменением обстоятельств со времен Каслри. Он мог позволить себе думать только о Европе, но мы должны думать о мире; и если наш рецепт имеет какую-то ценность, он должен иметь всемирное применение. Мы не можем провозглашать достоинства баланса сил, а затем предлагать ограничить его сушей или каким-либо конкретным континентом. И разве наши сторонники баланса сил когда-либо хотели видеть баланс сил где-то еще, кроме континентальной Европы? Если бы мы изучали историю на любом другом языке, кроме нашего собственного, мы бы знали, что это была насмешка, которую другие народы бросали в адрес нашей приверженности балансу сил. Они говорили, что мы хотим видеть баланс сил на континенте Европы, видеть одну половину Европы, равную другой, потому что чем тревожнее континентальные государства были бы поглощены поддержанием своего баланса сил, тем острее была бы их конкуренция за наше расположение и тем свободнее были бы наши руки, чтобы делать то, что мы хотим, в остальном мире.

Была ли это беспочвенная клевета? Давайте проверим это парой вопросов. Хотели ли мы когда-нибудь баланса сил на море? Британское превосходство со стандартом «два к одному» или, по крайней мере, «шестнадцать к десяти» было, полагаю, нашим минимальным требованием. Является ли британское превосходство тем, что мы подразумеваем под балансом сил? Далее, желали ли мы когда-нибудь баланса сил в Африке, Америке или Азии? Мы могли иногда говорить об этом, но только тогда, когда были слабой стороной и боялись, что кто-то другой может потребовать на этих континентах тот вид баланса сил, на который мы претендовали на море. Мы никогда не говорили о балансе сил в интересах какой-либо нации, кроме нас самих и случайного союзника. Мы не можем говорить в этих терминах сегодня. Если мы требуем баланса сил на суше, мы должны ожидать, что другие потребуют его на море; если мы призываем к нему в Европе как к средству мира, мы не можем возражать, если другие обратят наш собственный аргумент против нас в других частях земного шара; и везде, где есть баланс сил, будет гонка вооружений и страх войны.

Баланс сил, по сути, становится таким же устаревшим, как монополия власти, которой пользовалась Римская империя. Это обанкротившаяся политика, которая была ликвидирована в 1914 году, и высший суд общественного мнения требует реконструкции. Принцип этой реконструкции был сформулирован президентом Вильсоном, великим провидцем, чья окончательная слава переживет поношение, в котором он оказался замешан из-за потребностей американской партийной политики и близорукости общественного мнения в Европе. Мы хотим, сказал он, сообщества сил, и его органом должна быть Лига Наций. Нации должны начать сотрудничать и перестать противодействовать друг другу.

Я не защищаю Лигу Наций, кроме как в ограниченном смысле, пытаясь показать, что баланс сил невозможен как альтернатива, если только вы не сможете воссоздать условия столетней давности, восстановить индивидуальную независимость ряда довольно равных держав и гарантировать содружество наций от тайных заговоров и мятежей в форме отдельных групп и союзов. Но есть одно высшее преимущество в сообществе сил, при условии, что оно остается реальностью, и оно заключается в том, что его никогда не нужно использовать. Одного его существования было бы достаточно, чтобы обеспечить мир; ибо ни одно мятежное государство не захотело бы бросить вызов неизбежному поражению и возмездию, которые могло бы нанести сообщество сил. Даже утверждалось, и я сам в это верю, что Германия никогда бы не вторглась в Бельгию, если бы была уверена, что Великобритания, и тем более, если бы она думала, что Америка, вмешаются. Именно баланс сил спровоцировал войну, и именно отсутствие сообщества сил сделало ее возможной.

Основа безопасности

Но тот, кто считает, что сила — будь то монополия, баланс или даже сообщество сил — является высшим ангелом-хранителем нашего мира, не имеет в себе сути дела. Люди, говорил Берк, управляются не столько законами, сколько силой; и за всякой властью стоит мнение. Верить в общественное мнение, а не в мощь, исключает верующего из регулярных сил милитаризма и осуждает его как провидца и слепца. Ибо сторонники баланса сил поразительно похожи на потсдамскую школу; и даже такой умеренный немец, как покойный доктор Ратенау, заявлял в свои неисправимые дни до войны, что немцы не привыкли считаться с общественным мнением. Тем не менее, в мире есть граница, которая уже более века пользуется безопасностью, которую все вооружения прусского милитаризма не могли дать германскому отечеству; и абсолютная безопасность этой границы покоится не на монополии или сообществе, и тем более не на балансе сил, а на мнении, бытующем по обе стороны этой границы, что всякая сила иррациональна и бесполезна как гарантия мира между цивилизованными или христианскими людьми.

Давайте взглянем на эту границу на мгновение. Она по-своему самая удивительная вещь на земле, и она несет свет, чтобы просветить народы и направить наши стопы на путь мира. Она проходит, конечно, между Доминионом Канада и Соединенными Штатами Америки через великие озера и три тысячи миль прерий; и с военной и стратегической точки зрения это, вероятно, худшая граница в мире. Почему же тогда она безопасна? Из-за какой-то монополии, сообщества или баланса сил? Из-за того, что Соединенные Штаты и Британская империя находятся под общим управлением, или из-за того, что вдоль этой границы существует тонко сбалансированное распределение военной мощи? Нет, она безопасна не вопреки отсутствию силы, а благодаря отсутствию силы; и если вы хотите разрушить мир на этой границе от края до края, все, что вам нужно сделать, — это послать полк для ее защиты, спустить на воду дредноут на этих озерах и установить баланс сил. Ибо каждый полк или военный корабль с одной стороны породит полк или военный корабль с другой; и тогда ваша гонка вооружений начнется, и яд распространится до тех пор, пока вся Америка не станет похожа на Европу, вооруженный лагерь жертв теории стратегических границ и баланса сил.

Эти теории, их применение и их последствия недавно стоили миру тридцати миллионов жертв и тысяч миллионов фунтов стерлингов в течение коротких пяти лет, и все же оставили границы Европы менее безопасными, чем они были раньше. Три тысячи миль границы в Северной Америке за более чем сто лет стоили нам едва ли жизни, или конечности, или пенни. Когда мы сопоставляем эти детали, мы понимаем quantula regitur mundus sapientia — с какой малой мудростью люди правят миром. И все же нам давно сказали, что владеющий своим духом лучше того, кто берет город, и мы могли бы научиться на нашем опыте мира, что единственное завоевание, которое действительно окупается, — это завоевание самого себя.

Настоящий мир на этой североамериканской границе обусловлен не завоеванием американцев канадцами или канадцев американцами, а их завоеванием самих себя и той глупой гордости «язычников, которые полагаются на дымящуюся трубу и железный осколок». Давайте посмотрим фактам в лицо, что бы ни говорили провидцы и слепцы. Да будет так. Война — это факт, как и опустошение, которое она принесла. Но эта англо-американская граница — тоже факт, как и тот век мира, который счастливо последовал за решением полагаться в защите этой границы на моральное сдерживание, а не на военную силу. Воистину, у мира есть свои победы, не менее прославленные, чем победы войны.

Альтернатива

Мы действительно должны смотреть фактам в лицо, и факты о балансе сил должны доминировать в наших обсуждениях и определять судьбу наших программ. Возможно, в течение поколения больше не будет войны, но не может быть мира при балансе сил. Не может быть ничего лучше вооруженного перемирия; а вооруженное перемирие, при котором супердредноуты стоят в четыре-восемь раз дороже, чем до войны, губительно для любой программы сокращения расходов и реформ. Мы и так достаточно обременены долгом той войны без бремени подготовки к другой; а баланс сил предполагает прогрессивное увеличение подготовки к войне.

Если мы не сможем изгнать страх, мы обречены повторять сизифовы циклы прошлого и мучительно катить наши программы в гору, только чтобы увидеть, как они разбиваются у подножия, прежде чем мы доберемся до вершины, из-за катастрофы войны. Страх губителен для свободы; именно страх один придает милитаризму его силу, заставляет нации тратить на вооружения то, что они охотно посвятили бы социальным реформам, толкает их на тайную дипломатию и неестественные союзы и заставляет их отказывать в справедливых свободах подчиненным народам. Страх — корень реакции, как вера — родитель прогресса; а воплощением международного страха является баланс сил.

МЕЖДУНАРОДНОЕ РАЗОРУЖЕНИЕ

Генерал-майор сэр Фредерик Морис, K.C.M.G., C.B.

Директор военных операций — Имперский генеральный штаб, 1915-16 гг.

Сэр Фредерик Морис сказал: — Эта проблема сокращения вооружений является одной из самых насущных международных и национальных проблем современности. Она актуальна в своем экономическом аспекте, актуальна также в отношении будущего мира во всем мире. Актуальность ее экономического аспекта была провозглашена два года назад на Брюссельской конференции финансистов, собранной Лигой Наций. Эти эксперты совершенно ясно и определенно заявили, что, насколько они могут судить, спасение Европы от банкротства зависит от немедленного уменьшения сокрушительного бремени расходов на вооружение. Это было два года назад. С этим вопросом связана вся проблема экономического восстановления Европы. С ним также связана глубокая и серьезная проблема репараций. Сегодня уже не тот случай, если он вообще когда-либо был после войны, в чем я сомневаюсь, чтобы трезвое мнение во Франции считало необходимым для Франции иметь крупные военные силы, чтобы защитить себя от немецкой агрессии в ближайшем будущем. Однако последние два года те, кто живет тревогами, привыкли создавать немецкую угрозу. В данный момент во Франции существует большое мнение, которое считает, что если Франция не сможет приставить пистолет к голове Германии, она никогда не сможет получить из Германии ни пенни.

У вас есть дальнейшая связь с отношением Америки к этой проблеме. Америка официально через мистера Гувера и неофициально через ряд своих ведущих финансистов заявила, что не готова выступить и взять на себя свою долю в экономическом восстановлении Европы, пока Европа растрачивает свои ресурсы на вооружение. Эта связь вполне определенно и ясно признана в Уставе Лиги Наций. Статья 8 начинается так: «Принципы Лиги признают, что поддержание мира требует сокращения национальных вооружений до минимального уровня, совместимого с национальной безопасностью, и обеспечения выполнения международных обязательств общими действиями». Эти слова были обнародованы в 1919 году. Лично я полностью согласен с тем, что сказал сегодня утром лорд Роберт Сесил и что сказал несколько дней назад лорд Грей в Ньюкасле, что одной из главных причин войны был прусский милитаризм. Под этим я подразумеваю влияние той огромной военной машины, которая была создана годами труда в Германии, на формирование общественного мнения этой страны.

Группа новых армий

Что ж, в каком положении мы находимся сегодня в этом отношении? Мы находимся сегодня в положении, когда вооружения Германии, Австрии, Венгрии, Болгарии были принудительно резко сокращены, но на их месте появилась целая группа новых армий. У вас сегодня есть армии, которых не существовало до войны, в Финляндии, Эстонии, Польше, Литве и Чехословакии, и в сумме получается, что в данный момент в Европе в мирное время больше вооруженных людей, чем в 1913 году. Нет ли опасности, что эта машина будет формировать умы других народов, точно так же, как немецкая машина формировала умы немцев? Таково положение с мирными штатами Европы сегодня в их отношении к будущему миру во всем мире. А как насчет экономического положения? Я упоминал, что силы некоторых держав были резко сокращены, и это привело к резкому сокращению расходов, но передо мной военно-морские, военные и военно-воздушные сметы восьми основных держав Европы, исключая Германию, Австрию и Болгарию, чьи силы были принудительно сокращены.

На экономической конференции финансистов в Брюсселе в 1920 году с ужасом упоминалось, что 20 процентов дохода Европы тогда тратилось на вооружение. Я обнаружил, что сегодня 25 процентов общего дохода этих восьми держав тратится на вооружение. Я обнаружил далее, что из этих восьми держав, которые запланировали меньшее обслуживание, только одна — Югославия — сумела сбалансировать свой бюджет, а у остальных большие дефициты, которые многократно покрываются их расходами на вооружение. И это происходит в то время, когда все эти восемь наций обложены налогами почти до предела, когда вся их промышленность страдает в результате, и когда опасность банкротства, которая ужаснула финансистов в 1920 году, еще более неизбежна.

Раз это так, что было сделано за последние несколько лет, чтобы исправить это положение, и почему делается недостаточно? Как вы все знаете, этот вопрос стоит на переднем крае программы Лиги Наций. И Лига начала заниматься им сразу. Лорд Роберт Сесил согласится со мной, что составители Устава, одним из главных которых он является, не могли предвидеть всего, и они не предвидели в то время, когда Устав был составлен, что потребуется механизм для решения этого чрезвычайно сложного вопроса о вооружениях. Они создали тогда организацию, называемую Постоянным военным командованием, существующую до сих пор, чтобы консультировать Совет Лиги по всем военным вопросам. Но когда эти джентльмены приступили к работе над такими вопросами, как сокращение вооружений, они сразу обнаружили, что имеют дело с вопросами, полностью выходящими за рамки их компетенции, потому что в эту проблему входят проблемы высокой политики и финансов, и тысяча других вопросов, о которых солдаты, моряки и летчики не знают ровным счетом ничего.

Комиссия Лиги

Первым шагом было исправление упущения в механизме, и это было сделано на первом заседании Ассамблеи. Первое заседание Ассамблеи создало временную смешанную комиссию по вооружениям, которая состояла из лиц, обладающих признанной компетенцией в политических, социальных и экономических вопросах. Она состояла из шести членов старой Постоянной комиссии, а также ряда государственных деятелей, работодателей и представителей труда. Этот орган начал решать этот серьезный вопрос. До того как он начал, первая Ассамблея Лиги предложила один подход — что должно быть соглашение об ограничении расходов; что должна быть предпринята попытка ограничить вооружения путем ограничения бюджетов; и нации были попрошены согласиться, что они не будут превышать в течение двух лет после принятия резолюции бюджетные расходы на вооружения текущего года.

Это предложение не имело большого успеха. Оно было отклонено семью державами, в частности Францией и Испанией. В целом, я думаю, Франция, Испания и другие державы имели некоторые основания на своей стороне, потому что невозможно подойти к этой проблеме исключительно с финансовой точки зрения. Вы не можете получить финансовый общий знаменатель и применить его к вооружениям. Различные расходы на солдата в Европе и в Японии не имеют отношения друг к другу. Стоимость добровольного солдата в Великобритании не имеет отношения к стоимости призывника на континенте. Поэтому этот подход, если применять его слишком широко, не является плодотворным. Я сам думаю, что вполне возможно, что вы сможете применить финансовые ограничения к вопросу о материалах, строительстве пушек и других видов оружия войны, потому что стоимость этих вещей в зарубежных странах гораздо больше стремится к общему уровню. Я думаю, что это возможный подход, но пытаться добиться сокращения вооружений путем сокращения бюджетов в массовом масштабе, я не думаю, что это приведет нас куда-либо вообще. Я могу с уверенностью сказать, что на данный момент этот подход был оставлен.

Временная смешанная комиссия приступила к работе, и в первый год, откровенно говоря, я не могу сказать, что она сделала очень много. Она занималась в основном накоплением информации и сбором статистики, имея примерно такое же отношение к мировым проблемам, как Королевская комиссия к нашим внутренним проблемам. К тому времени, когда собралась вторая Ассамблея, Комиссией практически ничего не было сделано. Но другие люди работали, и наш собственный Союз Лиги Наций выдвинул предложение — скорее, подход к этой проблеме, — который, как я считаю, чрезвычайно полезен. Он начался с вопроса о том, для чего нужны вооружения, что, в конце концов, является полезным способом начала, и расследование пришло к выводу, что нациям они нужны для трех целей — для поддержания внутреннего порядка; как последнее средство для обеспечения законности и порядка; и для защиты заморских владений. После того как эти цели были достигнуты, остался большой остаток. Этот остаток мог потребоваться только для одной цели — для защиты соответствующей страны от иностранной агрессии. Когда вы зашли так далеко в своих рассуждениях, вы, очевидно, попали в зону, где возможен торг, потому что очевидно, что по соглашению вы можете получить силу, на которую нация может быть сокращена. Этот подход получил общее благословение на второй Ассамблеи Лиги Наций. Дела начали двигаться, прежде всего потому, что Доминион Южная Африка проявил живой интерес к этой проблеме сокращения вооружений, и Южная Африка назначила лорда Роберта Сесила своим представителем и поручила ему продвигать этот вопрос, и он это сделал. Ассамблея определенно поручила этой временной смешанной комиссии, чтобы к тому времени, когда соберется третья Ассамблея, были подготовлены планы и конкретные предложения были изложены на бумаге.

Вашингтон

Вскоре после этого состоялась Вашингтонская конференция — важная веха в истории этой проблемы. По причинам, в которые я не буду вдаваться подробно, военно-морская проблема гораздо проще, чем военная или воздушная. У вас есть в качестве ядра военно-морских сил нечто вполне определенное и точное — линкор — и также случается, что эта конкретная единица чрезвычайно дорога, требует много времени для постройки, и еще никому не удавалось скрыть существование линкора. Там у вас было три важных пункта — большая и важная единица во владении всех заинтересованных сторон, очень дорогая, так что, сокращая ее, вы делаете большие сокращения расходов. Не было никакой возможности избежать соглашения о строительстве линкоров, и именно этим фактам в основном обязаны счастливые результаты Вашингтонской конференции.

Но для продвижения проблемы дело вот в чем. Вашингтонская конференция определенно установила принцип сокращения вооружений в большом соотношении. Соотношение для линкоров между Великобританией, Соединенными Штатами, Японией, Францией и Италией было установлено как 5, 5, 3 и 1,75. Все они согласились на определенное соотношение. Все согласились списать определенное количество кораблей, довести свой тоннаж до определенной цифры, и, делая это относительно, они оставались в том же положении, что и раньше, с тем преимуществом, что они сразу получили огромное сокращение расходов на вооружения.

Это открыло новый подход к атаке на эту проблему с военной и воздушной точек зрения. И следующее развитие событий произошло в феврале этого года на заседании Временной смешанной комиссии по вооружениям, когда были представлены предложения Эшера. Было много разговоров о предложениях Эшера, и я рад этому, потому что единственное, что нужно в этом вопросе, — это общественный интерес. Предложения Эшера были попыткой применить к сухопутным вооружениям этот принцип сокращения в большом соотношении. И линия была взята такая. Необходимо было найти какую-то единицу в сухопутных вооружениях, которая соответствовала бы линкорам, и единицей, выбранной лордом Эшером, были 300 000 регулярных солдат мирных армий во Франции, Англии и Испании. Она была выбрана потому, что случайно оказалась тем числом, до которого австрийская армия была сокращена по договору, и с этой единицей он предложил соотношение для армий Европы, которое оставило бы всех относительно в том же положении, что и раньше, но получило бы немедленное сокращение численности постоянных армий и большое сокращение расходов.

Это предложение подверглось большой критике, и мне жаль говорить, что девять десятых критики, по-видимому, исходят от лиц, которые никогда не читали это предложение вообще. Это предложение, которое поддается большой критике, и самая эффективная критика, которая могла быть применена в то время, когда оно было представлено, заключалась в том, что оно ставит телегу впереди лошади и подходит к проблеме с неправильного направления, ибо, как сказал лорд Роберт Сесил здесь сегодня утром, то, что нужно нациям, — это безопасность. У некоторых из них есть ясные идеи относительно способа ее получения, но все они хотят ее, и прежде чем вы сможете ожидать, что люди сократят свои вооружения, которые, в конце концов, поддерживаются в основном с целью обеспечения безопасности, вы должны дать им что-то, что заменит вооружения.

Общий оборонительный пакт

В июне в этой Временной комиссии произошло важное развитие событий. Она была увеличена за счет добавления ряда государственных деятелей, и, среди прочих, людей, которые должны были быть в ней давно. Был добавлен лорд Роберт Сесил, и он сразу же приступил к исправлению того, что было реальной трудностью в предложениях лорда Эшера. Он выдвинул план обеспечения безопасности в форме, как просила Ассамблея Лиги, определенного письменного предложения — действительно краткого договора. Суть этого договора включена в форму резолюций, которые примерно таковы: — Никакая схема сокращения вооружений не может быть эффективной, если она не является общей; что в нынешнем состоянии мира ни одно правительство не может взять на себя ответственность за серьезное сокращение вооружений, если ему не дадут какой-то другой столь же удовлетворительной гарантии безопасности его страны; такая гарантия может быть найдена только в общем оборонительном соглашении всех заинтересованных стран, обязывающем их всех прийти на помощь любой из них в случае нападения.

Общий оборонительный пакт, с оговоркой! Очевидно, неразумно ожидать, что государства американского континента будут готовы прийти в любой момент на помощь в Европе. Очевидно, неразумно ожидать, что государства Европы свяжут себя обязательством прийти и сражаться в Азии. Поэтому была добавлена эта оговорка, что обязательство прийти на помощь атакованной стране должно быть ограничено теми странами, которые принадлежат к одной и той же части земного шара. Таким образом, вы видите, вы получаете обязательство Лиги в региональном применении. Лично мое убеждение заключается в том, что это та линия, по которой будут развиваться многие функции Лиги.

Главный момент ситуации, как она есть сегодня, заключается в том, что у вас есть комитет, работающий над деталями общего пакта, который, когда он будет сформулирован, будет гораздо более полным и удовлетворительным, чем очень общая и расплывчатая Статья 10 Устава. Мы достигли положения, когда начинают появляться практические предложения. Что еще нужно? Как мы можем помочь в этой работе? Вы поймете из того, что я сказал, что это мое собственное убеждение, что с этой проблемой сокращения вооружений так тесно связана проблема экономического восстановления и репараций, что все это следует рассматривать вместе. Я считаю, что одна из причин, почему было достигнуто так мало прогресса, заключается в том, что экономические проблемы были доверены, с благословения наших и других правительств, разъездным конференциям, в то время как проблема разоружения была оставлена исключительно Лиге Наций. Я верю, что если бы вы могли добиться того, чтобы все эти проблемы рассматривались одним органом — а есть один очевидный орган — прогресс был бы гораздо более быстрым.

Есть еще один вопрос, который касается нас как граждан — отношение нашего собственного правительства к этому вопросу. Я был рад увидеть недавно объявление, сделанное министром в Палате общин, что правительство серьезно выступает за сокращение вооружений в большом соотношении. Я был рад прочитать на днях речь, о которой уже упоминалось, премьер-министра. У нас было много слов по этому вопросу. Пришло время для действий, и, откровенно говоря, действия нашего правительства за последние два года в отношении этого вопроса были нейтральными, и не всегда доброжелательно нейтральными. Наши официальные представители в Женеве были очень осторожны, чтобы подчеркнуть трудности, но до настоящего времени я не знаю, чтобы наше правительство когда-либо предоставляло свои огромные ресурсы в отношении информации в распоряжение того единственного англичанина, который стремился всеми своими силами и знаниями добиться определенного решения. Я верю, что произойдут перемены; я надеюсь на это. В любом случае, лучшее, что мы можем сделать, — это увидеть, что это изменится, и что лорд Роберт Сесил не останется один сражаться в одиночку.

Обращение к общественному мнению

Есть нечто большее. Есть нечто, что требуется от каждого из нас. Лично я сам убежден, что эта проблема решаема на тех линиях, по которым к ней сейчас подходят. Я говорю с вами как профессионал, который немного изучил этот предмет. Я убежден, что на линиях общего пакта в противовес частному пакту, общего оборонительного соглашения в противовес отдельным союзам, за которыми следует сокращение в большом соотношении, практичность которого была доказана в Вашингтоне, решение может быть достигнуто. При наличии доброй воли — вот в чем дело. На последней Ассамблее Лиги Наций был представлен отчет Комиссии, членом которой был лорд Роберт Сесил, и он заканчивался такими словами: «Наконец, комитет признает, что политика разоружения, чтобы быть успешной, требует поддержки населения мира. Ограничение вооружений никогда не будет навязано правительствами народам, но оно может быть навязано народами правительствам». Это абсолютно верно. Как мы собираемся применить это? Откровенно говоря, я сам не вижу, чтобы было много пользы от демонстраций, которые требуют не больше войны. Я полностью сочувствую их цели, но мы дошли до стадии, когда хотим выйти за рамки слов к практическим резолюциям. Мы хотим определенных конкретных предложений, и вы не получите их просто демонстрациями. Они вполне хороши по-своему, но их недостаточно. Что вам нужно в этом вопросе, так это информированное общественное мнение, которое видит, что практично, и настаивает на том, чтобы иметь это.

Я говорю с вами как человек, который в течение многих лет абсолютно верил, что подготовка к войне — это средство обеспечения мира. В 1919 году — когда у меня было немного времени оглядеться, изучить причины войны и события войны — я изменил свое мнение. Я тогда пришел совершенно определенно к выводу, что подготовка к войне, доведенная до той точки, до которой она была доведена в 1914 году, была прямой причиной войны. Я должен был найти другой путь, и я нашел его в 1919 году. Лорд Роберт, возможно, помнит, что в первые дни Мирной конференции я пришел к нему и сделал свое исповедание веры, и я обещал оказать ему ту небольшую помощь, которую мог. Я пытался сдержать свое обещание, и я верю, что эта жизненно важная проблема, от которой зависят не только экономическое восстановление Европы и будущий мир во всем мире, но и социальное развитие дома, может быть решена при условии, что вы признаете, что проблема очень сложна; что есть страх, который нужно преодолеть; что вы довольствуетесь тем, что практично изо дня в день, и принимаете каждый практический шаг при условии, что он ведет вперед к желаемой цели. Поэтому я самым искренним образом надеюсь, что Либеральная партия возьмется за этот вопрос и переведет его в практическую политику. Ибо это то, что требуется.

РЕПАРАЦИИ И МЕЖСОЮЗНИЧЕСКИЙ ДОЛГ

Джон Мейнард Кейнс

Магистр искусств, кавалер ордена Бани; член Королевского колледжа, Кембридж; редактор «Экономического журнала» с 1912 года; главный представитель Казначейства на Парижской мирной конференции и заместитель канцлера казначейства в Высшем экономическом совете, январь-июнь 1919 года.

Мистер Кейнс сказал: — Я не жалуюсь на ноту лорда Бальфура, при условии, что мы предположим, как я думаю, мы можем, что это наш первый ход, а не наш последний. Многие люди, кажется, считают, что она действительно адресована Соединенным Штатам. Я не согласен. По сути, она адресована Франции. Это ответ, и очень необходимый ответ, на воздушных змеев, которых М. Пуанкаре запускал в «Таймс» и других местах, предполагая, что эта страна должна пожертвовать всеми своими претензиями любого описания в обмен на — практически ничего, конечно, не постоянное решение общей проблемы. Нота возвращает нас к фактам и к правильной отправной точке для переговоров.

В этом вопросе о репарациях положение меняется так быстро, что, возможно, стоит напомнить вам, как обстоят дела в данный момент. Существуют два противоречивых урегулирования, оба из которых все еще остаются в силе по закону. Первое — это оценка Репарационной комиссии, а именно 132 миллиарда золотых марок. Это основная сумма. Второе — это Лондонское урегулирование, которое вообще не является основной суммой, а графиком ежегодных платежей, рассчитанным по формуле; но капитализированная стоимость этих ежегодных платежей, рассчитанная по любой разумной гипотезе, составляет гораздо меньше, чем общая сумма Репарационной комиссии, вероятно, не намного больше половины.

Крах Германии

Но это еще не конец истории. В то время как оба вышеуказанных урегулирования остаются в силе, временный режим, при котором Германия платила, отличается от любого из них и гораздо меньше их. По решению прошлого марта Германия должна была выплатить в течение 1922 года 36 000 000 фунтов стерлингов (золотом) наличными, плюс поставки в натуральной форме. Стоимость последних не может быть точно рассчитана, но, помимо угля, они составляют немного, в результате чего требования 1922 года, вероятно, составляют от трети до четверти Лондонского урегулирования и менее одной шестой первоначальной общей суммы Репарационной комиссии. Именно под тяжестью этого уменьшенного бремени Германия сейчас потерпела крах, и нынешний кризис вызван ее неспособностью продолжать эти уменьшенные взносы после платежа июля 1922 года. В долгосрочной перспективе платежи, причитающиеся в течение 1922 года, должны быть в пределах возможностей Германии. Но безумная политика, проводимая союзниками в течение последних четырех лет, так полностью разрушила ее финансы, что на данный момент она не может платить вообще ничего; и на более короткий или более длительный период несомненно, что сейчас нет альтернативы мораторию.

Что в этих обстоятельствах предлагает М. Пуанкаре? Судя по полуофициальным прогнозам, он готов аннулировать так называемые облигации «С» при условии, что Великобритания освободит Францию от всего ее долга и откажется от своих собственных претензий на репарации. Что это за облигации «С»? Они являются частью Лондонского урегулирования мая 1921 года, и, грубо говоря, можно сказать, что они представляют собой превышение оценки Репарационной комиссии над капитализированной стоимостью Лондонского графика платежей, и немного больше. То есть, это чистая вода. Они в основном представляют ту часть общей оценки Репарационной комиссии, которая не будет покрыта, даже если Лондонский график платежей будет оплачен полностью.

Предлагая аннулирование этих облигаций, М. Пуанкаре, следовательно, предлагает ровно ничего. Если бы Великобритания отказалась от своих собственных претензий на репарации, а облигации «С» были бы аннулированы в размере задолженности Франции перед нами, претензии Франции к Германии были бы фактически больше, даже на бумаге, чем они есть сейчас. Ибо требования по Лондонскому урегулированию остались бы неизменными, и Франция имела бы право на большую их долю. Предложение, следовательно, является насмешливым. И мне кажется почти преступным со стороны «Таймс» пытаться обмануть народ этой страны таким урегулированием.

Лично я не думаю, что на данном этапе можно сделать что-либо, кроме как предоставить мораторий. Исключено, чтобы любая цифра, достаточно низкая, чтобы принести пользу кредиту Германии сейчас, могла быть приемлемой для М. Пуанкаре, в каком бы умеренном настроении он ни посетил Лондон на следующей неделе. Помимо этого, действительно невозможно в настоящий момент кому-либо сказать, сколько Германия сможет платить в долгосрочной перспективе. Давайте поэтому удовлетворимся мораторием на данный момент и отложим до следующего года обсуждение окончательного урегулирования, когда при надлежащей подготовке заранее должна состояться большая конференция по всей связанной проблеме межправительственного долга с участием представителей Соединенных Штатов, возможно, в Вашингтоне.

Иллюзия займа

Трудности на пути к любому немедленному урегулированию сейчас настолько очевидны, что можно было бы задаться вопросом, почему кто-то должен быть сторонником этой попытки. Объяснение кроется в той популярной иллюзии, которой теперь нравится обманывать себя миру, — международном займе. Считается, что если обязательства Германии могут быть урегулированы раз и навсегда, то «банкиры» затем одолжат ей огромную сумму денег, с помощью которой она сможет предвосхитить свои обязательства и удовлетворить требования Франции.

По моему мнению, международный заем в большом масштабе — такая же большая иллюзия, как и репарации в большом масштабе. Этого не произойдет. Это не может произойти. И это вызвало бы самое катастрофическое потрясение, если бы это произошло. Идея о том, что остальной мир собирается одолжить Германии, чтобы она передала Франции, около 100 процентов своих ликвидных сбережений — ибо именно к этому все сводится, — совершенно нелепа. И чем скорее мы это поймем, тем лучше. Я не совсем уверен, на какую сумму, по мнению публики, был бы заем, но я думаю, что суммы, обычно упоминаемые, варьируются от 250 000 000 до 500 000 000 фунтов стерлингов. Идея о том, что любое правительство в мире, или все правительства в мире в совокупности, не говоря уже об обанкротившейся Германии, могли бы в настоящее время собрать эту сумму новых денег (то есть для других целей, чем финансирование или погашение существующих обязательств) у инвесторов на мировых фондовых биржах, смехотворна.

Самая высокая цифра, которую я слышал от надежного источника, — 100 000 000 фунтов стерлингов. Лично я считаю даже это слишком высоким. Это могло бы быть реализовано только в том случае, если бы подписки из особых источников, как, например, немецкие накопления за рубежом и немецкие американцы, обеспечили большую часть этого, что было бы только в том случае, если бы это было частью урегулирования, которое было бы большим и очевидным преимуществом для Германии. Заем Германии, под собственный кредит Германии, приносящий, скажем, 8-10 процентов, не был бы, по моему мнению, предложением для инвесторов ни в одной части мира, кроме как в самом ничтожном масштабе. Я не имею в виду, что более крупный опережающий заем другого характера — выпущенный, например, в странах союзников с гарантиями правительства союзников, доходы в каждой такой стране передаются гарантирующему правительству, так что новые деньги не переходили бы, — не мог бы быть возможен. Но заем такого рода в настоящее время не обсуждается.

Тем не менее, заем от 50 000 000 до 100 000 000 фунтов стерлингов — и я повторяю, что даже эта цифра очень оптимистична, кроме как в результате урегулирования такого рода, которое вовлекло бы активную добрую волю отдельных немцев с иностранными ресурсами и иностранцев немецкого происхождения и симпатий — покрыл бы обязательства Германии по Лондонскому графику только на четыре-шесть месяцев, а временно уменьшенные платежи прошлого марта — чуть более чем на год. И от такого займа, после удовлетворения бельгийских приоритетов и расходов на армию оккупации, не осталось бы никакой значительной суммы для Франции.

Я не вижу, следовательно, возможности какого-либо окончательного урегулирования с М. Пуанкаре в ближайшем будущем. Он сейчас дошел до того, что говорит, что готов говорить разумно в обмен на огромную взятку, и это некоторый прогресс. Но поскольку никто не в состоянии предложить ему взятку, это не большой прогресс, и поскольку сила событий заставит его говорить разумно рано или поздно, даже без взятки, его переговорная позиция не сильна. Тем временем он может создать проблемы. Если так, то ничего не поделаешь. Но это не принесет ему никакой пользы и может даже помочь приблизить неизбежный день разочарования. Я могу добавить, что для Франции согласиться на короткий мораторий — не большая жертва, поскольку из-за бельгийского приоритета и других статей сумма наличных, на которую Франция будет иметь право в ближайшем будущем, даже если платежи, установленные в прошлом марте, будут выплачены полностью, совершенно ничтожна.

Политика для Либеральной партии

Столько о непосредственной ситуации и политике дела. Если мы заглянем немного вперед, я осмелюсь думать, что есть ясная, простая и практическая политика, которую Либеральная партия должна принять и которой должна придерживаться. И М. Пуанкаре, и мистер Ллойд Джордж связаны по рукам и ногам своими прошлыми высказываниями. Роль мистера Ллойд Джорджа в вопросе репараций — самый постыдный эпизод в его карьере. Ему, чьи руки не чисты в этом вопросе, нелегко дать нам чистое урегулирование. Я говорю это, хотя его нынешние намерения кажутся разумными. Тем более причина, по которой другие должны провозгласить и придерживаться ясной и решительной политики. Я был разочарован, если можно так выразиться, тем, что лорд Грей сказал об этом в Ньюкасле на прошлой неделе. Он сказал много мудрых вещей, но ни слова о конструктивной политике, которая могла бы продвинуть кого-либо хоть на дюйм вперед. Он, казалось, думал, что все, что нужно, — это поговорить с французами с сочувствием и довериться международным банкирам. Он возлагает веру в международный заем как средство решения, которая, я уверен, не оправдана. Мы должны быть гораздо более конкретными, чем это, и мы должны быть готовы говорить неприятные вещи так же, как и приятные.

Правильное решение, решение, к которому мы в конце концов обязаны прийти, не является сложным. Мы должны отказаться от претензий на пенсии и положить конец оккупации Рейнских земель. Репарационную комиссию нужно попросить разделить свою оценку на две части — часть, которая представляет пенсии и пособия при раздельном проживании, и остальное. И с отказом от первого доля, причитающаяся Франции, была бы соответственно увеличена. Если бы Франция согласилась на это — что в ее интересах, в любом случае — и прекратила бы оккупацию, было бы правильно для нас простить ей (и нашим другим союзникам) все, что они нам должны, и предоставить приоритет на все поступления в пользу опустошенных районов. Если бы мы могли обеспечить реальное урегулирование этими жертвами, я думаю, мы должны были бы сделать их совершенно независимо от того, что могут сказать или сделать Соединенные Штаты.

