ФОНД РАССЕЛА СЕЙДЖА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПЛАНА ГОРОДА ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ АМЕРИКАНСКОГО ПРАВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПЛАНОВ ГОРОДОВ Автор: ФЛАВЕЛ ШЕРТЛЭФФ ИЗ БОСТОНСКОЙ КОЛЛЕГИИ АДВОКАТОВ В сотрудничестве с ФРЕДЕРИКОМ ЛОУ ОЛМСТЕДОМ, ЧЛЕНОМ АМЕРИКАНСКОГО ОБЩЕСТВА ЛАНДШАФТНЫХ АРХИТЕКТОРОВ НЬЮ-ЙОРК СЕРВЕЙ ЭССОШИЭЙТС, ИНК. MCMXIV ВВЕДЕНИЕ Причиной подготовки этой книги является поразительное различие в практической эффективности методов, фактически применяемых и предписанных законом или юридической практикой в различных частях Соединенных Штатов при приобретении земли для общественных нужд, при распределении стоимости общественных улучшений и в других процедурах, необходимых для надлежащего приспособления наших растущих городов к потребностям их жителей. Простое различие в методах само по себе представляло бы лишь академический интерес, но различия, которые приводят к созданию препятствий на пути прогресса в одном сообществе и их устранению в другом, имеют большое практическое значение. Масштабы и значимость этих практических различий все сильнее и сильнее осознавались автором в ходе обширной практики в качестве ландшафтного архитектора, особенно в связи с проектированием и осуществлением таких муниципальных улучшений, как парки, игровые площадки, общественные скверы, парковые дороги, улицы, размещение общественных зданий и благоустройство их территорий. Еще более примечательным, чем различие в методах и в относительной эффективности, было пристальное внимание официальных лиц, особенно в юридических департаментах городов, к постоянно возникающей проблеме поиска пути наименьшего сопротивления для проведения конкретного улучшения через лабиринт препятствий, создаваемых существующей местной правовой ситуацией, сопровождаемое почти фаталистическим принятием этих препятствий в качестве перманентного условия. В большинстве городов было очевидно весьма поверхностное знакомство с условиями и методами, существующими в других местах, и общее отсутствие серьезных конструктивных усилий по улучшению местных условий и методов на основе общего опыта. Однако в последние годы наметилась тенденция отходить от этого безразличия и подходить к данным проблемам с более широких позиций. Осознавая важность стимулирования и поддержки таких конструктивных местных усилий путем привлечения внимания к наиболее важным различиям в реальной практике и не имея ни времени, ни юридической подготовки для самостоятельного надлежащего представления предмета, автор этого предисловия около трех лет назад призвал Фонд Рассела Сейджа предоставить средства для проведения систематического обзора этой сферы и публикации его результатов. Отклик был сердечным и результативным, что позволило г-ну Флавелу Шертлэффу из Бостонской коллегии адвокатов посвятить большую часть своего времени в течение двух лет этой задаче. Г-н Шертлэфф проделал основную работу по книге от начала и до конца и несет ответственность за ее точность с юридической точки зрения. Автор этого предисловия был вынужден ограничить свое сотрудничество общим руководством при сборе и отборе материала и его упорядочении для представления, а также довольно тщательной и детальной ревизией рукописи и корректуры с целью приведения впечатлений, передаваемых книгой, в соответствие здравому смыслу с теми наблюдениями и выводами, к которым он пришел, занимаясь реальными проблемами муниципального благоустройства во многих различных городах. Не предпринималось попыток составить исчерпывающий трактат по планировке городов; и некоторые темы, входящие в рамки названия этого тома, по многим причинам не были рассмотрены с такой детализацией, какая может показаться оправданной в силу их важности. Это особенно верно в отношении темы строительных норм и правил. Поскольку строительство городов представляет собой прежде всего вопрос приобретения земли муниципалитетом либо же предоставления полномочий по регулированию ее использования другими лицами, поиск прецедентов в кодексах, отчетах и юридических учебниках касался трех четко определенных тем: приобретения земли, права налогообложения и полицейского права. В отношении них не предпринималось попыток составить полный дайджест, а ставилась задача лишь представить наиболее значительные вариации, выявленные в результате довольно систематического и разумного поиска. Практику муниципальных ведомств обнаружить оказалось гораздо сложнее. Изучение государственных кодексов и результаты, полученные на основе опросных листов, разосланных в большинство крупных городов Соединенных Штатов, позволили определить ограниченное число штатов в качестве типичных для остальных и путем выбора наиболее перспективных городов в каждом штате составить список городов для изучения на месте. Полученные в одном городе данные путем консультаций с муниципальными чиновниками и иными способами часто приводили к включению в список нового города. Следующие города посещались на несколько дней каждый: Нью-Йорк, Буффало, Кливленд, Индианаполис, Чикаго, Милуоки, Миннеаполис, Сент-Луис, Канзас-Сити, Денвер, Лос-Анджелес, Сан-Франциско, Портленд (Орегон), Сиэтл, Хьюстон, Даллас, Новый Орлеан, Балтимор, Филадельфия и Питтсбург. Возможность провести более углубленное исследование в одном городе представилась в связи с расследованием, проводимым комитетом по планировке городов Бостонской торговой палаты в отношении методов, применяемых при расширении уличных систем в столичной агломерации Бостона, и полученная таким образом информация была использована в этом отчете. Материал для книги был собран в период с января 1910 года по январь 1912 года — во время исключительной активности в области законодательства о планировке городов. Часть текста устарела до завершения работы над книгой, а некоторые выводы легли в основу законодательства за прошедший год (1913). Так, Огайо закрепил в своей конституции право избыточного отчуждения земли [1] и право возлагать стоимость улучшений на территории, получившие особую выгоду [2]. Массачусетс, Нью-Йорк и Висконсин внесли поправки в свои конституции, закрепив принцип избыточного отчуждения [3]. Закон Пенсильвании 1907 года, разрешающий избыточное отчуждение, был испытан на практике, и верховный суд признал его неконституционным [4]. Комиссии по планированию стали обязательными в Массачусетсе и были разрешены в Нью-Йорке, Нью-Джерси, Пенсильвании и некоторых городах Коннектикута [5]. Эта деятельность по постепенному и экспериментальному изменению правового механизма, несомненно, будет продолжаться до тех пор, пока он не превратится в инструмент гораздо более высокой средней эффективности, чем в настоящее время, для достижения социальных целей планирования городов. Настоящая книга предлагается в качестве помощи в успешном осуществлении этого процесса. Фредерик Лоу Олмстед. Бруклайн, шт. Массачусетс, 30 апреля 1914 г. СНОСКИ: [1] См. Приложение A, III, стр. 280. [2] Конституция штата Огайо, Статья XVIII, Раздел 11. [3] See Appendix A, III, pp. 248, 278, 279. [4] See Appendix A, III, pp. 272, 275. [5] See Appendix, pp. 283, 284, 290, 294. ГЛАВА I ОБЩЕСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ Владение землей муниципалитетом имеет важное значение для реализации многих частей плана города. Определенные действия частных