Объявив об этой политике в Палате общин вчера, мистер Асквит дал Либеральной партии ясное руководство. Я надеюсь, что они сделают это главным пунктом своей программы. Это справедливое и почетное урегулирование, удовлетворительное для чувств и для целесообразности. Те, кто примет его безоговорочно, обнаружат, что с ними прилив и попутный ветер. Но никто не должен предполагать, что даже при таком урегулировании какая-либо значительная часть платежей Германии может быть предвосхищена займом. Любой небольшой заем, который может быть собран, потребуется для самой Германии, чтобы поставить ее на ноги снова и позволить ей делать необходимые ежегодные платежи.

ПЕРСПЕКТИВЫ НАЦИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Сэр Джозайя Стамп, K.B.E., D.Sc.

Помощник секретаря Торгового совета (Board of Inland Revenue), 1916–1919 гг. Член Королевской комиссии по подоходному налогу, 1919 г.

Сэр Джозайя Стамп сказал: — Обсуждая проблему национальных финансов, мы должны решить, что именно мы имеем в виду: «краткосрочную» или «долгосрочную» перспективу, поскольку это две совершенно разные задачи. Пожалуй, лучше всего проиллюстрировать это аналогией с семьей, в которой кормилец или глава семьи слег с болезнью. Возможно, придется оплатить крупный счет врача или хирурга, что станет серьезным бременем и потребует строжайшей экономии в течение года или двух; все члены семьи будут вынуждены отказаться от некоторых предметов роскоши, сбережения прекратятся, а возможно, придется «распечатать» и прошлые накопления. Но как только эти героические меры будут приняты, бремя снято, а кормилец вернется к работе, жизнь пойдет по прежнему плану и в прежнем масштабе. Однако может случиться и так, что болезнь или операция навсегда подорвут его трудоспособность, и тогда изменения, которые необходимо внести, должны быть более радикальными и постоянными. В таком случае, возможно, потребуется пересмотр всего жизненного уклада семьи, переезд в дом поменьше с меньшими текущими расходами и изменение уровня жизни. То, что я называю «краткосрочной» проблемой, предполагает взгляд только на текущий год и ближайшее будущее с целью выяснить, сможем ли мы свести концы с концами путем временного самоограничения. То, что я называю «долгосрочной» проблемой, предполагает анализ всего масштаба, в котором обусловлены наши будущие расходы.

Предел дальнейшей экономии по линии «сокращений Геддеса», которая может стать эффективной в 1923 году, по-видимому, составляет около 50–60 миллионов, поскольку каждые 10 процентов экономии представляют собой гораздо более радикальную и трудную задачу, чем предыдущие, и они сильнее затрагивают важнейшие государственные службы. С другой стороны, мы видим, что вероятные доходы сокращаются почти в той же степени, если принять во внимание влияние снижения налоговых ставок и депрессию в торговле, при которой более низкий уровень прибыли, вызванный более низким уровнем цен, учитывается в среднем показателе подоходного налога. Похоже, что 1923 год может едва свести концы с концами, но если это так, то, как и в текущем году, он не внесет никакого вклада в сокращение долга. Вот и все, что касается «краткосрочной перспективы». Наши худшие трудности на самом деле будут глубоко укоренившимися.

Две части бюджета

Итак, национальный бюджет может состоять из двух частей, одну из которых я назову «отзывчивой», а другую — «неотзывчивой». Отзывчивая часть — это та, которая, как можно ожидать, рано или поздно — скорее поздно, чем рано — отреагирует на изменения общих условий, и особенно на изменения цен. Если наблюдается очень заметная разница в общем уровне цен, то заработные платы — как за счет добавления или отмены бонусов, так и за счет общего изменения шкал для новых сотрудников — могут, во всяком случае, измениться в том же направлении, и та часть расходов, которая состоит из закупки материалов, также будет отзывчивой. Вторая, или неотзывчивая часть, — это та, которая имеет фиксированное выражение в валюте и не меняется при изменении условий. Это, по большей части, основной капитал и проценты по государственному долгу.

Природа и серьезность «долгосрочной» проблемы почти полностью зависят от пропорций, в которых эти две части соотносятся друг с другом. Если неотзывчивая часть составляет небольшой процент от общего объема, проблема не будет важной, но если она больше, то вопрос должен быть поставлен серьезно. Предположим, например, что сейчас у вас общий бюджет в 900 миллионов фунтов стерлингов и что со временем все ценности будут выражены в половине нынешней валютной цифры. Представьте, что национальный доход в этом случае составляет 3600 миллионов фунтов стерлингов. Тогда бремя, в первом приближении, составляет 25 процентов. Теперь, если весь бюджет является отзывчивым, мы можем в конечном итоге обнаружить его на уровне 450 миллионов фунтов стерлингов при национальном доходе в 1800 миллионов фунтов стерлингов, т.е. все те же 25 процентов. Но пусть неотзывчивая часть составляет 400 миллионов фунтов стерлингов, тогда ваш общий бюджет составит 650 миллионов фунтов стерлингов при национальном доходе около 2000 миллионов фунтов стерлингов, или 33-1/3 процента, и каждое изменение цен — или то, что мы называем «улучшением» стоимости жизни — становится чрезвычайно серьезным вопросом как бремя для новых предприятий в будущем.

Позвольте мне привести вам простой и знакомый пример. Во время войны нация заняла нечто эквивалентное паре ботинок. Когда приходит время возвращать заем, она возвращает нечто эквивалентное двум парам или, возможно, даже трем парам. Если общее количество произведенных ботинок не изменилось, вы увидите, какое растущее «давление» это оказывает на производство. Конечно, есть два способа, которыми это растущее давление — будучи большим благом для того, кому возвращают долг, — должно стать увеличенным бременем для индивида. Во-первых, если число людей, производящих ботинки, существенно увеличивается, это все равно может быть только одна пара ботинок на тот же объем производства, если бремя распределяется на этот больший объем. Во-вторых, даже если предположить, что число индивидов не увеличилось, если искусство производства улучшилось настолько, что две пары могут быть произведены с теми же усилиями, которые ранее требовались для одной, тогда долг может быть погашен ими без того, чтобы бремя было фактически тяжелее, чем раньше.

Теперь, возвращаясь к общей проблеме. Два способа, которыми можно предотвратить превращение изменения уровня цен в более тяжелое индивидуальное бремя, чем то, которое существовало во время начала сделки, — это большой рост населения без снижения среднего уровня благосостояния или большой рост благосостояния при том же населении, что предполагает значительно увеличенный дивиденд от нашего сложного современного социального организма со всеми его механическими, финансовыми и другими дифференцированными функциями. Конечно, часть долгового бремени является отзывчивой, насколько это касается ежегодных выплат по той части плавающего долга, которая постоянно перезанимается по процентным ставкам, следующим за текущими денежными ставками, но даже в этом случае бремя погашения капитала остается. Возможность для перевода частей долга на более низкую базу ежегодных выплат возникает всякий раз, когда конкретные займы достигают срока погашения, и этим методом со временем можно добиться значительного облегчения ежегодных выплат.

Каковы перспективы того, что два упомянутых мною метода придут нам на помощь в этой «долгосрочной» проблеме? Это проблема, к которой наш нынешний «краткосрочный» вклад, вы согласитесь, очень невелик, ибо до сих пор мы не внесли никакого существенного вклада из текущих доходов в погашение долга.

Век государственного долга

Исторические обзоры и параллели, как известно, рискованны, особенно когда условия не имеют прецедентов. Однако их следует проводить при условии, что мы будем тщательно контролировать наши обобщения на их основе. Итак, после наполеоновских войн у нас был государственный долг, в некоторой степени сопоставимый по величине в его отношении к национальному богатству и доходу с нынешним долгом. Что произошло с ним как с бременем за прошедшие 100 лет? Если оно было облегчено, то чем было вызвано это облегчение? Я не буду обременять вас массой цифр, но приведу лишь один или два выбранных периода. Вы можете найти более подробную информацию в моей недавней книге «Богатство и налоговая способность» (Wealth and Taxable Capacity). У нас был общий долг в размере —

850 | million | pounds | in | 1817
841 | " | " | " | 1842
836 | " | " | " | 1857
659 | " | " | " | 1895
800 | " | " | " | 1903

и перед этой последней войной он был сокращен до 707 миллионов фунтов стерлингов. В 1920 году, конечно, он составлял более 8000 миллионов фунтов стерлингов. Такие инциденты, как Крымская и Англо-бурская войны, существенно увеличили долг, но, помимо этого, вы увидите, что нет никакого колоссального облегчения путем погашения капитала первоначального долга. Точно так же за сто лет, даже если у нас не будет больших войн, вполне возможно, что у нас могут быть дополнения к государственному долгу по меньшим причинам. Тем не менее объем долга на душу населения упал с 50 до 15,7 фунтов стерлингов, так что вы увидите, что рост населения имел огромное значение. Реальное бремя долга, конечно, ощущается главным образом в его ежегодных выплатах. Поэтому я возьму этот показатель, а не капитал: —

In | 1817 | the | charge | was | 32 | million | pounds
" | 1842 | " | " | " | 28 | " | "
" | 1857 | " | " | " | 28.8 | " | "

In | 1895 | the | charge | was | 25 | million | pounds
" | 1903 | " | " | " | 27 | " | "
" | 1914 | " | " | " | 24 | " | "

Здесь вы увидите, что сокращение с 32 до 24 составило 25 процентов, что является гораздо большим сокращением, чем сокращение общего капитала долга, и этому, конечно, способствовали более низкие процентные ставки, которые время от времени устанавливались. Когда мы берем ежегодную выплату на душу населения, падение гораздо более поразительно. За сто лет она уменьшилась с 37 шиллингов до 10 шиллингов. Однако это было денежное сокращение, и реальное бремя на душу населения можно оценить только после того, как мы рассмотрим, какова была покупательная способность этих денег. Итак, выплата на душу населения, приведенная к общей базе покупательной способности, упала следующим образом: —

| Index figure
1817 | 260
1842 | 242
1857 | 191
1895 | 210
1914 | 118

В 1920 году выплата на душу населения составляла 7,16 фунтов стерлингов, а мой индекс покупательной способности — 629. Вы увидите, что реальное бремя в товарах двигалось вниз гораздо менее резко, чем денежное бремя, и облегчение на самом деле было не таким большим, как кажется, потому что цены в 1914 году были гораздо ниже, чем в начале девятнадцатого века.

Учитывая тот факт, что наш долг примерно в десять раз превышает долг прошлого века, давайте зададим себе широкий вопрос: «Можем ли мы ожидать чего-то лучшего, чем сокращение нашего долга на 450 миллионов за тридцать семь лет?»

Девятнадцатый век был одним долгим состязанием между двумя противоборствующими силами. Рост населения вместе со способностью создавать богатство были вместе чрезвычайно эффективны в уменьшении бремени. Против них была конечная тенденция к снижению цен, и первая из этих двух сил медленно одержала верх.

Я не решаюсь сказать, что мы можем ожидать чего-то сопоставимого с чудесным скачком вперед в производительной силе в раннюю викторианскую эпоху. Надеюсь, что в этом я окажусь неправ. Во всяком случае, я не думаю, что на нашем веку мы можем ожидать, что эти острова удвоят свое население.

Капитальный сбор

Если мы не можем ожидать какой-либо большой меры облегчения по этим каналам, то на что же мы должны рассчитывать? Безусловно, наиболее важным альтернативным средством, которое было нам предложено, является капитальный сбор; он обладает огромным достоинством, заключающимся в том, что он погасил бы на одном уровне цен долги, понесенные на этом уровне; короче говоря, он вернул бы одну пару ботинок сразу за каждую пару, которую он занял, вместо того чтобы ждать и растягивать на будущие поколения бремя двух пар. Это настолько привлекательно, что неудивительно, что существует тенденция затушевывать его менее очевидные трудности.

Сторонники этой схемы делятся на два лагеря, которые я бы в широком смысле разделил на группу экономистов и Лейбористскую партию, и если вы внимательно изучите их доводы, то увидите, что они поддерживают ее двумя разными наборами аргументов, которые нелегко примирить. Экономисты подчеркивают тот факт, что вы не только расплачиваетесь с меньшими затратами в реальных товарах, но и что это может, если рассматривать арифметически или актуарно, быть «хорошим делом» для плательщика высокого подоходного налога — сделать единовременный платеж сейчас и иметь более легкий подоходный налог в будущем. Очень многое из аргументов экономистов действительно опирается на довод, основанный на единовременном сокращении и арифметическом облегчении. Будет видно, что этот случай зависит от двух предположений. Первое заключается в том, что сбор на практике, а также в теории является единовременным сокращением, а второе — что он не повторяется, или, скорее, что подоходный налог действительно эффективно снижается. Но если вы посмотрите на программу других сторонников капитального сбора, вы не найдете никаких убедительных гарантий его неповторения. Я нигде не видел никакой схемы, с помощью которой мы могли бы чувствовать себя политически застрахованными от его повторения. Вы найдете массу указаний на то, что некоторые намерены иметь как сбор, так и высокий налог, причем новые деньги будут использоваться для других социальных целей. Аргументы, основанные на арифметическом или актуарном превосходстве сбора для вашего и моего кармана, могут поэтому скорее отпасть. Но я не собираюсь обсуждать ни вопрос политических гарантий, ни возможную будущую социально-финансовую политику Лейбористской партии. Я просто попрошу вас рассмотреть, будет ли сбор на практике тем единовременным сокращением, которое является основой главного и наиболее обоснованного довода в его пользу. Пожалуйста, поймите, что я не пытаюсь суммировать все многочисленные причины за и против этого предложения, а только рассмотреть конкретное достоинство, приписываемое ему, касающееся растущего бремени долга по мере снижения цен.

Любая схема налогообложения, зависящая от общей оценки капитала, где сумма к уплате велика — скажем, больше годового дохода — попадает, на мой взгляд, во вторую или третью категорию налоговых мер. Всякий раз, когда мы живем в неопределенные времена, без устойчивости перспектив, оценка многих классов богатства становится огромной лотереей, а сбор — который требует времени — может быть не менее таковой.

Привлекательный вид единовременного и прогрессивного сбора был бы испорчен во многих отношениях. Во-первых, есть случаи, затрагиваемые оценкой. Оценка фиксированной процентной ставки по хорошему обеспечению достаточно проста. Оценка поля или дома в наши дни представляет большую трудность, но, конечно, осуществима. На практике, однако, люди не владеют этими вещами полностью. У них есть только интерес в них. Вот где возникает загвоздка. Очень большая часть собственности в этой стране удерживается в пожизненном владении, а также на условиях реверсии или непредвиденных обстоятельств. Это не вопрос того, чтобы сказать, что данная собственность стоит 10 000 фунтов стерлингов и что она является частью состояния Джонса, который платит 40-процентную пошлину. Суть в том, что 10 000 фунтов стерлингов разделены между Джонсом и Робинсоном. У Джонса, возможно, есть пожизненный интерес в ней, а у Робинсона — реверсионный интерес. Вы оцениваете богатство Джонса по его ожидаемой продолжительности жизни по таблице смертности, а у Робинсона остается остаток. Но таблица смертности не указывает фактическую вероятность того, что жизнь Джонса составит пятнадцать лет. Она представляет только актуарное среднее ожидание всех жизней. Это может быть достаточно полезно для страхования, зависящего от общего опыта, но это может быть шокирующей несправедливостью для индивида при налогообложении. Только около 10 процентов Джонсов доживут до отведенного времени, а для остальных ваша оценка и ваш налог будут в корне неверны, либо слишком много, либо слишком мало. Джонс придет к вам через два года после того, как он заплатил, или, скорее, его душеприказчики придут к вам и скажут: «Мы заплатили налог, основанный на том, что Джонс проживет 15 лет, а он умер; поэтому это должно быть переложено на Робинсона».

Трудности оценки

Люди часто говорят, что капитальный сбор просто предполагает, что все умирают в одно и то же время. Эта параллель неверна по степени, когда вы рассматриваете легкость уплаты пошлины или изменения рыночных цен из-за избытка акций, и она еще более неверна, когда вы думаете о легкости оценки. Когда человек мертв, он мертв, и при оценке налога на наследство вам не нужно беспокоиться о том, как долго он собирается жить! Но каждый раз, когда вы оцениваете пожизненный интерес и берете большую часть его в качестве налога, вы, вероятно, совершаете двойную несправедливость. Начисление неверно для двух налогоплательщиков. При фиксированной ставке налога эта трудность могла бы быть меньше, но суть любого эффективного сбора — это прогрессивная шкала. Более того, правы вы или нет насчет налога Робинсона, у него нет на руках средств, чтобы его заплатить. Он должен либо взять ипотеку на свое ожидание (по которой он платит ежегодный процент), либо платить вам в рассрочку. Поэтому, что касается его бремени, единовременного сокращения нет. Вы будете получать ежегодную сумму почти по всему классу пожизненных интересов и реверсий. Трудно понять, как можно избежать внесения корректировок год за годом в течение некоторого времени в свете установленных фактов, пока истечение, скажем, девяти или десяти лет не уменьшит диспропорции между оценочными стоимостями и фактами жизни до меньших пропорций.

Далее идут те оценки, которые зависят от своей точности от того, являются ли они истинной средней точкой вероятностей. Данная шахта может проработать пять лет, по мнению одних экспертов, или она может проработать пятнадцать, по мнению других, и вы можете взять среднюю точку, скажем, десять, и собрать свой налог, но вскоре после этого эта оценка оказывается сильно неверной, хотя все ваши оценки в совокупности верны. Пока активная процедура сбора сбора продолжается в течение ряда лет, эти оценки будут просто требовать корректировки. Существуют другие типы трудностей при оценке, которые требуют ежегодной корректировки, но вы больше всего оцените необходимость осторожности при сборе. Энтузиасты-сторонники сбора встречают каждый сложный случай, выдвигаемый, когда трудно собрать деньги, например, частная собственность на неделимый бизнес, говоря: «Но это будет сделано в рассрочку, или человек может взять ипотеку». Но степень, в которой это делается, лишает сбор всех достоинств, присущих единовременности, ибо каждый взнос становится, по мере того как годы идут, различным по своему реальному содержанию при меняющемся уровне цен, и каждый платеж процентов по ипотеке — не говоря уже о конечном погашении этой ипотеки — должен быть встречен так, как если бы он рассчитывался по первоначальному уровню валюты. Затем те классы богатства, которые нелегко реализовать, не снижая рыночную цену, также требуют обработки в рассрочку, а те, кто хочет выдвинуть логичную схему, также добавляют специальный сбор с получателей зарплаты на несколько лет — псевдокапитализацию их способности зарабатывать.

Действительно справедливый и осуществимый сбор, безусловно, был бы испещрен ежегодными корректировками и платежами в течение некоторого периода лет, и нужно рассмотреть, насколько это обесценило бы экономический аргумент «единовременного сокращения» и сделало бы его не лучше, чем высокий подоходный налог; действительно, гораздо хуже, ибо высокий подоходный налог, по крайней мере, внимательно следит за ежегодными фактами по мере их изменения или не стереотипизируется оценкой, сделанной в устаревших условиях. Представьте трех судовладельцев, каждый с судами, оцененными в 200 000 фунтов стерлингов, и каждый призван заплатить 20 процентов, или 40 000 фунтов стерлингов. Один, владеющий пятью небольшими судами, мог бы продать одно из них и таким образом оплатить свой счет; второй, с одним большим судном, мог бы согласиться платить 8000 фунтов стерлингов ежегодно (плюс проценты) в течение пяти лет; в то время как третий мог бы заложить свое судно за 40 000 фунтов стерлингов, не имея другого капитала в распоряжении. По сегодняшним ценам каждый мог бы стоить, скажем, 50 000 фунтов стерлингов, если бы не налог. Первый фактически имел бы суда стоимостью 40 000 фунтов стерлингов, поэтому он понес бы правильную пошлину в 20 процентов. Второй имел бы 50 000 фунтов стерлингов, приносящих, скажем, 5000 фунтов стерлингов ежегодно, и пытался бы заплатить 8000 фунтов стерлингов из них, в то время как третий платил бы 2000 фунтов стерлингов в год из своего дохода и все еще сталкивался бы с 80-процентным сбором на свое состояние! Его оценка рассчитывается в один момент времени, а ликвидируется в другой, когда ее воздействие совершенно иное.

Если нельзя иметь сбор, завершенный во время введения, его явно не следует запускать во время быстро меняющихся цен. Но это, пожалуй, когда экономический аргумент в его пользу наиболее силен.

Отчаянное средство

Я ни в коем случае не исключаю капитальный сбор как неосуществимый, но как налоговую меру я не могу относиться к нему с энтузиазмом. Это отчаянное средство. Но если наше нынешнее стремление к «ежегодному» налоговому облегчению любой ценой продолжится, нам может понадобиться отчаянное средство. Без сбора на какую позицию вы можете рассчитывать? Сделайте некоторые предположения, не ради достоинств их деталей, а просто для того, чтобы определить возможную перспективу. Если через пятнадцать-двадцать лет репарационные платежи покроют 1000 миллионов, погашение долга — еще 1000, а обычные сокращения за счет погасительных фондов — еще 1000 миллионов, вы снизите долг до 5000 миллионов, и, возможно, более низкая процентная ставка, действующая тогда, снизит ежегодную выплату до 200–225 миллионов фунтов стерлингов. Если население достигнет шестидесяти миллионов, номинальная ежегодная выплата будет сокращена с 7 фунтов 16 шиллингов вдвое, но если цены упадут еще больше, скажем, наполовину, до довоенного уровня, сопоставимое бремя все равно составит 4 фунта 10 шиллингов на душу населения.

Нет смысла говорить о «налоговых каникулах» и воображать, что вы можете легко избавиться от этой вещи; вы не сможете. Мы все еще финансово находимся в состоянии войны. Существует та же потребность в истинном национальном духе и героизме, что была тогда. Таким образом, суровые факты могут в конечном итоге заставить нас прибегнуть к такой мере, как сбор, но мы не должны принимать его легкомысленно или рассматривать его как очевидную панацею. Возможно, через два или три года мы сможем сказать, достаточно ли стабильны экономические условия, чтобы избавить его от худших зол. Вопрос о том, является ли бремя быстрого облегчения долга этим способом при сборе в рассрочку в течение десятилетия фактически легче, чем метод погасительного фонда, зависит от соотношения падения цен в краткосрочном периоде к падению в последующий период, с надлежащей скидкой — на данный момент неразрешимая проблема. Я пока не могу с уверенностью присоединиться к тем, кто на чисто экономических и неполитических основаниях хвалит эту схему и рассматривает ее как «хорошее дело для плательщика подоходного налога».

СВОБОДНАЯ ТОРГОВЛЯ

Достопочтенный Дж. М. Робертсон

Тайный советник; президент Национальной либеральной федерации с 1920 года; член парламента (либерал) от округа Тайнсайд, Нортумберленд, 1906–1918 гг.; парламентский секретарь Торгового совета, 1911–1915 гг.

Г-н Робертсон сказал: — На ранней стадии войны г-н Г. Дж. Уэллс опубликовал газетную статью о том, что, оставаясь сторонниками свободной торговли, мы в будущем полны решимости предоставлять свободный въезд только товарам тех государств, которые разрешают его нам. Само состояние войны, несомненно, предрасположило многих согласиться с такими тезисами, которые несколькими годами ранее помнили бы, что это была лишь номинальная позиция среднего протекциониста трех предыдущих поколений. Поскольку война сама по себе является отрицанием свободной торговли, неизбежные ограничения и военный темперамент подготовили многих к тому, чтобы найти причины для продолжения ограничительной политики, когда война закончилась. Поэтому, когда Комитет лорда Бальфура Берли опубликовал свой отчет, предлагающий множество причин для создания компромиссов в тарифном направлении, нашлись профессиональные сторонники свободной торговли, которые согласились, что предложенные небольшие тарифы не принесут никакого вреда, в то время как другие даже стремились думать, что они могут принести пользу.

Тем не менее политика, предложенная Комитетом лорда Бальфура, не была принята Коалиционным правительством в чем-либо, напоминающем ее полноту. Помимо Закона о красителях и таких мер, как освобождение сахара домашнего производства от акциза, у нас был только Закон о защите отраслей промышленности, тщательно обусловленная мера, предусматривающая установление конкретных тарифов в отношении конкретных отраслей, которые могут в данный момент быть признаны специальными комитетами ad hoc нуждающимися в особой защите от того, что свободно называют «демпингом». И даже выводы этих комитетов до сих пор свидетельствуют прежде всего об отсутствии какого-либо принятого набора принципов протекционистского характера. Шесть тысяч пятьсот товаров были каталогизированы как теоретически подлежащие защитному обращению, и около дюжины были фактически защищены. Они предоставили защиту определенным продуктам и отказали в ней другим; предоставив ее тканевым перчаткам, стеклу и алюминиевым изделиям и отказав в ней кукольным глазам и сусальному золоту.

Наконец, решение в пользу тарифа на тканевые перчатки вызвало такую бурю протеста со стороны текстильных производителей, которые экспортируют пряжу, из которой делаются иностранные тканевые перчатки, что даже коалиционная пресса признала свою нервозность. Когда такой профессиональный протекционист, как лорд Дерби, фактически приверженный этому протекционистскому акту, заявляет, что никогда не будет правильным защищать одну отрасль ценой нанесения ущерба гораздо большей, те из его партии, у кого есть хоть какое-то предвидение, должны начать испытывать опасения, даже когда большинство Палаты общин поддерживает правительство, которое, будучи сильно подталкиваемым своими тарифниками, решило поддержать свой Тарифный комитет против Ланкашира. Протекционисты не склонны к глубокому изучению статистики, но многие из них освоили сравнительно простой статистический процесс подсчета голосов.

Крик о «новых обстоятельствах»

В некотором смысле существуют новые фискальные «обстоятельства». Но я могу заверить своих молодых друзей, что это именно те обстоятельства, которые предвидели их старшие в довоенные дни как неизбежно возникающие, когда делалась любая попытка применить тарифные принципы к британской промышленности. Как однажды заметил немецкий профессор экономики на конференции по свободной торговле, тарифами защищаются не отрасли, а фирмы. Когда множество фирм в различных отраслях подписались на крупный фонд тарифной реформы для целей избирательной кампании, они командовали большим консервативным голосованием; но когда для платформенной тарифной пропаганды, имеющей дело с творческими обобщениями и эклектичной статистикой, подставляются определенные предложения вмешаться в указанные интересы, начинаются реальные проблемы тарифника. Вы могли бы сказать, что они начались, как только он встретил сторонника свободной торговли в споре; но эта трудность не возникала с его обычной аудиторией. Именно когда он берется защищать шкуры и бьет по коже, или защищать кожу и бьет по производству обуви, или помогать судоходству и бьет по судостроению, он становится остро осознающим трудности. Теперь он находится в их центре. Угроза установления общего тарифа, который ударит по всем одинаково, кажется, пока не вызывает тревоги, потому что немногие торговцы теперь верят в него. Тем не менее было бы очень неразумно делать вывод, что проект не будет продолжен. Он служил партийным боевым кличем в оппозиции в течение десяти лет, и почти каждый довоенный консервативный государственный деятель был привержен ему — включая графа Бальфура и лорда Лэнсдауна. Даже опасения по поводу Ланкашира могут не удержать тарифный остаток.

Некоторые из людей, которые даже сейчас ничего не понимают в экономике свободной торговли, все еще аргументируют, что если только пошлина на импортные перчатки будет установлена достаточно высоко, дома будет произведено достаточно перчаток, чтобы поглотить всю пряжу, которая сейчас экспортируется немецким производителям перчаток. Они все еще слепы, то есть к элементарному факту, что, поскольку Германия производит для гораздо большего рынка перчаток, чем английский, исключение немецких перчаток означает вероятную потерю для производителей пряжи гораздо большего рынка, чем Англия может предложить, даже если мы будем производить все свои перчатки сами. Одним словом, вместо того чтобы предоставлять новые аргументы в пользу свободной торговли для встречи с новой ситуацией, мы призваны снова изложить фундаментальные истины свободной торговли, которые все еще так несовершенно усвоены нацией.

Насколько я могу судить, обстоятельства, которые, как утверждается, составляют новую проблему, таковы: необходимость защиты специальных отраслей для военных целей; и необходимость временного фискального обеспечения против промышленных колебаний, вызванных вариациями в международных денежных обменах. Очевидно, что первый из этих доводов уже отпал, что касается любых всеобъемлющих фискальных действий. Одной из величайших всех военных отраслей является производство продовольствия; и во время войны некоторые предполагали, что после ее окончания можно будет достичь общего соглашения о защите британского сельского хозяйства до той точки, на которой можно было бы полагаться, что оно произведет по крайней мере военный рацион, на котором нация могла бы существовать без импорта. Эта мечта уже была оставлена практическими политиками, если кто-либо из них когда-либо ее лелеял. Эффективная защита сельского хозяйства в таком масштабе была отвергнута как невозможная; и мы полагаемся на иностранный импорт, как и раньше. Что бы ни говорилось о необходимости субсидирования специальных отраслей для производства определенных военных материалов, это не имеет дальнейшего фискального значения, реальна ли предполагаемая потребность или нет. Производство военных материалов — это вопрос военной политики, аналогичный содержанию правительственных верфей, и не входит в фискальную проблему, собственно говоря. Но к особому случаю красителей, рассматриваемых как «ключевая» или «основополагающая» отрасль, я вернусь позже.

Как же тогда обстоит дело с аргументом о колебаниях курсов? Если этот аргумент обоснован дальше, чем доказать, что все денежные колебания склонны затруднять промышленность, почему он не основан на защите всех отраслей, затронутых немецкой конкуренцией? Премьер-министр в своей весьма характерной речи перед ланкаширской делегацией признал, что падение марки не имело «эффекта, который мы все ожидали» — то есть, который он и его советники ожидали — и это в самом акте притворства, что дальнейшее падение марки является причиной для приверженности курсу налогообложения тканевых перчаток. Все это — выжидание людей, которые наконец осознают, что дело, которое они выдвигали, не выдержит дальнейшего изучения. Идея систематического регулирования случайного тарифа в терминах ежедневных колебаний курсов совершенно химерична. Тариф, который действует даже один год и может быть отменен на следующий, сам по себе является таким же тревожным фактором в промышленности, как и любые колебания курсов.

Нет также, по природе вещей, никакой возможности непрерывного преимущества в торговле для любой страны через низкую оценку ее валюты. Премьер-министр признает, что Германия не получает никакого экспортного бизнеса в результате падения. Тогда весь аргумент был и остается ложным притворством. Довод о том, что немецкий производитель находится в преимуществе, потому что его счет по заработной плате не растет так быстро, как падает марка в покупательной способности, даже в теории является лишь утверждением одной стороны колеблющегося случая, видя, что когда марка растет в стоимости, его счет по заработной плате не упадет так быстро, как растет марка, и он тогда, в терминах случая, находится в конкурентном невыгодном положении.

Но самая большая абсурдность в тарифном рассуждении на эту тему — это предположение, что ни в каком другом отношении, кроме ставок заработной платы, немецкая промышленность не затронута падением марки. Мудрецы, которые предупреждающе указывают на курсы как на причину для твердых действий по тканевым перчаткам, никогда не спрашивают, как падающая валюта относится к процессу покупки сырья из-за рубежа. Так ясно падающая марка является препятствием для такой покупки, что prima facie нет причин сомневаться в немецком официальном заявлении, сделанном в июне, что иностранные товары фактически перебивают немецкие товары на немецких рынках, и что падающий курс делает все труднее для Германии конкурировать за рубежом. Мы имеем дело с четырехсторонним заблуждением, логическое следствие которого заключается в том, что банкротная страна наиболее выгодна для торговли, что Австрия даже лучше расположена для конкуренции, чем Германия, и что Россия сегодня лучше всех расположена.

Тарифы и заработная плата

Аргумент от курсов, который теперь признан полностью ложным на практике, действительно возвращает нас к старому тарифному аргументу о том, что тарифы необходимы для защиты нас от импорта стран, чей общий уровень заработной платы ниже нашего. С одной стороны, они уверяли нас, что тариф — это единственное средство обеспечения хорошей заработной платы для рабочих в целом. С другой стороны, они заявляли, что иностранные товары входили в нашу страну в той степени, в какой они входили, потому что иностранные работодатели в целом эксплуатировали своих сотрудников. То есть — видя, что почти все наши конкуренты имели тарифы — тарифные страны платят худшую заработную плату; и мы должны были поднять нашу, имея тарифы также. Но даже этот приятный паралогизм не удовлетворил аппетит тарифности в плане заблуждения. Та же пропаганда, которая утверждала низкий уровень заработной платы, выплачиваемой в тарифных странах, утверждала также превосходство уровня заработной платы, выплачиваемой в Соединенных Штатах, откуда приходило много наших импортных товаров, которые тарифники хотели не допустить. В этом случае доказательство утверждения лежало в высоких цифрах ставок заработной платы для трех занятий в частности — машинистов, наборщиков и строительных рабочих: трех отраслей, неспособных к защите тарифами.

Таким образом, даже процент истины был обращен в пользу заблуждения; ибо заработная плата в защищенных отраслях Штатов была настолько далека от того, чтобы быть на шкале других только что упомянутых, что сообщалось временами, что она была абсолютно ниже той, что выплачивалась в тех же отраслях в Британии. В остальном, стоимость жизни была показана всеми официальными статистиками как более низкая у нас, чем в любой из конкурирующих тарифных стран; и в частности гораздо ниже, чем в Соединенных Штатах. Таким образом, были установлены три факта: что заработная плата была выше в стране свободной торговли, чем в европейских тарифных странах; что реальная заработная плата здесь была выше, чем в защищенных отраслях в Соединенных Штатах, и что протекционизм был настолько далек от того, чтобы быть условием хорошей заработной платы, что был явно верным условием плохой. Тем не менее, высокая заработная плата в Америке и низкая заработная плата на континенте были одинаково приведены как причины, почему мы должны иметь защитный тариф.

Таким образом, выделяется факт, что выплата более низкой заработной платы защищенным иностранным производителем была одним из тарифных аргументов довоенного периода, когда не было вопроса о неравных валютных курсах. Сегодня аргумент от неравных валютных курсов заключается в том, что в стране, где валютная стоимость падает в терминах других валют, производитель получает свой труд дешевле, видя, что заработная плата медленно следует за увеличением стоимости жизни. Оба довода одинаково избегают первичной истины, что если страна А торгует со страной Б вообще, она должна получить некоторые товары в оплату за свой экспорт, за исключением случая, в котором, для временной цели, она может выбрать импорт золота. Но этот факт жизненно важен и должен быть встречен, если вопрос вообще должен обсуждаться. Если, следовательно, защитник системы случайных тарифов не утверждает, что эта система исправит торговые условия, не допуская товары, которые производятся при искусственном преимуществе, составляющем то, что называется «нечестной конкуренцией», и допуская только товары, не произведенные таким образом, он вообще не сталкивается с истинной фискальной проблемой. Либо он признает, что экспорт и фрахтовые сборы и другие кредитные требования должны быть сбалансированы импортом, либо он отрицает это. Если он отрицает это, дискуссия прекращается: нет смысла спорить дальше. Если он признает это и утверждает, что своим тарифом он может более или менее определить, что будет импортировано, дебаты вскоре сужаются до одного вопроса.

Довоенный тарифник утверждал, когда он имел дело с проблемой, что тарифов будет достаточно по желанию, чтобы не допустить промышленные товары и допустить только сырье. На это ответ был прост. Непрерывное преобразование всего выхода экспорта и фрахтовых возвратов и процентов по иностранным инвестициям в импортное сырье, которое должно быть полностью преобразовано в новые продукты, главным образом для экспорта, было чем-то совершенно за пределами возможностей. Это означало бы темп расширения экспорта, никогда не достигнутый и не только не достижимый, но и не желательный. На такой основе производящая и экспортирующая страна никогда бы конкретно не попробовала своей прибыли, которая должна быть реализована, если вообще, только в потреблении импортных товаров и продуктов питания. Не менее явно невозможно дискриминировать по классам между видами промышленных импортов на основании того, что неравенство в обменах дает иностранному конкуренту преимущество в терминах относительно более низкой ставки заработной платы, выплачиваемой им, пока его валютная стоимость падает. Любое такое преимущество, в терминах случая, должно считаться накапливающимся для всех форм производства одинаково, и не может возможно претендовать на накопление в производстве одной вещи по сравнению с другой, как тканевые перчатки по сравнению с сусальным золотом. Одним словом, отказ в защите сусальному золоту — это признание того, что аргумент от неравенства валютных курсов ничего не значит в операции Закона о защите отраслей промышленности. В случае любого другого импорта, тогда, аргумент отпадает.

Члены друг друга

Но это не все. Случай одной только России довел до всех, способных осознать экономическую истину, тот факт, что экономический коллапс любой большой массы населения, которая в прошлом входила в совокупность международной торговли, является условием пропорционального обнищания всех остальных заинтересованных сторон. Тот, кто видит это в отношении России, не может мыслимо упустить видение этого в отношении Германии; даже тарифные галлюцинации о «проигрышной торговле» при немецких тарифах не могут закрыть факт, что наша торговля с Россией и Соединенными Штатами велась при еще более высоких враждебных тарифах. Неизменный факт остается в том, что промышленное процветание растет и падает в мере общей массы обрабатываемых товаров; и люди, которые осознают ответственность всех правительств за материальное благополучие своих популяций, могут прийти только к одному выводу. Торговля должна быть облегчена повсюду ради нас самих.

Еще раз мы приходим к виду истины, что промышленное здоровье каждой торговой страны зависит от промышленного здоровья остальных — истина свободной торговли, которая ощутимо имеет более жизненное значение сейчас, чем когда-либо прежде. Именно в обмене товарами и расширении потребления, где это требуется в большом масштабе, заключается процветание промышленных наций. И сказать это — значит сказать, что до тех пор, пока торговые обмены мира в целом не вернутся к чему-то вроде старой основы, не может быть возврата к старой степени промышленного благополучия. Не то чтобы промышленное благополучие должно быть обеспечено единственным средством промышленного расширения: вопрос о необходимости ограничения темпа роста населения теперь все более широко признается жизненно важным. Но настоящий аргумент ограничен фискальным вопросом; и должно быть достаточно просто указать на другой как на имеющий высочайшее сопутствующее значение.

Придерживаясь, тогда, фискального вопроса, мы достигаем позиции, что, точно так же, как иностранная торговля была главным источником британского богатства в прошлом, и особенно в эпоху свободной торговли, богатство, потребленное в войне, восстановимо только на тех же линиях. Это не просто то, что британское судоходство — в настоящее время столь прискорбно парализованное и лишенное способности зарабатывать — не может быть восстановлено до процветания без большого возобновления международных обменов: большая доля промышленной занятости неизменно зависит от этого возобновления. И совершенно невозможно вернуться к довоенным уровням занятости любым планом наказания импорта.

Закон о красителях

Как же тогда постоянный сторонник свободной торговли относится к особому случаю «ключевой отрасли», о которой мы так много слышали во время войны, и слышим так мало сегодня? Я сказал, что вопрос поддержания любой данной отрасли на том основании, что она необходима для производства военных материалов, является вопросом военного управления, а не собственно вопросом фискальной политики вообще. Но довод, мы знаем, был сделан основанием фискального разбирательства нынешним правительством, поскольку специальная мера, известная как Закон о красителях (регулирование импорта) 1920 года, запрещает в течение десяти лет импорт красителей в эту страну, кроме как по лицензии Торгового совета. Красители включают, по определению, все каменноугольные красители, цвета и красящие вещества, и все органические промежуточные продукты, используемые в производстве этих — последняя категория включает большое количество химикатов, таких как формальдегид, муравьиная кислота, уксусная кислота и метиловый спирт. Аргумент заключается, в сумме, в том, что весь этот защитный контроль необходим для поддержания на ногах, в большом масштабе, отрасли, которая во время войны была доказана необходимой для производства высоко важных боеприпасов.

Что фактически произошло по этому Закону, я признаюсь, я не могу сказать. Недели назад я написал президенту Торгового совета, спрашивая, не мог бы он, без неудобства, оказать мне любезность общим отчетом о том, что было сделано в вопросе выдачи лицензий, и моему письму было обещано внимание, но до момента произнесения этого обращения я не получил дальнейшего ответа. Я могу только, тогда, обсудить предложенную политику по ее теоретическим достоинствам. [1] Теоретические вопросы довольно ясны. Либо лицензионная власть Торгового совета была использована для исключения конкурентного импорта, либо нет. Если она была так использована, очевидно, что у нас нет никакой безопасности вообще для поддержания отрасли в вопросе в состоянии эффективности. В терминах случая, она способна сохраняться в использовании оборудования и методов, которые могут быть хуже тех, что используются в странах, чья конкуренция была исключена. Тогда сама цель, поставленная как оправдание для Закона, обеспечение тщательно эффективной ключевой отрасли, необходимой для производства боеприпасов, не достигается фискальным устройством, находящимся под наблюдением. Если, с другой стороны, не было запрета импорта по лицензионной системе, воздержание от использования его — это признание того, что он был либо ненужным, либо вредным, либо ощущался бесполезным для своей цели.

И здравый смысл вердикт по всему вопросу заключается в том, что если непрерывное и бдительное исследование и эксперимент в химии производства красителей считается необходимым для национальной безопасности, правильный курс — для правительства установить и поддерживать департамент или арсенал для такого исследования и эксперимента, не стесненный коммерческими потребностями. Такое учреждение может или не может быть хорошо управляемым. Но дивидендно-зарабатывающая компания, обязательно обеспокоенная прежде всего и в последнюю очередь зарабатыванием дивидендов, и в то же время защищенная от иностранной конкуренции в продаже своих продуктов, не может быть для цели в вопросе хорошо управляемой, будучи прямо уполномоченной и поощряемой сохраняться в устаревших практиках.

Раз это так, весь аргумент в пользу защиты ключевых отраслей отпадает. Он был оставлен в отношении сельского хозяйства, безусловно, самой типичной ключевой отрасли из всех; и он никогда даже не был выдвинут в отношении судостроения, следующей в порядке важности. Для строительства военных кораблей правительство имеет свои собственные верфи: пусть оно имеет свои собственные химические заводы, если это будет доказано необходимым. Защита не может помочь. Если Закон о красителях введен в действие так, чтобы исключить конкуренцию иностранных химикатов, он не только держит наших химиков в неведении о разработках отрасли за рубежом: он повышает цены на красители против отраслей, использующих красители дома, и тем самым ставит их в опасное положение в их бесконечной конкуренции с иностранными отраслями, немецкими и другими, которые предлагают те же товары на иностранных рынках.

Действительно фатальная конкуренция — это никогда не конкуренция товаров, произведенных при низких затратах на заработную плату. Это конкуренция превосходных товаров; и если иностранный текстиль имеет помощь лучших красителей, чем доступны нашим производителям, наша промышленность будет ранена неизлечимо. Похоже, на самом деле, что превосходное качество немецких тканевых перчаток, а не их дешевизна, до сих пор побеждало конкуренцию местного продукта. Защищать низшее производство — это просто путь к краху для британской отрасли. Деликатность в красителях, в довоенные дни, давала определенным французским шерстяным товарам преимущество над нашими на наших собственных рынках; тем не менее мы поддерживали наше огромное превосходство в экспорте свободным использованием всех доступных красителей. Пусть защита действует повсюду, и наши иностранные рынки будут закрыты для нас нашей собственной политической глупостью. Текстиль, который ни хорошо окрашен, ни дешев, будет непродаваемым против лучших товаров.

[1] Обещанная статистика была вскоре после этого отправлена г-ну Робертсону Торговым советом. Они будут найдены в Liberal Magazine за сентябрь 1922 года, стр. 348. — Ред.

Парижские резолюции

Вполне в духе этого чудовищного самопротиворечия то, что, когда либеральные лидеры в Палате общин разоблачают абсурдность попыток исправить курс немецкой валюты путем запрета на ввоз немецких тканевых перчаток, лидер сторонников тарифов отвечает аргументом, что Парижские резолюции первого Коалиционного правительства при г-не Асквите признавали необходимость защиты отечественной промышленности от недобросовестной конкуренции. Люди, которые обычно являются хорошими спорщиками, кажется, теряют всякое чувство природы аргументации, когда борются за введение тарифов. Как неоднократно и неопровержимо доказывал мой достопочтенный друг, председатель, Парижские резолюции были специально разработаны для защиты от положения дел, которое так и не наступило — положения дел, которое тогда представлялось возможным после войны без победы, но которое было полностью исключено реальным ходом войны. И тем не менее эти резолюции прямо предусматривали, что каждое согласившееся государство должно оставаться свободным действовать в соответствии с ними, исходя из своей сложившейся фискальной системы, благодаря чему Великобритания оставалась свободной в своей политике свободной торговли.

Принимая во внимание всю историю вопроса, сторонники свободной торговли вправе заявить, что попытка сторонников тарифов сослаться на Парижские резолюции в поддержку жалкой политики налогообложения импорта немецких тканевых перчаток или остальной части того нелепого «выводка мышей», который до сих пор был порожден Законом о защите отраслей промышленности, является высшим доказательством одновременно неискренности и некомпетентности тарифной политики там, где у нее развязаны руки, а также непреклонной силы аргументов в пользу свободной торговли. Если требовалось какое-либо дальнейшее подтверждение, оно было предоставлено другой процедурой сторонников тарифов в отношении обещания, данного пять лет назад Канаде, о том, что она, наряду с другими доминионами, должна иметь относительное преимущество на наших рынках для своих товаров. Поскольку этот план предполагал преимущество для наших собственных доминионов перед союзниками, которые наравне с ними несли вместе с нами все тяготы войны, он был столь же неразумным, сколь и несправедливым, и столь же нелестным, сколь и неразумным, поскольку предполагал, что доминионы хотят получить «чаевые» в качестве награды за свое великолепное товарищество.

Как оказалось, единственной уступкой, которой действительно хотела Канада, была отмена несправедливого эмбарго на канадский убойный скот в наших портах. И хотя обещание на этот счет было действительно дано тарифной коалицией во время войны, только спустя пять лет это обещание вот-вот будет неохотно выполнено. Заметьте, это было обещание свободного ввоза, и оно выполняется только из чувства стыда. Можно даже предположить, что вопрос о возможной отмене канадского эмбарго использовался во время переговоров с Ирландией, чтобы принудить сестринское государство к соглашению; и что его отмена может привести к новым неприятностям в этом направлении. Но это уже другая история, которая не касается сторонников свободной торговли. Их совесть чиста.

Наука и опыт

Таким образом, при общем рассмотрении аргументы в пользу свободной торговли не только не поколеблены, они сильнее, чем когда-либо прежде, хотя бы потому, что многие из противников явно потеряли веру в свое собственное дело. Коалиция, в которой убежденные либералы были готовы пожертвовать частью свободной торговли ради коллег, которые в прошлом поклялись уничтожить ее, отступила перед непреодолимыми практическими трудностями, возникающими в тот момент, когда предпринимается попытка разработать план разрушения.

Все, к чему это привело спустя четыре с половиной года, — это нелепая возня с тремя или четырьмя небольшими отраслями промышленности, возня, которая на первый взгляд вызывает подозрения в политической коррупции. Для разумных сторонников свободной торговли во всем этом нет ничего, что могло бы вызвать хоть малейшее удивление. Они знали, на чем стоят. Доктрина свободной торговли — это наука, или она ничто. Это не мимолетный клич фракции или пережиток предрассудков, а непоколебимый вывод ста лет экономического опыта, подтверждающий экономическую науку, на которой был основан этот великий эксперимент.

С другой стороны, позвольте мне сказать, что тактика возни со свободной торговлей в рамках системы специальных комитетов, которые принимают решения, которые когда-либо должна была принимать только Палата общин, является «преступным ударом» по самоуправлению. Это ставит национальные дела под контроль клик, восприимчивых к давлению частных интересов. Миллионы мужчин и женщин, таким образом, облагаются налогом в отношении своих расходов на жизнь по прихоти горстки людей, назначенных делать для изворотливого правительства то, что оно боится делать само. Бесполезно законодательно закреплять, что Палата общин должна быть единственным органом власти в вопросах налогообложения, если Палата общин подло делегирует свои полномочия непредставительным лицам. Здесь, как и часто в прошлом, вопрос свободной торговли лежит в основе разумной демократической политики; и если нация не спасет свои свободы на следующих выборах, она заплатит за это ценой коррумпированной политики не меньше, чем разоренной торговлей.

ИНДИЯ

Сэр Гамильтон Грант

Рыцарь-командор ордена Звезды Индии, рыцарь-командор ордена Индийской империи; главный комиссар Северо-Западной пограничной провинции, Индия; заместитель комиссара различных пограничных округов; секретарь пограничной администрации; министр иностранных дел, 1914-19 гг.; вел переговоры о мирном договоре с Афганистаном в 1919 г.

Сэр Гамильтон Грант сказал: — Меня попросили выступить перед вами на тему Индии, этого огромного, неоднородного континента с его разнообразными расами, вавилонским смешением языков и враждующими вероисповеданиями. Существует много направлений, в которых можно подойти к столь необъятной теме, представляющей собой всевозможные проблемы: исторические, этнологические, лингвистические, научные, политические, экономические и стратегические. Однако я не намерен пытаться дать вам какой-либо общий обзор этих вопросов или предложить в сжатом виде резюме проблем, касающихся управления Индией. Я намерен ограничить свои замечания двумя основными вопросами, которые представляются первостепенными в настоящее время и которые, я полагаю, будут интересны присутствующим здесь сегодня, а именно: проблемы Северо-Западной границы и вопрос внутренней политической нестабильности.

Позвольте мне сначала рассмотреть Северо-Западную границу. Как знают немногие школьники, у нас здесь двойная граница — внутренняя и внешняя линии. Внутренняя линия — это граница оседлых районов Северо-Западной пограничной провинции, граница, по сути, собственно Британской Индии, и известна как административная граница. Внешняя линия — это граница между Индийской империей и Афганистаном, широко известная как линия Дюранда, поскольку она была установлена сэром Мортимером Дюрандом и его миссией в 1895 году со старым эмиром Абдур-Рахманом. Эти две линии дают нам три участка, с которыми нужно иметь дело: во-первых, участок внутри внутренней линии, оседлые районы Северо-Западной пограничной провинции, населенные по большей части крепкими и несколько беспокойными пуштунами; во-вторых, участок между двумя линиями, это хаос гор, где обитают суровые горцы-разбойники: племена Черной горы, Свата и Баджура, моманды, афридии, оракзаи, вазиры, махсуды и множество других, чьи имена время от времени становятся знакомыми по мере того, как возмутительность их проступков требует военных операций; в-третьих, страна за внешней линией, «дарованное Богом королевство Афганистан и его владения».

Теперь каждый из этих участков представляет свои специфические проблемы, хотя все они тесно взаимосвязаны и влияют друг на друга. В оседлых районах мы сталкиваемся с задачей поддержания законности и порядка среди отсталого, но очень жизнеспособного народа, склонного к насилию и пропитанного странными, но обязательными представлениями о чести, по большей части расходящимися с предписаниями Индийского уголовного кодекса. По этой причине существует специальный закон, называемый Положением о пограничных преступлениях, ценнейший законодательный акт, позволяющий нам решать дела через местные советы старейшин, с задачей обеспечения их образованием, медицинской помощью и т. д. в соответствии с их специфическими потребностями, и, прежде всего, с задачей обеспечения им защиты от набегов и вылазок их соседей с племенных холмов. В племенной зоне мы сталкиваемся с задачей контроля над дикими племенами. Этот контроль варьируется от практически прямого управления, как в долинах Нижний Сват и Куррам, до самого призрачного политического влияния, как в отдаленных высокогорьях Верхнего Свата и Дир Кохистана, где нога белого человека ступала редко. Наша общая политика в отношении племен, однако, заключается в том, чтобы оставить их независимыми во внутренних делах, пока они уважают британскую территорию и определенные священные участки за границей, такие как Хайберская дорога, Куррам и Точи. Проблема сложна, потому что, когда крепкие и хорошо вооруженные потомственные разбойники живут в недоступных горах, которые не могут прокормить жителей, возвышаясь над богатыми равнинами, искушение совершить набег, очевидно, велико: и когда эта склонность к набегам подкрепляется фанатичной религией, всегда существует вероятность неприятностей.

Пограничные набеги

Мало кто здесь, в Англии, читая о набегах на Северо-Западную границу в Индии, осознает весь ужас этих злодеяний. Обычно происходит следующее: ранним утром несчастная деревня внезапно подвергается нападению банды из 50, а может быть, и 200 хорошо вооруженных налетчиков, которые выставляют часовых, оцепляют подходы и проводят операцию по самым искусным правилам. Дома самых богатых людей атакуются и грабятся; вероятно, несколько сельских жителей жестоко убиты — и, вероятно, один или двое несчастных юношей или женщин похищены, чтобы требовать за них выкуп. Иногда набег носит более масштабный характер, иногда это не более чем вооруженный разбой. Но почти всегда это история смерти и разрушений. Нередко, однако, наши войска, наша милиция, наша пограничная полиция, наша вооруженная полиция или деревенский отряд «чигха» (погоня) успешно отражают и уничтожают налетчиков. Наши офицеры неустанно бдительны, и нередко окружные офицеры и офицеры их гражданских сил проводят три или четыре ночи в неделю в погоне за бандами налетчиков. Статистика в таких делах часто вводит в заблуждение и обычно скучна, но может быть интересно отметить, что с 1 апреля 1920 года по 31 марта 1921 года, когда племенное волнение, последовавшее за третьей афганской войной, начало стихать, в оседлых районах Северо-Западной пограничной провинции произошло 391 набег, в которых 153 британских подданных были убиты и 157 ранены, в которых 310 британских подданных были похищены и имущества на сумму около 20 000 фунтов стерлингов разграблено. Эти набеги часто возглавляются преступниками с британской территории; но каждое племя несет ответственность за то, что исходит из его пределов или проходит через них — и когда счет к племени возрастает сверх возможности урегулирования, не остается ничего, кроме карательных военных операций. Отсюда большое количество военных экспедиций, которые имели место на этой границе за последнее полстолетия.

Теперь это подводит нас к вопросу, который так часто задают сторонники так называемой политики «вперед»: «Если племена доставляют так много хлопот, почему бы не войти и не покорить их раз и навсегда и не занять страну до линии Дюранда?» Это звучит как привлекательное решение, и оно часто предлагалось на бумаге экспертами-военными. Но правда в том, что продвижение нашей границы означает лишь продвижение очага неприятностей, и что оккупация племенной территории силой — гораздо более грозное предприятие, чем кажется. У нас в данный момент перед глазами поразительное доказательство огромной трудности и дороговизны попыток усмирить и оккупировать даже сравнительно небольшой участок племенной территории в ходе операций в Вазиристане. Эти операции продолжаются уже два с половиной года. Вначале были достаточные войска, достаточное оборудование и отсутствие финансовых затруднений. Операции проводились, если может сказать дилетант, с мастерством и решимостью, и наши войска сражались доблестно. Но каков результат? Нам удалось продвинуться в сердце страны махсудов по одной линии, подвергаясь и до сих пор подвергаясь непрерывным атакам врага; но мы очень мало приблизились к эффективной оккупации, чем когда начинали; и теперь финансовые затруднения потребовали существенного изменения всей программы, и мы возвращаемся более или менее к методам, с помощью которых мы всегда контролировали племена, а именно: племенные ополчения или хассадары, принадлежащие самому племени, пограничная милиция или другие вооруженные гражданские силы, поддерживаемые войсками в тылу.

Пограничная политика

И со своей стороны я считаю, что это лучшее решение. Мы не должны ожидать тысячелетнего царства на Северо-Западной границе. Племенной лев не ляжет рядом с районным ягненком в наше время, и мы должны решать проблему как можно лучше в соответствии с нашими средствами, и для этой цели мои взгляды вкратце таковы:

(1) Мы должны сделать все возможное, чтобы обеспечить молодых трансграничных соплеменников всей достойной работой, для которой они подходят: службой в армии, в пограничных гражданских силах, в индийской полиции или аналогичных силах за рубежом, и мы должны по возможности предоставлять работу и контракты соплеменникам для общественных работ в их окрестностях. Ибо проблема в значительной степени экономическая. Если лев не получит другой пищи, он неизбежно будет бросать голодные взгляды на ягненка.

(2) Мы должны сделать все возможное, чтобы установить дружественные отношения со старейшинами племен через избранных и сочувствующих политических офицеров, дать им посредством субсидий за службу интерес в контроле над горячими головами их племени и, где это возможно, оказать им помощь в образовании и просвещении. Мы должны помнить, что у нас есть обязанности перед племенами, так же как и права по отношению к ним.

(3) Мы должны расширить систему хассадаров или ополчения; то есть мы должны платить за племенные корпуса, чтобы они охраняли свои собственные границы, вооружаясь сами и обеспечивая себя боеприпасами и снаряжением. Таким образом, мы предоставляем достойную работу и обеспечиваем эффективную защиту от налетчиков, не вливая больше оружия на племенную территорию.

(4) Мы должны иметь эффективные нерегулярные гражданские силы, милицию, пограничную полицию и полицию, хорошо оплачиваемые и довольные.

(5) Мы должны вернуться к старой системе отдельных пограничных сил в армии, специально обученных работе по охране рубежей. Те, кто помнит великолепные старые пограничные силы Пенджаба, согласятся со мной в сожалении об их упразднении в рамках схемы реорганизации армии.

(6) Мы должны улучшить коммуникации, телефоны, телеграфы и боковые дороги для механизированного транспорта.

(7) Мы должны давать щедрые вознаграждения за перехват и уничтожение банд налетчиков и зачистку деревень, из которых исходят набеги.

(8) Мы должны признать, что эмир Афганистана по религиозным причинам оказывает огромное влияние на наши племена, и мы должны побудить его использовать это влияние для поддержания мира на нашей общей границе. Практикой наших государственных деятелей было принятие позиции, что, поскольку эмиру по договору было запрещено вмешиваться в дела наших племен, то он не должен иметь с ними ничего общего. Это близорукий взгляд. Во время Великой войны мы обнаружили, что влияние покойного эмира, особенно на махсудов, было величайшей ценностью, когда он согласился использовать его от нашего имени.

(9) Наконец, существует предложение о том, чтобы оседлые районы Северо-Западной пограничной провинции были вновь объединены с Пенджабом. Я показал, я думаю, ясно, насколько неразделимы проблемы районов, племенной зоны и Афганистана; и любая попытка поставить районы под отдельный контроль могла означать только трения, неэффективность и катастрофу. Это предложение, по сути, немногим лучше административного безумия. Однако в безумии, которое его сформулировало, есть скрытый умысел, а именно: корыстный интерес умного меньшинства, который мне сейчас не нужно разбирать. Я надеюсь, что если это предложение пойдет дальше, оно будет решительно отвергнуто.

Афганистан

Позвольте мне теперь обратиться к Афганистану. Вообще говоря, история наших отношений с этой страной была летописью глупой, высокомерной неразберихи. Со времен первой афганской войны, когда обреченная армия была отправлена со своей безумной миссией посадить марионеточного короля Шах-Шуджу на трон Афганистана, наши государственные деятели, за некоторыми заметными исключениями, неправильно управляли афганской проблемой. И все же она сама по себе достаточно проста. Ибо нам нужно очень мало от Афганистана, а ей на самом деле нужно не так много от нас. Все, что нам нужно от эмира, — это добрососедство; чтобы он не позволял своей стране стать очагом интриг или агрессии против нас со стороны враждебных нам держав, и чтобы он сотрудничал с нами для поддержания мира на нашей общей границе. Все, что ему нужно от нас, — это некоторая помощь деньгами и боеприпасами для внутренней и внешней защиты его королевства, коммерческие и другие удобства, а также достойное признание, ибо афганец, как и индиец, жаждет самоуважения и уважения со стороны других.

Теперь, где наши государственные деятели потерпели неудачу, так это в отношении к Афганистану как к мелкому государству, которое можно запугивать и помыкать по нашему усмотрению, не признавая очень ценных карт, которые эмир держит против нас. Он видит свои карты и оценивает их по достоинству. Он знает, во-первых, что ничто не может быть более обременительным для нас, чем необходимость еще одной афганской войны и отправка крупных сил в высокогорья Кабула, чтобы сидеть там, возможно, годами в качестве оккупационной армии в пустынной стране, неспособной обеспечить снабжение войск, с огромными затратами, которые никогда не могли бы быть возмещены, и ценой большого здоровья и жизней, без четкой политики за пределами этого. Он знает, во-вторых, что такая война стала бы сигналом для восстания практически каждого племени вдоль нашей границы. Клич «Джихад» раздался бы, как в третьей афганской войне, и мы столкнулись бы рано или поздно с взрывом от Черной горы до Белуджистана — грозное предложение в наши дни. Он знает, в-третьих, что при мусульманских чувствах, напряженных, как сегодня, по вопросу Турции, ему сочувствовали бы в Индии и среди мусульманских войск индийской армии. Теперь это серьезные соображения, но я не предполагаю, что они настолько серьезны, чтобы заставить нас терпеть хотя бы на мгновение оскорбительное или неразумное отношение со стороны эмира. Если необходимость будет навязана нам, чего Боже упаси, мы должны встретить положение с быстротой и твердостью и ударить немедленно; и помимо продвижения в Афганистан, у нас есть ценная карта в закрытии перевалов и блокаде этой страны.

Все, что я предлагаю, это то, что при ведении переговоров с Афганистаном мы должны помнить об этих вещах и не должны пытаться запугивать гордого и чувствительного правителя, который, хотя и уступает в обычном оснащении для регулярной войны, держит такие ценные активы на своей стороне. И мой собственный опыт показывает, что афганцы не неразумны. Как и все остальные, они будут «пробовать на прочность», но если с ними обращаться вежливо, по-доброму, с радушием и, прежде всего, с полной откровенностью, они, как правило, будут видеть разум. И помните одну вещь. Несмотря на все, что произошло, наши ошибки, наше хвастовство, наши случайные отступления от полной искренности, афганцы все еще любят нас. Более того, их наследственное недоверие к России все еще склоняет их полагаться на нас. Мы недавно заключили договор с Афганистаном — отнюдь не идеальный договор, но, безусловно, лучший, который можно было обеспечить в данных обстоятельствах, и мы отправили министра в Кабул, подполковника Хамфриса, который был одним из моих офицеров на границе. Лучшего человека для этой должности, я полагаю, нельзя найти в Империи. Если его не будут чрезмерно стеснять задиристой дипломатией из Уайтхолла, он преуспеет в установлении той доброй воли и взаимного доверия, которые между правительствами ценнее всех когда-либо подписанных бумажных обязательств. Еще одно слово об афганцах. Существует мнение, что они вероломный и коварный народ. Это, я считаю, злостная клевета, насколько это касается правителей. В 1857 году, во время Индийского восстания, эмир Дост Мухаммед был верен своему слову, когда мог бы стать занозой в нашем боку; и во время Великой войны покойный эмир Хабибулла, перед лицом ужасающих трудностей, сохранял нейтралитет своей страны, как и обещал, и в конечном итоге был убит, мученик своей собственной верности нам.

Внутренняя нестабильность

Позвольте мне теперь обратиться к нашему второму вопросу: внутренней политической нестабильности. В клубах и других местах, где мудрецы в креслах устанавливают законы о государственных делах, постоянно слышишь выражения удивления и негодования по поводу того, что в Индии вообще есть какая-то нестабильность. «Мы», — говорят твердолобые мудрецы, — «управляли Индией чертовски хорошо и чертовски честно, и индийцы должны быть чертовски благодарны, вместо того чтобы поднимать всю эту суету. Если бы этот назойливый Монтегю не вложил им в головы эти порочные демократические идеи и не взбаламутил всю эту грязь, мы бы жили вполне комфортно, как и раньше». Но если мы посмотрим фактам прямо в лицо, мы увидим, что удивительно не то, что было так много, а то, что было так сравнительно мало нестабильности, и что Индия, в целом, так терпеливо ждала определенного прогресса к самоуправлению.

Каковы факты? Они таковы. Частично благодаря коммерческому предпринимательству, частично благодаря ловкой дипломатии, частично случайно, в значительной степени благодаря доблести нашего оружия, мы получили господство над великим континентом Индии. Мы правили им более века через посредство горстки англичан, чуждых по вероисповеданию, цвету кожи и обычаям тем людям, которыми они правят, — людей, которые даже не делают своим постоянным домом ту землю, которой управляют. Теперь, однако, насколько эффективным, насколько честным, насколько беспристрастным, насколько бескорыстным ни было бы такое правление, оно, очевидно, не может быть действительно приятным для управляемых народов. Это фундаментальная слабость нашего положения. То, что наше правление на этих началах длилось так долго и было столь успешным, объясняется не только тем фактом, что оно было подкреплено британскими штыками, а скорее тем фактом, что оно было удивительно эффективным, честным, справедливым и бескорыстным — и, прежде всего, тем, что мы в прошлом давали и обеспечивали добрую волю.

Наложенные на этот глубинный раздражитель, в последние годы возникли другие, более прямые причины нестабильности. Образование, которое мы дали Индии и были обязаны дать, неизбежно породило политические устремления, и выросла интеллигенция, жаждущая политических прав и полномочий. Одновременно с этим ненасытные требования централизованной бюрократии к отчетам и сводкам оставляли окружному офицеру мало досуга для того тесного контакта с людьми, который в прошлом означал доверие и добрую волю. Политическое беспокойство уже несколько лет начало проявляться в анархических заговорах и преступлениях насилия, когда началась Великая война. В Индии, как и везде, рефлекторное действие войны было тревожным элементом. Высокие цены, задушенная торговля, высокие налоги, националистические стремления и идеи самоопределения и самоуправления послужили подкреплением подпольной агитации.

Но на протяжении всей войны Индия не только оставалась спокойной и сдержанной, но и ее фактический вклад в войну, людьми и материалами, был колоссальным и был отдан без колебаний. Она имела право ожидать взамен щедрого обращения; но что она получила? Она получила законопроект Роулатта. Конечно, агитаторы наговорили много порочной, лживой чепухи о положениях законопроекта Роулатта, и люди были грубо введены в заблуждение. Но остается простой факт: когда Индия вышла из тяжелого испытания войной не только с незапятнанной честью, но и возложив на нас большое обязательство, нашим первым практическим ответом было принятие репрессивной меры, из страха, право слово, что если она не будет принята тогда, она может быть отложена в долгий ящик и забыта. Индия просила хлеба, а мы дали ей камень — глупый, неуклюжий поступок, открыто осужденный в то время всем умеренным неофициальным мнением в Индии. Каков был результат? Беспорядки в Пенджабе и превентивная резня в Джаллианвала-Баг. Я не намерен останавливаться на этом прискорбном и печально неправильно понятом деле, кроме как сказать, что, вместо того чтобы запугать агитацию, это оставило наследие ненависти, на искоренение которого уйдут годы; и что последующие действия ряда неосведомленных лиц по сбору очень крупной суммы денег для офицера, ответственного за эту резню, еще больше отдалили индийцев и подчеркнули в их глазах клеймо их подчинения.

Восхождение Ганди

К Индии, таким образом кипящей от горечи из-за беспорядков в Пенджабе, добавилось мусульманское негодование по поводу судьбы Турции. Я сам был в Лондоне и Париже в скромной должности на Мирной конференции, и я знаю, что наши ведущие государственные деятели были полностью информированы о мусульманском отношении и опасностях несимпатичных и медлительных действий в этом вопросе. Но высокомерная дипломатия смела все предупреждения в сторону и презирала мусульманскую угрозу как пугало. Каков был результат? Неприятности в Египте, Месопотамии, Курдистане, Афганистане и движение Халифат в Индии. Индуистские агитаторы не замедлили воспользоваться мусульманской горечью, и впервые возникла подлинная, хотя и очень эфемерная, антанта между двумя великими соперничающими вероисповеданиями.

Именно в этой электрической атмосфере Ганди, выйдя из своего аскетического уединения, оказался бесспорным лидером. Невысокого роста, хрупкий, с большими ушами и щербиной между передними зубами, он не имел ничего от внешнего вида доминирования. Его привлекательность заключалась в простоте его жизни и характера, ибо аскетизм до сих пор почитается на Востоке. Но его интеллектуальное оснащение было посредственным, его политические идеи — туманными и непрактичными до крайности, его программа — архаичной и провидческой; и с самого начала он был обречен на провал. Движение «Хиджрат», которое он пропагандировал, принесло разорение тысячам мусульманских семей; его атака на правительственные образовательные учреждения принесла катастрофу многим юным карьерам; движение несотрудничества сошло на нет. Государственные служащие не уходили в отставку со своих должностей, юристы не прекращали практику, а титулованные лица, за немногими незначительными исключениями, не отказывались от своих титулов; призыв «назад к прялке» не привлек, и постоянные неудачи предсказаний Ганди о немедленном достижении полного Свараджа или самоуправления, который он был осторожен никогда не определять, подобно отложенной надежде, вызывали тошноту в сердце.

Из полубога Ганди постепенно превратился в зануду, и когда он был наконец арестован, трагично сказать, по уставшим политическим нервам Индии почти не пробежала дрожь негодования. Арест был действительно триумфом мудрого выбора времени, который делает честь проницательности правительства Индии. Если бы арест был осуществлен, когда имя Ганди было в зените, были бы широко распространенные неприятности и кровопролитие. Как бы то ни было, люди были только рады избавиться от овода, который лишь подгонял их в бесплодные болота.

Я прошу прощения за этот длинный экскурс на несколько избитую тему причин нестабильности в Индии. Но я хочу, чтобы присутствующие здесь осознали, какие мощные силы были в действии, и поверили, что индиец в целом не является неблагодарным, черносердечным подстрекателем, каким его рисует реакционная пресса. Индия проходит через неизбежную стадию политического перехода, и мы не должны поспешно судить ее народы — по большей части столь доблестные, столь добрые, столь законопослушные, столь милые — по мимолетным истерикам политического пубертата.

Текущая ситуация

В настоящее время наблюдается замечательное затишье. Было бы бесполезно предсказывать, продлится ли оно. Оно вызвано отчасти, как я уже предполагал, общей политической усталостью, отчасти решительными действиями, предпринятыми против мелкой агитирующей рыбешки, отчасти истощением казны экстремистов, отчасти тем фактом, что экстремисты ссорятся между собой по поводу своей будущей программы. Некоторые выступают за продолжение бойкота Советов; другие — за захват всех мест и доминирование в законодательном органе; третьи — за то, чтобы снова бить мертвую лошадь несотрудничества. Тем временем, при разобщенности в лагере экстремистов, Советы ведут свои дела на умеренных началах и, насколько можно судить, с заметной умеренностью и здравым смыслом.

Работа первых Советов была действительно на удивление хорошей и сулит хорошие перспективы на будущее. Индия, конечно, еще далеко не полностью осознала значение представительного правительства. Партийная система все еще находится в зачаточном состоянии, хотя две несколько расплывчатые и туманные партии, называющие себя «националистами» и «демократами», существуют. Но у этих партий нет четкой программы, и они не следуют за лидерами министров, которые рассматриваются не как представители избранных членов Совета, а как вновь назначенные дополнительные члены официальной бюрократии. Со временем, несомненно, произойдет постепенная сортировка политиков на определенные группы, но в индийской социальной системе есть две непреодолимые пропасти, которые всегда будут препятствовать созданию солидной политической партийной системы: во-первых, пропасть между индуистом и мусульманином, которая все еще зияет так же широко, как и прежде, и, во-вторых, пропасть между брахманом и «неприкасаемыми», которые, кстати, обнаружили, что их опасения, что они будут подавлены при новых Советах, совершенно беспочвенны.