собственников, которые имеют тенденцию препятствовать реализации плана, либо временно, либо навсегда, могут быть запрещены муниципальным регулированием. Другие действия в поддержку плана могут быть вызваны убеждением или принудительным административным давлением. Но на ранней стадии земля или права на землю должны быть приобретены для общества, и муниципалитету потребуется рассмотреть: во-первых, имеет ли он право приобретать или использовать землю для желаемой цели; во-вторых, методы приобретения земли; и в-третьих, справедливое распределение затрат на ее приобретение. ПРАВО МУНИЦИПАЛИТЕТА НА ПРИОБРЕТЕНИЕ И ВЛАДЕНИЕ ЗЕМЛЕЙ Следует подчеркнуть с самого начала, что муниципальное владение землей в Соединенных Штатах подчинено важным ограничениям. Принято ссылаться на немецкие примеры планирования городов и указывать на то, что успех плана объясняется большим процентом земли, находящейся в муниципальной собственности. Немецкие города поощряются к выходу на рынок недвижимости с явной целью сдерживания спекуляций и сокращения перенаселенности участков путем высвобождения из частной собственности земли для строительных целей. Как бы ни было это желательно в немецких городах, это не разрешено ни в одном муниципалитете Соединенных Штатов. Как в Германии, так и в Соединенных Штатах закупочные средства, находящиеся в распоряжении любого муниципалитета, являются лишь возвратом от налогообложения граждан, и доход всех может тратиться только на те цели, которые могут разделяться всеми. Немецкие города достигли широкого понимания «общественного использования» и подчеркнули в этой концепции права сообщества. Конституция Соединенных Штатов, с другой стороны, создавалась тогда, когда отдельный человек был преобладающим в философии и политике, и пункт, защищающий индивида за счет сообщества, оказался эффективным препятствием на пути демократических тенденций, которые заменили бы по значимости сообщество индивидом. Следовательно, «общественное использование» в Соединенных Штатах истолковывалось судами более узко. Но новые общественные потребности были признаны легислатурами и санкционированы судами после роста крупных центров населения в Соединенных Штатах. Для удовлетворения рекреационных потребностей ассигнование средств сообщества было санкционировано как для покупки, так и для принудительного отчуждения земли для парков, бульваров и игровых площадок. Не исключено, что в следующие двадцать лет легислатуры и суды признают более радикальные потребности. Необходимость защиты общества от эгоизма нескольких крупных собственников недвижимости, например, может привести к созданию муниципального совета, представляющего всех людей сообщества как фактор на рынке недвижимости. Муниципалитет в Соединенных Штатах может стать собственником земли посредством дарения, посвящения общегодовой земли в общественное пользование (дедикации) или завещания и может использовать такую землю для любых целей, не противоречащих условиям дарения, дедикации или завещания. Но земля или права на землю могут приобретаться муниципалитетом за счет государственных доходов только для конкретных общественных целей, независимо от того, осуществляется ли приобретение путем покупки или путем отчуждения на основе права принудительного отчуждения. Если город приобрел полную собственность на землю путем покупки или отчуждения, он может использовать ее любым образом до тех пор, пока такое использование служит какой-либо общественной цели; за исключением тех юрисдикций, где было постановлено, что город обладает лишь ограниченной собственностью, которая ограничивает его право использования конкретной целью, для которой земля была приобретена. МЕТОДЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ ЗЕМЛИ 1. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПОСРЕДСТВОМ ДАРЕНИЯ, ДЕДИКАЦИИ ИЛИ ЗАВЕЩАНИЯ Ничто не мешает городу принимать и удерживать землю не для общественных целей, при условии, что деньги налогоплательщиков не тратятся на приобретение или удержание земли для желаемой цели. Если бы в каком-либо конкретном случае возникла необходимость передать недвижимость городу для цели, не охватываемой городским уставом, легислатура, как правило, оказалась бы готова принять разрешающее законодательство. Характер большинства муниципальных администраций был недостаточно многообещающим, чтобы побуждать крупных землевладельцев создавать трастовые фонды, которыми города управляли бы в интересах всех или определенного класса своих граждан; но нет ничего в правовой теории, что препятствовало бы принятию городом в качестве доверительного собственника как недвижимого, так и личного имущества, которое даритель желает направить на определенное использование; как, например, на обеспечение дешевого и санитарно пригодного жилья для своих граждан. Это лишь одна иллюстрация того, что могло бы быть сделано городом в качестве доверительного собственника, но действительность любого такого траста полностью зависела бы от его управления без расходов для города. 2. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПОСРЕДСТВОМ ПОКУПКИ И ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ Приобретение городом земли для неограниченных целей посредством дарения, дедикации или завещания встречается редко, но ее приобретение за счет государственных доходов не для общественных целей посредством покупки или принудительного отчуждения запрещено во всех городах. В последнем случае город может взять абсолютную собственность (fee simple), которая представляет собой полное право собственности на землю, или сервитут, который является правом лишь использовать землю для определенной цели и интерпретируется как «общественное». Эти ограничения права на приобретение земли путем принудительного отчуждения или покупки оказывают решающее влияние на план города. ОГРАНИЧЕНИЕ КОНКРЕТНЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ Если земля приобретается для конкретных целей в соответствии с хорошо продуманным планом города и если условия, на которых она приобретается, предотвращают ее использование любым способом, несовместимым с этими первоначальными целями, тем самым создается важная гарантия против необдуманного отказа от первоначального плана. Последующая администрация не может тогда принести в жертву продуманный прогресс, достигнутый по направлениям первоначального плана, путем конфискации любой из приобретенных таким образом земель и перенаправления их на обслуживание какого-либо нового проекта, который на данный момент может казаться более важным, но для которого город не может или не хочет покупать дополнительную землю. Очевидно, это способствует консервативной стабильности целей, которая полностью согласуется с духом планирования городов. С другой стороны, нормальная и здоровая модификация плана города в ответ на новые условия может серьезно затрудняться любым ограничением муниципальных земельных владений конкретным использованием. Вследствие больших физических изменений, обусловленных ростом города, использование, для которого земля была первоначально приобретена, может полностью устареть. Эта ситуация может возникнуть, когда земля, первоначально переданная городу для парковых или школьных целей, становится абсолютно непригодной для такого использования и полезной для другой общественной цели или для частных корпораций или лиц. С