Есть и должны быть впереди буруны. Некоторые мы можем видеть, и, несомненно, есть другие, еще большие, которые мы пока не можем разглядеть за хаосом неспокойных вод. Что мы можем видеть, так это следующее: во-первых, существует опасность, что если правительство и Советы вместе не смогут до следующих выборов в 1923-24 гг. предпринять определенные шаги к промышленному развитию и самообороне Индии, экстремистская партия, вероятно, придет в полной силе и создаст тупик в управлении; во-вторых, если Советы не продолжат принимать фискальную политику в соответствии с общими интересами Великобритании и Империи, будут неприятности. Фискальное положение неясно, но это суть, ибо Советы могут косвенно свести на нет любую политику, неприятную им, и это тоже может означать тупик; в-третьих, существует опасность, что индианизация служб будет продвигаться гораздо быстрее, чем когда-либо предполагалось или чем желательно в интересах Индии на многие годы вперед, по той простой причине, что способные молодые англичане нужного типа не примут работу в Индии без адекватных гарантий своего будущего. Эти гарантии могут быть удовлетворительно даны только одним органом власти, а именно индийскими законодательными органами, выражающими общественное мнение. Для сложного управления, изобилующего техническими вопросами — административными, политическими и экономическими, — важно, чтобы Индия еще долгие годы получала помощь высокообразованных британцев с традицией управления в крови. Советы будут мудры, если признают это и создадут условия, которые обеспечат им в будущем, как и в прошлом, лучший тип предприимчивого британца.

Наконец, схема Монтегю-Челмсфорда, хотя и является способной и добросовестной попыткой постепенно реализовать мудрую и щедрую политику, по необходимости имеет свои слабые стороны. Система диархии — распределения определенных вопросов между бюрократической властью вице-короля и провинциальных губернаторов и других вопросов между представителями народа — очевидно, является временной мерой, которая уже находится при смерти. Попытка установить определенные периоды, в которые можно рассматривать дальнейшие шаги к самоуправлению, обречена на провал: нельзя давать политические уступки по секундомеру; продвижение будет либо гораздо более быстрым, либо гораздо более медленным, чем предполагает схема. Опять же, нынешняя база выборов абсурдно мала, но любая попытка расширить ее должна вести к всеобщему избирательному праву, что само по себе представляется непрактичным при населении более 200 миллионов человек.

Наш долг перед Индией

Однако в политике ошибка — смотреть слишком далеко вперед. Довольно дня сегодняшнего. На данный момент мы можем быть уверены в одном, а именно в том, что мы не можем разорвать индийскую связь и покинуть Индию. Как наши интересы, так и наши обязательства требуют, чтобы мы оставались у руля индийских дел еще долгие годы. Раз так, давайте примем свою роль бодро и с доброй волей, как в прошлом. Давайте постараемся дать Индии лучшее, что у нас есть, как мы делали до сих пор. Давайте снова отдавать и снова обретать, прежде всего, добрую волю. Давайте не будем возмущаться потерей прошлых привилегий, изменениями в нашем индивидуальном статусе, и давайте встретим положение в практическом и добродушном духе. Давайте откажемся от всех разговоров об удержании Индии мечом, как мы завоевали ее мечом, — потому что оба утверждения фундаментально ложны. Давайте осознаем, что мы удерживали Индию честностью, справедливостью, бескорыстной эффективностью — и, прежде всего, доброй волей — и давайте продолжать сотрудничать с Индией в Индии для Индии на этих же началах.

ЕГИПЕТ

Дж. А. Спендер

Editor of the Westminster Gazette, 1896 to 1922; Member of the Special Mission to Egypt, 1919-1920.

Г-н Спендер сказал: — Египетская проблема напоминает индийскую и все другие восточные проблемы тем, что нет простого объяснения или решения ее. Среди многих неприятных сюрпризов, которые ожидали нас после войны, ни один не был более неприятным, чем открытие в марте 1919 года, что Египет находится в состоянии восстания. В течение многих лет до этого мы считали Египет моделью имперского управления. Мы вытащили его из банкротства и обеспечили ему процветание. Мы предоставили ему великие общественные работы, которые обогатили как пашу, так и феллаха. Мы добросовестно воздерживались от эксплуатации его в наших собственных интересах. Ни один человек никогда не работал так бескорыстно для страны, не являющейся его собственной, как лорд Кромер для Египта, и если бы когда-либо националистическое движение могло быть убито добротой, это должно было быть египетское. И египетский народ не был неблагодарным. Я разговаривал с египетскими националистами всех оттенков и редко встречал тех, кто не признавал бы достойно то, что Великобритания сделала для Египта, но они просили об одном большем, а именно о том, чтобы она восстановила их независимость. «Мы завоевали ее у турок», — говорили они, — «и мы не можем позволить вам отнять ее у нас».

Это требование не было чем-то новым, но оно достигло кульминации из-за событий во время и после войны. Когда началась война, наш представитель в Египте был все еще только «агентом и генеральным консулом» и теоретически и юридически находился на том же положении, что и представитель всех других держав; когда она закончилась, он был «верховным комиссаром», правящим по законам военного времени в системе, которую мы называли «протекторатом». Это для египтян казалось определенным и катастрофическим изменением к худшему. На протяжении сорока лет нашей оккупации мы самым тщательным образом сохраняли теорию египетской независимости. Мы оккупировали и управляли страной, но мы никогда не аннексировали ее и не претендовали на то, чтобы она была частью Британской империи. Мы вмешались в 1882 году с целью восстановления порядка, и пять лет спустя мы предложили уйти, и нам помешал осуществить наше намерение только султан Турции, который по наущению другой державы отказался подписать фирман, дававший нам право повторной оккупации страны, если порядок снова будет нарушен. В последующие годы мы давали неоднократные заверения египтянам и иностранным державам, что у нас нет намерения изменять статус страны, как он определен в ее теоретическом управлении хедивом, египетскими министрами и египетским советом или собранием. И хотя было правдой, что в силу оккупационной армии мы были фактически верховной властью, оставляя формы их правления нетронутыми и воздерживаясь от всех шагов по легализации нашего положения, мы успокаивали египтян относительно наших конечных целей.

В глазах египтян провозглашение протектората и превращение «агента и генерального консула» в «верховного комиссара», вооруженного оружием военного положения, серьезно ущемили эту ситуацию, и хотя они смирились на период войны, они были полны решимости добиться урегулирования с нами, как только она закончится, и приняли нас очень серьезно на слово, когда мы пообещали пересмотреть всю ситуацию, когда придет это время. Правда о «протекторате» заключалась в том, что мы приняли его как выход из юридической запутанности, которая в противном случае превратила бы египтян во враждебных иностранцев, когда их сюзерен, султан Турции, вступил в войну против нас, и мы сделали это намеренно как предпочтительную альтернативу аннексии страны. Но мы не объяснили египтянам и не прояснили для себя, что именно мы имели в виду под этим, и в отсутствие объяснений это было истолковано в Египте как первый шаг к уничтожению египетской национальности.

Послевоенные ошибки

Если бы мы действовали мудро и быстро в конце войны, мы могли бы даже тогда избежать неприятностей, которые последовали. Но когда египетские министры попросили разрешения приехать в Лондон в декабре 1918 года, мы ответили, что время не подходит для этих дискуссий, а когда националистические лидеры предложили отправить делегацию, мы сказали, что их приезд в Европу не принесет никакой пользы. Это усилило тревогу, и националисты ответили тем, что повысили свои требования от «полной автономии» до «полной независимости» и начали бурную агитацию. Правительство ответило депортацией Заглула на Мальту, после чего страна взорвалась восстанием. Лорд Алленби теперь появился на сцене и, подавляя восстание, освободил Заглула и дал ему и его делегации разрешение поехать в Европу, в котором было отказано в январе. Было решено отправить миссию Милнера, но прошло еще семь месяцев задержки, прежде чем она началась, и все это время агитация продолжалась.

Когда миссия прибыла, она быстро обнаружила, что не существует возможной «конституции при протекторате», которая удовлетворила бы египтян, и что единственными альтернативами были дальнейшее подавление или поиск какого-то способа урегулирования, который обходился бы без протектората. Миссия единогласно пришла к выводу, что, хотя первое было механически возможно, если столкнуться с затратами и дискредитацией, второе было не только осуществимо, но и гораздо предпочтительнее, и что правильным методом был бы договор о союзе между Великобританией и Египтом, признающий Египет суверенным государством, но предоставляющий все необходимые гарантии имперских интересов. Работая в этом направлении, миссия постепенно сломила бойкот, объявленный против них, убедила египтян в своей доброй воле, побудила все партии египетских националистов приехать в Лондон и там договорилась об основах договора, который был описан в отчете. Основные пункты заключались в том, что в стране должны быть британские силы — не оккупационная армия, а силы для охраны имперских коммуникаций, — что должны быть британские офицеры связи для обеспечения законности и порядка и финансов, что контроль над внешней политикой должен оставаться в руках Великобритании и что урегулирование в Судане 1898 года должно оставаться нетронутым, но что за этими исключениями правительство Египта должно быть фактически тем, чем оно всегда было теоретически: правительством египтян египтянами.

Если бы правительство приняло это в декабре 1920 года (вместо марта 1922 года) и поручило лорду Милнеру двигаться вперед и составить проект договора на этой основе, крайне вероятно, что урегулирование было бы достигнуто за несколько недель; но министры, к сожалению, не смогли принять решение, и прошло еще три месяца задержки, прежде чем египетский премьер-министр Адли-паша был приглашен к переговорам с Министерством иностранных дел. К этому времени националистические партии, которые миссии удалось объединить на общей платформе, распались, и экстремисты снова начали бурную агитацию и упрекали умеренных за то, что они покорно ждут британского правительства, которое, очевидно, намеревалось обмануть их. Ситуация, следовательно, снова изменилась к худшему, когда Адли приехал в Лондон в апреле 1921 года, и она стала еще хуже из-за того, что последовало за этим. Переговоры затянулись на шесть месяцев и в конечном итоге провалились по причинам, которые так и не были объяснены, но вероятность заключается в том, что Египет теперь оказался втянутым во внутреннюю политику коалиции и что «твердолобые» потребовали своего пути в Египте в обмен на свое согласие на ирландское урегулирование. Дверь теперь была захлопнута перед лицом всех школ египетских националистов, и лорду Алленби было поручено отправить султану злополучное письмо, в котором Египту было в приказном порядке напомнено, что она является «частью коммуникаций Британской империи», и сказано много других вещей, которые были специально рассчитаны на то, чтобы задеть египетскую восприимчивость.

Египетский премьер-министр ушел в отставку, и в течение следующих пяти месяцев лорд Алленби пытался управлять страной по законам военного времени без египетского министерства. Затем он приехал в Лондон при единодушной поддержке британских чиновников в Египте, чтобы сказать правительству, что ситуация невозможна, а урегулирование необходимо. Правительство уступило, и британская политика была снова изменена, но три возможности были теперь упущены, и при четвертой попытке трудности значительно возросли. Националисты были теперь разделены, а умеренные находились под угрозой насильственного нападения, если они примут умеренное решение. Было сочтено необходимым депортировать Заглула-пашу и предать суду нескольких его главных сторонников. Подозрения были вызваны задержками и колебаниями британского правительства. Урегулирование путем договора было теперь невозможно, и лорду Алленби пришлось безоговорочно дать признание суверенитета, которое миссия намеревалась сделать частью договора, поставив египтян под почетное обязательство уважать британские права и интересы. В данных обстоятельствах ничего другого не оставалось делать, но крайне желательно, чтобы, когда конституция будет завершена и новое собрание созвано, были предприняты усилия по возвращению к методу договора, который особенно подходил египетскому характеру и рассматривался бы египтянами как обязательство.

Надежда на будущее

Что касается будущего, то есть только одно, что нужно сделать, — это честно работать до логического завершения теории, которая теперь принята, что Египет является самоуправляющимся независимым государством. Египтян нужно поощрять брать на себя полную ответственность самоуправляющегося сообщества. Было бы безумием поддерживать двойную систему, которая позволяла египетскому правительству перекладывать трудную или неприятную часть своей задачи на британского верховного комиссара. Какова бы ни была система правления, нет спасения ни для одной из сторон от самых тесных взаимных отношений. География и обстоятельства предписывают их, но нет необходимого столкновения между имперскими интересами, которые требуют от нас охраны пути на Восток, проходящего через египетскую территорию, и полным осуществлением египтянами своих национальных прав. Египтяне должны помнить, что еще долгие годы мир будет считать нас ответственными за закон, порядок и платежеспособность в Египте, а мы, со своей стороны, должны помнить, что египтяне испытывают такую же гордость за свою страну, как и другие народы, и что они никогда не согласятся рассматривать ее просто и прежде всего как «коммуникацию Британской империи». В любом мудром решении вопроса будет избегаться любой внезапный разрыв с прошлым, и египтяне по своей собственной воле призовут на помощь британских чиновников, которые доказали свою преданность стране лояльной и умелой службой. Надежда на будущее заключается в замене доминирования одной расы над другой свободным партнерством, и с добродушным и веселым народом, каким по сути являются египтяне, не должно быть трудно восстановить дружбу и похоронить прошлые враждебности. Но должна быть реальная решимость с обеих сторон сделать египетскую независимость успешной, и никакой склонности ни у одной из сторон давать лишь неохотное согласие на условия, согласованные ими, а затем перекладывать бремя неудачи на других.

Я глубоко сожалею о расколе между различными школами националистов в Египте. Как мы видели на примере Ирландии, национализму угрожают как изнутри, так и извне, и это большое несчастье, что при урегулировании египетской проблемы мы упустили момент в 1920 году, когда различные националистические партии были почти объединены на общей платформе. Лидеры экстремистов обладают властью принуждать даже своих друзей депортировать их и обращаться с ними как с врагами, и я полагаю, что Заглул поставил лорда Алленби в такие условия, когда тот решил, что его депортация необходима. Но Заглул был одним из немногих лидеров националистов крестьянского происхождения, и его последователи отстаивают то, что должно быть решительно представлено в правительстве, если оно не хочет, чтобы его состав определялся исключительно городами и интересами богатых слоев населения. Феллах — это совсем не тот человек, каким он был во времена Исмаила, и маловероятно, что он снова подчинится угнетению, как это делали его предки, но крайне желательно, чтобы в правительстве были люди, которых он принял бы как лидеров и которым мог бы доверить говорить от своего имени.

Прежде всего, следует надеяться, что, признав независимость Египта, мы не скатимся обратно к управлению страной с помощью военного положения при поддержке одной из партий среди египтян. Это было бы лишь уклонением от трудностей и откладыванием проблем. Существует еще немало трудностей, которые предстоит преодолеть, и ход событий потребует внимательного наблюдения со стороны либералов как в Палате общин, так и вне ее, но если мы, наконец, будем придерживаться прямого курса и проявим политический здравый смысл в деталях этой проблемы, нет причин, по которым мы не смогли бы удовлетворить египтян и поставить англо-египетские отношения на прочную и долговечную основу. При взаимодействии с Египтом, как и со всеми восточными странами, следует постоянно помнить, что манеры, характер и личность являются важнейшей частью хорошей политики. В значительной степени отчуждение было вызвано неспособностью понять и уважать чувства египетского народа, и здесь, как и в Индии, важно понимать, что требование восточного человека заключается не только в самоуправлении, но и в новом статусе, который позволит ему сохранить чувство собственного достоинства в отношениях с Западом.

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Рэмси Мьюр

Professor of Modern History in the University of Manchester, 1913 to 1921.

Рэмси Мьюр сказал: — Одной из самых заметных и зловещих черт политической ситуации сегодня является почти повсеместное снижение веры в нашу систему управления и уважения к ней. Этот подрыв доверия, которое здоровое общество должно испытывать к своим институтам, — тревожный факт, который все добропорядочные либералы обязаны серьезно обдумать. Нас не должна останавливать старая насмешка о том, что либерализм всегда больше заботился о политическом механизме, чем о социальной реорганизации. Эта насмешка никогда не была правдой. Но в любом случае никакие проекты социальной реорганизации не имеют больших шансов на успех, если политический механизм, с помощью которого они должны быть реализованы, работает неэффективно. Более того, поскольку большинство проектов социальных реформ, на которые обращается наше внимание, предполагают расширение деятельности государства, очевидно, что мы будем рисковать крахом, если не убедимся, что государственный механизм способен удовлетворить предъявляемые к нему требования. Мы должны быть уверены, что наш двигатель обладает достаточной мощностью, прежде чем требовать от него тянуть двойную нагрузку. По правде говоря, одна из причин, по которой государственный механизм работает плохо, заключается в том, что от него потребовали выполнять гораздо больше работы, чем та, для которой он был спроектирован. Пришло время тщательно рассмотреть характер и возможности нашего механизма управления в свете возросших требований, которые, несомненно, будут предъявляться к нему в будущем.

Нашу национальную политическую систему можно разделить на две части. С одной стороны, это рабочий механизм, который функционирует из года в год, независимо от того, заседает парламент или нет, и который вполне мог бы продолжать работать некоторое время, если бы парламент больше никогда не собирался. Мы называем это правительством, и мы привычно и справедливо возлагаем на него ответственность за каждый аспект национальной политики и действий, за законодательство и финансы, а также за внешнюю политику и внутреннее управление. С другой стороны, существует то, что Берк называл «контролем от имени нации», осуществляемым главным образом через парламент, чья главная функция заключается в критике и контроле действий правительства, а также в том, чтобы сделать ответственность правительства перед нацией реальной и ощутимой. Недовольство сегодняшнего дня относится к обеим частям системы, и я предлагаю рассмотреть их по очереди: сначала выяснить, что не так с рабочим механизмом управления и как его можно исправить, а затем перейти к рассмотрению того, насколько плохо работает контроль от имени нации и как его можно сделать более эффективным.

В том, что я назвал «рабочим механизмом» управления, есть два различных элемента. Во-первых, это большой, постоянный, профессиональный штат — гражданская служба; во-вторых, это орган, определяющий политику, — Кабинет министров. Оба они являются объектами большой доли современной критики. С одной стороны, нам говорят, что мы страдаем от «бюрократии», что означает, что постоянные чиновники обладают слишком большой независимой и неконтролируемой, или несовершенно контролируемой, властью. С другой стороны, нам говорят, что мы страдаем от диктатуры Кабинета министров, или, альтернативно, что кабинетная система рушится и заменяется автократией премьер-министра. Существует немало оснований prima facie для всех этих жалоб.

Рост гражданской службы

Во-первых, о бюрократии. Очевидно, что произошло огромное увеличение численности, функций и власти государственных чиновников. Это не просто результат войны. Это продолжается уже давно — фактически с тех пор, как мы начали целенаправленный процесс национальной реконструкции в годы после 1832 года. Сам по себе этот рост не был плохим делом; напротив, это был единственный возможный способ осуществления великой серии реформ, которые ознаменовали XIX век. И позвольте мне здесь подчеркнуть тот факт, что мы, либералы, в частности, не имеем права критиковать этот процесс, поскольку мы несли за него главную ответственность, по крайней мере на всех его ранних этапах. Когда наши предшественники учредили первых фабричных инспекторов в 1833 году и тем самым сделали возможным создание целого кодекса фабричных законов; когда они создали первое рудиментарное Управление образования в 1839 году и тем самым привели в действие людей, которые действительно сформировали нашу национальную систему образования; когда они создали бюрократический Совет по делам бедных в 1841 году, который определил нашу политику в отношении бедных, и Совет общественного здравоохранения в 1848 году, который постепенно разработал нашу систему общественного здравоохранения — когда они делали эти вещи, они начинали процесс, который продолжал развиваться каждое десятилетие. Если хотите, они закладывали основы бюрократии; но они также создавали единственный механизм, с помощью которого можно было реализовать масштабные, полезные и отчаянно необходимые меры социальной реформы.

И есть еще одна вещь, за которую либерализм должен взять на себя ответственность. Когда Гладстон учредил Комиссию по делам гражданской службы в 1853 году и систему назначения по результатам конкурсных экзаменов в 1870 году, он избавил гражданскую службу от репутации коррумпированной и неэффективной, которая за ней закрепилась; и он обеспечил, чтобы она привлекала, как это было с тех пор, значительную часть лучших интеллектуальных сил нации. Но именно этот факт неизбежно усилил влияние гражданской службы и поощрил расширение ее функций. Если вы поставите группу очень способных людей во главе департамента государственной службы, несомненно, они будут преувеличивать значение своей должности, придерживаться непропорционального взгляда на ее претензии и непрестанно стремиться к увеличению ее функций и штата. Это не только естественно, это здорово — до тех пор, пока процесс подвергается эффективной критике и контролю.

Но простой факт заключается в том, что контроль неадекватен. Огромная машина управления переросла возможности контролирующего механизма.

Для контроля над огромной бюрократической машиной мы почти полностью полагаемся на присутствие во главе каждого департамента политического министра, непосредственно ответственного перед парламентом. Мы считаем министра ответственным за все, что происходит в его ведомстве, и рассматриваем эту министерскую ответственность как один из краеугольных камней нашей системы. Но когда мы задумываемся о том, что министр отвлекается множеством других требований к его времени, и что ему приходится иметь дело с чиновниками, которые, как правило, равны ему по способностям и всегда превосходят его в специальных знаниях; когда мы осознаем, насколько невозможно, чтобы десятая часть многообразных дел крупного департамента доходила до него, и что дела, которые все же доходят до него, сопровождаются рекомендациями к действию от людей, которые знают о них в десять раз больше, чем он, становится очевидным, что ответственность министра должна быть совершенно нереальной в отношении нормальной работы ведомства. Одно он может сделать, и это важная вещь, вполне достаточная, чтобы занять его внимание. Он может убедиться, что общая политика ведомства и его крупные новые начинания соответствуют идеям большинства в парламенте и координируются через Кабинет министров с политикой других департаментов. Это, действительно, истинная функция министра; и если он пытается сделать свою ответственность реальной сверх этого, он может легко пренебречь своей основной работой. Помимо этого соображения об общей политике, я без колебаний скажу, что теория министерской ответственности — это не сдерживающий фактор для роста бюрократии, а скорее прикрытие, под которым бюрократия выросла. Ибо положение министра позволяет ему, и почти принуждает его, использовать свое влияние в парламенте с целью отвлечения или минимизации парламентской критики.

Сдерживание бюрократии

Как можно сдержать этот рост неадекватно контролируемой официальной власти? Разве не очевидно, что это можно сделать только в том случае, если будет проведено четкое различие между сферой общей политики, в которой министр может и должен быть ответственным, и сферой обычной административной работы, за которую министр не может быть по-настоящему ответственным? Если это различие будет принято, парламенту не должно быть невозможно, не подрывая министерскую или кабинетную ответственность, разработать средства для обеспечения эффективности своего контроля над обычной работой департаментов через систему комитетов или иными способами.

Однако текущие жалобы на бюрократию направлены не столько против неэффективности механизма контроля, сколько против того, как государственная работа ведется правительственными чиновниками — формализма и бюрократии, которыми она затруднена, отсутствия гибкости и предприимчивости; и методы работы правительственных департаментов часто сравнивают, не в их пользу, с методами деловых фирм. Но это сравнение игнорирует жизненно важный факт. Основная функция правительственного департамента не творческая или производственная, а регулятивная. Он должен следить за тем, чтобы законы точно исполнялись, а государственные средства использовались для тех точных целей, на которые они были выделены; и для такого рода работы необходима изрядная доля бюрократии. Более того, важно, чтобы те, кто наделен такими функциями, были вне всяких подозрений в том, что на них влияют страх, фаворитизм или желание получить прибыль; и для этой цели необходимы фиксированные оклады и гарантия занятости.

Короче говоря, фундаментальные принципы, на которых организованы правительственные департаменты, правильны для регулятивных функций, для выполнения которых они в основном существуют. Но они совершенно не подходят для творческой и производственной работы, которая требует максимальной гибкости, адаптивности и свободы для экспериментов. И именно потому, что обычный механизм управления использовался в больших масштабах для такого рода работы, протест против бюрократии в последнее время был таким яростным. Невозможно представить себе худший метод ведения крупного производственного предприятия, чем поставить его под контроль эфемерного министра, выбранного по политическим соображениям, и поддерживаемого группой людей, чья работа ведется в соответствии с традициями гражданской службы.

Если мы хотим избежать краха всей нашей системы, мы должны воздерживаться от передачи производственных предприятий под контроль обычного механизма управления — парламента, ответственных политических министров и штатов гражданской службы. Но из этого не следует, что ни одно производственное предприятие никогда не должно переходить в государственную собственность и изыматься из сферы частного предпринимательства. Как мы отметим позже, такие предприятия могут, если это необходимо, быть организованы таким образом, чтобы избежать этих опасностей.

Кабинет министров

Далее мы переходим к другому элементу рабочего механизма управления — Кабинету министров, или органу, определяющему политику, который является самым стержнем всей нашей системы. На Кабинет возлагаются две основные функции. Во-первых, он должен обеспечить эффективную координацию между различными департаментами правительства; во-вторых, он несет ответственность за инициирование и руководство национальной политикой во всех сферах, при условии бдительного, но дружественного контроля со стороны парламента.

Долгий опыт показал, что существует несколько условий, которые должны быть выполнены, если Кабинет хочет удовлетворительно выполнять эти функции. Во-первых, его члены должны быть в состоянии говорить от имени каждого департамента правительства; в противном случае функция координации не может быть эффективно выполнена. Этот принцип был отброшен на поздних этапах войны, когда был создан небольшой Военный кабинет, из которого было исключено большинство министров. Результатом стали путаница и дублирование, а попытка исправить эти беды путем создания штата офицеров связи под контролем премьер-министра имела весьма несовершенный успех и в некоторых отношениях только добавила путаницы. Во-вторых, Кабинет должен быть сплоченным и однородным, а его члены должны разделять одни и те же идеалы национальной политики. Национальные дела не могут эффективно вестись, если члены Кабинета вынуждены постоянно спорить о принципах и идти на компромиссы по ним. Это оправдание для формирования Кабинета из лидеров одной партии, которые мыслят одинаково и понимают умы друг друга. Всякий раз, когда это условие отсутствовало, путаница, нерешительность и противоречия всегда сопровождали ведение государственных дел, и за этим следовали катастрофические результаты.

В-третьих, процедура работы Кабинета должна быть доверительной, неформальной, гибкой и конфиденциальной; каждый член должен чувствовать, что он сыграл свою роль во всех основных решениях политики, касаются ли они непосредственно его департамента или нет, и что он лично несет ответственность за эти решения. Конституционный обычай всегда предписывал, что долг министра Кабинета — уйти в отставку, если он расходится во мнениях со своими коллегами по любому жизненно важному вопросу, независимо от того, относится ли он к его департаменту или нет, и этот обычай, по правде говоря, является главной гарантией сохранения подлинной совместной ответственности и главным барьером против безответственных действий премьер-министра или клики. Когда практика отставки в смысле отказа от должности заменяется другим видом отставки — пожиманием плечами и пусканием дел на самотек — главная добродетель кабинетного правительства утрачивается. В-четвертых, чтобы каждый министр мог полностью участвовать в каждой важной дискуссии и решении, необходимо, чтобы Кабинет был небольшим. Сэр Роберт Пиль, в чьем министерстве 1841-6 годов система, вероятно, достигла совершенства, установил, что девять — это максимальное число для эффективности, потому что не более девяти человек могут сидеть за столом в полном поле зрения друг друга, принимая реальное участие в каждой дискуссии. Когда число членов Кабинета значительно превышает эту цифру, неизбежно, что чувство совместной и индивидуальной ответственности за каждое решение будет значительно ослаблено.

Современные изменения в Кабинете министров

Я не думаю, что кто-то будет отрицать, что Кабинет в значительной степени утратил эти четыре черты, которые мы определили как необходимые для полной эффективности. Этот процесс продолжался долгое время, но за последние шесть лет он ускорился настолько сильно, что сегодняшний Кабинет почти неузнаваемо отличается от того, каким он был пятьдесят лет назад. Начнем с того, что он колоссально вырос в размерах из-за увеличения числа правительственных департаментов. Этот рост заметно уменьшил чувство ответственности за национальную политику в целом, которое испытывали отдельные члены, и здоровая практика отставки вышла из моды. Это привело к частым неудачам в координации различных департаментов, которые часто работают в противоречии друг с другом. Это привело к новой формальности в работе Кабинета, к созданию Секретариата Кабинета.

Отсутствие эффективного совместного контроля Кабинета поощрило очень заметный и нездоровый рост личного авторитета премьер-министра и клики более близких коллег, которыми он окружен; и это усиливается работой нового Секретариата. Все эти нездоровые черты были усилены объединением двух сильнейших партий в парламенте для формирования коалиции; ибо это лишило Кабинет однородности и сделало его сценой не определения политики, руководствующейся четкими принципами, а скорее сценой непрекращающихся споров, торга и компромиссов по фундаментальным вопросам. Наконец, ответственность Кабинета перед парламентом была серьезно ослаблена; он действует как хозяин парламента, а не как его агент, и его эффективность страдает от того, что его члены могут относиться к своей ответственности перед парламентом очень легкомысленно.

Все эти недостатки в работе кабинетной системы стали гораздо более заметными после войны, чем в любое более раннее время. Но два главных из них — ослабленная сплоченность из-за громоздкости размеров и уменьшенная ответственность перед парламентом — уже становились очевидными в поколении до войны. О вопросе ответственности перед парламентом мы скажем позже. Но стоит спросить, есть ли какие-либо средства, с помощью которых можно восстановить старую сплоченность, близость и общность ответственности. Если ее нельзя восстановить, кабинетная система, какой мы ее знали, обречена. Я не думаю, что ее можно восстановить, если размер Кабинета не будет значительно сокращен, без исключения из его обсуждений ответственного представителя каждого департамента правительства.

Но это будет возможно только в том случае, если удастся осуществить значительную перегруппировку крупных департаментов. Я не думаю, что такая перегруппировка невыполнима. На самом деле, по многим причинам она желательна. Если бы она была осуществлена, Кабинет мог бы состоять из следующих членов, которые среди них были бы в контакте со всем спектром правительственной деятельности. Был бы премьер-министр; был бы канцлер казначейства, ответственный за национальные финансы; был бы министр иностранных дел; был бы министр по делам империи, выступающий от имени суб-кабинета, который включал бы секретарей по делам доминионов, Индии, а также коронных колоний и протекторатов; был бы министр обороны с суб-кабинетом, включающим министров военно-морского флота, армии и военно-воздушных сил; был бы министр юстиции и полиции, выполняющий большинство функций как Министерства внутренних дел, так и лорда-канцлера, который перестал бы быть политическим должностным лицом и смог бы посвятить себя своим судебным функциям; был бы министр сельского хозяйства, промышленности и торговли с суб-кабинетом, представляющим Торговый совет, Совет по сельскому хозяйству, Министерство шахт, Министерство труда и, возможно, другие департаменты.

Министры общественного здравоохранения и образования завершили бы список активных административных руководителей; но один или два дополнительных члена, не обремененные руководством крупным департаментом, могли бы быть добавлены, такие как лорд-председатель Совета, и один из них вполне мог бы быть постоянным представителем в Совете Лиги Наций. Руководители производственных торговых департаментов — Почты и Департамента общественных работ — должны, я полагаю, быть исключены из Кабинета, и их департаменты должны быть организованы отдельно таким образом, чтобы не требовать смены персонала, когда одна партия сменяет другую у власти. Эти департаменты не имеют прямого отношения к определению национальной политики.

По такой схеме у нас был бы Кабинет из девяти или десяти членов, представляющих среди них все департаменты, которые занимаются регулятивной или чисто правительственной работой. И я полагаю, что перестановка такого рода не только восстановила бы эффективность Кабинета, но и привела бы к очень большим административным реформам, лучшей координации между тесно связанными департаментами и во многих отношениях к экономии. Но какими бы ценными ни были такие изменения, сами по себе они не были бы достаточными для восстановления полного здоровья нашей системы управления. В конечном счете это зависит от организации эффективной и неустанной системы критики и контроля.

Палата общин

В любом современном государстве контроль за действиями правительства в значительной степени осуществляется органами, формально не признанными законом — общим движением общественного мнения; влиянием того, что расплывчато называют «сити»; резолюциями таких мощных органов, как конгрессы профсоюзов, федерации работодателей, религиозные организации и пропагандистские органы многих видов; и, прежде всего, прессой. Ни один обзор нашей системы не был бы полным без обсуждения этих чрезвычайно мощных, а в некоторых случаях и опасных влияний. Мы, однако, не можем коснуться их здесь. Мы должны ограничиться формальным, конституционным механизмом национального контроля над действиями правительства, то есть парламентом как представителем нации.

Важной частью любого полного обсуждения этой темы была бы трактовка проблемы Второй палаты. Но это потребовало бы целого часа; и я предлагаю пока пропустить это и попросить вас рассмотреть тревожный факт, что Палата общин, которая является самым сердцем нашей системы, в значительной степени утратила доверие и веру, которыми она когда-то пользовалась.

Почему Палата общин утратила доверие нации? Есть две основные причины, которые мы должны исследовать по очереди. Во-первых, несмотря на теперь полностью демократический характер электората, чувствуется, что Палата очень несовершенно представляет национальный разум. И во-вторых, считается, что она очень неэффективно выполняет свою основную функцию критики и контроля действий правительства.

Прежде всего, почему люди смутно чувствуют, что Палата общин не является представительной? Я думаю, есть три основные причины. Первая заключается в методе выборов. С 1885 года Палата избирается по равным избирательным округам, каждый из которых представлен одним членом. Теперь, если мы предположим, что в каждом округе соревновались только два кандидата, около 45 процентов избирателей должны чувствовать, что они не голосовали ни за кого, кто сидел в Вестминстере; в то время как многие из оставшихся 55 процентов должны чувствовать, что они были ограничены выбором между двумя людьми, ни один из которых по-настоящему их не представлял. Но если во многих округах нет соревнований, а во многих других есть три или более кандидатов, число избирателей, которые чувствуют, что они не голосовали ни за одного члена Палаты, может вырасти до 60 или даже 70 процентов от общего числа.

Психологический эффект такого положения дел должен быть глубоким. И есть еще одно соображение. Само название Палаты общин (Communes, а не простой народ) подразумевает, что она представляет организованные сообщества, обладающие своим собственным характером, личностью и традициями — боро или графства. Так было до 1885 года. Теперь она в значительной степени представляет совершенно нереальные единицы, которые существуют только для целей выборов. Единственным возможным средством преодоления этих дефектов системы одного члена является какой-то способ пропорционального представительства — возможно, квалифицированный сохранением одного члена в тех боро или графствах, которые достаточно велики, чтобы иметь право на одного члена.

Основное возражение против пропорционального представительства заключается в том, что оно, вероятно, приведет к небольшим и составным большинством, которые не дадут достаточных полномочий министерствам. Но наша главная жалоба заключается в том, что авторитет современных министерств слишком велик, их власть слишком неконтролируема. В середине XIX века, когда наша система работала наиболее гладко, партии были составными, а большинство — небольшими, какими они обычно и должны быть, если отражается реальный баланс мнений в стране. Результатом было то, что контроль парламента над Кабинетом был гораздо более эффективным, чем сегодня; Кабинет не мог действовать напролом по отношению к Палате; и дебаты действительно влияли на голоса, как сейчас они почти никогда не влияют. Огромные большинства, которые были правилом с 1885 года, нездоровы. Они являются главной причиной роста кабинетной автократии. И они обусловлены прежде всего работой одномандатного округа.

Вторым основанием для недоверия является убеждение, что парламент чрезмерно доминирует партия; что его члены не могут говорить и голосовать свободно; что Кабинет всегда добивается своего, потому что он способен держать над членами, in terrorem, угрозу всеобщих выборов, что означает штраф в 1000 фунтов стерлингов на человека; и что (что создает больше подозрений, чем что-либо другое) политика партий чрезмерно зависит от подписчиков крупных сумм в секретные партийные фонды. Я глубоко верю в организованные партии как необходимые для работы нашей системы. Но я также считаю, что в этих жалобах есть реальное содержание, хотя они часто преувеличены. Каково лекарство? Во-первых, меньшие большинства и большая независимость отдельного члена, что последовало бы за изменением методов выборов. И, во-вторых, публичность счетов в отношении партийных фондов. Нет причин, по которым честная партия должна стыдиться получения крупных подарков для общественных целей, которым она служит, и есть все причины, по которым она должна гордиться получением множества небольших подарков. Я очень твердо придерживаюсь мнения, что в политике, как и в промышленности, лучшая защита от нечестных сделок и самый верный способ восстановления доверия заключается в политике «карт на стол». Есть ли причина, по которой мы, либералы, не могли бы начать со смелого принятия в нашем собственном случае этой чисто либеральной политики?