одной стороны, нежелательно посвящать значительную площадь использованию, которое препятствует наилучшему всестороннему развитию города — коммерческому, промышленному и жилому; столь же нежелательно допускать сокращение парковых или школьных земель, за исключением самых веских причин. Города временами принимали весьма недальновидную политику в отношении недвижимости. Они продавали свои ценные владения по низкой цене, видели, как покупатель получает огромную прибыль, и были вынуждены покупать участки по значительно возросшей цене, хотя, сохранив свои владения, они имели бы адекватную землю для своих нужд. Здания размещались в парках в предполагаемых интересах экономии, и за счет застройки участка здание лишалось индивидуальности, а люди — необходимого открытого пространства. Такие нарушения хорошего вкуса и истинной экономии, которые являются двумя составляющими планирования городов, совершаются даже сейчас, когда потребность в парках более полно осознается общественностью и отстаивается прессой. Эта ошибочная идея экономии, вероятно, объясняет размещение многих городских ратуш, в больших и малых городах, на центральных площадях, где открытые пространства должны сохраняться на благо сообщества, а общественные здания должны располагаться фасадом к ним. Вустер, штат Массачусетс, использовал часть своего старого общественного пастбища (common) для городской ратуши; Филадельфия выделила для той же цели один из общественных скверов, отведенных Уильямом Пенном; городская ратуша в Сент-Луисе занимает шесть акров, которые когда-то были общественным сквером; Чарлстон, Южная Каролина, чья городская ратуша ведет свое происхождение с давних времен, заняла под ее строительство один из четырех небольших парков; Питтсбург разместил на земле, первоначально использовавшейся как общественный сквер, два рыночных здания; Делавэр-парк в Буффало пострадал от вторжения художественной галереи и исторического здания таким образом, что это серьезно снизило его ценность для целей, определявших его первоначальное приобретение; другой парк площадью пять акров в Буффало был частично использован под участок для школьного здания. Это примеры того, когда качественное градостроительство требует защиты первоначальной цели посредством строгих ограничений муниципальной власти. Но было бы прискорбно, если бы парковые земли или любые другие общественные земли, которые стали непригодными для своей первоначальной цели или которые, даже будучи все еще подходящими, блокируют желательное изменение в плане города, не могли быть перенаправлены на новое использование без чрезмерных затрат или задержек. Некоторые общественные земли легко сдаются в аренду на длительный срок по хорошей арендной платой и могут таким образом приносить доход, который, будучи направлен на цель, для которой земли были первоначально приобретены, позволил бы достичь большего, чем прямое использование самой земли. Доход от бывшей школьной собственности, находящейся теперь в торговом районе Чикаго, пополняет школьные фонды на 637 569 долларов ежегодно. Рост стоимости одного участка на углу улиц Ла-Саль и Адамс, купленного за 8 750 долларов для нужд департамента водоснабжения и теперь занимаемого зданием «Рукри», составляет 2 142 000 долларов. Проблема возникает тогда, когда, например, планы нового общественного центра (civic center), как в Кливленде, предусматривают единый вокзал на парковой земле, или когда Чикаго желает разместить Музей Филда в Грант-парке. Споры, вызываемые такими случаями, лишь после долгих лет задержки доходят до верховного суда для определения конфликтующих прав города и дарителей или их наследников. Принципы, выведенные из рассмотренных дел, четко признают различие, основанное на юридическом характере владения рассматриваемой землей. Дело 1. — Когда город приобрел лишь право на землю, например право использовать землю для парковых целей, а право собственности осталось за дарителем, существует единодушие в решениях о том, что земля должна использоваться только для парковых целей и что любое другое использование влечет за собой сохранение земли в собственности первоначального дарителя свободной от обременения использованием со стороны города. Это право на возврат (reversionary right) может быть выкуплено или, при необходимости, подвергнуто принудительному отчуждению, поскольку власть принудительного отчуждения выше любого вида собственности, но за него нужно заплатить. Дело 2. — Когда город приобрел все права, правовые титулы и интересы на землю путем принудительного отчуждения, по крайней мере в Нью-Йорке действует закон, согласно которому легислатура может изменить назначение и даже предусмотреть, что земля, ранее использовавшаяся как парк, может быть передана частным лицам или корпорациям для частного использования. В деле «Бруклинская парковая комиссия против Армстронга» (Brooklyn Park Commission vs. Armstrong, 45 N. Y. 234) город Бруклин приобрел абсолютную собственность (fee simple) путем принудительного отчуждения на земли, которые впредь должны были использоваться как Проспект-парк. Впоследствии, когда планы парка были более полно разработаны, было признано целесообразным включить некоторые дополнительные земли и исключить некоторые из первоначально приобретенных. Город продал один участок ответчику, который отказался принять правовой титул на том основании, что город не может передать чистый титул. Суд постановил, что, поскольку титул был получен в траст для специальной общественной цели, город не мог осуществлять передачу без санкции легислатуры, но что в власти легислатуры было освободить город от траста и уполномочить его продавать и передавать: «Несомненно, в большинстве случаев, когда земля отчуждается для специального использования по соображениям общественной полезности, изъятие ограничивается именно этой целью. Но это происходит тогда, когда отчуждается не имущество, а лишь право пользования. В таком случае право общественности ограничивается пользованием, и когда пользование прекращается, прекращается и право; когда же отчуждается имущество, хотя конкретное использование может быть оставлено, право на имущество сохраняется». «Общественность обладала правом на землю при осуществлении выплаты, и как только владельцу была произведена выплата, он был лишен владения (disseised). Возврата нет». «По санкции легислатуры она может быть продана, ее характер может быть изменен из недвижимого имущества в движимое, а доходы могут быть направлены на общие или специальные цели». Дела в других юрисдикциях, которые, кажется, устанавливают иное правило, а именно, что легислатура не может перенаправить имущество, удерживаемое муниципалитетом в трасте для одной цели, на другую и несовместимую цель, зависят от формулировки конкретного статута или основаны на представлении о том, что полная собственность никогда не находилась у муниципалитета. Дело 3. — Самая сложная ситуация возникает тогда, когда земля была передана по дедикации в абсолютной собственности (in fee) для конкретного общественного использования, например для парковых целей. Состояние законодательства в этой ситуации отнюдь не очевидно. Различные суды штатов пришли к разным выводам. Суд Огайо в деле «Железная дорога Луисвилла и Нашвилла против Цинциннати» (Louisville and Nashville Railroad vs. Cincinnati, 76 Ohio St. 481) постановил, что