Представительство «интересов»

Существует третья причина недовольства составом Палаты общин, которая стала более заметной в последние годы. Она заключается в том, что организованные интересы все чаще используют недостатки нашей избирательной системы, чтобы обеспечить представительство для себя. Если я могу привести в качестве примеров двух людей, которых сами по себе все признали бы желательными членами Палаты, г-н Дж. Х. Томас явно является и обязан считать себя представителем железнодорожников, а не великого сообщества Дерби, в то время как сэр Аллан Смит так же явно представляет инженерных работодателей, а не Кройдон. Раньше существовала мощная торговля, которая выбрала своим девизом «Наша торговля — это наша политика». Большинство из нас считали это антисоциальной доктриной, однако растущее представительство интересов предполагает, что она широко принимается.

Действительно, есть некоторые, кто утверждает, что мы должны откровенно принять это развитие и универсализировать его, основывая нашу политическую организацию на том, что они описывают (в благословенной, месопотамской фразе) как «функциональное представительство». Доктрина кажется некоторым умам странно правдоподобной. Но разве не очевидно, что ее нельзя было бы справедливо осуществить? Кто мог бы определить или перечислить «функции», которые должны быть представлены? Если вы ограничите их экономическими функциями (как на практике делают сторонники этой доктрины), предоставите ли вы отдельное представительство, например, для диспашеров — горстки людей, которые, тем не менее, выполняют очень важную функцию? Но вы не можете таким образом ограничить функции экономической сферой, не искажая ваше представление национального разума и воли. Если вы представляете шахтеров просто как шахтеров, вы искажаете их, ибо они также баптисты или англикане, любители собак или любители Шелли, призовые бойцы или хоровые певцы. Представление о том, что вы можете представлять разум нации на основе функций, — это чистейшая луна. Максимум, на что вы можете надеяться, — это получить орган из 700 мужчин и женщин, которые сформируют своего рода микрокосм более интеллектуального разума нации, и доверить ему контроль над вашим правительством. Такой орган будет состоять из людей, которые следуют различным профессиям. Но условия, при которых они выбираются, должны быть такими, чтобы внушить им долг думать о национальном интересе в целом в первую очередь, и об их торговых интересах только в той мере, в какой они согласуются с этим. Фундаментальная опасность функционального представительства заключается в том, что оно меняет этот принцип и внушает представителю взгляд, что его торговля — это его политика.

Но бесполезно оплакивать или осуждать тенденцию, если вы не видите, как ее можно сдержать. Почему это представительство экономических интересов стало таким сильным? Потому что парламент — это арена, на которой обсуждаются и решаются важные промышленные проблемы. Это не очень хороший орган для этой цели. Если бы у нас был Национальный промышленный совет, ответственный не за окончательное решение, а за самое серьезное и систематическое обсуждение таких проблем, с ними обращались бы мудрее. И, что не менее важно, такой орган предложил бы именно ту сферу, в которой представительство интересов как таковых было бы совершенно здоровым и полезным; и, как только он стал бы главной ареной дискуссий, он удовлетворил бы спрос на представительство интересов, который подрывает характер парламента. Другими словами, истинная альтернатива функциональному представительству в парламенте — это функциональная деволюция под верховной властью парламента.

Но еще важнее, чем недовольство, вызванное составом Палаты, недовольство, которое связано с убеждением, что ее функции выполняются очень неэффективно. Широко распространено мнение, что вместо того, чтобы контролировать правительство, парламент на самом деле контролируется им. Истина заключается в том, что функции, возложенные на парламент возросшей законодательной активностью и ростом сферы правительства, настолько обширны и многообразны, что ни одна их часть не может быть адекватно выполнена в ходе сессий разумной продолжительности; и если сессии не будут разумной продолжительности — они уже слишком длинные — мы будем лишены услуг многих типов людей, без которых Палата перестала бы быть подлинно представительной для разума нации.

Рассмотрим, как выполняются три основные функции парламента — законодательство, финансы и контроль за администрацией. Обсуждение законодательства всей Палатой было сделано бессмысленным треском партийного кнута, обструкцией и оружием, предназначенным для борьбы с обструкцией — закрытием, гильотиной, кенгуру. Реальная поправка была внесена в эту сферу созданием системы комитетов, которым передаются законодательные предложения различных видов, и это одна из самых обнадеживающих черт недавнего развития. Но все еще остается одна важная сфера законодательства, в которой необходима радикальная реформа: дорогостоящие и громоздкие методы работы с частными законопроектами, продвигаемыми муниципалитетами или железными дорогами и другими публичными компаниями. Безусловно, необходимо, чтобы большая часть этой работы была передана подчиненным органам.

Когда мы переходим к финансам, неэффективность парламентского контроля становится болезненно ясной. Это правда, что значительная часть парламентского времени посвящается обсуждению смет. Но сколько этого времени уделяется ходатайствам о сокращении зарплаты министра иностранных дел на 100 фунтов стерлингов, чтобы привлечь внимание к тому, что происходит в Китае? Парламент никогда, по сути, не пытается провести какой-либо тщательный анализ расходов в том или ином департаменте. Он не может этого сделать, потому что национальные счета представлены в форме, которая делает такое обсуждение очень трудным. Создание Комитета по сметам — это прогресс. Но даже Комитет по сметам не может выполнять такую работу без помощи целого ряда специальных органов, глубоко знакомых с работой различных департаментов. Короче говоря, Палата общин в значительной степени утратила контроль над национальными расходами. Что касается контроля за администрацией, мы уже видели, насколько он неадекватен и почему он неадекватен.

Эти недостатки должны быть исправлены, если парламент хочет вернуть свой престиж, а наша система управления — достичь реальной эффективности. Для этой цели необходимы две вещи: во-первых, существенные изменения в процедуре парламента; во-вторых, делегирование подчиненным органам таких полномочий, которые могут быть надлежащим образом осуществлены ими без ущерба для верховной власти парламента как рупора нации. Я не могу здесь пытаться обсуждать эти чрезвычайно важные вопросы в каких-либо деталях. Что касается процедуры, я могу только предположить, что самой ценной реформой было бы создание серии комитетов, каждый из которых занимается отдельным департаментом правительства. Функцией этих комитетов было бы расследование и критика организации и нормальной работы департаментов, а не решение вопросов общей политики; ибо они должны рассматриваться в связи с национальной политикой в целом, и поэтому они должны быть заботой министра и Кабинета, при условии верховной власти парламента в целом. Чтобы обеспечить сохранение этого различия и избежать дефектов французской комитетской системы, при которой независимые докладчики игнорируют и отменяют власть министров и тем самым серьезно подрывают их ответственность, было бы необходимо не только то, чтобы каждый комитет включал большинство сторонников правительства, но и чтобы кресло занимал министр или его заместитель.

Деволюция

Я также не могу остановиться, чтобы остановиться на очень важном вопросе делегирования или деволюции полномочий парламентом подчиненным органам. Я скажу только, что деволюция может быть, и я думаю, должна быть, двух видов, которые мы можем определить как региональную и функциональную. Региональным органам для больших территорий (которые могли бы быть либо непосредственно избранными, либо сформированными путем непрямых выборов из органов местного самоуправления в пределах каждой территории) могла бы быть выделена большая часть законодательной власти парламента в отношении частных законопроектов, вместе с общим контролем над теми общественными функциями, такими как образование и общественное здравоохранение, которые сейчас находятся в основном в руках местных органов власти. Самым важным выражением функциональной деволюции было бы создание Национального промышленного совета и серии советов или комиссий для различных отраслей промышленности, наделенных квазизаконодательными полномочиями; под чем я подразумеваю, что они должны быть уполномочены законом разрабатывать предложения для законодательства определенного рода, которые в конечном итоге получили бы свою силу от парламента, возможно, не обязательно проходя через весь сложный процесс, посредством которого принимается обычное законодательство. Я верю, что есть много тех, кто разделяет мое убеждение, что развитие в этом направлении представляет собой самый здоровый метод введения реального элемента промышленного самоуправления. Но на данный момент мы обеспокоены этим как средством освобождения парламента от некоторых очень трудных функций, которые парламент выполняет не особенно хорошо, не ограничивая его верховную и окончательную власть.

Один последний момент. Если верно, как я утверждал, что упадок престижа и эффективности парламента обусловлен тем, что он уже перегружен функциями и обязанностями, должно быть очевидно, что добавление к этому бремени ответственности за контроль над поведением крупных отраслей промышленности, таких как железные дороги и шахты, означало бы обеспечение краха нашей системы управления, уже находящейся на грани дезорганизации. Поскольку может возникнуть необходимость взять на себя от имени сообщества владение и ведение любого крупного промышленного или коммерческого предприятия, я утверждаю, что важно, чтобы оно не было передано под прямой контроль министерского департамента, ответственного перед парламентом. Тем не менее, окончательная ответственность за правильное ведение любого такого предприятия (например, телефонов, электроснабжения или лесов) должна, когда она принимается государством, лежать на парламенте. Как должна быть выполнена эта окончательная ответственность? Безусловно, так, как она уже выполняется в случае с Комиссарами по делам церкви или Управлением порта Лондона — путем создания, в соответствии с Актом парламента, соответствующего органа в каждом случае, и путем предоставления ему большой степени свободы действий, при условии соблюдения условий Акта и неотъемлемой власти парламента изменять Акт. В таком случае Акт мог бы определить, как орган должен быть сформирован, на каких принципах должны выполняться его функции и как его прибыль, если он ее получал, должна быть распределена. И я полагаю, что нет причин, по которым Почта сама по себе не могла бы быть рассмотрена таким образом.

Это лишь беглый и поверхностный обзор, который я смог дать по обширным и сложным темам, которых я коснулся; и нет ни одной из них, с которой я смог бы справиться полностью. Моя цель состояла в том, чтобы показать, что в политической сфере, как и в социальной и экономической сферах, перед либерализмом стоят огромные задачи, и, действительно, что наши социальные и экономические задачи вряд ли будут эффективно выполнены, если мы не уделим очень серьезного внимания политической проблеме. Среди тяжелых обязанностей, которые лежат на нашей стране в трудное время, в которое мы вступаем, нет более тяжелой, чем ответственность, которая лежит на ней как на пионере парламентского правительства — ответственность за поиск средств, с помощью которых эта система может быть сделана уважаемым и заслуживающим доверия инструментом для трудов по реконструкции, которые лежат перед нами.

ГОСУДАРСТВО И ПРОМЫШЛЕННОСТЬ

У.Т. Лейтон

Магистр искусств, Кавалер ордена Кавалеров Почета, Командор ордена Британской империи; редактор журнала Economist, 1922 г.; ранее член Совета по боеприпасам и директор Экономического и финансового отдела Лиги Наций; директор Welwyn Garden City; член колледжа Гонвилл и Киз, Кембридж, 1910 г.

Г-н Лейтон сказал: — Существующая система частного предпринимательства подверглась серьезным нападкам по многим причинам. Для моей нынешней цели я рассмотрю четыре: (1) Критик указывает на крайние различия в богатстве и бедности, которые возникли из этой системы частного предпринимательства; (2) она породила и порождает сегодня повторяющиеся периоды депрессии, которые приводят к отсутствию безопасности и безработице для работника; (3) критики говорят, что система порождает огромные скопления капитала и монополии, и что, передавая социальную власть в руки тех, кто контролирует капитал страны, она ведет к эксплуатации многих промышленными и финансовыми магнатами; (4) она порождает хроническое состояние внутренней войны, которая подрывает промышленную активность и экономическую жизнь сообщества.

Я не буду пытаться преуменьшить силу этих возражений; но чтобы привести наши идеи в правильную перспективу, следует заметить, что первые две из этих черт не являются новыми явлениями, возникающими из нашей промышленной системы. Вы находите крайнее неравенство распределения практически во всех формах общества — в рабовладельческом государстве, феодальном государстве, в Индии и в Китае сегодня. Также это не первый период в истории, когда существовала небезопасность. Если вы посмотрите на любое примитивное сообщество и отметите эффект колебаний урожая и неизбежный голод, следующий за ними, вы признаете, что изменения судьбы, которые затрагивают такие сообщества, более катастрофичны по своему эффекту, чем торговые колебания современного мира.

Но после того, как все оговорки были сделаны, эти четыре обвинения достаточно серьезны и должны быть встречены, ибо именно эти и подобные соображения побудили многих желать полной отмены системы. Некоторые хотят отменить частную собственность и желают коммунистического решения. Другие практически атакуют систему частного предпринимательства и хотят заменить ее либо сообществом в той или иной форме (например, государственный социализм), либо какой-то корпоративной формой промышленности (например, гильдейский социализм).

Либеральный уклон

Либералы, с другой стороны, отвергают эти решения и желают не покончить с нынешней системой, а исправить ее. Основания для этого вывода должны быть четко выражены, ибо, в конце концов, это фундаментальный пункт доктрины, который отличает их от Лейбористской партии. Во-первых, существует факт, что либералы придают особое значение свободе личности. Общее отношение личности к государству скорее выходит за рамки моей темы, но мы исходим из того факта, что уклон либералов направлен на свободу в каждой сфере, на том основании, что духовный и интеллектуальный прогресс наиболее велик там, где индивидуальность наименее ограничена властью или конвенцией. Разнообразие, оригинальность в мышлении и действии — это жизненно важные добродетели для либерала. Все еще верно, что «в этот век просто пример нонконформизма, просто отказ преклонить колено перед обычаем, сам по себе является услугой». Либерал, который больше не чувствует в глубине души симпатии к бунтарю, который раздражается против институтов общества, будь то религиозные, политические, социальные или экономические, находится на верном пути в другой лагерь. Но динамическая сила Свободы, эта великая движущая сила прогресса, хотя и хороший слуга, может быть плохим хозяином; и вечная проблема общества состоит в том, чтобы гармонизировать его цели с целями общего блага.

Когда мы переходим к более конкретной проблеме промышленности, которая является нашей непосредственной заботой, взгляд на историю показывает, что эра наиболее быстрого экономического прогресса, которую когда-либо видел мир, была эрой наибольшей свободы личности от законодательного контроля в экономических делах. Чертами последних ста лет были быстрота развития промышленной техники и постоянное изменение формы промышленной организации и направления мировой торговли. Мог ли кто-нибудь предположить, что в этих отношениях промышленность под полным контролем государства или корпораций, представляющих большие группы наемных работников и лиц, занятых в торговле, могла бы создать достаточно гибкую систему, чтобы позволить этому прогрессу совершиться? В ответ на это можно сказать, что хотя это было верно во время промышленной революции, это не относится к сегодняшнему дню; что наши отрасли промышленности стали организованными; что методы производства, население и экономические условия в целом стабилизировались, и что мы теперь можем успокоиться на новой и стандартной форме промышленной организации. Но это соглашение основано на ложных предпосылках. Промышленная революция далека от завершения. Мы сегодня находимся в полном ее разгаре. Посмотрите на изменения за последние четыре десятилетия — эволюция электричества, развитие автомобильного транспорта или открытия в химической и металлургической промышленности. Подумайте о том, что ждет впереди; покорение воздуха, возможная эволюция новых источников энергии и сотни других фаз, которые открываются в покорении человеком природы, и вы согласитесь, что мы все еще находимся на пороге промышленной революции.

Я могу упомянуть здесь соображение, которое практически применимо к Великобритании. Мы — великая экспортирующая страна, живущая международной торговлей, величайший в мире розничный торговец, чей бизнес постоянно меняется по характеру и направлению. Великая структура международной торговли, от которой зависит наша национальная жизнь, по сути является сферой, в которой гибкость имеет первостепенное значение и в которой стандартизированные или стереотипные методы контроля производства или обмена были бы крайне катастрофичными. Либеральная политика, следовательно, стремится сохранить поле частного предпринимательства в бизнесе как можно более широким. Но в общем обсуждении политической или личной свободы в экономических делах мы должны рассмотреть, насколько и каким образом свобода частного предпринимательства должна быть ограничена или урезана ради общего блага. Мы должны решить эту проблему. Для либералов нет никакой неотъемлемой святости в концепциях частной собственности или частного предпринимательства. Они выживут, и мы можем поддерживать их только до тех пор, пока они, по-видимому, работают лучше в общественных интересах, чем любые возможные альтернативы.

Ретроспектива и перспектива

Моя цель, таким образом, состоит в том, чтобы показать, как система, которая воплощает большое количество частного предпринимательства, может быть сделана терпимой и приемлемой для современных идей справедливости. Для этой цели нам нужно рассмотреть (1) что мы сделали в этом направлении в прошлом? (2) какова обстановка экономической проблемы сегодня, и (3) какова будет наша политика на будущее?

Начиная с вопросов благосостояния и заработной платы, следует отметить, что вся сфера социального законодательства имеет к ним отношение, включая, в частности, начальное и техническое образование, фабричные законы и огромный массив законодательных актов, которые повлияли на способность рабочего зарабатывать и на условия его труда. Незадолго до войны мы подошли к моменту установления минимальной заработной платы на шахтах, но еще более важным фактором стало внедрение системы торговых советов, которые начали вводить минимальную заработную плату в некоторых отраслях, где оплата труда была особенно низкой. Однако наиболее важным прямым ударом по неравному распределению богатства стало налогообложение в соответствии с либеральной политикой прогрессивного и дифференцированного подоходного налога, и, что еще важнее, налоги на наследство; ибо давно признано, что, хотя может быть желательным позволить людям накапливать большое богатство в течение жизни, из этого вовсе не следует, что они должны иметь право распоряжаться распределением богатства в следующем поколении и выпускать своих детей в мир с огромным преимуществом перед сверстниками, которого они могут быть совершенно недостойны. Что касается проблемы отсутствия безопасности, нельзя сказать, что был нанесен какой-либо серьезный удар по вопросу о том, как уменьшить колебания в торговле, но, опять же, либеральное решение этой трудности заключалось в том, чтобы исправить не причину, а ее последствия с помощью страхования.

Что касается монополий и эксплуатации, то, хотя мы много слышим о росте капиталистической организации, на самом деле мы обнаруживаем, что из трех величайших промышленных стран мира Великобритания является наименее подверженной влиянию трестов, главным образом благодаря своей системе свободной торговли. В случае предприятий, не подлежащих иностранной конкуренции, мы начали развивать довольно удовлетворительную систему контроля над предприятиями коммунального обслуживания, которые носили монопольный характер.

Наконец, складывалась целая система коллективных договоров и примирения, и хотя мы всегда слышали о ней всякий раз, когда возникали споры и конфликты, обычная публика не знала, что этот механизм работает и развивает во многих крупных и важных отраслях чувство сотрудничества или, во всяком случае, примирения между двумя сторонами. Я упоминаю эти моменты лишь вкратце, мимоходом, чтобы показать, что с развитием современной промышленности мы уже нащупывали путь, правда, нерешительно и слишком медленно, к решению ее самых серьезных недостатков.

Переходя к текущей ситуации, мы должны признать тот факт, что Великобритания сегодня столкнулась с одним из самых серьезных положений в своей экономической истории. Мы должны сделать скидку на легко объяснимый пессимизм лидера шахтеров, но должно насторожить то, что г-н Фрэнк Ходжес недавно описал нынешнюю ситуацию как приближение великого голода в Англии. Почти два десятилетия до войны наблюдалось небольшое падение реальной заработной платы британских рабочих. Продовольствие дорожало, так как мировые запасы продовольствия не росли так быстро, как мировое промышленное население, и поэтому промышленным рабочим мира приходилось предлагать больше своей продукции, чтобы обеспечить себя необходимым продовольствием. Следовательно, стоимость жизни росла быстрее, чем заработная плата, за исключением тех отраслей, где происходили значительные технические достижения. Есть основания опасаться, что война могла усугубить эту тенденцию.

В течение нескольких лет отдаленные страны мира были вынуждены обходиться без европейских промышленных товаров. Вы все знаете о тенденции, например, Индии, Австралии и Канады развивать свои собственные ресурсы стали и создавать всевозможные производственные отрасли. Более того, мы частично утратили контроль над странами-производителями продовольствия в мире из-за продажи наших капиталовложений в этих странах для оплаты войны. Эти и другие соображения позволяют предположить, что нам может стать все труднее поддерживать наши позиции в качестве одного из основных поставщиков промышленных товаров в мире. В таких обстоятельствах нам будет крайне сложно поддерживать, не говоря уже о повышении, довоенный уровень жизни.

Как же нам справиться с этой проблемой сохранения нашего экономического положения? Мы можем надеяться сделать это только в том случае, если будут устранены нынешние финансовые трудности и препятствия, действующие через биржи, которыми ограничивается и сдерживается международная торговля. Мы можем сделать это только в том случае, если и до тех пор, пока сохраняется концепция международного разделения труда. И мы можем сделать это только в том случае, если — при условии, что мы сможем убедить мир принять этот принцип международного разделения труда — мы сможем доказать своей экономической и производственной эффективностью, что являемся лучшим и самым дешевым производителем тех категорий товаров, в которые вложен наш квалифицированный труд и основной капитал.

Предположим, что финансовая трудность преодолена и что старый режим международной специализации возрождается, можем ли мы все еще показать миру, что им выгоднее покупать товары и услуги у нас, чем у других людей? Можем ли мы конкурировать с другими промышленными странами мира? Фактическая отдача нашего труда в большинстве случаев намного меньше его потенциальных возможностей, отчасти из-за технического консерватизма, а отчасти по причинам, связанным с положением в сфере труда. Как нам мобилизовать эти резервные ресурсы? У меня есть место только для того, чтобы рассмотреть вторую из этих проблем. В Германии труд хорошо дисциплинирован и обладает военными добродетелями настойчивости и подчинения приказам на фабрике. Но мы не можем надеяться вызвать максимальную отдачу нашего рабочего населения методами сержанта-инструктора.

В Америке эта проблема иная, потому что американский работодатель часто может в полной мере использовать свое экономическое положение. Ибо у него есть рабочее население смешанной национальности, которое нелегко объединяется, и он может натравить одну часть на другую. Британские работодатели не могут, даже если бы захотели, иметь дело с британскими рабочими по принципу «разделяй и властвуй». Существует только один метод, с помощью которого мы можем надеяться вызвать эту огромную резервную способность британского труда, и это — обеспечение его доверия. Если свободная торговля — это одна из опор, на которых держится британское процветание, то другая — это добрая воля и активное сотрудничество между рабочим и его работодателем. Как добиться этой доброй воли?

Решение этой проблемы лишь частично находится в руках политика; это одна из причин, почему крайне трудно предложить промышленную политику, которая давала бы надежду на достижение утопии в короткие сроки. Но очевидно, что необходимо так или иначе развивать, особенно среди работодателей, чувство ответственности — чувство того, что человек, контролирующий большое количество капитала, на самом деле является не просто индивидуумом, преследующим свое собственное состояние, а берет на себя огромную ответственность за управление частью промышленных ресурсов нации. И мы также должны развивать концепцию партнерства и совместного предприятия между работодателем и работником.

Государственная собственность: за и против

Какая политика в политической сфере может быть принята для достижения этих целей? Возвращаясь еще раз к четырехчастному делению, которое я сделал вначале, но рассматривая пункты в другом порядке, прежде всего возникает вопрос, должно ли быть значительное расширение государственной собственности, управления или контроля над монополиями и крупным бизнесом. Несмотря на опыт войны, я осторожно предполагаю, что не было представлено никаких оснований для какого-либо широкого или общего расширения сферы государственного управления в промышленности. Однако это вопрос не принципа, а целесообразности, где каждый случай должен рассматриваться по существу. Либералы, безусловно, должны сохранять непредвзятость в этом отношении и не бояться время от времени сталкиваться с расширением сферы государственного управления. Однако есть два особых случая, которые следует рассмотреть: шахты и железные дороги. Что касается шахт, то решение, которое выдвигает г-н Макнейр, находится в характерно либеральном русле, поскольку оно будет стремиться гармонизировать защиту интересов государства с максимальной свободой для частного предпринимательства и максимальным простором для разнообразия методов управления. Что касается транспорта, то мы недавно приняли закон, изменяющий форму контроля над британскими железными дорогами.

Лично я считаю, что вопрос о том, следует или не следует национализировать железные дороги, находится в состоянии равновесия. Это, очевидно, один из тех вопросов, где возражения против государственного управления менее серьезны, чем в большинстве других случаев. С другой стороны, мы, возможно, сможем найти методы контроля, которые могут быть даже лучше, чем государственное управление. Я не думаю, что закон прошлого года выполняет условия, которые либералы наложили бы на железные дороги, ибо принцип гарантирования монополии фиксированного дохода практически без каких-либо средств обеспечения ее эффективности является неправильным способом контроля над предприятием коммунального обслуживания. Если мы собираемся оставить коммунальные предприятия в руках частного предпринимательства, должен применяться принцип, согласно которому прибыль должна варьироваться пропорционально услугам, оказанным обществу. В этой связи старый принцип газовых компаний, разработанный до войны, является замечательным. Согласно ему, газовым компаниям разрешалось увеличивать свои дивиденды по мере снижения цен для общества. Это ключевой принцип, и некоторая его адаптация требуется везде, где такие услуги остаются в частных руках. Моя собственная точка зрения заключается в том, что сначала следует опробовать измененную форму контроля над железными дорогами, а если это не удастся, мы должны быть готовы к какой-либо форме национализации.

Тресты и монополии

Но если мы в настоящее время отказываемся расширять сферу государственного управления, мы все еще сталкиваемся с проблемой борьбы с трестами и монополиями. В этом вопросе, как и во многих других случаях, правильная политика уже разработана. В стимулирующих условиях, которые сложились во время войны, когда старые устоявшиеся методы мышления были грубо поколеблены, прогрессивные идеи получили необычайно свободный простор; и вы найдете в общей экономической политике, намеченной во время и сразу после войны, многое из того, что ищут либералы. По этому вопросу о монополиях мы должны ввести в действие рекомендацию Комитета по трестам 1919 года с одной оговоркой. Политика, которую я предлагаю, — это политика большинства, а именно: мы должны предоставить Торговому совету значительно расширенные полномочия по расследованию и создать трибунал, с помощью которого можно было бы проводить расследования. Но я бы пошел дальше и, взяв один пункт из отчета меньшинства, добавил бы, что либо этому трибуналу, либо соответствующему департаменту Торгового совета должно быть предоставлено в резерве право в особых случаях регулировать цены. Я не думаю, что часто было бы необходимо использовать это право, на самом деле, одного лишь расследования и огласки результатов было бы достаточно, чтобы изменить действия монополий. Но такое право в резерве, даже если установление цен в обычных обстоятельствах обычно вредно и его следует избегать, имело бы очень благотворный эффект.

В случае с коммунальными предприятиями стандартного типа, в которые элемент прибыли от купли-продажи не сильно входит, мы должны попытаться начать эксперимент по включению представителей рабочих в советы директоров, но в тщательно отобранных случаях, а не в качестве общего правила. Моя собственная точка зрения заключается в том, что если мы будем готовы с механизмом расследования и будем готовы иметь дело таким образом с коммунальными предприятиями внутри страны, где отсутствует иностранная конкуренция, нам нечего бояться трестов.

Распределение

Что касается распределения и заработной платы, во-первых, мы должны придерживаться нашей традиционной политики, развивая систему дифференцированного и прогрессивного налогообложения, и мы должны быть готовы, если неравномерное распределение богатства сохранится, еще больше ограничить право наследования. Это не новая либеральная доктрина: ей много десятилетий. По вопросу о заработной плате мы должны признать, что если мы не сможем обеспечить увеличение национального производства в пересчете на продовольствие и другие товары, государство не сможет радикально изменить общий уровень жизни в стране или административными мерами повысить уровень заработной платы, который навязывают нам экономические условия. Но государство может и должно обеспечивать минимум в определенных отраслях при условии, что этот минимум разумно согласуется с конкурентным уровнем заработной платы. Такие действия могут предотвратить ситуацию, когда работники, чье экономическое положение не является сильным — и это особенно относится ко многим видам женского труда — вынуждены соглашаться на заработную плату, существенно меньшую, чем текущий стандарт. Поэтому я приветствую постепенное расширение системы торговых советов при условии, что она следует общему принципу, рекомендованному в отчете Кейва — что общество должно использовать свои полные полномочия принуждения только в отношении минимума, и что в отношении всех других классов заработной платы государство должно поощрять коллективные переговоры. С этой оговоркой принудительное обеспечение минимума может быть также распространено на рабочих, охваченных советами Уитли.

Что касается всей заработной платы выше минимума, комитет Кейва рекомендовал, чтобы при условии, что она достигается по соглашению в совете, и при условии, что соглашается достаточно большая часть совета, установленная таким образом заработная плата обеспечивалась гражданским иском, тогда как в случаях минимума ставки определялись бы при необходимости арбитражем назначенных государством членов совета, а неуплата была бы уголовным преступлением. Торговые советы сейчас охватывают три миллиона рабочих. Два миллиона находятся в профессиях, для которых рассматриваются торговые советы, и еще два миллиона находятся под управлением промышленных советов или советов Уитли. Если государственные полномочия должны использоваться в отраслях, где занято семь миллионов из восемнадцати миллионов наемных работников страны, объем этих полномочий должен быть очень тщательно определен.

Аргументы в пользу участия в прибылях

Многие либералы, однако, спрашивают, достаточно ли этого и невозможно ли государству вмешаться, чтобы изменить распределение продукта промышленности в пользу наемного работника. В частности, они задаются вопросом, возможно ли обеспечить всеобщее применение какой-либо системы участия в прибылях. Лежащий в основе принцип участия в прибылях — это действительно то, к чему мы должны стремиться, если мы хотим заручиться искренней поддержкой труда в производственных усилиях страны. Но прибыль, которую мы должны учитывать, — это прибыль, на которую рабочий имеет некоторое влияние. Нет никакой заслуги в том, чтобы приглашать его участвовать в чисто коммерческих прибылях или убытках, которые могут быть связаны с чьей-то спекуляцией или деловой прозорливостью. Бессмысленно воображать, что можно поменять местами функции труда и капитала и сказать, что капитал должен иметь фиксированную заработную плату, а работник должен нести все риски промышленности.

Опять же, в некоторых случаях целесообразно рассматривать прибыль в отношении всей отрасли, а в других — только в отношении конкретной фирмы или сектора; и, наконец, норма прибыли, подходящая для различных отраслей, варьируется в очень широких пределах. Короче говоря, не может быть универсального правила в этом вопросе, которое могло бы быть принудительно осуществлено актом парламента.

Тем не менее, мы все должны стремиться к тому, чтобы идти по пути связывания денежных интересов работника с успехом предприятия, и если кто-то может предложить способ, которым прямая помощь в этом может быть оказана политическими действиями, в отличие от промышленных, он окажет огромную услугу. Я могу добавить, что существует аргумент в пользу участия в прибылях, который имеет огромное значение и который недавно был высказан видным промышленником, заявившим мне, что в конце концов и после большого сопротивления он пришел к убеждению в пользу участия в прибылях, потому что это позволяет ему показать своим людям балансовый отчет. Решение, принятое в прошлом году в горнодобывающей промышленности, содержит те элементы, которые мы хотим видеть принятыми в принципе. Рабочим через их представителей предоставляются результаты деятельности отрасли. Они видят, что не могут получить больше, чем может заплатить отрасль, и хотя нынешние экономические условия ставят рабочих в отчаянное положение сегодня, шахтеры, которых до войны часто считали самыми воинственными в стране, не сжигают дома своих работодателей, а изучают, как можно улучшить экономические условия отрасли на благо самих себя и своих работодателей.

Промышленная гласность

Это подводит меня к вопросу о гласности, который лежит в основе всей проблемы. Мы хотим, чтобы принцип частного предпринимательства сохранился. Единственное, что может его разрушить, — это секретность. Мы утверждаем, что личный интерес инвестора заставляет капитал течь в те каналы, где экономические условия нуждаются в нем больше всего. Но как инвестор может знать, куда он должен идти, когда истинное финансовое состояние крупных промышленных компаний является предметом догадок? Опять же, мы полагаемся на наших банкиров в деле сдерживания чрезмерных промышленных колебаний. Как они могут это делать, если они не знают фактов производства? Общественность должна знать, что делают крупные объединения, но они не знают; и как мы можем ожидать, что человек с улицы будет удовлетворен, когда его разум наполнен подозрениями, которые нельзя ни подтвердить, ни развеять?

Крайне важно стремиться к большей гласности по двум основным направлениям. Пример шахт подсказывает одно — данные о производстве и заработной плате. В этой стране есть только три отрасли — угольная, сталелитейная и судостроительная, — в которых существуют производственные статистические данные. Я предлагаю, чтобы во многих наших крупных основных отраслях оперативно, скажем, каждые три месяца, публиковались несколько простых данных, касающихся производства. Данные, которые я имею в виду, — это фонд заработной платы, стоимость материалов и стоимость продукта. Желательно, чтобы это было сделано, и я верю, что это можно сделать почти для каждой крупной отрасли в стране. Эти три факта в одиночку вернут всю дискуссию о заработной плате на землю.

Затем, что касается финансов, я предлагаю, чтобы одной из первых вещей, которые должно сделать либеральное правительство, было назначение комиссии для пересмотра всего нашего законодательства о компаниях. Это не тот случай, чтобы вдаваться в детали высокотехнической проблемы. Но я хотел бы обратить внимание на следующие моменты: нет никакой обязанности для какой-либо акционерной компании публиковать балансовый отчет. Это почти повсеместная практика; но поскольку это не является обязательством, законодательство о компаниях не устанавливает никаких правил относительно того, что должны содержать опубликованные балансовые отчеты. Опять же, необходимо учитывать разницу между частными и публичными компаниями; частная компания, которая использует огромную массу капитала и большое количество рабочих — предприятие, которое может охватывать целый город или район — должна в общественных интересах подчиняться тем же правилам, что и публичная компания. В-третьих, ввиду объединения промышленности, связывания компании с компанией, необходимо пересмотреть вопрос о гласности в случае дочерних компаний. Наконец, я думаю, что мы ошибались, полагая, что закон, применимый к компании со скромным небольшим капиталом, подходит для регулирования гласности крупного объединения, контролирующего десятки миллионов капитала. Поэтому следует предпринять некоторую попытку дифференцировать то, что должно быть рассказано крупными и мелкими предприятиями соответственно. Я прекрасно осознаю мириады трудностей, с которыми столкнется это требование гласности. Но трудности существуют для того, чтобы их преодолевать. И они должны быть преодолены, ибо в этом я чувствую уверенность: если система частного предпринимательства умрет, то это произойдет потому, что раковая опухоль секретности разъела ее жизненно важные органы.

Национальный промышленный совет

У меня осталось очень мало времени для того, чтобы специально рассмотреть вопрос о производственных отношениях, хотя многое из того, что я сказал, имеет к нему отношение. Существует большое разочарование результатами движения советов Уитли. Многие думали, что они принесут новую эру. Но они не оправдали этих надежд, во-первых, потому, что они возникли во время беспрецедентных экономических трудностей, и, во-вторых, потому, что они были внедрены в отрасли, где не было традиции совместных действий — будучи созданными главным образом в отраслях, находящихся между полностью неорганизованными и высокоорганизованными профессиями. Но мы должны продолжать поощрять советы Уитли и еще больше — связанную с ними цель поощрения заводских комитетов. Основа промышленного мира находится на отдельном предприятии. Сотрудничество не может быть создано актом парламента, но зависит от развития мнения среди работодателей и рабочих. Начиная с заводских советов через советы Уитли, торговые советы или национальные механизмы профсоюзов для переговоров о заработной плате, мы приходим к Национальному промышленному совету, который является тем пунктом, в котором правительство может наиболее непосредственно помочь движению к более сердечным отношениям. План этого совета готов. Он был предложен и разработан в 1919 году, и я лично не хочу сильно менять этот план.

Но я думаю, что крайне важно, чтобы мы включили в нашу либеральную программу создание Национального промышленного совета или парламента, представляющего торговые организации с обеих сторон. Должен ли он представлять потребителей, я, лично, сомневаюсь. С ним следует консультироваться до того, как экономическое и, в частности, промышленное законодательство будет внесено в парламент. Это должен быть форум, на котором мы должны получить гораздо более информированное обсуждение промышленных проблем, чем это возможно в парламенте или через любое другое агентство в стране. Национальному совету также необходимо иметь конкретную работу. Я был бы готов увидеть переданными ему многие функции Министерства труда, или, скорее, чтобы для министра труда стало обязательным консультироваться с этим советом по таким вопросам, как проведение обязательного расследования промышленного спора. Я также возложил бы на него обязанность консультировать парламент относительно того, как именно должны быть выполнены мои предложения по гласности, и дал бы ему ответственность за индексные показатели стоимости жизни Министерства труда, от которых зависят многие промышленные соглашения. Я верю, что если бы мы могли наметить ряд конкретных функций, чтобы придать плану жизненную силу, в дополнение к более туманной обязанности консультировать правительство по промышленным вопросам, мы создали бы важное устройство для укрепления взаимного доверия, о котором я говорил.