когда общественное пастбище (common), юридический титул на которое находился у города в трасте для его жителей, больше не требуется или цель, для которой оно было передано по дедикации, больше недостижима, оно возвращается лицу, осуществившему дедикацию. Но суд Миннесоты в деле «Город Сент-Пол против Чикагской, Милуокской и Сент-Польской железной дороги» (City of St. Paul vs. Chicago, Milwaukee and St. Paul Railroad, 63 Minn. 330) пришел к выводу, что при попытке перенаправить имущество, переданное по дедикации в абсолютной собственности (in fee simple) для конкретной цели, имущество не возвращается лицу, осуществившему дедикацию, а акт легислатуры является простой юридической ничтожностью. Самым удивительным решением по этому вопросу является решение по делу «Комиссионеры Южного парка против Уорда» (South Park Commissioners vs. Ward, 248 Ill. 299). Дело возникло из попытки комиссионеров Южного парка Чикаго разместить Музей Филда в Грант-парке. Парк был навечно посвящен общественному использованию путем межевания (platting), в соответствии с которым были проданы определенные примыкающие участки, некоторые из которых перешли во владение ответчиков Уорда и др. Право владельцев примыкающих участков сохранять парк свободным от зданий было сделано на основании специального статута 1861 года принудительным посредством иска по праву справедливости (bill in equity). После 1893 года к парку была добавлена площадь, многократно превышающая первоначальный парк, путем засыпки акватории озера Мичиган. Район, примыкающий к парку, также претерпел коренное изменение своего первоначального жилого характера. Комиссионеры решили в 1909 году разместить музей на присоединенной территории парка, но Уорд и др. добились судебного запрета. Затем комиссионеры предприняли действия на основании акта 1903 года, который уполномочивал их подвергнуть принудительному отчуждению права на парк, принадлежащие любым владельцам участков по первоначальной передаче, но петиции, поданные для отчуждения этих прав, были отклонены в высшем суде. Поддерживая это решение, верховный суд Иллинойса постановил: «Если легислатура не имела полномочий изменять назначение Грант-парка и игнорировать условия дедикации путем санкционирования возведения и содержания зданий в парке, не могло быть никакого принудительного отчуждения прав ответчика на то, чтобы парк содержался свободным от зданий, каков бы ни был характер таких прав». Это решение является отрицанием суверенной власти принудительного отчуждения, как отмечается в сильном особом мнении (dissenting opinion). Если легислатура могла отчуждать посредством права принудительного отчуждения имущество, входящее в состав Грант-парка, до того, как оно было передано по дедикации, невозможно понять, почему она не могла сделать то же самое после того, как оно было передано. Каковы бы ни были права первоначальных лиц, осуществивших дедикацию, или их наследников, или тех, кто владеет договорными правами на их основе, эти права могут быть изъяты на основе власти принудительного отчуждения, как и любое другое имущественное право в любой другой юрисдикции, кроме Иллинойса. Во избежание правовых осложнений в случае изменения назначения недостаточно включить в первоначальную дедикацию фразу «для использования жителями в качестве парка или для любого другого общественного использования, которое предпишут надлежащим образом учрежденные органы». Даже в соответствии с этим положением земли, находящиеся в полной собственности города, могут стать настолько посвященными конкретному использованию, что общественность, а возможно, в некоторых юрисдикциях и частные интересы, приобретут права, которые впоследствии должны быть отчуждены принудительно, если земля потребуется для другой общественной цели. Так было в деле «Штат против Вудворда» (State vs. Woodward, 23 Vt. 92). Определенный город обладал полной собственностью на участок земли, который мог использоваться для любой общественной цели. Город разрешил беспрерывное использование общественностью земли в качестве общественного пастбища в течение двадцати лет, а в городской описи земля описывалась как пастбище. Суд постановил, что эти факты равносильны безвозвратному посвящению земли общественному использованию в качестве пастбища. Следовательно, города должны быть столь же осторожны в сохранении своего контроля над использованием имущества, сколь осторожными должны быть лица, осуществляющие дедикацию, в формулировках своего гранта, если они хотят избежать ограничения его специальным использованием. Поскольку такие ограничения могут быть как полезными для поддержания последовательного плана города, так и серьезно ухудшать надлежащую гибкость такого плана, нельзя сформулировать общего правила относительно их целесообразности. Они оказались важной защитой в случае многих посягательств на парковую собственность, но представляется, что по крайней мере некоторая часть земель, приобретаемых городом, должна легко передаваться из одного вида использования в другой без задержек и расходов, налагаемых такой гарантией. ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЛИ ДЛЯ РЕЗЕРВНОГО ФОНДА Процедура принудительного отчуждения и практика покупок мешают городу воспользоваться многочисленными возможностями приобретения земель по выгодной цене, даже если потребность в таких землях возникнет лишь через несколько лет. При отчуждении земли против воли ее собственника цель, для которой приобретается земля, должна быть указана, и эта цель в некоторых штатах тщательно проверяется жюри, которое должно установить необходимость приобретения, прежде чем город сможет предпринять дальнейшие шаги. При покупке города обычно выходят на рынок земли, в частности для участков под общественные здания, когда цены высоки — процедура, которую не стала бы принимать ни одна благоразумно управляемая коммерческая корпорация. Выгодой при покупке земли пользуются лишь изредка и лишь косвенно. Можно покупать небольшие участки для одной цели, а позже использовать их для другой; но со стороны городов почти не практикуется покупка для того, что можно было бы назвать резервным фондом, хотя обычно можно сделать весьма точный прогноз потребностей в землях для различных общественных целей на основе направления и темпов роста населения. Значительные площади, конечно, могут быть приобретены под парковые земли, а позже, по разрешению легислатуры, частично перенаправлены на другие цели, достигая тем самым цели окольным путем; но это плохая государственная политика, поскольку она делает парковые земли, даже когда их площадь становится недостаточной, уязвимыми для неограниченных посягательств в пользу любой и всякой другой цели. Сколько денег могло бы быть сэкономлено городом благодаря покупке земли при благоприятных возможностях в преддверии реальной потребности, очевидно в любом городе из роста стоимости недвижимости вследствие прироста населения. Комиссия по перенаселенности, назначенная мэром Нью-Йорка в 1911 году, изучила стоимость 943 городских участков и обнаружила, что в 1908 году в 537 случаях оценочная стоимость увеличилась по сравнению с уплаченной ценой. В Таблице 1 показан процент увеличения стоимости этих участков. ТАБЛИЦА 1. — УВЕЛИЧЕНИЕ СТОИМОСТИ С МОМЕНТА ПРИОБРЕТЕНИЯ ДО 1908 ГОДА 537 ОБЩЕСТВЕННЫХ УЧАСТКОВ В НЬЮ-ЙОРКЕ, ПРИОБРЕТЕННЫХ С 1812 ПО 1900 ГОД [6] Per cent of increase in value of site Sites which increased in value as specified Less than 25 per cent 91 25 and less than 101 per cent 154 101 and less than 201 per cent 94 201 and less than 301 per cent 42 301 and less than 401 per cent 43 401 and less than 501 per cent 17 501 and less than 601 per cent 18 601 and less than 701 per cent 10 701 and less than 801 per cent 12 801 and less than 901 per cent 10 901 and less than 1,001 per cent 6 1,001 and less than 1,501 per cent 11 1,501 and less than 2,001 per cent 10 2,001 or more 19 Total 537 Даты приобретения участков, рассмотренных в таблице, варьировались с 1812 по 1900 год. Из 406 объектов недвижимости, которые не показали роста по сравнению с покупной ценой, 230 были приобретены после 1900 года. Комитет отметил, что город мог бы осуществлять значительные закупки для своих парковых счетов и счетов игровых площадок даже в относительно незастроенных районах, и эти владения оказали бы влияние на реализацию плана города. То же самое относится к покупке земли под участки для школьных зданий. В целом было признано, что на каждого ученика, зарегистрированного в городских школах, должно приходиться не менее 30 квадратных футов, но можно с уверенностью сказать, что очень немногие города купили землю в таком объеме. В 1905 году боро Манхэттен в Нью-Йорке испытывал нехватку 65 акров только для школьных зданий исходя из этого расчета. Почти 3000 акров требовалось для игровых площадок в боро за пределами Манхэттена, в то время как сам Манхэттен безнадежно отставал по своим рекреационным требованиям. Было бы очень хорошей инвестицией для Нью-Йорка, как и для любого другого города в Соединенных Штатах, покупать участки под школьные здания по 43 цента за квадратный фут — цене, по которой их можно купить в боро Ричмонд, вместо 10,69 долларов за квадратный фут, которые они стоят на Манхэттене [7]. Но нецелесообразно заранее определять точно, какие участки будут лучшими для школ, а какие для других целей. Все, что можно сказать с уверенностью, это то, что общая потребность в землях для разнообразных местных нужд будет по меньшей мере равна определенному минимуму, и приобретение этого минимального участка городом по мере возникновения благоприятных возможностей является мудрой политикой при условии, что его владение городом не задерживает его надолго от экономического использования до его назначения для определенной общественной службы. И Сан-Франциско, так и Сан-Диего сэкономили значительные деньги благодаря унаследованию от своих испанских основателей так называемых «земель пуэбло» (pueblo lands), которые они частично использовали как парки и участки под общественные здания, частично продали, а частично сохранили в качестве нераспределенного резерва. Инвестиции Чикаго в участки на улицах Дирборн, Стейт и Кларк приносят крупные дивиденды и приносили бы гораздо больше, если бы арендная плата дифференцировалась в соответствии с растущей стоимостью земли. Лос-Анджелес предлагает использовать часть своего земельного наследства для жилищного эксперимента. Если его план будет реализован, город предоставит землю взаймы, а строительство и содержание домов будут финансироваться из частных источников. Ограничения в законе и практике на право города приобретать землю служат защитой налогоплательщиков от официального расточительства и коррупции. Но финансовые комиссии успешно пресекли многие виды муниципальных растрат, и они могут столь же эффективно предотвратить злоупотребление правом покупки и принудительного отчуждения. Градостроительство, несомненно, может осуществляться более экономично посредством приобретения разумного количества земли муниципалитетом для резервного фонда. ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЛИ ДЛЯ ЭСТЕТИЧЕСКИХ ЦЕЛЕЙ Посредством поправки к уставу города Сент-Луиса в 1901 году муниципальному собранию Сент-Луиса было предоставлено право посредством постановления (ordinance) «запрещать возведение, создание или содержание любого торгового предприятия или ведение любой торговой деятельности» на имуществе, выходящем фасадом на бульвар, который может быть открыт в дальнейшем [8]. Согласно закону легислатуры штата Массачусетс 1898 года, здания, «строящиеся в настоящее время или строящиеся, перестраиваемые или изменяемые в дальнейшем» на земле, примыкающей к общественному скверу, известному как Копли-сквер в Бостоне, были ограничены высотой в 90 футов [9]. Согласно законопроекту, представленному в национальную Палату представителей в 1910 году, комиссионерам округа Колумбия было разрешено обозначать определенные улицы или проспекты в пределах округа как автомагистрали Класса А и на таких автомагистралях устанавливать определенные специальные ограничения, которые могли включать запрет на любые виды бизнеса и требовать, чтобы здания имели определенную высоту, определенные строительные материалы и такой архитектурный дизайн, «который обеспечивал бы красивый и гармоничный вид, при осмотре с общественных улиц, всех сооружений, возводимых или изменяемых на земле, к которой применяются указанные ограничения» [10]. Во всем этом законодательстве было предусмотрено положение о компенсации собственникам за право на землю, изымаемое таким образом, и в этом отношении законодательство носит характер обычных статутов о праве принудительного отчуждения. Но вмешательство в частную собственность, разрешенное этим законодательством, является по меньшей мере необычным применением власти принудительного отчуждения, если не ее расширением для новой цели. Принудительное отчуждение частной собственности для парков, игровых площадок и бульваров было поддержано как оправданное при осуществлении власти принудительного отчуждения, но решения по большей части очень тщательно указывают на то, что эстетические цели носили лишь сопутствующий характер, позволяя сделать вывод, что изъятие не было бы оправданным исключительно по эстетическим причинам. Согласно цитируемому законодательству, застройка частной собственности может в значительной степени контролироваться, рекламные щиты могут быть упразднены, сооружения могут быть ограничены по высоте, дизайн частных зданий может быть изменен исключительно в интересах общественного чувства прекрасного. Единственным прецедентом, на который ссылаются в подтверждение действительности права общественности, заявляемого в этом законодательстве, является дело штата Массачусетс «Генеральный прокурор против Уильямса» (Attorney General vs. Williams, 174 Mass. 476), решенное в 1899 году. Это дело возникло на основе вышеупомянутого статута Массачусетса 1898 года. Ответчики были собственниками здания, примыкающего к Копли-сквер в Бостоне, которое было построено с нарушением статута, запрещающего возведение зданий выше 90 футов на этом сквере. Иск был подан с целью пресечь содержание здания на высоте выше предусмотренной законом линии. Суд постановил, что статут является конституционным и что высота здания должна быть приведена в соответствие со статутным положением. Формулировка суда обычно интерпретируется как означающая, что права на частную землю и здания в виде сервитута могут быть изъяты путем принудительного отчуждения исключительно для защиты общественного чувства прекрасного [11]. «Вряд ли можно утверждать, что те же причины, которые оправдывают отчуждение земли для общественного парка, не