Предложения, которые я сделал, возможно, не очень новы, но они кажутся мне естественным путем эволюции либеральных традиций. Прежде всего, если они приняты, их следует проводить неуклонно и настойчиво, не как уступку той или иной секции, которая может оказаться сильной в данный момент, а как корпоративную политику, которая направлена на объединение интересов всех нас в обеспечении роста национального богатства при справедливости по отношению к составляющим классам общества.

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ

Профессор Л.Т. Хобхаус

Профессор социологии, Лондонский университет.

Профессор Хобхаус сказал: — Заработная плата, часы работы и общие условия труда промышленных рабочих представляют интерес для общества с двух точек зрения. Что касается менее квалифицированных и низкооплачиваемых рабочих, то в интересах и в обязанности общества защищать их от угнетения и обеспечивать, чтобы каждый из его членов, который желает и способен внести честный и прилежный труд в служение другим, мог взамен получить средства для достойной и цивилизованной жизни. В этом отношении установление минимальной заработной платы аналогично ограничению часов работы или обеспечению безопасности и здоровья, гарантированному фабричным законодательством, и развивает положение о минимальном уровне жизни. Проблема заключается в том, чтобы определить минимум и приспособить его соблюдение к условиям торговли таким образом, чтобы избежать промышленной дезорганизации и последующей безработицы.

Что касается рабочих более высокой квалификации, которые получают заработную плату или оклады в более щедром масштабе, интерес общества носит иной характер. Такие работники вряд ли нуждаются в какой-либо особой защите. Они вполне способны позаботиться о себе сами, и иногда благодаря объединению являются, по сути, более сильной стороной в промышленной сделке. В этой области интерес общества заключается в поддержании промышленного мира и обеспечении максимума доброй воли и сотрудничества. Вмешательство общества в промышленные споры, однако, никогда не было очень популярным ни у одной из сторон в государстве. Обе стороны спора склонны полагаться на свою собственную силу и готовы подчиниться беспристрастному суждению только тогда, когда убеждены, что они в данный момент слабее. Также нелегко, как только мы поднимаемся выше минимума, сформулировать какие-либо общие принципы, которые арбитражный суд мог бы применять при градации заработной платы.

По этим причинам движение за обязательный арбитраж никогда в этой стране не заходило очень далеко. У нас есть промышленный суд, который может расследовать спор, найти решение, которое представляется разумным, и опубликовать свое заключение, но без каких-либо полномочий по принуждению. Движение на данный момент застряло на этом, и, вероятно, потребуется много времени, чтобы продвинуться дальше. Тем не менее, все признают ущерб, наносимый промышленными спорами, и в абстрактном виде признали бы желательность более рационального метода урегулирования, чем противопоставление объединения объединению. Такой метод, я бы предположил, может естественным образом вырасти из системы, которая была разработана для защиты неквалифицированных и неорганизованных рабочих, краткий отчет о которой может быть дан сейчас.

Создание торговых советов

Используя опыт, накопленный в Австралии, парламент в 1909 году принял закон, уполномочивающий Торговый совет (ныне Министерство труда) создавать торговый совет в любом случае, когда уровень заработной платы, преобладающий в какой-либо отрасли, был «исключительно низким по сравнению с таковым в других видах занятости». Совет состоял из ряда лиц, выбранных министром в качестве представителей работодателей, равного числа представителей рабочих, с председателем и, как правило, двумя коллегами, не связанными с торговлей, известными как назначенные члены. Эти три члена обладают своего рода решающим голосом и могут в целом обеспечить решение, если стороны не согласны.

В законе не было дано никаких инструкций относительно принципов, на основе которых совет должен определять заработную плату, но совет обязательно учитывает с одной стороны потребности рабочего, а с другой — экономическое положение отрасли. Представители рабочих, естественно, подчеркивают один аспект, а работодатели — другой, но назначенные члены и совет в целом должны учитывать оба. Они должны учитывать, что отрасль в целом может позволить себе платить и при этом продолжать процветать и обеспечивать полную занятость рабочих. Они также должны учитывать ставку, при которой рабочий может оплачивать свои расходы и жить достойной, цивилизованной жизнью. Одного существования недостаточно. Кардинальным пунктом экономической справедливости является то, что хорошо организованное общество позволит человеку зарабатывать средства к жизни в качестве здорового, развитого, цивилизованного существа честным и полезным служением обществу. Я осмелюсь добавить, что в идеально организованном обществе он не смог бы — помимо благотворительного обеспечения — зарабатывать на жизнь никаким другим методом. В этих принципах нет ничего, что закрывало бы пути к личной инициативе или отрицало бы карьеру для способностей и предприимчивости. Напротив, это вопрос справедливости, чтобы такие качества имели свой простор, но не в ущерб другим. Ибо это, я с уверенностью заявляю либеральной аудитории, есть условие, которым должна определяться всякая свобода.

Если мы признаем, что долг советов — стремиться к достойному минимуму — такому, который, по выражению г-на Сибома Раунтри, обеспечил бы «человеческие потребности» труда — у нас все еще есть несколько очень трудных пунктов принципа и деталей, которые нужно урегулировать. Прежде всего, имеем ли мы в виду потребности отдельного рабочего или семьи, и если последнего, то насколько велика семья? Обычно считалось, что заработная плата человека должна быть достаточной для семьи на том основании, что не должно быть никакого экономического принуждения — хотя должна быть полная юридическая и социальная свобода — для матери восполнять недостатки в выплатах отца, выходя на работу. Также считалось, что женщина обычно не несет аналогичного обязательства по содержанию семьи, поэтому ее «человеческие потребности» были бы удовлетворены заработной платой, достаточной для содержания себя как независимого индивидуума.

Эти взгляды подверглись критике как предполагающие дифференциацию, несправедливую в первом случае по отношению к женщинам, но во втором случае по отношению к мужчинам, поскольку это открывает путь к снижению ставок. Предлагаемое средство — общественное обеспечение детей в возрасте до трудоспособного и матери в обмен на ее работу по уходу за ними. С этой субсидией, как предполагается, ставки для мужчин или женщин могут быть уравнены на основе достаточности только для индивидуума. Это, безусловно, упростило бы вопрос о заработной плате, но ценой серьезного финансового вопроса. Я сам не думаю, что «человеческие потребности» могут быть полностью удовлетворены без общего обеспечения определенных предметов первой необходимости для детей. Один из таких предметов первой необходимости — образование — давно признан слишком дорогостоящим, чтобы возлагать его на заработную плату рабочего. Мы можем обнаружить, что нам придется добавить к списку, если мы хотим обеспечить растущим детям все, что общество пожелало бы для них. С другой стороны, основная ответственность за управление своей собственной жизнью должна быть оставлена каждой семье, и это влечет за собой последствие, что заработная плата взрослого мужчины должна основываться не на личных, а на семейных потребностях.

[1] Мне, возможно, будет позволено сослаться на мои «Основы социальной справедливости», Аллен и Анвин, 1921 г., для более полного разъяснения этих принципов.

Женская заработная плата

Но предполагаемая несправедливость по отношению к женщине иллюзорна. Торговые советы не будут сознательно устанавливать женские ставки на уровне, при котором они могут подрывать мужчин. Также, если женщины должным образом представлены в них, они не будут устанавливать свои ставки на уровне, при котором женщины будут отброшены в пользу мужчин-работников. В отраслях, где заняты оба пола, если женщины-работницы равны по ценности с мужчинами в глазах работодателя, они будут получать равную оплату; если они менее ценны, тогда, но только тогда, пропорционально меньшую оплату. Именно потому, что женщины получали не пропорционально, а совершенно непропорционально меньшую оплату, они подрывали мужчин, и торговые советы — очень постепенно, признаю — исправляют эту ошибку. По хорошо известным историческим причинам женщины находились в экономически невыгодном положении, и их труд обеспечивал меньше, чем его стоимость по сравнению с трудом мужчин. Тенденция любого беспристрастного регулирования заработной платы заключается в исправлении этого недостатка, поскольку любая такая система будет пытаться обеспечить равенство возможностей для трудоустройства для всех классов, с которыми она имеет дело. Но признается, что существует «отставание» в женской заработной плате, которое было лишь частично восполнено.

Если стандартная заработная плата должна обеспечивать семью, каков должен быть размер семьи? Дискуссия на эту тему обычно предполагает «статистическую» семью из мужа, жены и трех несовершеннолетних детей. Это критикуется на том основании, что это не отвечает человеческим потребностям больших семей и является избыточным для меньших. Ответ на это заключается в том, что общая ставка может удовлетворить только общие потребности. Расчет легко показывает, что минимум, подходящий для трех детей, отнюдь не является экстравагантным, если детей двое или только один, в то время как он дает холостяку или молодоженам небольшой шанс немного накопить заранее. С другой стороны, невозможно удовлетворить общие принципы для больших потребностей индивидуумов. Стандартная заработная плата дает приближение к тому, что необходимо для обычной семьи, а остаток должен быть восполнен другим обеспечением, общественным или частным, я здесь обсуждать не буду. Я прихожу к выводу, что для взрослых мужчин минимум разумно установлен на уровне, который удовлетворил бы «человеческие потребности» семьи из пяти человек, и что для женщин он должен определяться ценностью их услуг относительно ценности мужчин.

Насколько торговые советы фактически преуспели в установлении такого минимума? Г-н Сибом Раунтри выдвинул два набора цифр, основанных на довоенных ценах и, конечно, требующих корректировки на изменения, которые произошли впоследствии. Одна из этих цифр была предназначена для прожиточного минимума, другая — для заработной платы, обеспечивающей «человеческие потребности». Последняя была цифрой, которую сам г-н Раунтри не ожидал увидеть достигнутой в ближайшем будущем. Я сравнил эти цифры с фактическими минимумами для неквалифицированных рабочих, установленными советами в течение 1920 и 1921 годов, и обнаружил, что установленные ставки являются промежуточными между ними двумя. Прожиточный минимум пройден, но более высокая ставка не достигнута, за исключением некоторых категорий квалифицированных рабочих. Советы в целом действовали умеренно, но более серьезные формы недоплаты были подавлены, насколько инспекция была адекватно обеспечена. Соотношение женского минимума к мужскому в среднем составляет 57,2 процента, что может показаться чрезмерно низким, но следует помнить, что в случае женской заработной платы пришлось восполнить гораздо больший разрыв, и нет сомнений, что повышения, обеспеченные для женщин-работниц, значительно превысили те, что были получены для мужчин.

[1] Я исхожу из того, что эта ценность достаточна для покрытия потребностей независимой женщины-работницы. Если нет, эти потребности также должны быть приняты во внимание. Фактически оба соображения присутствуют в умах торговых советов. Совет не стал бы охотно устанавливать заработную плату, которая либо (а) уменьшила бы возможность женщин получить работу, либо (б) позволила бы им подрывать мужчин, либо (в) не смогла бы обеспечить их, если они живут одни.

Вопрос о едином минимуме

Критика торговых советов сосредоточилась на их полномочиях определять более высокие ставки заработной платы для квалифицированных рабочих, одни из дополнительных полномочий, которые они получили по закону 1918 года. Есть много тех, кто согласен с тем, что голый минимум должен быть установлен законодательным органом с юридическими полномочиями, но думают, что это должно быть началом и концом вмешательства закона. Что касается этого, следует сказать, во-первых, что широкий разрыв между прожиточным минимумом и заработной платой, обеспечивающей человеческие потребности, выявленный расчетами г-на Раунтри, показывает, что в настоящее время не может быть и речи о едином минимуме. Придание цифре «человеческих потребностей» законодательной санкции было бы в настоящее время утопией. Очень немногие торговые советы отважились зайти так далеко даже тогда, когда торговля процветала. Советы движутся в области между голым прожиточным минимумом и «человеческими потребностями», как позволяют торговые условия, и могут обеспечить лучшую цифру для некоторых категорий своих клиентов, когда они не могут обеспечить ее для всех. Поэтому им нужна вся гибкость, которую дает им нынешний закон.

С другой стороны, комитет Кейва с некоторой силой утверждает, что для назначенных членов неприлично решать вопросы относительно высокой заработной платы для квалифицированных рабочих или для закона обеспечивать такую заработную плату уголовным преследованием, и комитет, соответственно, предлагает дифференцировать между более высокими и более низкими минимумами как в отношении метода определения, так и исполнения. У меня нет времени здесь обсуждать детали их предложения, но я хочу сказать слово о сохранении — пусть и в какой-то измененной форме — полномочий, данных законом 1918 года. Система торговых советов была примечательна развитием понимания и сотрудничества между представителями работодателей и рабочих. Особенно в работе административных комитетов вопросы деталей, которые могли бы легко вызвать споры и страсти, обычно решаются с хладнокровием и здравым смыслом в общих интересах торговли. Ряд работодателей не просто согласились с системой, но стали ее убежденными сторонниками, и это отношение было бы более распространенным, если бы были устранены определенные раздражающие причины трений. Работодатель, который желает хорошо относиться к своим рабочим и поддерживать хорошие условия, освобождается от конкуренции со стороны соперников, которые мало заботятся об этих вещах, и что его главным образом беспокоит, так это простота правил и жесткая универсальность исполнения. Именно эта часть работодателей предотвратила подрыв советов во время общей реакции. Слепота — отказываться видеть в таком сотрудничестве возможную основу промышленного мира, и были правы те, кто в 1918 году видел в механизме советов возможность не просто предотвращения промышленного угнетения и обеспечения минимальной прожиточной заработной платы, но продвижения к общему регулированию промышленных отношений. В то время считалось, что вся промышленность может быть разделена между торговыми советами и советами Уитли, первые — для менее, вторые — для более организованных отраслей. В результате советы Уитли оказались затруднены, если не парализованы, отсутствием независимого элемента и принудительных полномочий.

Торговые советы удерживают поле

Торговый совет удерживает поле как лучший механизм для определения промышленных условий. Это лучше, чем ничем не ограниченная конкуренция, которая оставляет слабых на милость сильных. Это лучше, чем состязание вооруженных сил, в котором битва решается без ссылки на справедливость, на постоянные экономические условия или на общее благо, основной силой того или иного объединения в обстоятельствах момента. Это лучше, чем универсальный закон о заработной плате, определяемый государством, который не принимал бы во внимание колеблющиеся промышленные условия, и лучше, чем официальные определения, которые подвержены политическим влияниям и склонны игнорировать технические детали, которые понимает только практический рабочий или работодатель. Это лучше, чем арбитраж, который действует прерывисто и непредсказуемо извне и не требует постоянного сотрудничества самой отрасли.

Моя надежда заключается в том, что по мере того, как истинная ценность торгового совета будет лучше понята, его полномочия, отнюдь не ревниво сокращаемые или ограничиваемые подавлением худшей формы недоплаты, будут распространены на квалифицированные виды занятости и организованные отрасли и будут использоваться не просто для выполнения долга общества перед его самыми скромными членами, но для служения его еще более широкому интересу в развитии мирного промышленного сотрудничества.

БЕЗРАБОТИЦА

Г.Д. Хендерсон

Магистр искусств; член колледжа Клэр, Кембридж; лектор по экономике; секретарь Совета по контролю за хлопком с 1917 по 1919 год.

Г-н Хендерсон сказал: — С одной точки зрения, существование проблемы безработицы — это загадка и парадокс. В мире, где даже до войны уровень жизни, преобладавший среди массы людей, был лишь тем, чем он был, даже в тех странах, которые мы называли богатыми, на первый взгляд кажется совершенно удивительной аномалией, что через частые промежутки времени большое количество компетентных и трудолюбивых рабочих не находит работы. Иронию ситуации нельзя выразить более кратко, чем словами, которые, как предполагается, произнес человек, наблюдая за процессией безработных: «Нет работы. Заставьте их перестроить свои собственные дома».

Но если мы поразмыслим чуть глубже, ничто не должно удивлять нас меньше, чем безработица. У нас больше оснований для удивления, что она обычно в таком малом масштабе. Экономическая система, при которой мы живем в современном мире, очень своеобразна, и только наше знакомство с ней мешает нам осознать, насколько она своеобразна. В одном смысле она высокоорганизована; в другом смысле она не организована вовсе. Существует сложная дифференциация функций — «разделение труда», чтобы дать ему его освященное временем название, при котором бесчисленные мужчины и женщины выполняют каждый небольшие специализированные задачи, которые подходят друг к другу со сложностью пазла, чтобы сформировать единое целое. Одни люди добывают уголь из недр земли, другие перевозят этот уголь по суше по железной дороге и по морям на кораблях, другие работают на фабриках, дома и за рубежом, которые потребляют этот уголь, или на верфях, которые строят корабли; и очевидно, не умножая примеры далее, что количество людей, занятых на этих различных задачах, должно каким-то образом быть скорректировано в должных пропорциях друг к другу. Нет смысла, например, строить больше кораблей, чем требуется для перевозки того, что есть для перевозки.

Корректировка, координация должны быть каким-то образом обеспечены. Что ж, как она обеспечивается? Кто тот, кто предписывает, скажем, что миллион человек должен работать на угольных шахтах, 600 000 — на железных дорогах, 200 000 — на верфях и так далее? Кто распределяет рабочую силу нации между бесчисленными различными профессиями, чтобы гарантировать, что их не слишком много и не слишком мало занято в любой из них по отношению к другим? Это премьер-министр, или кабинет министров, или парламент, или государственная служба? Это Конгресс тред-юнионов, или Федерация британской промышленности, или кто-то предполагает, что это какая-то скрытая клика интересов большого бизнеса? Нет, координатора нет. Нет человеческого мозга или организации, ответственной за сборку этого огромного пазла; и, будучи таковым, я говорю, что то, что действительно должно вызывать наше удивление, — это факт, что этот пазл каким-то образом собирается, обычно с таким малым количеством незаполненных пробелов и с таким малым количеством неразмещенных частей.

Это было бы, действительно, чудом, если бы не тот факт, что те старые экономические законы, чьи безличные силы спроса и предложения, существование которых некоторые люди в наши дни склонны оспаривать или рассматривать как нечто в крайне дурном вкусе, действительно работают в конце концов. Они — наши координаторы, единственные, которые у нас есть; и они выполняют свою работу с большим трением и потерями, только исправляя дезадаптацию после того, как она произошла, медленными и часто жестокими устройствами, одним из самых жестоких из которых является, именно, безработица и все страдания, которые она влечет за собой.

Причины торговых депрессий

Я не намерен рассматривать такие отрасли проблемы безработицы, как случайная занятость или сезонные колебания. Я ограничиваюсь тем, что мы все, полагаю, чувствуем как действительно большую проблему, безработицей, которая не является специфической для конкретных отраслей или районов, но которая является общей для них всех, общей депрессией почти каждой формы деловой и промышленной активности. Общие торговые депрессии — не новое явление, хотя нынешняя депрессия, конечно, намного хуже любой, которую мы испытывали в современные времена. Они случались так регулярно, что задолго до войны люди стали говорить о циклических колебаниях или использовать фразу, которая сейчас распространена, — торговый цикл. Это полезная фраза и полезная концепция. Хорошо, что мы должны осознавать, когда говорим об этих нормальных довоенных условиях, к которым мы надеемся когда-нибудь вернуться, что в некотором смысле торговые условия никогда не были нормальными; что в любой конкретный момент, который вы хотите взять, мы были либо в полном разгаре торгового бума, с активной занятостью и растущими ценами, и перегруженными книгами заказов; либо прямо на гребне бума, когда цены уже не росли в целом, хотя они еще не начали падать, когда занятость была все еще хорошей, но когда новые заказы уже не поступали; либо на ранних стадиях депрессии, с падающими ценами, и каждый пытался разгрузить запасы и не мог этого сделать, и заводы начинали закрываться; либо прямо в корыте депрессии, где мы находимся сегодня; что мы были на той или иной из бесчисленных стадий торгового цикла, без какой-либо перспективы оставаться там очень долго, но всегда, так сказать, в движении, вращаясь по кругу.

Каковы коренные причины, которые приводят каждый период активной торговли к неизбежному концу? Есть две, которые почти неизменно присутствуют к концу каждого бума. Во-первых, общий уровень цен и заработной платы обычно становится слишком высоким; он напрягается против пределов доступных запасов валюты и кредита, и, если не допускать инфляции, ограничение кредита неизбежно, что приведет к торговой депрессии. В этих обстоятельствах снижение общего уровня цен и заработной платы является существенным условием торгового оживления. Снижение цен и заработной платы. Этот пункт имеет значение, к которому я вернусь.

Вторая причина — это искаженный баланс, который вырастает в каждом буме между различными отраслями промышленной деятельности. Когда торговля хороша, мы неизменно строим корабли, производим оборудование, возводим фабрики, производим все разнообразие того, что называется «строительными товарами», в масштабе, который совершенно несоразмерен масштабу, в котором мы производим «потребительские товары», такие как еда и одежда. И это положение вещей не могло бы продолжаться очень долго. Если бы оно продолжалось бесконечно, это привело бы в конце концов к тому, что у нас было бы, скажем, полдюжины кораблей на каждую тонну пшеницы или хлопка, которую нужно было перевозить. У вас там дезадаптация, которую нужно как-то исправить; и чем дольше откладывается перестройка, тем большая перестройка будет в конечном итоге неизбежна. Теперь это означает, во-первых, с отрицательной стороны, что, когда вы сталкиваетесь с торговой депрессией, безнадежно пытаться вылечить ее, ища какое-то устройство, с помощью которого вы можете дать общий стимул всем формам промышленности. Устройства такого рода могут быть очень полезны на более поздних стадиях торговой депрессии, когда необходимые перестройки как уровня цен, так и относительных объемов производства различных классов товаров уже осуществлены, и когда торговля остается депрессивной только потому, что люди еще не набрались необходимой уверенности, чтобы снова начать все сначала. Но на ранних стадиях депрессии недискриминирующий стимул для промышленности в целом послужит только для увековечения дезадаптаций, которые являются корнем проблемы. Это только отложит злой день и сделает его хуже, когда он наступит. Проблема не в том, чтобы вернуть всех на работу на их прежние места. Это вопрос того, чтобы заставить их работать на правильных местах; и это гораздо более сложный вопрос.

С положительной стороны, все это сводится к тому, что если вы хотите предотвратить возникновение депрессий, вы должны не допустить, чтобы бумы принимали ту форму, которую они имеют сейчас. Вы должны предотвратить чрезмерный рост цен и производство такого большого количества строительных товаров в период активной торговли; и я не собираюсь делать вид, что это легко осуществить. Очень легко говорить, что банкиры, благодаря своему контролю над кредитной системой, могли бы попытаться направлять промышленность и не давать ей сбиваться с правильного пути. Но банкирам пришлось бы знать об этих вопросах гораздо больше, чем они знают, и, кроме того, проблема является не просто национальной — это мировая проблема. Было бы мало толку предотвращать избыточное строительство судов здесь, если бы это означало лишь то, что еще больше судов строится, скажем, в Соединенных Штатах.

Я не говорю, что даже сейчас банки не могли бы сделать что-то полезное; еще меньше я хочу создать впечатление, что человечество должно всегда оставаться пассивным и покорным, неспособным контролировать эти силы, которые столь жизненно влияют на его благополучие. Но я утверждаю, что для любой серьезной попытки овладеть этой проблемой еще предстоит приобрести необходимые детальные знания и создать основы организации; и на данном этапе это не проблема для политики и программ. То, что можно сделать с помощью политики и программ, в настоящее время лежит в сфере международной политики. В этой сфере, хотя вы не можете достичь всего, вы можете достичь многого. Свести проблему к ее довоенным масштабам было бы немалым результатом; и это представляет собой достаточно большую цель на данный момент для концентрации наших самых напряженных размышлений и объединенных усилий. Но в эту сферу я входить не буду. Я перехожу к проблеме помощи безработным.

Масштаб помощи

Фундаментальная трудность проблемы помощи безработным очень стара. Она сводится к тому, что девяносто лет назад называли «принципом меньшей приемлемости» — принципу, согласно которому положение человека, который является безработным и получает поддержку от общества, должно быть в целом менее приемлемым, менее привлекательным, чем положение человека, который работает и живет на заработанные им деньги. Это принцип, который в наши дни подвергается большой критике и осуждению. Нам говорят, что это ложная и устаревшая доктрина жестокого и грубого века, который считал, что безработица обычно является виной самого человека, который видел симулянта в каждом получателе пособия, который был одержим плохой психологией боли и наказаний и инстинктивно искал сдерживающий фактор как лекарство от любого сложного зла.

Но как бы то ни было, этот принцип меньшей приемлемости — это то, что вы не можете игнорировать. Это не просто или не главным образом вопрос влияния на характер рабочих, получающих пособие. Опасность того, что адекватная помощь деморализует получателя, была, я согласен, в прошлом сильно преувеличена. Длительная безработица всегда сама по себе деморализует. Но если человек безработный, его не деморализует больше то, что он получает адекватную помощь, а не неадекватную или вообще никакой. Напротив, в конечном счете, я считаю, это деморализует его меньше. Ибо ничто так не лишает человека трудоспособности, как полуголодное существование или отсутствие средств для поддержания элементарных приличий жизни.

Но есть и другие соображения, которые вы должны принять во внимание. Если возникает ситуация, при которой человек, потерявший работу, становится благодаря этому намного обеспеченнее, чем человек, который продолжает работать, я не говорю, что первый человек обязательно будет деморализован, но я говорю, что последний станет недовольным. Я не хочу придавать этому соображению слишком большое значение. В настоящее время существует много таких аномалий; во многих профессиях заработная плата работающих людей составляет гораздо меньше, чем деньги, которые они получили бы, если бы потеряли работу и были бы помечены как безработные. Но они держатся за свою работу, они продолжают трудиться с терпением и добродушием, которые выше всяких похвал. Да, но такое положение дел настолько аномально, настолько противоречит нашему элементарному чувству справедливости, что как постоянное предложение оно оказалось бы невыносимым. Мы не можем вечно продолжать жить с системой, при которой во многих отраслях люди получают гораздо больше, когда они безработные, чем когда они работают. С другой стороны, попытка избежать таких аномалий приводит нас, пока у нас есть единая шкала пособий, к альтернативе, которая столь же невыносима. Заработная плата сильно варьируется от отрасли к отрасли; и если шкала пособий не должна превышать заработную плату, выплачиваемую в какой-либо профессии, она должна быть действительно очень низкой. Это коренная дилемма проблемы помощи безработным — как сделать так, чтобы ваша шкала пособий не была слишком высокой для справедливости и благоразумия и не была слишком низкой для гуманности и приличия. Мы, вопреки мнению некоторых людей, не сделали ничего в последние годы, чтобы избежать ее, мы просто сменили одну сторону дилеммы на другую.

В любой удовлетворительной системе шкала пособий должна варьироваться от профессии к профессии в соответствии с нормальным уровнем заработной платы, действующим в каждом случае. Но это очень трудно, на самом деле я думаю, что это всегда было бы непрактично делать при любой системе помощи, управляемой государством, будь то центральное правительство или местные органы власти. Это должно делаться на промышленной основе; каждая отрасль устанавливает свою собственную шкалу, находит свои собственные деньги и управляет своей собственной схемой. Это идея, которая получила широкое обсуждение в последние несколько лет. Но действительно убедительные аргументы в ее пользу, как мне кажется, не получили достаточного освещения.

На первое место среди них я ставлю соображение, которое я только что указал: что таким образом, и только таким образом, становится возможным для рабочих, которые получают высокую заработную плату, когда они работают, и у которых привычки к расходам и стандарты семейной жизни построены на этой основе, получать в случае безработицы адекватную помощь, не приводящую к аномалиям, которые в конечном итоге оказались бы невыносимыми. Но есть много других аргументов.

Образцовая схема из Ланкашира

Около пяти лет назад у меня была возможность наблюдать в очень непосредственной близости работу схемы помощи безработным на промышленной основе. Великая хлопчатобумажная промышленность Ланкашира столкнулась во время войны с очень серьезной проблемой безработицы из-за трудностей с транспортировкой достаточного количества хлопка из Америки. Она встретила эту ситуацию схемой помощи безработным, разработанной и управляемой одним из тех военных контрольных советов, который в данном случае был по сути представительным совместным комитетом работодателей и работников. Деньги были собраны, до последнего пенни, с работодателей в самой отрасли; Контрольный совет по хлопку установил определенные правила и положения относительно шкалы пособий и условий, дающих право работнику на их получение; а задача применения этих правил и выплаты денег была возложена на профсоюзы.

Что ж, я был в хорошем положении, чтобы наблюдать за этим экспериментом. Я не думаю, что я особенно доверчивый человек или склонный к легким восторгам, и я, конечно, не верю в то, чтобы рисовать сказочную картину в ярких красках ради поощрения. Но я сознательно заявляю, что никогда не было схемы помощи безработным в этой стране или в любой другой стране, которая работала бы с такими незначительными злоупотреблениями, с таким малым количеством аномалий, с такой незначительной деморализацией кого-либо, и в то же время которая так адекватно отвечала бы потребностям грозной ситуации или вызывала бы такое всеобщее удовлетворение, как та схема Контрольного совета по хлопку.

Я не могу описать так полно, как мне хотелось бы, различные особенности, которые сделали эту схему привлекательной и успешной. Я возьму лишь одну в качестве иллюстрации. Технически возможно в хлопчатобумажной торговле работать на фабриках с посменной работой, так что если на фабрике 100 рабочих и она может нанимать только 80 рабочих каждую неделю, все 100 могут работать по четыре недели из пяти и «отдыхать», как это называется, в регулярной последовательности в течение пятой недели. И именно это делалось в течение долгого времени. Это называлось системой «очереди»; и неделя «отдыха» по очереди стала очень популярным институтом. При этой системе пособия, которые были бы далеко не роскошными в качестве единственного источника дохода неделя за неделей — они никогда не превышали 30 шиллингов для мужчины и 18 шиллингов для женщины — приобрели гораздо более либеральный аспект. Ибо они приходили лишь как случайные варианты полной заработной платы; и они сопровождались не угнетающими обстоятельствами длительной безработицы, а тем, что психологически является совершенно другой и положительно воодушевляющей вещью — полноценным недельным отпуском. Это означало, что имеющиеся ресурсы — а одной из трудностей любой схемы помощи безработным является то, что имеющиеся ресурсы всегда ограничены — сделали гораздо больше для предотвращения нищеты и бедствий и продвинулись гораздо дальше к выполнению всех целей схемы помощи безработным, чем это было бы возможно в противном случае.

Эта система была возможна в хлопчатобумажной торговле; в других отраслях она могла быть невозможна по техническим причинам, или, там, где это возможно, она могла бы при определенных обстоятельствах быть крайне нежелательной. Момент, который я хочу подчеркнуть, заключается в том, что при промышленной схеме у вас есть огромная гибкость, вы можете адаптировать все детали к особым условиям конкретной отрасли, и этим средством вы можете добиться результатов, неизмеримо превосходящих все, что возможно при универсальной государственной системе. Более того, если определенные особенности схемы окажутся на практике неудовлетворительными, их можно изменить со сравнительно небольшими трудностями. Вам не нужно так отчаянно бояться возможности совершить ошибку, как это необходимо, когда речь идет о великой национальной схеме, которую можно изменить только актом парламента.

Моральное обязательство отраслей

Я не преуменьшаю трудности применения этого принципа промышленной помощи во всей сфере промышленности. Существует большая трудность в определении отрасли или проведении границ между одной торговлей и другой. У меня нет времени подробно останавливаться на этих трудностях, но я считаю, что они представляют собой непреодолимое препятствие для чего-либо в духе акта парламента, который принудительно навязывал бы каждой отрасли обязательство разработать схему помощи безработным. Инициатива должна исходить изнутри отрасли; организации работодателей и работников должны собраться вместе и разработать свою собственную схему, под свою собственную ответственность и со свободными руками. И если это происходит таким образом — одна отрасль берет на себя инициативу, а другие следуют за ней — эти трудности разграничения становятся сравнительно неважными. Вы можете позволить отрасли определять себя более или менее так, как ей нравится, и не имеет большого значения, если ее различия несколько произвольны. Это не фатальный недостаток, если некоторые фирмы и рабочие остаются за бортом, которые хотели бы быть включенными. И если есть две отрасли, которые перекрывают друг друга, каждая из которых рассматривает схему такого рода, это сравнительно простой вопрос для ответственных органов в двух отраслях договориться друг с другом о линиях разграничения между ними, как это было фактически сделано во время войны Контрольным советом по хлопку и Контрольным советом по шерсти, практически без каких-либо трудностей. Но для того, чтобы такие соглашения работали гладко, важно, чтобы заинтересованные отрасли стремились сделать свои схемы успешными; и это еще одна причина, почему вы не можете навязать эту политику силой (force majeure) неохотной торговле. Именно в сфере промышленности должен быть сделан реальный шаг.

Но я думаю, что парламент и правительство могли бы войти в картину. Во-первых, обычная национальная система помощи безработным, которая в любом случае должна продолжаться, может быть сформулирована так, чтобы поощрять, а не препятствовать созданию промышленных схем. Согласно Закону о страховании 1920 года было предусмотрено «выход из системы», но это наказывалось, в то время как в настоящий момент это запрещено вовсе. Я говорю, что это должно скорее поощряться, что все должно быть сделано, по сути, чтобы предположить, что не юридическое, а моральное обязательство лежит на каждой отрасли делать все возможное для разработки удовлетворительной схемы помощи безработным. И когда отрасль сделала это, я думаю, государство должно снова вмешаться. Я думаю, что представительный совместный комитет, сформированный для управления такой схемой, вполне может быть наделен законом формальным статусом и некоторыми четко определенными полномочиями — такими, какими обладал Контрольный совет по хлопку во время войны — для обеспечения выполнения своих решений.

Но — и, конечно, есть «но» — мы не можем ожидать многого от этого в ближайшем будущем. Мы должны дождаться лучших торговых условий, прежде чем начнем; и, как я уже указывал, перспективы действительно хорошей торговли в ближайшие несколько лет не слишком хорошо обеспечены. В течение долгого времени, ясно, мы должны полагаться на обычный государственный механизм для предоставления помощи безработным; и, конечно, механизм государства всегда будет необходим, чтобы покрыть большую часть территории. Обязательство, которое берет на себя отрасль, должно обязательно быть строго ограничено во времени; и есть много профессий, в которых, вероятно, всегда будет непрактично для профессии брать на себя даже временное обязательство. В любом случае, пока что мы должны полагаться в основном на государственный механизм. Возможно ли улучшить нынешнюю работу этого механизма? Я думаю, что да. Под государственным механизмом я подразумеваю не только центральное правительство, но и местные органы власти и местные советы опекунов.

Нынешний механизм помощи

В настоящее время какова ситуация? Большинство безработных рабочих имеют право получать определенные выплаты от бирж труда в рамках так называемой страховой схемы, которая управляется на национальной основе; в некоторые недели они имеют право получать эти выплаты, в другие недели — нет; но в любом случае эти выплаты обеспечивают помощь, которая, по общему признанию, неадекватна, и они дополняются — и очень существенно дополняются — суммами, варьирующимися от одной местности к другой, но в пределах каждой местности по единой шкале, которые выплачиваются советами опекунов в форме внешней помощи. Теперь эта ситуация крайне неудовлетворительна. Система внешней помощи и механизм опекунов не приспособлены для работы такого рода. Они предназначены для решения проблемы индивидуальных случаев бедствия, не обязательно возникающих из-за безработицы, но в любом случае индивидуальных случаев, с которыми нужно иметь дело, каждый по своим собственным достоинствам, после детального расследования особых обстоятельств дела. Это функция, которую опекуны приспособлены выполнять, и это самая важная функция, которая все еще должна будет выполняться опекунами или аналогичными местными органами, какой бы ни была национальная система помощи безработным. Но для борьбы с безработицей оптом, для выплаты помощи в соответствии с фиксированной шкалой и без учета индивидуальных обстоятельств — для этой работы опекуны являются наиболее неподходящим органом. Они не обладают никакой квалификацией для этого, которой не обладало бы центральное правительство, в то время как у них есть некоторые особые и серьезные дисквалификации.