оправдывают также расходование денег на то, чтобы сделать парк привлекательным и образовательным для тех, чьи вкусы формируются и чья любовь к красоте культивируется... Ответчики утверждают, что легислатура, принимая этот статут, стремилась сохранить архитектурную симметрию Копли-сквер. Если это так и если статут предназначен исключительно для выгоды отдельных собственников недвижимости, эта цель не оправдывает отчуждение права на землю против воли собственника. Но если легислатура ради пользы общественности стремилась содействовать красоте и привлекательности общественного парка в столице Содружества и предотвратить неоправданные посягательства на свет и воздух, которые он получал ранее, мы не можем сказать, что законотворческий орган не мог определить это как вопрос столь значительного общественного интереса, который требует расходования государственных средств и оправдывает отчуждение частной собственности. Хотя такое определение не должно делаться без тщательного рассмотрения и хотя растущая тенденция к расширению сферы государственных расходов должна ревностно отслеживаться и тщательно удерживаться под контролем, однажды вынесенное легислатурой решение такого рода не может быть легко отменено». Суд говорит лишь о том, что отчуждение частной собственности оправданно для содействия красоте парка и предотвращения посягательств на его свет и воздух. Весьма сомнительно, чтобы его формулировке следовало придавать какой-либо более широкий смысл, но если это так, то считается, что в других юрисдикциях не было решений, затрагивающих тот же принцип. Если это решение получит всеобщее следование, не будет большим расширением данного принципа объявление конституционным ранее цитируемого законодательства, которое было принято в Миссури и предложено в Вашингтоне. Содействие красоте улицы или бульвара, как это пытаются сделать в законодательстве Сент-Луиса и Вашингтона, может быть столь же явно в интересах общественности, как и содействие красоте парка, что было объявлено одной из целей законодательства Массачусетса в деле «Генеральный прокурор против Уильямса». Образование может настолько усилить эстетические настроения, что заставит пойти на общее расширение полномочий муниципалитетов вмешиваться в права собственников исключительно по эстетическим причинам, точно так же как образование заставило суды санкционировать право отчуждать частную собственность для целей общественного отдыха. Разработка эстетического критерия, который будет адекватно защищать чувство прекрасного и при этом выдерживать нападки собственников недвижимости, озадачит самых проницательных законодателей. Беспристрастное администрирование новообретенной власти также будет сложным. Однако ни одна из этих трудностей не станет препятствием, если общественность потребует всеобщего признания того, что эстетические цели достаточны для оправдания принудительного отчуждения. СНОСКИ: [6] Отчет Комитета по перенаселенности города Нью-Йорка, стр. 49 и Приложение. (Приложение в рукописи.) [7] Указ. соч., стр. 56. [8] См. Приложение, стр. 211. [9] См. Приложение, стр. 218. [10] См. Приложение, стр. 213. [11] См. текст решения, Приложение, стр. 219. ГЛАВА II ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЛИ Главным препятствием на пути реализации любого плана, будь то упорядоченное расширение города или реконструкция его старых районов, обычно является стоимость приобретения необходимой земли. Эта трудность может возникать из-за чрезмерной стоимости земли вследствие плохих методов приобретения или из-за несправедливого распределения затрат на приобретение земли. Каждое из этих условий или оба вместе создают чрезмерное бремя для налогоплательщиков. Если эти расходы должны полностью или главным образом нести налогоплательщики в целом, в то время как немногие землевладельцы поглощают совершенно непропорциональную долю финансовой выгоды от улучшений, возникнет сильное общественные настроения против таких улучшений, и городское правительство, хоть сколько-нибудь отзывчивое, откажется их предпринимать, даже если город в целом может пострадать от их нехватки в долгосрочной перспективе. Здесь мы рассматриваем только хорошо продуманные планы, реализация которых будет реальным преимуществом для сообщества в целом, если удастся преодолеть первоначальные трудности их финансирования. Реализация любого плана, который приведет к чистому ущербу или убытку для сообщества, не может должным образом именоваться улучшением. Реальное улучшение — это инвестиция, доход от которой для сообщества может быть немедленным или отсроченным. Финансовая проблема при приобретении земли для любого предполагаемого улучшения состоит поэтому, во-первых, в том, чтобы избежать чрезмерных расходов, и, во-вторых, в том, чтобы распределить расходы справедливым образом. Чтобы определить, платит ли город чрезмерную цену за землю, необходимо тщательное рассмотрение деталей процедуры принудительного отчуждения. ПРОЦЕДУРА ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ ЗЕМЛИ Исключительное право сообщества изымать частную землю даже против воли собственника требует исключительной защиты индивида. Эта защита прописана в конституции каждого штата, за исключением Северной Каролины, и этот пункт интерпретируется не как декларация власти принудительного отчуждения, которая присуща суверенитету, а как ограничение этой власти. Эта защита дополнительно гарантируется гражданам каждого штата Четырнадцатой поправкой к Федеральной Конституции. Частная собственность может быть изъята для общественных целей только после «надлежащего правового процесса» (due legal process) и выплаты компенсации, однако гарантия Федеральной Конституции не требует единообразия в положениях всех штатов. «Надлежащий правовой процесс» в процедурах принудительного отчуждения удовлетворяется самым разнообразным статутным требованиям, причем единственным существенным условием является то, что они должны содержать положения об определении компенсации, о предоставлении надлежащего уведомления и о заслушивании возражающих лиц. От методов определения этих трех существенных элементов зависят простота и экономичность процедуры принудительного отчуждения. Большинство штатов предоставляют землевладельцу дополнительное право на какой-либо стадии производства по делу добиваться установления своей компенсации жюри общего права (common law jury). При отсутствии специальных указаний на этот счет общепринято мнение, что собственник не имеет права на жюри в делах о земельном ущербе, поскольку по общему праву до 1787 года как в Англии, так и в Америке компенсация в таких делах определялась другими трибуналами без права апелляции к жюри из двенадцати человек. Конституции, предоставляющие в общих выражениях право на суд присяжных, интерпретируются как относящиеся только к тем делам, которые рассматривались судом присяжных по общему праву. Тем не менее, многие штаты предоставили суды присяжных в делах о праве принудительного отчуждения посредством статута, в то время как другие штаты истолковали положения своих конституций как применимые к процедурам принудительного отчуждения и разрешили суд присяжных. Метод определения компенсации является первым соображением для муниципалитета, стремящегося снизить стоимость изъятия земли для общественных целей, однако остальные элементы «надлежащего