В любом случае, нелепо, что у вас есть два агентства, каждое из которых помогает одним и тем же людям одним и тем же оптовым способом: биржи труда со своей шкалой, спрашивающие, является ли человек безработным и сколько детей он должен содержать, и выплачивающие ему столько-то, и опекуны со своей шкалой, спрашивающие только те же вопросы и выплачивающие ему гораздо больше. Было бы очевидно проще, экономичнее и удовлетворительнее во всех отношениях, если бы одно или другое из этих агентств выплачивало человеку всю сумму. И я без колебаний говорю, что этим агентством должно быть центральное правительство. Пожалуй, самый сильный аргумент в пользу этого курса заключается в том, что, когда помощь оказывается на местном уровне, деньги должны собираться с помощью одного из худших налогов во всей нашей фискальной системе — местных ставок, которые равносильны налогу, во многих районах превышающему 100 процентов, на возведение домов и зданий в целом. Глупо воображать, что какая-либо полезная цель достигается за счет снижения налогов ценой ставок.

Насколько бы серьезной ни была проблема национальных финансов, фискальные ресурсы центрального правительства все еще гораздо более эластичны и менее предосудительны, чем те, которыми обладают местные органы власти. Я предлагаю, соответственно, в качестве политики на ближайшее будущее, повышение шкалы национальной помощи до более адекватного уровня в сочетании с отменой того, что я назвал оптовой внешней помощью на местах. То, что правильно платить по единой шкале, должно полностью оплачиваться центральным правительством, а местная внешняя помощь должна быть ограничена своей надлежащей функцией облегчения случаев исключительного бедствия после специальных расследований индивидуальных обстоятельств каждого случая.

Одно последнее слово, чтобы предотвратить неправильное понимание. Я сказал, что наша нынешняя система помощи неудовлетворительна, и я указал на некоторые аспекты, в которых, как я думаю, ее можно было бы улучшить. Но я далек от жалоб на то, что помощь предоставляется по всей стране в целом по слишком щедрой шкале. Аномалии существуют, которые, если бы они продолжались бесконечно, оказались бы невыносимыми. Но мы переживаем беспрецедентную чрезвычайную ситуацию. Безработица в последние два года была гораздо более распространенной и интенсивной, чем когда-либо прежде в наше время, и никогда не было менее верно, что люди без работы в основном сами виноваты. Но это означало гораздо меньше бедствий, гораздо меньше разрушения человеческой жизнеспособности, и я добавлю, гораздо меньше деморализации человеческого характера, чем многие плохие годы, которые у нас были до войны. Это связано с системой пособий, национальных и местных пособий; и в этих обстоятельствах я предпочитаю эту систему со всеми ее аномалиями альтернативе существенно более низкой шкалы помощи. Мы все еще находимся в разгаре этой чрезвычайной ситуации; и если мы столкнемся, как я думаю, в этом десятилетии мы должны ожидать, что столкнемся, с той дилеммой, которую я указал ранее, я бы предпочел, и я надеюсь, что каждый либерал предпочтет, ошибиться, установив шкалу помощи несколько слишком высокой для благоразумия и справедливости, а не явно слишком низкой для гуманности и приличия.

ПРОБЛЕМА ШАХТ

Арнольд Д. Макнейр

Магистр искусств, магистр права, кавалер ордена Британской империи; член колледжа Гонвилл и Киз, Кембридж; секретарь Комитета по сохранению угля, 1916-1918 гг.; секретарь Консультативного совета контролера угля, 1917-1919 гг.; секретарь Комиссии по угольной промышленности, 1919 г. (Комиссия Санки).

Г-н Макнейр сказал: — Нужно ли мне доказывать тот факт, что существует проблема шахт? Может ли кто-нибудь, оглядываясь на последние десять лет, когда раз за разом кризис в горнодобывающей промышленности угрожал внутреннему миру и равновесию государства, отрицать, что что-то серьезно не так с нынешним устройством того, что наш председатель описал как эту великую стержневую отрасль? Что же не так? Если я могу провести историческую параллель, пожалуйста, сравните политическую ситуацию и стремления рабочего класса в конце наполеоновских войн с их промышленной ситуацией и стремлениями сейчас. Политически сто лет назад они были лишены избирательных прав; более или менее постоянное политическое брожение преобладало до принятия Закона о реформе, и позже расширение избирательных прав применило либеральное решение — дать людям возможность, если они того пожелают, принять эффективное участие в управлении политическими делами.

В промышленном отношении их ситуация сегодня не сильно отличается от их политической ситуации сто лет назад. Такое влияние, которое они получили, осуществляется почти полностью вне конституции промышленности, и очень часто в оппозиции к ней. Их профсоюзы, рабочие комитеты, советы действия, тройственные союзы и так далее не являются частью регулярной промышленной машины и слишком часто оказываются на ее пути. Они являются членами отрасли, практически не имея конституционного контроля над ней, точно так же, как сто лет назад они были членами государства, судьбами которого они не имели конституционной власти управлять.

Это не означает, что сто лет назад каждый рабочий хотел политического голоса, ни того, что сейчас он хочет сидеть в комитете и контролировать свою отрасль. Это означало, что значительное число более просвещенных и амбициозных людей хотели этого — достаточно большое число, чтобы быть источником постоянного недовольства, пока они не получили его. То же самое верно и сегодня в случае многих отраслей. Многие люди во всех классах общества довольствуются тем, что делают свою работу, получают свои деньги, идут домой и работают в своих садах, или гоняют собак, или разводят голубей. Они очень хорошие граждане. Многие другие, столь же хорошие граждане, проявляют более умственный и активный интерес к своей работе и хотят иметь некоторую долю в руководстве ею. Этот класс растет, и его не следует обескураживать. Они составляют нашу проблему. Либеральное решение постепенно расширяющегося избирательного права вылечило политическое брожение. Политическая полемика все еще остра, и пусть она остается таковой долго, поскольку это признак здорового политического общества. Но уродливые, зловещие, революционные черты столетней давности в сфере политики в значительной степени исчезли или перешли в промышленную сферу.

Либерализация промышленности

То же самое решение должно быть применено к этой сфере. Это не означает перенос механизма голосования и выборов в промышленность. Это означает поиск каналов в промышленности, посредством которых каждый человек может реализовать свое законное стремление, если он его чувствует, быть чем-то большим, чем просто рутинным работником, продолжая при этом, возможно, выполнять рутинную работу, и вносить эффективным образом свои идеи, мысли, предложения, опыт в руководство и улучшение отрасли. Мы удовлетворили желание самовыражения как граждан, и теперь мы должны найти какие-то средства удовлетворения аналогичного желания самовыражения как работников в промышленности. Это все очень расплывчато. Означает ли это сопартнерство, участие в прибылях, кооперативные общества, совместные комитеты, национальные советы по заработной плате, гильдейский социализм, национализацию? Это может означать любое или все эти вещи — одно в одной отрасли, другое в другой, или несколько различных форм в одной и той же отрасли — какой бы эксперимент ни оказался наиболее подходящим для каждой отрасли. Но это должно означать возможность эксперимента, и эксперимента всеми заинтересованными сторонами. Это должно означать большее признание работодателями своего доверительного управления от имени своих работников, а также своих акционеров; большее признание общественности в противовес чисто проприетарному взгляду на промышленность; и признание того, что человек, который вносит свое ручное мастерство и труд и рискует своей жизнью и здоровьем, является такой же частью отрасли, как человек, который вносит мастерство в финансы, управление или продажи, или человек, который рискует своим капиталом.

Переходя к шахтам, то есть к угольной промышленности (с несколькими второстепенными шахтами, такими как пластовый железняк, огнеупорная глина и т. д., которые не должны усложнять наш аргумент), первым шагом к решению проблемы шахт, т. е. угольных шахт, горнодобывающей промышленности, является решение проблемы минералов. Это различие не сразу очевидно для всех, но оно фундаментально. Владение и аренда угля — это одно, бизнес или отрасль его добычи — совсем другое. Государственная собственность на первое не предполагает государственной собственности на второе. Это элементарно и фундаментально. Это лежит в основе того, что последует.

Представьте себе часть угольной промышленности в обычной форме картинок, которые мы видим, когда трансатлантический лайнер аккуратно разрезан пополам, чтобы показать, что происходит на каждой палубе. Наверху у вас есть землевладелец, под поверхностью земли которого был обнаружен уголь, подозревался он или нет. Он может решить добывать уголь сам, но чаще — на самом деле, обычно — он предоставляет некоторым лицам или компании аренду на добычу этого угля при выплате того, что называется роялти, в размере определенной суммы за каждую добытую тонну. После этого он называется владельцем минералов или владельцем роялти, а лица или компания, которые фактически занимаются бизнесом или отраслью добычи угля и платят ему роялти, мы будем называть владельцами угольных шахт. Не вводитесь в заблуждение путаным термином «владельцы угля». Очень часто владельцев шахт называют «владельцами угля», а их ассоциации — «ассоциациями владельцев угля». Это совершенно неправильное название. Настоящий владелец угля — это землевладелец, владелец роялти, хотя вполне может случиться так, что две функции владения минералами и их добычи могут быть объединены в одном лице. Ниже владельцев шахт мы находим управленческий персонал; ниже них — то, что можно назвать унтер-офицерами шахты, такими как пожарные или заместители, которые имеют самые важные обязанности по безопасности, а ниже них — шахтеры в целом, то есть как фактические добытчики угля или забойщики, или шахтеры, так и все другие категории труда, которые необходимы для этой первичной операции.

Вопрос о роялти

Возвращаясь к владельцу роялти, вы увидите, что его функции не очень обременительны. Он подписывает квитанции на свои роялти и время от времени ведет переговоры об условиях аренды. Но что касается угольной промышленности, он «не трудится и не прядет». Я не говорю это с упреком, ибо он (а их число оценивается в 4000 человек) несомненно хороший муж, добрый отец, занятой человек и хороший гражданин. Но что касается этой отрасли, он не выполняет никакой существенной функции, кроме как позволяет владельцам шахт добывать свой уголь.

Какова общая сумма, ежегодно выплачиваемая в виде угольных роялти? Мы можем прийти к приблизительной оценке таким образом: средняя добыча угля за пять лет до войны, грубо говоря, 270 000 000 тонн; среднее роялти — 5,5 пенса за тонну, что означает, после вычета угля для потребления на шахтах и налога на права на минералы, выплачиваемого государству владельцем роялти, грубо говоря, 5 500 000 фунтов стерлингов в год, выплачиваемых в виде угольных роялти. Рассматривая это как аннуитет, капитальная стоимость составляет 70 миллионов фунтов стерлингов, если мы позволим покупателю 8 процентов на его деньги (12,5 лет покупки), или 55,5 миллионов фунтов стерлингов, если мы позволим ему 10 процентов (10 лет покупки). Для всех практических целей аннуитет можно рассматривать как бессрочный.

Теперь государство должно приобрести эти роялти. Это единственное практическое решение и предварительное условие для любого изменения в структуре угольной промышленности, пока участники этой отрасли продолжают не желать или не могут договориться об этих изменениях сами. Почему и как? (1) Прежде всего потому, что до тех пор государство не является хозяином в своем собственном доме и не может проводить те эксперименты по изменению условий в отрасли, которые, как я считаю, необходимы для приведения ее в здоровое состояние вместо того, чтобы быть постоянной угрозой равновесию государства — как это было до войны, и во время войны, и было с тех пор; (2) технические трудности и препятствия, возникающие из-за того, что владение минералами находится в руках нескольких тысяч частных землевладельцев и препятствует экономической добыче угля, огромны. Вы найдете обильные доказательства этого второго утверждения в показаниях, данных сэром Ричардом Редмейном и покойным г-ном Джеймсом Геммеллом и другими перед Комиссией Санки в 1919 году.

Как государство должно их приобрести? Не по частям, а раз и навсегда в одном окончательном урегулировании, актом парламента, предусматривающим адекватную компенсацию в форме государственных ценных бумаг. Оценка компенсации — это в значительной степени техническая проблема, и в ней нет ничего непреодолимого. Это делается каждый день для целей налогов на наследство, передачи при продаже и т. д. Предположим, ради аргумента, что 55,5 миллионов фунтов стерлингов — это общая капитальная стоимость роялти, остроумный метод, который был рекомендован, состоит в том, чтобы отложить эту сумму не наличными, а в облигациях и назначить трибунал для справедливого распределения ее между всеми владельцами минералов. Это называется «бросить булочку медведям». Государство тогда знает свои общие обязательства, не вовлекается в бесконечные арбитражи и может сразу же приступить к тому, что предстоит, оставив претендентам самим бороться за компенсацию между собой. Это не означает, что государству придется найти 55,5 миллионов фунтов стерлингов наличными. Это означает следующее, словами сэра Ричарда Редмейна: «Государство фактически сказало бы каждому владельцу минерального участка: стоимость вашей собственности для покупателя в нынешних деньгах составляет £x, и вы обязаны одолжить государству сумму этой покупной цены, скажем, под 5 процентов годовых, в обмен на что вы получите облигации, приносящие проценты по этой ставке бессрочно, которые вы можете продать, когда захотите».

Минералы или роялти приобретены государством, что дальше? Впервые государство было бы поставлено в стратегическое положение для контроля и развития этого великого национального актива. Приобретя минералы и выпустив облигации для компенсации бывшим владельцам, государство вступает в получение платежей по роялти, и эти платежи будут поддерживаться. Мы должны теперь решить между по крайней мере двумя курсами: (а) Должно ли государство не делать ничего больше и просто ждать, пока существующие договоры аренды истекут и закончатся, а затем прикреплять любые новые условия, которые оно может счесть необходимыми при получении заявок на продление? Или (б) должно ли государство быть уполномочено парламентом расторгать существующие договоры аренды в любое время и тем самым ускорять время, когда оно сможет прикреплять новые условия, проводить определенную перегруппировку шахт и т. д.? Мой ответ заключается в том, что последний курс (б) должен быть принят. Тот же акт парламента, который передает уголь и роялти государству, или другой акт, принятый в то же время, должен дать государству право расторгать тогда существующие договоры аренды, если и когда оно пожелает, при условии справедливой компенсации за беспокойство в случае отказа существующих арендаторов принять новую аренду.

Почему рекомендуется курс (б)? (i) Большинство договоров аренды предоставляются на сроки от тридцати до шестидесяти лет. Они заканчиваются год за годом, но мы не можем позволить себе ждать, пока они все закончатся, если мы хотим эффективно справиться с насущной проблемой. (ii) Второе возражение против простого ожидания заключается в том, что некоторые владельцы шахт (не многие) могли бы принять решение не подавать заявку на продление своих договоров аренды и могли бы, следовательно, поддаться искушению пренебречь необходимыми работами по развитию и техническому обслуживанию, чрезмерно концентрируясь на добыче и, таким образом, позволяя шахте прийти в отсталое состояние, из которого потребовалось бы много времени и денег, чтобы восстановить ее — положение дел, которое могло бы быть и было бы предусмотрено в будущих договорах аренды, но которое составители существующих договоров аренды могли не предвидеть. Я не предлагаю, чтобы после приобретения государством минералов все существующие договоры аренды автоматически прекращались. Но государство должно иметь право расторгать их при выплате компенсации за беспокойство.

Национальный горнодобывающий совет

В то же время был бы сформирован Национальный горнодобывающий совет, состоящий из представителей всех заинтересованных элементов: владельцев шахт, управленческого и технического персонала, шахтеров и других категорий работников, а также потребителей угля (у Департамента шахт уже есть Национальный консультативный комитет); элемент горной инженерии должен быть сильно представлен, и должно быть обеспечено постоянное наличие первоклассных технических консультаций. Тогда делом Национального горнодобывающего совета было бы разработать свою политику и принять решение об общих принципах, которые он хочет вплести в существующую структуру угольной промышленности посредством своих полномочий по предоставлению аренды. Следующие принципы легко придут в голову большинству людей и подтверждаются доказательствами, которые, по моему скромному суждению, убедительны, данными перед различными комиссиями и комитетами, которые исследовали эту отрасль в последние годы.

Во-первых, больше объединения или унификации шахт. В настоящее время существует около 3000 шахт, принадлежащих около 1500 компаниям или частным лицам, и производящих совокупную добычу около 250 миллионов тонн в год. Уже было много крупных объединений. (i) Будет найдено много удачно расположенных небольших шахт, приносящих хорошую прибыль, но в целом небольшие шахты экономически нездоровы. Во многих случаях в настоящее время единицы слишком малы, учитывая класс выполняемой работы, стоимость современного оборудования и содержания, а также изменчивость торговли. В целом я считаю правдой, что более крупные шахты, как правило, более эффективны, чем меньшие. (ii) В отношении сотрудничества в откачке воды более крупные единицы часто способствовали бы эффективности и снижению затрат; сэр Ричард Редмейн, говоря о Южном Стаффордшире перед Комиссией Санки, сказал, что мы уже потеряли большую часть этого угольного бассейна из-за разногласий между соседними владельцами по поводу откачки. (iii) Преимущества более крупных единиц в содействии выгодной покупке леса, пони, рельсов, оборудования и огромного количества других материалов, необходимых на шахте, будут очевидны для большинства деловых людей.

Я не предлагаю разрезать угольные бассейны на математические секции и принудительно объединять шахты в этих секциях. Я просто излагаю общий принцип, что для получения наилучшего результата от нашего национального актива Национальный горнодобывающий совет должен посредством своих полномочий по предоставлению аренды добиться формирования более крупных рабочих единиц, чем те, что обычно существуют сейчас. Геологические и другие условия в разных угольных бассейнах варьируются чрезвычайно, и они являются очень важным фактором при принятии решения об идеальной единице размера. Вполне вероятно, что в определенных районах все владельцы шахт в районе с помощью Национального горнодобывающего совета сформировали бы уставную компанию по образцу Районного угольного совета, описанного в Отчете, сделанном сэром Артуром Дакхэмом как членом Комиссии Санки. Одно преимущество, вытекающее из унификации (которому недавние события придали больше известности), заключается в том, что оно смягчает тенденцию к тому, чтобы заработная плата в районе была именно той, которую может платить худшая по расположению и худшая по управлению шахта, продолжая при этом работать, и не более того. Эта тенденция, кажется, признана и смягчена в Соглашении от июня 1921 года, по которому шахты сейчас работают. Во-вторых, обеспечение прогрессивного совместного контроля, то есть предоставление возможности всем лицам, занятым в горнодобывающей промышленности, будь то деньгами, мозгами или ручным трудом, или комбинацией этих интересов, постепенно осуществлять эффективный голос в руководстве своей отраслью.

Некоторые из аргументов в пользу этого принципа кажутся мне следующими: (i) что, как указано в моих вступительных замечаниях, достаточно большое число ручных или преимущественно ручных работников в отрасли страстно желает прогрессивно эффективной доли в контроле над отраслью; (ii) что это желание естественно и законно, учитывая значительный рост образования рабочих и улучшение их статуса как граждан, и что его не следует подавлять, а поощрять; (iii) что это естественное развитие системы Согласительных советов и (иногда) Шахтных комитетов, которая преобладала в отрасли в течение многих лет, хотя и более развита в некоторых частях страны, чем в других. До сих пор эти органы использовались в основном для целей консультаций и переговоров; пришло время, когда с более представительным персоналом, не узурпируя функции управляющего шахтой или, в большем масштабе, управляющего директора, они должны быть развиты так, чтобы осуществлять некоторую эффективную долю в контроле над отраслью. (iv) Хотя условия труда не так опасны и неприятны, как общественности иногда предлагают верить, работники в этой отрасли подвергаются необычно высокому риску травм и потери жизни и, таким образом, имеют очень прямой интерес в разработке и принятии мер для повышения безопасности. Эти меры почти всегда означают расходы, а значит, и увеличение стоимости работы, и до тех пор, пока их принятие (за исключением случаев, когда это сделано обязательным Департаментом шахт) зависит исключительно от органов, в которых представлен только капитал, а труд — нет, будет плодотворная причина для подозрений и недовольства. Шахтеры склонны утверждать, что дивиденды и меры безопасности взаимно антипатичны, и будут продолжать делать это до тех пор, пока они не имеют никакой части или доли в примирении этих конкурирующих обязательств. Вопрос не в том, обоснован ли этот аргумент шахтеров или нет: суть в том, что их подозрение естественно, и любое оправдание для него должно быть устранено. (v) Исключительно большие статьи, которые заработная плата составляет в общей стоимости добычи угля, указывают на важный вклад, вносимый шахтерами в благополучие отрасли, и оправдывают некоторую долю в руководстве этой отраслью.

На основе типичных довоенных лет стоимость труда, вложенного в угольную промышленность, составляет 70 процентов от используемого капитала и 70 процентов от ежегодной продажной стоимости угля, и все же этот большой трудовой интерес не имеет доли в управлении отраслью.

Тайна прибыли

В-третьих, больше финансовой гласности. Секретность в отношении прибыли, которая всегда предполагает, что она настолько велика, что заставляет стыдиться ее, была проклятием угольной промышленности. Почти полвека заработная плата имела некоторое отношение к продажным ценам, и проводились ежеквартальные аудиты типичных выбранных шахт в каждом районе совместными аудиторами, назначенными владельцами и шахтерами. Но над прибылью был опущен занавес, за исключением того, что обязательная подача в Сомерсет-хаус публичными компаниями документа под названием «Отчет в форме баланса» позволяла любопытным делать не очень точные выводы. Простому человеку нелегко прочитать баланс или оценить прибыль, особенно когда акции дробятся, или когда выпускаются бонусные акции, или большие суммы переносятся в резерв. Результатом было постоянное и естественное подозрение со стороны шахтеров, которые, несомненно, представляли себе прибыль владельцев шахт гораздо большей, чем она была на самом деле. Шахтеры знали, что всякий раз, когда они просили о повышении заработной платы, им могли сказать, что такое повышение превратит умеренную прибыль в существенный убыток, но размер прибыли они должны были принимать на веру. Продажные цены — да, но прибыль — нет.

Война и контроль над углем частично убили это, и это не должно вернуться. По соглашению от июня 1921 года шахтеры впервые установили принцип корректировки своей заработной платы в соответствии с доходами отрасли, «как установлено по отчетам, которые должны быть сделаны владельцами, проверенным совместным контрольным аудитом книг владельцев, проведенным независимыми бухгалтерами, назначенными каждой стороной». Это важный шаг, но он не идет ни в какое сравнение с тем, что нужно.

По крайней мере, два хороших результата были бы достигнуты, если бы владельцы шахт вели свой бизнес более публично: (i) большая часть подозрений и недоверия шахтеров была бы устранена, и они поняли бы, почему и когда их заработная плата должна подвергаться колебаниям, и ценность многих других факторов, помимо заработной платы, которые составляли стоимость угля на шахте; (ii) гласность в сочетании с отчетами о затратах позволила бы сделать сравнительные выводы о стоимости производства на разных шахтах и в разных районах, что было бы плодотворным источником экспериментов и улучшений. Гласность не предполагает публикации списков клиентов, британских или иностранных.

Арендаторы будущего

Насколько арендаторы, которым Национальный горнодобывающий совет предоставит аренду на добычу угля, будут теми же лицами и компаниями, что и нынешние арендаторы? В этом вопросе желательно поддерживать максимальную гибкость и разнообразие. Я не думаю, что мы еще открыли идеальную единицу, идеальную организацию для развития нашего главного национального актива. Настолько наши угольные бассейны различаются по геологическому строению, по традициям, по разделению и классификации труда, по выходу на торговлю, что маловероятно, что какая-либо единая единица или организация будет идеальной для каждого угольного бассейна. Поэтому мы должны сопротивляться любой попытке, особенно ранней попытке, стереотипизации или стандартизации типа арендатора. Методом проб и ошибок мы многому научимся.

Все следующие типы арендаторов, по-видимому, рано или поздно потребуют внимания Национального горнодобывающего совета. (Я не буду касаться вопроса распределения, внутреннего и экспортного. Это другой и совершенно отдельный вопрос):—

(i) Нынешние арендаторы. — Я не вижу причин сомневаться в том, что в подавляющем большинстве случаев нынешние арендаторы были бы готовы продолжать эксплуатировать свои шахты, выплачивая роялти государству, а не нынешнему владельцу роялти. Там, где единица достаточно велика, а управление эффективно, Национальный горнодобывающий совет, вероятно, предоставил бы новую аренду, включив такие условия по унификации, совместному контролю и гласности, которые они могли бы счесть необходимыми. Если нынешние арендаторы не хотят аренду, есть другие, кто захочет.

(ii) Более крупные группы. — Однако во многих случаях Совет отказался бы предоставлять отдельные договоры аренды в отношении каждой из ряда небольших шахт и указал бы, что они готовы принимать заявки на аренду только от групп лиц или компаний, готовых объединиться в корпорацию, представляющую добычу x тонн в год. Эта цифра варьировалась бы в каждом угольном бассейне. В Южном Стаффордшире, в частности, разделенное владение имело самые пагубные последствия в вопросе откачки воды.

(iii) Районные угольные советы. — Схема сэра Артура Дакхэма об уставных компаниях, известных как Районные угольные советы, требует рассмотрения. Не обязательно принимая его районы или его единообразие типа по всей стране, есть много областей, где можно было бы обнаружить, что добровольное объединение непрактично и что желаемый результат может быть достигнут только актом парламента, предусматривающим принудительное объединение лиц и компаний, работающих в указанной области, и выпуск акций в новой корпорации в обмен на предыдущие владения.

(iv) Государственные органы. — Я бы очень хотел видеть, рано или поздно, в какой-то области арендатора в форме организации, которая, хотя и не национальная — не государство — должна быть, по крайней мере, общественной — что-то по образцу Управления порта Лондона.

Вполне может быть, что в одном или нескольких наших угольных бассейнах государственный орган такого типа, хотя и с большим представительством труда в нем и с большой мерой совместного контроля сверху донизу, был бы подходящим арендатором минералов в этой области. Важный момент заключается в том, что государственное управление не должно означать бюрократическое государственное управление с недостатками, популярно ассоциируемыми с ним.

(v) Я упомянул несколько типов возможных арендаторов, но следует заметить, что в этих предложениях нет ничего, что помешало бы Национальному горнодобывающему совету провести эксперимент по эксплуатации нескольких шахт самостоятельно.

Подводя итог. Существует проблема шахт. Ни один здравомыслящий человек не должен быть обманут спокойствием последних двенадцати ненормальных месяцев. Не используя экстравагантный язык, угольная промышленность — это вулкан, способный в любой момент извергнуться и вовлечь все общество в потери и страдания. Поэтому, как орган граждан, мы обязаны искать решение, которое может быть осуществлено между возникновением повторяющихся кризисов. Как орган либеральных граждан мы будем естественно искать либеральное решение, и вышеупомянутые предложения (на оригинальность которых не претендуют) вдохновлены либеральной точкой зрения. Они применяют к промышленной сфере принципы, которые были опробованы и доказаны в политической сфере, как в центральном, так и в местном правительстве. Помимо государственного приобретения минералов, о чем, безусловно, не может быть и речи, эти предложения просто развивают тенденции и организации, уже существующие внутри отрасли. Они не включают в себя прыжок в темноту, который некоторые приписывают национализации всей отрасли, и они обеспечивают большую гибкость и экспериментирование. Тот факт, что официальным представителям ни шахтеров, ни владельцев шахт они могут не понравиться, не должен нас останавливать. У них было много возможностей урегулировать проблему между собой, но «непримиримые» в обоих лагерях всегда предотвращали это. Пришло время, чтобы широкая общественность вне отрасли взяла дело в свои руки и предложила решение, которое, вероятно, будет приемлемым для огромного большинства здравомыслящих и центральных чувств внутри отрасли.

ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС

А.С. Коминс Карр

Член Комитета по приобретению земли, 1918 г.

Г-н Коминс Карр сказал: — Я считаю земельный вопрос важнейшей темой во внутренней политике сегодняшнего дня, какой он был и в 1914 году. В то время мы под особым руководством человека, который ныне нас покинул, приступали к масштабной кампании, затрагивающей этот вопрос во всех его аспектах. Нынешнее правительство заполнило значительную часть свода законов законодательными актами, касающимися земли; жаловаться приходится не на количество, а на качество. В 1914 году мы уже одержали одну важную победу, проведя через парламент вопреки сопротивлению Палаты лордов земельные статьи бюджета 1909–1910 годов, и хотя многие из нас никогда не были удовлетворены формой, которую приняли эти статьи, они были ценны как шаг в направлении земельного налогообложения и благодаря созданному ими механизму оценки. Г-н Ллойд Джордж в своем нынешнем союзе с тори пал так низко, что не только отменил эти статьи, но и фактически вернул землевладельцам каждый пенни, который они уплатили в виде налогов на их основании.

Кампания, начатая в 1913 году, касалась не только вопроса налогообложения, и со своей стороны, хотя я являюсь энтузиастом этой части предмета, я никогда не считал, что другими аспектами следует пренебрегать. Мы выдвинули предложения по регулированию аренды как в городах, так и в сельской местности. Нынешнее правительство приняло, а затем отменило ряд законов, касающихся сельского хозяйства. Их первоначальная политика заключалась в том, чтобы предложить фермеру гарантированные цены на его продукцию, при необходимости за счет налогоплательщика, а рабочему — гарантированную заработную плату, устанавливаемую и обеспечиваемую советами по заработной плате. Прежде чем эта политика была полностью реализована, она была отменена. Фермер получил некоторую денежную компенсацию за свои убытки; рабочий не получил ничего, кроме добровольных согласительных советов, не имеющих полномочий на что-либо, кроме принятия благочестивых резолюций. Однако в этом хаосе противоречивого законодательства сохранился ряд положений, которые действительно предоставляют фермеру-арендатору значительную часть тех прав в его отношениях с землевладельцем, за которые мы выступали в 1914 году. Городской арендатор, с другой стороны, не получил ничего, и одной из первоочередных задач Либеральной партии является обеспечение ему защиты от конфискации его улучшений и деловой репутации, предоставление ему разумной гарантии владения и окончательное прекращение пагубной системы строительной аренды, которая распространена по всему Лондону и примерно в половине других городов Англии. Зло этой системы особенно заметно в тех старых частях наших больших городов, где сроки первоначальной аренды подходят к концу. В таких случаях целые районы словно охватывает упадок, и ни одна из сторон не может провести улучшения, поскольку землевладелец не может получить владение, а арендатор не имеет и не может получить достаточно длительный срок аренды, чтобы оправдать риск вложения своего капитала.

Жилищный вопрос

Та часть земельного вопроса, которой правительство уделило наибольшее внимание в своих предвыборных обещаниях, — это жилищное строительство. По этому вопросу правительство внесло множество страниц законодательных актов в свод законов. Можно лишь пожелать, чтобы дома занимали столько же места. Они начали с того, что сообщили нам, вероятно, точно, что к моменту перемирия накопился дефицит в 500 000 домов; в довоенные времена требовалось, и в определенной степени обеспечивалось, строительство новых домов для рабочего класса, хотя дефицит тогда уже начал ощущаться, в среднем по 90 000 в год. Согласно официальным данным за июль прошлого года, местными органами власти и обществами коммунального обслуживания было завершено строительство 123 000 домов; 37 000 — частными застройщиками при государственных субсидиях; 36 000 находились в стадии строительства, и, поскольку правительство теперь ограничило общую схему (вызвав тем самым отставку д-ра Аддисона, ее инициатора), осталось построить 17 000. Таков результат четырех лет, так что очевидно, что правительство даже не преуспело в том, чтобы идти в ногу с нормальным ежегодным спросом, и дефицит не был устранен, а фактически усугубился.

Причина неудачи была главным образом финансовой. Не затрагивая корней зла в нашей земельной и налоговой системе и не пытаясь контролировать выпуск и поставку материалов и строительство так, как контролировалось производство боеприпасов во время войны, правительство выдвинуло гигантские схемы, финансируемые из якобы бездонного кошелька налогоплательщика. В то же время спрос на строительные материалы и рабочую силу во всех направлениях был максимальным, и, к сожалению, как работодатели, так и работники в строительной и смежных отраслях в полной мере воспользовались ситуацией, чтобы взвинтить цены, не считаясь с несчастными людьми, нуждавшимися в жилье. Заинтересованные профсоюзы, по-видимому, упустили из виду тот факт, что если заработная плата будет повышена, а производительность снижена, дома станут настолько дорогими, что их собратья-рабочие, нуждающиеся в них, не смогут платить требуемую арендную плату, а налогоплательщик восстанет против возложенного на него бремени; таким образом, золотая эра для их собственной отрасли неизбежно должна была быстро закончиться, и, вместо того чтобы увеличить и продлить занятость, это неизбежно должно было привести к массовой безработице. С паникой вокруг «борьбы с расточительством» и «топором Геддеса» социальные реформы были сокращены в первую очередь, и в своей спешке прекратить обеспечение жильем героев правительство предается такой ложной экономии, как оставление заброшенными земель, приобретенных и подготовленных с огромными затратами, даже засыпая уже сделанные котлованы и выплачивая членам строительной отрасли крупные суммы в виде пособий по безработице, в то время как спрос на дома, на которых они могли бы быть заняты, остается полностью неудовлетворенным.

Земля для общественных нужд

Приобретение и оценка земли для целей общественных улучшений — это отрасль вопроса, которой было уделено много внимания во время и сразу после войны. Правительство назначило комитет, председателем которого был нынешний генеральный солиситор и который, несмотря на заметную нехватку прогрессивных земельных реформаторов среди своих членов, подготовил ряд удивительно единогласных и далеко идущих рекомендаций. Эти рекомендации касались четырех основных тем:

(a) Улучшения механизма, с помощью которого государственные и частные органы могут получить полномочия на приобретение земли для улучшений общественного характера;

(b) Оценки земли, которую предполагается приобрести;

(c) Справедливого урегулирования между этими органами и владельцами другой земли, как в отношении претензий владельцев на ущерб, нанесенный предприятием другим землям, так и в отношении претензий продвигающих органов на увеличение стоимости, приданной их предприятием другим землям; и

(d) Применения этих принципов к специальному предмету горного дела.

Правительство в Законе о приобретении земли 1919 года приняло большую часть рекомендаций Комитета по второму пункту, и этот закон, несомненно, привел к огромному улучшению цен, выплачиваемых государственными органами за землю, которая им требуется, хотя, к большому сожалению, та же защита от вымогательства со стороны землевладельца и земельного спекулянта не была распространена на частные органы, такие как железнодорожные компании, которым нужна земля для улучшения общественных услуг. Более того, он не предпринял попыток привести цену покупки земли в какое-либо соответствие с ее налоговой оценкой.

Все остальные рекомендации Комитета, касающиеся трех других упомянутых мною пунктов, правительство полностью проигнорировало. Полномочия для общественного развития по-прежнему могут быть получены только медленными, дорогостоящими и устаревшими процессами, принятыми до войны; частные владельцы земель, прилегающих к работам общественного характера, по-прежнему находятся в положении, позволяющем класть в свои карманы значительные увеличения стоимости, обусловленные общественными улучшениями, в которые они ничего не внесли и которым, возможно, даже препятствовали; развитие минеральных ресурсов по-прежнему затруднено вето неразумных владельцев, необходимостью оставлять ненужные барьеры между различными владениями и другими препятствиями, которые были подробно рассмотрены в отчете Комитета. Иллюстрация важности этого аспекта вопроса была представлена Комитету и подчеркнута недавними событиями. От имени железнодорожных компаний было заявлено, что они подготовили схемы расширения своих систем в различных частях страны, что не только обеспечило бы временную занятость большому количеству людей на строительстве и постоянную занятость меньшему количеству на эксплуатации линий, но и открыло бы новые жилые и промышленные районы, но что для них невозможно найти необходимые средства, если они не смогут получить какую-то гарантию того, что по крайней мере любые убытки от стоимости строительства будут покрыты за счет увеличенной стоимости земли в новых районах, которые будут созданы в результате расширения железных дорог. Были приведены примечательные примеры того, как стоимость земли многократно возрастала благодаря строительству новых железных дорог, которые, тем не менее, никогда не преуспевали в выплате дивидендов своим акционерам, а капитальные затраты на которые были практически потеряны.

С другой стороны, Комитет заверили, что при наличии обременения на увеличенную стоимость земли, которая, вероятно, будет создана, не возникнет трудностей с получением необходимых средств без государственной помощи. Когда давление проблемы безработицы стало острым, и не раньше — а тогда было, конечно, уже слишком поздно — правительство обратило свое внимание на эту проблему и гарантировало проценты по новому капиталу, который должен быть затрачен на несколько таких расширений железных дорог, но вместо того, чтобы возложить гарантию на увеличенную стоимость земли, они возложили ее на карман налогоплательщика. Наиболее ярким примером является линия метро от Чаринг-Кросс до Голдерс-Грин, которая сейчас расширяется под государственную гарантию до Эджвера. Те, кто предоставил первоначальный капитал, никогда не получали никакого дохода от своих денег, однако миллионы были положены в карманы владельцев того, что было неосвоенной землей, теперь обслуживаемой линией, и теперь, когда расширение осуществляется под гарантию налогоплательщиков, землевладельцы снова пожнут выгоду, не облагаемую налогом.

Развитие природных ресурсов нашей страны было одним из обещаний, данных г-ном Ллойд Джорджем избирателям в 1918 году. Схемы были готовы и до сих пор лежат в официальных папках для производства электроэнергии в очень больших масштабах как от водной энергии, так и от угля, что не только обеспечило бы занятость, но и удешевило бы стоимость производства во всех наших отраслях. Франция, Италия и другие страны в данный момент осуществляют подобные схемы, благодаря которым они в значительной степени избавят себя от зависимости от британского угля. Но здесь четыре года коалиционного правительства оставили нас практически там, где мы были. Во Франции, хотя во многих отношениях ее социальная система кажется мне менее просвещенной, чем наша собственная, власть землевладельца препятствовать предпринимательству и развитию отнюдь не так велика. Земельная реформа в этой стране является необходимым предварительным условием для выполнения обещаний г-на Ллойд Джорджа. Развитие за государственный счет без таких реформ приведет главным образом к дальнейшему бремени для налогоплательщика и дальнейшему обогащению землевладельца.

Облегчение налогового бремени на улучшения

Это подводит меня к последней и, на мой взгляд, самой важной ветви земельного вопроса — той, что касается реформы нашей системы оценки и налогообложения. Я сам являюсь ярым сторонником политики, которая, как мне кажется, была довольно неудачно названа налогообложением земельных ценностей. Важный момент в этой политике заключается не столько в том, что мы должны облагать налогом земельные ценности, сколько в том, что мы должны перестать облагать налогом здания и другие улучшения земли. Эту политику лучше было бы описать как освобождение улучшений от налогообложения. Ее экономические достоинства кажутся мне настолько очевидными, что вряд ли требуют рассмотрения. Только потому, что нынешняя система действует уже более 300 лет, она может найти каких-либо сторонников. Если бы кто-то предложил в качестве полезного средства поощрения сталелитейной или обувной промышленности, или в качестве желательного метода налогообложения, чтобы налог, скажем, в 50 процентов был наложен на стоимость каждой тонны стали или каждой пары обуви, выпущенной на наших фабриках, его справедливо и повсеместно объявили бы сумасшедшим. И все же это та система, которая со времен королевы Елизаветы действует в отношении строительной отрасли и всех других отраслей, которые приводят к производству улучшений на земле.

Пока земля остается неиспользуемой, она не облагается никакими ставками или налогами, независимо от ее непосредственной потенциальной стоимости. Но как только она вводится в использование, как только на ней строится дом, фабрика или железная дорога, или она осушается или засаживается — приходится платить ставки и налоги, которые в наши дни часто превышают 50 процентов ее улучшенной стоимости, даже не считаясь с вопросом, является ли ее использование успешным в получении прибыли или нет. Знакомство с этой системой, вместо того чтобы порождать презрение, которого она заслуживает, породило своего рода пассивное согласие, которое чрезвычайно трудно поколебать. Даже такой поборник нашей земельной системы, как герцог Бедфорд, много лет назад в своей книге «История великого сельскохозяйственного поместья» осознал абсурдность, хотя он, по-видимому, был слеп к средству исправления и к применению его к некоторым из своих поместий, которые не являются сельскохозяйственными. Он превратил обычное пахотное поле во фруктовый сад и обнаружил, что его ставки были быстро утроены из-за его расходов. Яркие, но, тем не менее, повседневные примеры можно найти, если мы посмотрим, как система работает в городских районах. Если строится новая фабрика, ставки и налоги немедленно взимаются с полной годовой стоимости здания, что является прямым бременем для производства и должно быть оплачено до того, как на фабрике может быть занят хотя бы один человек. Поэтому это не только ограничивает возможности занятости, но и должно быть добавлено к цене, по которой товары могут быть проданы.

Урок трущоб

Или возьмем иллюстрацию трущобного района. Каждый ветхий многоквартирный дом облагается ставками и налогами по оценке, основанной на его годовой арендной стоимости. Во многих местах в центральных частях городов общая сумма этих оценок меньше суммы, за которую весь участок мог бы быть продан как строительная площадка, тем не менее, если все многоквартирные дома рушатся или сносятся, участок может оставаться вакантным годами, и никакие ставки или налоги не платятся. Но если на участке возводятся солидные и приличные здания, оценка немедленно повышается до их полной годовой стоимости. Индивид или государственный орган, который расчистил трущобы и возвел что-то приличное на их месте, таким образом, немедленно наказывается за это, с результатом, что такая вещь редко делается, кроме как за государственный счет. Средство от всех этих абсурдов довольно простое. Никто не спорит, что суммы, необходимые для муниципального и имперского налогообложения, должны быть предоставлены. Вопрос в том, поскольку они должны быть собраны с земель и зданий, как их можно оценить наиболее справедливо и с наименьшим ущербом для торговли и коммерции? Они должны быть оценены на основе стоимости земли, которая не является результатом каких-либо усилий владельца или арендатора; они не должны быть оценены или увеличены из-за каких-либо зданий, которые он мог возвести, или каких-либо улучшений, которые он мог осуществить.

Этот вопрос был тщательно исследован Комитетом по земельным запросам, назначенным г-ном Ллойд Джорджем в 1913 году. Они были единодушны в осуждении существующей системы и в признании той, которую я только что описал, идеальной. Однако они столкнулись с большими трудностями в ее непосредственном практическом применении, потому что из-за долгого господства неправильной системы немедленное и полное изменение привело бы к довольно поразительным изменениям в стоимости существующих объектов недвижимости. Комитет внимательно рассмотрел эти возражения, и был выдвинут ряд альтернативных методов постепенного введения изменения в действие без этих радикальных изменений в стоимости. Тот, который сразу напрашивался как самый простой и со многих точек зрения самый желательный, заключался в том, чтобы оставить ставки и налоги существующих объектов недвижимости на их нынешней основе, наложить их по их нынешней ставке на годовую стоимость всей незанятой земли, но освободить от ставок и налогов все будущие здания и улучшения любого рода.

Чтобы проиллюстрировать, как это будет работать, давайте вернемся к случаю с кварталом трущобной недвижимости. Пока он оставался в своем нынешнем состоянии, применялась бы существующая оценка, основанная на годовой арендной плате, которую можно было бы получить за него, но любые его части, которые сейчас или могут в дальнейшем стать незанятыми, вместо того чтобы избегать, как они делают сейчас, всех ставок и налогов, вносили бы вклад на основе стоимости своих участков, которая была бы оценена по годовой арендной плате для целей сравнения с существующими оценками, по крайней мере до тех пор, пока не могли быть установлены капитальные стоимости всей оценочной зоны. Если бы были осуществлены какие-либо улучшения, оценки не были бы повышены по этой причине, как они были бы при нынешних условиях, и если бы целый район был снесен, перепланирован и перестроен, оценка вместо того, чтобы основываться, как это было бы сегодня, на годовой стоимости реконструированной недвижимости, основывалась бы только на стоимости участка. Постепенно таким образом стоимость участка стала бы преобладающей основой оценки. «Очевидно», — как сказал Комитет в 1913 году, — «что освобождение от налогов будущих улучшений с экономической точки зрения гораздо важнее, чем освобождение от налогов существующих улучшений; если мы хотим поощрять новые здания и новые улучшения, что действительно важно, так это обеспечить, чтобы новые улучшения (а не старые) были освобождены от бремени ставок». Комитет, однако, был вынужден отклонить это предложение в то время на том основании, что «это вызвало бы несправедливую дифференциацию между человеком, который уже возвел здания или улучшения, и человеком, который возвел здания или улучшения после принятия Закона». Но между зданиями и улучшениями, которые существовали до войны, и теми, которые возникли в послевоенных условиях, такая несправедливость не могла бы действовать, потому что увеличение стоимости строительства даже сегодня больше, чем выгода, которая проистекала бы из освобождения от налогов улучшений. Настоящее время, следовательно, является уникальной возможностью для введения в действие этой столь необходимой реформы наиболее эффективным способом, свободным от трудностей, с которыми пришлось столкнуться в 1913 году. Если бы она была осуществлена сразу после перемирия, она, по моему мнению, сделала бы больше, чем что-либо другое, для решения жилищной проблемы, и даже сейчас еще не слишком поздно. На самом деле, ввиду нынешней безработицы это было бы наиболее своевременно. Кстати, это вскоре сделало бы ненужным продление Закона об ограничении арендной платы. Я понимаю, что что-то в этом роде было введено в Нью-Йорке для решения аналогичной проблемы.

Ставка и налог на стоимость участков

Комитет 1913 года был вынужден обратить свое внимание на другие предложения. Они предложили:

(a) Чтобы все будущие увеличения расходов каждого местного органа власти, которые должны были быть покрыты за счет ставок, покрывались за счет ставки на стоимость участков вместо существующих оценок; и

(b) Чтобы существующие расходы покрывались в небольшой степени в обязательном порядке, а в большей степени по усмотрению местного органа власти, таким же образом.

Нет причин, по которым эти предложения не могли бы быть введены в действие одновременно с тем, что касается новых зданий и улучшений. Они сделали эти предложения обусловленными существенным увеличением грантов в помощь местным органам власти, особенно в нуждающихся районах, из имперской казны; и они предположили, хотя и не рекомендовали определенно, что часть, по крайней мере, этого увеличенного гранта могла бы быть собрана посредством дополнительного налога на стоимость участков. Это, я думаю, безусловно должно быть сделано, и такой налог мог бы быть полностью или частично заменен нынешним земельным налогом и подоходным налогом по графику А, которые оцениваются на неправильной основе.

Эти предложения, конечно, повлекут за собой возрождение и пересмотр Национальной земельной оценки, установленной Законом о финансах 1909–1910 годов, которая должна быть сделана основой всего налогообложения и оценки, относящихся к недвижимому имуществу. Это было бы одновременно и реформой, и экономией, потому что в настоящее время существует несколько перекрывающихся систем оценки центральными и местными органами власти, ни одна из которых не является действительно удовлетворительной даже на нынешней неудовлетворительной основе оценки. Существование такой оценки, часто пересматриваемой и поддерживаемой в актуальном состоянии, и независимой от местных влияний, было бы бесценным не только для целей оценки и налогообложения, но и для достижения справедливой цены при приобретении земли для общественных нужд, и для взимания специальных сборов с увеличенной стоимости, обусловленной конкретными общественными улучшениями, такими как расширение железных дорог, с которыми я уже имел дело.

Я не из тех, кто утверждает относительно этих реформ, что они излечили бы все беды, от которых в настоящее время страдает общество, но я действительно верю, что нет другого и нет лучшего способа устранить несправедливость и ограничения наших нынешних методов оценки и налогообложения или высвободить и стимулировать энергию наших людей в развитии ресурсов нашей страны.

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ

Достопочтенный Ф.Д. Акленд

Член Тайного совета; член парламента (Л.) от Северо-Западного Корнуолла; финансовый секретарь Военного министерства, 1908–1910 гг.; заместитель государственного секретаря по иностранным делам, 1911–1915 гг.; финансовый секретарь Казначейства, февр.–июнь 1915 г.; секретарь Совета по сельскому хозяйству, 1915–1916 гг.; комиссар по лесному хозяйству. Председатель Общества сельскохозяйственной организации.

Г-н Акленд сказал: — Я начну с того, что изложу в дидактической форме пять пунктов, которые хотелось бы видеть прочно утвержденными в нашей сельской жизни: (i) интенсивное производство; (ii) обилие занятости при хорошей заработной плате; (iii) легкий доступ к земле и хороший шанс преуспеть на земле; (iv) реальная независимость в сельской жизни; (v) кооперативное объединение для многих целей.

Интенсивное производство наиболее важно. Так легко сказать, что фермер может получить больше от земли, и фермер должен получить больше от земли, что мы искушаемся продолжить и сказать, что фермера нужно заставить получить больше от земли. Но это не так просто. Это пробовали, и это не удалось, и когда любой предмет в нашей британской политической жизни доводился до точки кипения, и все же ничего эффективного не было сделано, чрезвычайно трудно довести его до кипения во второй раз.

Стоит проследить, что произошло на самом деле. Закон правительства о сельском хозяйстве 1921 года содержал четыре великих принципа: (i) что мы должны иметь больше продовольствия, производимого в этой стране (a) как страхование против риска войны, (b) чтобы соответствовать нашим послевоенным условиям как страны-должника путем импорта меньшего количества наших продовольственных запасов; (ii) что, поскольку наиболее продуктивным фермерством является пахотное фермерство, и поскольку, поддерживая надлежащую пропорцию пашни, мы можем в чрезвычайной ситуации сделать себя независимыми в отношении наших продовольственных запасов на неопределенное время, фермеры должны быть гарантированы от убытков на своих пахотных севооборотах; (iii) что если от фермеров требуется производить больше, они должны иметь четкие законные права обрабатывать свою землю наиболее продуктивным способом, большую компенсацию за беспокойство; (iv) что, поскольку первые три принципа дают безопасность нации и фермеру, желательно также дать безопасность работнику путем постоянного продолжения военного времени системы сельскохозяйственных советов по заработной плате.

Эти принципы были должным образом включены в законопроект, когда он покинул Палату общин:

(i) Министерство сельского хозяйства, действуя через окружные сельскохозяйственные комитеты, получило полномочия настаивать на определенном стандарте пахотной обработки, а также в незначительных вопросах, таких как борьба с сорняками и кроликами;

(ii) Разница между установленной рыночной ценой и оценочной стоимостью производства на его пшеничных и овсяных площадях была гарантирована фермеру, гарантия не должна была быть изменена иначе как после четырехлетнего уведомления;

(iii) Землевладелец должен был лишиться годовой арендной платы, если арендатор был потревожен, кроме как за плохое фермерство, или четырехлетней арендной платы, если беспокойство было капризным;

(iv) Существующая система советов по заработной плате была продолжена.

Разрушение политики

Постепенное разрушение этой политики началось в Палате лордов. Они позволили увлечь себя популярным криком против вмешательства правительства в промышленность и вычеркнули полномочия по контролю за обработкой земли. Премьер-министр сказал, что это была абсолютно существенная часть законопроекта и политики правительства, но правительство тихо и характерно приняло поправку лордов, и законопроект был принят.

Затем начались неприятности. Другие отрасли начали спрашивать, почему правительство удовлетворило сельское хозяйство, а не их, и поскольку правительство не могло оправдать свой контроль над сельским хозяйством, никакого реального ответа не было возможно. Также наступил холодный расчет в отношении национальных расходов. Законопроект о субсидиях на зерно грозил быть очень высоким. Хотя Европа голодала, она не могла покупать, поэтому дешевое американское зерно наводнило наши рынки; но стоимость производства здесь все еще была на пике, и, особенно для овса, сумма, которую нужно было выплатить фермеру, грозила быть большой. Было осознано, что это может стоить 25–30 миллионов для выполнения гарантий в первый год, и, возможно, 12–15 миллионов в год позже. Короче говоря, гарантии должны были уйти. Вместо четырехлетнего уведомления о любом изменении, законопроект об отмене великого Закона был внесен через пять месяцев после того, как он был принят. И это, к сожалению, было частью сделки с фермерами, которые получили за один сезон, возможно, на шесть или восемь миллионов меньше, чем они могли бы иметь право по Закону, что советы по заработной плате должны быть упразднены — и они были. От первоначальной структуры осталось только обесценивание стоимости всей собственности сельскохозяйственных землевладельцев примерно на одну двадцатую из-за дополнительной компенсации за беспокойство.

Каждый чувствовал, что их обманули, и так оно и было. Отрасль, о которой недавно говорили и которой уделяли много внимания, была выброшена в мусорную корзину. Фермеры потеряли свои гарантии, на основании которых во многих случаях они покупали свои фермы дорого или планировали свои севообороты. Рабочие, которые особенно нуждались в защите советов по заработной плате во время падения стоимости жизни и безработицы, потеряли всякую законную защиту. Землевладельцы, достаточно готовые дать то, что от них просили, если бы служилась какая-то национальная цель, обнаружили, что их потеря не принесла соответствующей национальной выгоды. Сельское хозяйство удалилось, насколько могло, от любого контакта с вероломными правительствами, чтобы зализывать свои раны.

Это не хорошая основа, на которой строить интенсивное культивирование или любую другую активную политику. Поскольку теперь нет законного или патриотического призыва к интенсивному производству, мы вынуждены вернуться к вопросу: «Окупается ли интенсивное производство?» и общий ответ заключается в том, что во время низких цен — нет. Нет сомнений, что медленно и неуклонно образование будет постепенно улучшать фермерство, и что фермеры научатся выяснять, какие части их бизнеса окупаются лучше всего, и концентрироваться на них. Также нет сомнений, что даже при низких ценах есть много возможностей для лучшего фермерства, и что лучшее удобрение, особенно пастбищных земель, окупится. Но фермер сталкивается с экономическим принципом — законом убывающей отдачи. Его можно сформулировать так: за пределами определенной точки, которая поднимается и падает прямо пропорционально стоимости продукта, дополнительные дозы труда и удобрений не дают соответствующей отдачи. Именно этот принцип объясняет то, что мы видим повсюду — что фермеры склонны экономить, насколько могут, на своем труде и позволять пахотной земле возвращаться к пастбищам.

И если это ясно фермерам, которые думают об интенсивном пахотном фермерстве, тем более это верно при сравнении пашни с пастбищем. Если вы возьмете тот же сорт количества пахотных и пастбищных ферм, обрабатываемых людьми того же мастерства и усердия, в течение ряда сезонов при низких мировых ценах на сельскохозяйственную продукцию, вы, я полагаю, найдете что-то вроде этого: пастбищная земля требует половины капитала и одной трети труда пахотной; она производит три четверти поступлений при половине платежей и дает двойную прибыль на акр и в четыре раза большую прибыль на капитал. Мораль всего этого ясна. Если нация не желает возвращаться к протекционизму для сельского хозяйства, что, я рад верить, в общих интересах немыслимо, и если она не желает гарантировать фермеру защиту от убытков от того метода сельского хозяйства, который означает наибольшее производство и наибольшую занятость, мы должны позволить фермеру задавать тон и фермерствовать так, как ему наиболее удобно. Мы должны стараться, на самом деле, не говорить слишком много чепухи об интенсивном производстве как о лекарстве от сельскохозяйственной депрессии. Полезно помнить, что все страны за морем, которые сочетают высокую заработную плату с сельскохозяйственным процветанием, имеют очень низкий выход продукции с акра, судя по нашим стандартам.

Занятость и заработная плата

Из того, что я только что сказал, прямо следует, что время высоких затрат и низких цен, как нынешнее, как время более низких затрат, но все еще более низких цен конца 80-х и начала 90-х годов, не является благоприятным временем для ожидания оживленной занятости или высокой заработной платы. И причины, отличные от тех, которые мы еще рассмотрели, заставляют фермера чувствовать, что его труд в настоящее время особенно обременителен. Он обнаруживает, что цены, которые он получает в среднем, в полтора раза выше, чем они были до войны: то, что он должен покупать, стоит от полутора до полутора с лишним раз больше, чем это стоило до войны; и от него ожидают во многих графствах Англии и Уэльса платить своим работникам примерно вдвое больше, чем он платил до войны. Это сильный аргумент для него. Но положение рабочих столь же сильно. «Я не был достаточно хорошо оплачен до войны. Если это должно быть признано хоть в какой-то мере, я должен при нынешней стоимости жизни (185) иметь двойную мою довоенную заработную плату». Безусловно, вне всякого сомнения, что 30 шиллингов в неделю, что является нынешней заработной платой на большой части Англии, не достаточно, даже с учетом только 3 шиллингов в неделю за аренду дома и сада, чтобы содержать мужчину, его жену и семью в состоянии реальной эффективности. И все же я знаю из личного опыта, что этот факт не признается должным образом на практике. Если кто-то пытается платить больше, его считают очень богатым человеком и чрезвычайно глупым — идея, ошибочная в отношении богатства и, возможно, преувеличенная в отношении менталитета.

Как были примирены в практике два противоречивых взгляда фермера и рабочего? Я могу только сказать, что, насколько простирается мое собственное знание — имея в виду, что фермер не имеет привычки делового человека весело списывать плохой год на хороший (ибо деловой человек знает, что торговля должна улучшиться когда-то, и тогда он получит прибыль, в то время как фермер не имеет уверенности, что дела улучшатся) — дела могли бы быть хуже. Было много взаимного внимания и желания извлечь максимум из трудных обстоятельств. Я, однако, мало сомневаюсь, что было бы лучше, если бы советы по заработной плате, которые контролировали рост заработной платы во время роста стоимости жизни, регулировали бы падение заработной платы во время ее падения — ослабляя контроль, возможно, позже, когда дела стали более стабильными.

Причина, по которой я думаю, что дела могли бы быть хуже, заключается в том, что Окружной комитет по заработной плате оставил хорошее наследие добровольным Согласительным комитетам, которые последовали за ними — люди, работающие в последних, были теми, кто при системе советов по заработной плате научился вести переговоры с рабочими, знать и уважать их — обычно некоторые из лучших фермеров в своих округах — и они искренне старались не подвести рабочих слишком сильно; с другой стороны, они знали, что единственная ценность, которую могут иметь их рекомендации, заключается в том, что они должны добровольно соблюдаться, и поэтому они заботились о том, чтобы не рекомендовать ставки выше тех, которые наименее благоприятно расположенные фермеры в округе могли бы платить — что означало ставки ниже тех, которые многие могли бы быть готовы дать. Это означает, что любая общая ставка, согласованная добровольно, будет скорее на низком уровне. Но я предпочел бы иметь ставку, которая соблюдается в целом, даже если она довольно низкая, чем чтобы каждый фермер был законом сам для себя. Если нет признанного стандарта, и один человек безнаказанно платит более низкую ставку, чем его соседи, другие ставки также имеют тенденцию к снижению, и тогда процесс начинается снова.

Заглядывая в будущее, единственное, что я могу сказать с какой-либо уверенностью о вопросе заработной платы, это то, что он нуждается в очень внимательном наблюдении. Давайте сначала будем уверены в нашем принципе, что первым бременем на землю, как и на любую другую отрасль, должен быть разумный уровень жизни для рабочих. Затем давайте будем уверены в том факте, что на очень большой части Англии и Уэльса нет определенной перспективы улучшения состояния рабочего по сравнению с условиями десятилетней давности. Опасности, которых следует опасаться, заключаются в том, что при нынешней прискорбной слабости профсоюзов рабочих большие группы фермеров могут отойти от рекомендаций своих лидеров; и что если депрессия продолжится и военные сбережения истощатся, фермеры будут склонны снижать заработную плату в целях самосохранения. За этими вещами нужно следить. Если общее состояние сельского хозяйства улучшается без соответствующего улучшения состояния рабочих, или если условия ухудшаются и основная тяжесть бремени перекладывается на рабочего, мы должны быть готовы выступать за возвращение к старым советам по заработной плате или принятие системы торговых советов. Это должно, я думаю, быть кардинальным пунктом нашей либеральной веры, что, хотя лучше оставить промышленные вопросы для урегулирования, насколько это возможно, сторонами, заинтересованными в отрасли, государство должно быть готово вмешаться в любом случае, в котором рабочие не развили силу путем своего собственного объединения для обеспечения разумных условий и перспектив. Именно к перспективам я теперь перехожу.

Доступ к земле

Я имею в виду под этим, что должно быть как можно больше шансов для мужчин и женщин, которые имеют склонность к сельским занятиям, заняться обработкой почвы; самая свободная возможность для эксперимента в зарабатывании на жизнь с земли; и хорошие шансы для тех, кто начал на земельной лестнице, подняться на ее вершину.

Три вещи, которые стоят на пути, это:

(i) Стоимость строительства и оборудования;

(ii) Практика, при которой культиватор предоставляет весь движимый капитал;

(iii) Препятствие для свободного использования земли, наложенное на ее владельцев компенсационными статьями Закона о сельском хозяйстве.

Эти препятствия приносят реальный вред, во-первых, потому что очень большая доля ферм в этой стране неправильного размера: слишком большие для человека, чтобы работать руками, и слишком много для него, чтобы работать головой, как хорошо сказал сэр Томас Миддлтон. Цифры показывают совершенно убедительно, что берете ли вы производство на акр или производство на человека, ферма от 100 до 150 акров является экономически худшей единицей размера. Вероятно, более половины наших ферм находятся в пределах от 70 до 100 акров. Мы получили бы гораздо больше от земли, если бы все они были либо ниже 80 — чтобы человек и его семья могли управлять ими — либо выше 180, чтобы был шанс применить к производству самые научные методы и современную технику.

Но движение, либо к разбиению существующих владений, либо к их объединению, будет чрезвычайно медленным. Один процесс означает строительство новых домов и зданий, что является запретительным по цене; а другой — также новое строительство и отказ от очагов и домов, что запрещено как ценой, так и настроением. Любое изменение в любом направлении почти запретительно для класса новых бедных землевладельцев, потому что если кто-то делает любое изменение, кроме случаев, когда арендатор умирает или переезжает по собственной воле, он теряет годовую арендную плату.

Я еще не упомянул трудность с капиталом. По нашему британскому методу, если человеку нужна ферма, он должен иметь капитал — около 10 фунтов стерлингов на пахотный акр и около 5 фунтов стерлингов на пастбище. Это большое препятствие для свободы эксперимента и величайшее препятствие на пути вверх по сельскохозяйственной лестнице. Должен быть свободный доступ к нашим фермам для городских мозгов, которые часто могут проложить новые и прибыльные линии, если им дать шанс. Это не хорошо для сельского хозяйства, и это не способствует тому сочувствию, контакту и обмену, которые должны существовать между городом и деревней, что начало в фермерстве должно требовать тяжелого запаса капитала. Если бы наши землевладельцы были богаче, они могли бы попробовать некоторые из континентальных систем, при которых землевладелец предоставляет не только ферму и здания, но и скот и оборудование, и получает в дополнение к справедливой арендной плате за землю половину прибыли фермы. Но тщетно надеяться на это при нынешних условиях, и, к добру или к худу, нувориш не покупает землю. Он знает слишком много, и он может получить то, что хочет, без нее. Он может арендовать дом, он берет охоту, но он не купит поместье.

Когда я думаю о важности свободы эксперимента и лестницы без пропущенных ступенек, я имею в виду возможность владельца одного поместья от 5000 до 10 000 акров объединить все фермы и многие поля и сделать своих лучших арендаторов содиректорами с ним совместного предприятия, один занимается покупкой и продажей, один присматривает за энергией и тракторами и инструментами, один планирует сельскохозяйственные процессы, один направляет труд и так далее. Это дает перспективу наибольшего производства и наибольшей прибыли, и это дает действительно хорошему рабочему шанс, которого в настоящее время у него нет. В настоящее время, если он не покидает землю, в девяти случаях из десяти раз рабочий — всегда рабочий. Мое видение дало бы ему шанс стать, сначала, бригадиром, затем помощником менеджера, менеджером, директором и управляющим директором. Это должно быть опробовано — но как бы арендаторы это ненавидели, и вполне естественно тоже! В настоящее время, если дела идут не так, если это не вина правительства или погоды, это вина самого фермера. В моем акционерном поместье каждый директор и менеджер чувствовал бы, что все его коллеги подводят его и разрушают его прибыль. Трудно заставить людей принять довольно охотно, на практике, учение о том, что они — хранители своих братьев.

Схему едва ли можно было бы начать с людьми, привыкшими к нынешним методам, и стоимость получения вакантного владения землей сделала бы трудным попробовать с новыми людьми. Я уверен, однако, что что-то в этом роде — хорошая и обнадеживающая идея, и лучший способ сделать лестницу полной. И я осмеливаюсь думать, что что-то в этом роде будет опробовано постепенно в некоторых местах, когда я вижу количество сыновей землевладельцев, которые находятся в этом и других университетах, проходя лучшие курсы, которые они могут получить по науке и экономике сельского хозяйства. Они знают, что это единственный способ сохранить остаток старых акров. Это совершенно ново после войны — и самый обнадеживающий знак.

Независимость

Мне не нужно настаивать на важности в наших деревнях реальной независимости жизни. Именно отсутствие независимости в сочетании с долгими рабочими часами и малым занятием для часов досуга, что, больше, чем низкая заработная плата, вызвало довоенный исход из страны. Если перспективы промышленности улучшатся, но сельское хозяйство останется в депрессии, будет еще один исход из сельской местности лучших молодых людей, которые вернулись в нее после войны. Это первоклассной важности, как с национальной, так и с сельскохозяйственной точки зрения, чтобы они остались, ибо до войны существовала реальная опасность, что сельское хозяйство может стать остаточной отраслью, осуществляемой главным образом ими, слишком летаргичными в уме и теле, чтобы делать что-то еще.

В предисловии, которое он написал к Тому I Земельного отчета, как председатель Комитета по земельным запросам Ллойд Джорджа (кажется, давно прошло время, когда Ллойд Джордж был увлеченным земельным реформатором), мой отец набросал идею создания комиссий для отчета по приходам в каждом графстве, таким же образом, как комиссии отчитывались о приходских благотворительных организациях. Они записывали бы, как распределена земля, влияло ли влияние землевладельцев на свободу или против нее, был ли шанс для рабочего попасть на землю и взобраться на лестницу. Был ли эффективный деревенский институт, было ли достаточно удобно расположенных наделов, разрешалось ли жителям коттеджей держать свиней и птицу, и на что были похожи здоровье и жилье.

Это хорошая идея, и ее следует иметь в виду. Признаюсь, я не знаю достаточно, чтобы знать, является ли она сейчас такой же желательной, как она казалась до войны. Я хотел бы надеяться, что нет, но я не уверен. Я верю, что в деревнях сейчас гораздо больше реальной независимой жизни, чем было десять лет назад. Есть, я думаю, сейчас меньше деревень, подобных некоторым в Северном Йоркшире до войны, в которых единственным шансом для либерального кандидата провести собрание было провести его на открытом воздухе, после наступления темноты в ночь без луны, и даже тогда ему нужен был большой голос — ибо его непосредственная аудитория была склонна состоять из двух собак и свиньи. Сейчас, мне кажется, людям нравится, когда проходят политические собрания, но они не утруждают себя слушать ни одно из них.

Что касается настоящего времени, то в последнее время, насколько мне известно, было построено много деревенских институтов. Произошло огромное развитие футбола. Деревенские промыслы, при мудром поощрении Комиссии по развитию, возрождаются. Моторные автобусы делают доступ к городским развлечениям гораздо легче, и кинотеатры выходят в деревню. Есть возрожденный интерес и очень острая конкуренция на выставках наделов и коттеджных садов. Так оно и есть, во всяком случае, на нашей стороне — но никто не может знать больше, чем свой собственный кусочек страны. По этим и подобным вопросам мы должны думать, наблюдать и встречаться вместе, чтобы отчитываться и обсуждать. Нам нужно больше Морисов Хьюлеттов и миссис Стердж Греттон, чтобы рассказать нам, как обстоят дела на самом деле, ибо ничто так трудно визуализировать, как то, что происходит медленно в своем собственном приходе.

Кооперация

Я подхожу, наконец, к кооперации. Вы подумаете, что я предвзят, когда я говорю о ее возможностях. Я предвзят. Я был восемнадцать лет в руководящем органе Общества сельскохозяйственной организации, и теперь являюсь его председателем, и поэтому тесно связан с работой по организации кооперативных усилий. Видишь довольно ясно, как трудно заставить любой класс английских сельхозпроизводителей объединиться для любой взаимной цели, как это стоит того, и какие почти неожиданные возможности полезной работы все еще существуют. Благодаря в значительной степени неустанной работе сэра Лесли Скотта — который оставил председательство в обществе после своего недавнего назначения генеральным солиситором — страна теперь довольно покрыта обществами для совместной закупки требований — главным образом удобрений, кормов и семян. Есть также аффилированные с движением, которое я упомянул, многие полезные кооперативные аукционные рынки, общества скотобоен, беконные фабрики, шерстяные общества, яичные и птицеводческие общества, и общества фруктов и садовых продуктов (но недостаточно), помимо тысячи или около того обществ владельцев наделов, которые, благодаря в значительной степени нашему другу, Джорджу Николлсу, подали всем остальным пример в усердии и лояльности к своему родительскому органу.

Идеал заключается в том, что там, где существует общество, основные сырьевые материалы отрасли должны закупаться оптом вместо розницы, а основные продукты отрасли продаваться в розницу вместо опта; что тем самым прибыли посредников и другие прибыли должны быть снижены до разумной цифры, и что потребитель должен получить наиболее эффективное обслуживание в отношении своих поставок. Это также идеал, чтобы фермеры и другие научились большему товариществу и братству; чтобы большие и маленькие люди одинаково стали одним сообществом, связанным вместе для многих общих целей, и чтобы таким образом культиваторы почвы потеряли ту изоляцию и эгоизм, которые являются упреком против них. Идеал, однако, не всегда реализуется. Фермер любит иметь кооперативное общество, чтобы сдерживать цены других людей, но, помогши сформировать общество, он не видит, почему он должен быть лоялен к нему, если торговец предлагает ему что-то на шиллинг за тонну дешевле. Формируется хороший комитет, но члены думают, что они занимают свои должности главным образом для того, чтобы получить первый кусок для себя при какой-то хорошей сделке, которую сделало общество, и они начинают с заблуждения, что они хорошие деловые люди. Дела, поэтому, попадают в руки менеджера, и удивительно, как гораздо быстрее плохой менеджер может потерять деньги, чем хороший может их сделать. И если в этих и других отношениях это тяжелая работа с обществами фермеров, работа еще более тяжелая с мелкими владельцами. Это дыхание их ноздрей — торговаться индивидуально, и если общество начато, они будут посылать свои вещи на продажу только тогда, когда у них и у всех остальных избыток, несортированные и плохо упакованные — и тогда они ворчат на получение низкой цены.

Но вся кооперативная работа обильно стоит того. И поле кооперации не ограничено покупкой поставок или продажей продукции. Оно должно охватывать использование тракторов и молотильных комплектов и установку и распределение энергии. И если сельское хозяйство получит шанс успокоиться до умеренной степени стабильности и процветания, было бы не за пределами надежд, что часть, по крайней мере, прибыли кооперативного предприятия должна быть использована для развития удобств общей жизни сообщества — чтобы предоставить призы для спорта и цветочной выставки — капитал для начала отрасли для зимних вечеров, и даже сиденья для старых людей вокруг деревенской лужайки.

Времена не благоприятствуют увеличению продуктивности нашей земли, за исключением медленных процессов образования — которые работают особенно медленно в сельском хозяйстве. Также они не благоприятствуют немедленно повышению уровня жизни рабочих, хотя мы никогда не должны отпускать это как существенное. Но многие из нас могут, если захотим, помочь хорошему человеку начать на земле, или помочь человеку, который преуспел на земле, сделать лучше. Многие из нас могут помочь развить реальную независимость жизни в деревнях и, через кооперацию, те добрые добродетели дружелюбия и полезности другим и готовности работать для общих целей, которые иногда не так обычны, как могли бы быть. И те, кто может делать любые из этих вещей, должны, не дожидаясь законодательства — ибо законодатель — это надломленный тростник.

Примечание транскрибера: Следующие очевидные опечатки были исправлены для этого электронного издания:

misconduct necessitates military operations; |   as printed   | operations:
if he tries to make his responsibility real |   as printed   | responsiblity
the main virtue of Cabinet |   as printed   | virture
which are almost invariably present towards |   as printed   | invarably