правового процесса» ответственны за значительную часть задержек в процедуре принудительного отчуждения и могут существенно повлиять на сумму компенсации. Каждое слушание требует либо уведомления собственников недвижимости, либо вручения судебного извещения лично, по почте или путем публикации. После каждого слушания должно быть предоставлено время для протестов и апелляций, а отчет о каждом слушании должен быть опубликован. По мере того как слушания становятся многочисленнее, расходы на рекламу становятся крупной статьей расходов, и каждое увеличение продолжительности или сложности процедуры влечет за собой увеличение гонораров адвокатов и свидетелей или других юридических расходов. Следовательно, исключение любого из этапов процедуры принудительного отчуждения имеет важное значение для вопроса снижения объема инвестиций города. Положения об уведомлении и слушании лучше всего рассматривать вместе. ПОЛОЖЕНИЯ ОБ УВЕДОМЛЕНИИ И СЛУШАНИИ После того как соответствующий административный орган дал разрешение, шаги по принудительному отчуждению земли для общественного пользования до того момента, как город сможет вступить во владение землей, как известно, многочисленны. Собственникам недвижимости предоставляется не один день в суде для защиты своих прав, а много дней. 1. ПЕРВОНАЧАЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ Милуоки. После того как городской совет принимает постановление, разрешающее изъятие земли на основе права принудительного отчуждения, должны состояться: во-первых, установление жюри из 12 человек необходимости изъятия для общественного пользования; во-вторых, слушание в управлении общественных работ (board of public works) по вопросу об убытках; и в-третьих, может быть подана апелляция на это слушание в жюри, которое пересматривает все доказательства. В обычном деле об открытии улицы были сделаны следующие записи в судебном реестре: 30 сентября 1907 года первая резолюция общего совета передана в комитет. 14 октября 1907 года первая резолюция принята общим советом. 15 октября 1907 года первая резолюция утверждена мэром. 28 октября 1907 года вторая резолюция принята и утверждена. 17 февраля 1908 года третья резолюция принята и утверждена. 7 мая 1908 года доказательство публикации и вручения резолюции землевладельцам возвращено в суд. 16 мая 1908 года подан список собственников. 23 мая 1908 года приведено к присяге жюри и произведен осмотр объекта недвижимости. 5 июня 1908 года жюри заслушивает доказательства и выносит вердикт о том, что открытие является общественной необходимостью. 2 июля 1908 года документы по делу поступают в управление общественных работ для присуждения убытков после заслушивания доказательств. Таким образом, в типичном случае открытия улицы в Милуоки проходит почти год, прежде чем достигается точка начала определения компенсации. Лос-Анджелес [12]. Городской совет принимает постановление о намерении изъять частную собственность на основе права принудительного отчуждения и излагает цель, для которой изымается земля. Постановление публикуется, и дается тридцать дней на протест либо против изъятия, либо против района, который был обозначен как получивший выгоду от улучшения. Протест против улучшения от собственников большинства площади фасада имущества, предполагаемого к изъятию или повреждению, кладет конец производству по делу, и улучшение не может быть инициировано снова в течение по меньшей мере шести месяцев, за исключением петиции собственников большинства площади фасада. Лишь после того, как с протестами будет покончено, городской совет может приступить к принятию постановления, разрешающего подачу в суд петиции об отчуждении. На подачу петиции отводится шестьдесят дней с момента принятия постановления, и детали, требуемые в петиции, таковы, что даже это время обычно приходится продлевать. Городу невозможно приобрести землю менее чем за год. Миннеаполис. [13] Первое слушание по вопросу о возмещении убытков в рамках парковой процедуры в Миннеаполисе проводится перед пятью оценщиками, назначенными комиссарами по паркам. Второе слушание проводится перед парковой комиссией. На втором слушании комиссары по паркам рассматривают возражения против отчета оценщиков на основании либо нарушений в ходе производства по делу, либо неадекватности присужденного возмещения убытков. Третье слушание проходит в суде по вопросу о нарушениях в ходе производства по делу. Четвертое слушание проводится перед тремя оценщиками, назначенными судом для рассмотрения доказательств и представления отчета по вопросу о возмещении убытков. Если эта оценка неудовлетворительна, может состояться даже пятое слушание перед тремя новыми оценщиками, однако в практике нынешнего адвоката совета комиссаров по паркам, которая длится уже несколько лет, был лишь один случай, когда суд назначил это пятое слушание. Сент-Луис. В Сент-Луисе существует любопытная аномалия, ведущая к затяжкам. Обычно выводы комиссии по праву принудительного отчуждения обжалуются судье, заседающему без присяжных, однако корпорации разрешено подавать апелляцию в суд общей юрисдикции с участием присяжных по вопросу о возмещении убытков, хотя и не по вопросу о выгоде. Нередко апелляция отдельной корпорации приводит к тому, что присяжные отменяют решение комиссии по праву принудительного отчуждения в отношении одного пункта, и в этом случае вся работа комиссии идет прахом. Должна быть назначена новая комиссия, а доказательства — полностью пересмотрены. Корпорация имеет такое же право в Канзас-Сити, но по закону [14] она должна воспользоваться этим правом до того, как комиссары по праву принудительного отчуждения представят свой отчет, и если она решает потребовать оценки убытков присяжными, комиссары не имеют юрисдикции над этой частью дела, а принимают решение присяжных и включают его в собственный отчет. Денвер. В Денвере, где в остальных деталях процедура принудительного отчуждения является удовлетворительной, много времени теряется из-за формальностей с уведомлением и слушанием. После принятия постановления и официальных переговоров мэра о покупке в окружной суд подается петиция. Требуется по меньшей мере два месяца на вручение повесток жителям и еще месяц на публикацию уведомлений для отсутствующих ответчиков. Затем начинается слушание перед комиссарами, которым отводится тридцать дней на составление отчета, однако этот срок может быть продлен. На публикацию отчета отводится тридцать дней и еще тридцать дней — на подачу петиций заинтересованными сторонами. Эти петиции обычно рассматриваются судом общей юрисдикции с участием присяжных, но могут слушаться и жюри из шести присяжных. Город не может получить во владение землю раньше чем через год, а если задействовано много собственников недвижимости, требуется гораздо больше времени. Чикаго. В Чикаго, где земля под улицы обычно передается без затрат для города, единственное крупное изъятие для уличных нужд за последние пятнадцать лет было связано с расширением Рэндольф-стрит. Записи в реестре показывают, что постановление было принято 16 марта 1903 года, а петиция подана в суд в июне того же года. Комиссия была назначена в июле 1903 года и завершила свою работу в сентябре, но время, отведенное на петиции, и фактическое рассмотрение этих петиций присяжными задержали производство по делу настолько, что ордер на вступление во владение был выдан городу лишь в июне 1906 года. [15] Орегон. В отличие от громоздких методов, проиллюстрированных выше, кодекс штата Орегон демонстрирует возможности более прямого метода процедуры принудительного отчуждения. [16] Без предварительного уведомления или слушания в суд подается петиция, и в течение пятнадцати дней перед судом общей юрисдикции с участием присяжных могут быть заявлены возражения; даже в случаях с собственниками-нерезидентами интервал между подачей петиции и судебным разбирательством перед присяжными составляет не более двух месяцев. Город может вступить во владение землей в течение двух месяцев после подачи петиции, если только судебный реестр не перегружен. Задержки происходят главным образом из-за нехватки судей. 2. АПЕЛЛЯЦИИ В ВЫШЕСТОЯЩИЙ СУД Даже после того, как размер возмещения убытков окончательно определен судом, заседающим с участием присяжных или без них, в делах о принудительном отчуждении, как и в любом другом гражданском деле, допускается апелляционное слушание по вопросам права. Такие апелляции относительно нечасты, поскольку определение законодательного органа о том, что предполагаемое изъятие производится для общественных нужд, признается не подлежащим обжалованию, а установление фактов судом первой инстанции по вопросу о возмещении убытков не пересматривается, если нет доказательств грубой ошибки или мошенничества. Вопросы, которые передаются в верховный суд, обычно следующие: 1. Конституционна ли норма закона, на основании которой производится принудительное отчуждение имущества? 2. Каково юридическое значение формулировок закона? 3. Строго ли соблюдали муниципальные органы детали процедуры, изложенные в законе? 4. Является ли правило исчисления убытков, объявленное судом первой инстанции, несправедливым по отношению к городу или собственнику земли? Дополнительных расходов на апелляции в суд последней инстанции избежать невозможно; однако вступление города во владение землей не должно зависеть от исхода такой апелляции, особенно когда единственным спорным вопросом является сумма возмещения убытков. Согласно закону большинства юрисдикций, право собственности на землю переходит к городу при уплате окончательного судебного решения суда первой инстанции. ТРИБУНАЛ 1. СПЕЦИАЛЬНЫЙ СОВЕТ, ПОДЛЕЖАЩИЙ ПЕРЕСМОТРУ СУДОМ С ПРИСЯЖНЫМИ Суд общей юрисдикции с участием присяжных склонен не обладать знаниями о стоимости недвижимости и опытом обращения с техническими доказательствами, которые важны в трибунале, определяющем компенсацию в делах о возмещении ущерба земле, и поэтому большинство кодексов о принудительном отчуждении предусматривают специальный трибунал. Некоторые кодексы также видят необходимость в том, чтобы трибунал был максимально огражден от влияния сторон процесса, и предусматривают его беспартийное назначение, как правило, судом, обладающим юрисдикцией в отношении производства по делу. Существует большая разница в характере этих судебных комиссий в разных городах и даже в последовательных комиссиях в одном и том же городе. Денвер. По мнению аппарата городского атторнея, Денвер получает отличных комиссаров, или оценщиков, как их называют. Процедура с самого начала носит квазисудебный характер. Петиция подается в окружной суд, и председательствующий судья назначает трех оценщиков, стремящихся привлечь к этой работе людей наивысшей квалификации. Счет, представляемый оценщиками за их услуги, обычно оплачивается без особых вопросов. В среднем обжалуется лишь 15 процентов выводов оценщиков. В 1911 году была назначена комиссия для определения убытков в связи с расширением системы парков Денвера. Земля для этой цели была изъята на сумму 2 523 463 доллара, по оценке в отчете оценщиков. Из этой суммы 1 814 539 долларов было выплачено за землю, изъятую под участок общественно-культурного центра. Учитывая масштаб начинания, протестующих собственников было очень мало, и в основном это были владельцы недвижимости, затронутой изъятием под общественно-культурный центр. Из 50 собственников только 18, представлявших 527 428 долларов, протестовали против присужденных сумм, причем один из них единолично представлял 265 000 долларов. Суд общей юрисдикции с участием присяжных, рассматривавший первый протест, вынес решение против петиционеров, и все остальные протестующие собственники отозвали свои апелляции. [17] Сент-Луис. В Сент-Луисе применяется та же процедура, что и в Денвере: три комиссара назначаются судьей окружного суда, председательствующим по делу. Большинство комиссаров обладает всей полнотой полномочий действовать и составлять отчет. В отличие от практики Денвера, компенсация установлена в размере 3,00 доллара в день. Не следует ожидать, что столь низкая оплата привлечет отличных специалистов, и, возможно, по этой причине некоторые комиссары не оправдали ожиданий. Сообщается, что в делах на сумму менее 1000 долларов комиссия нередко тратит шесть месяцев на принятие решения, после чего ее вывод отменяется при пересмотре. С другой стороны, в делах со значительными убытками работали исключительно хорошие комиссары. Комиссары, заседавшие в связи с принудительным отчуждением участка под здание муниципальных судов, потратили два дня на принятие решения, хотя было изъято имущество 400 ответчиков и выплачено более 1 000 000 долларов убытков. Апелляции на выводы комиссаров могут подаваться в суд общей юрисдикции с участием присяжных только корпорацией — собственником земли, что является процедурной аномалией, которую мы уже отметили. [18] Филадельфия. Муниципалитеты Пенсильвании при изъятии для уличных нужд заменяют комиссию, которую можно считать в некоторой степени экспертной в значении стоимости недвижимости, так называемым «дорожным жюри» из трех человек, назначаемых судьей суда, куда подается петиция. Филадельфия с населением 2 000 000 человек и горные поселки с несколькими сотнями жителей имеют одинаковую процедуру. По мнению аппарата городского солиситора, решения дорожных жюри в целом удовлетворительны. Город подает апелляции на чрезмерные присужденные суммы в пользу собственников земли, и в большом проценте таких апелляций собственники земли во избежание риска судебного разбирательства отказываются от части присужденной суммы. Ниже приводится общая сумма присужденных сумм и общая сумма отказов в Филадельфии в 1906, 1907 и 1908 годах. Year Award Remitted 1906 $1,786,785 $147,821 1907 2,273,867 118,973 1908 2,719,691 208,173 Апелляция на решения дорожных жюри рассматривается судом общей юрисдикции с участием присяжных в вышестоящем суде и в значительном числе случаев приводит к существенному увеличению присужденной суммы. Отчет городского юридического департамента за 1906 год показывает, что было 76 дел, рассмотренных дорожным жюри, в 41 из которых были поданы апелляции. В том же году присужденные суммы по 130 делам, рассмотренным в вышестоящем суде, были увеличены со 132 054 долларов, установленных дорожным жюри, до 225 758 долларов. В девяти делах сумма возмещения осталась прежней, а в одном произошло уменьшение на 2 256 долларов. Отчеты юридического департамента за 1907, 1908 и 1909 годы не приводят общее число дел, обжалованных из решений дорожного жюри, но по 23 обжалованным делам, рассмотренным в вышестоящем суде за 1907 год, в 17 делах произошло увеличение присужденных сумм с 49 169 до 91 551 доллара; по 22 обжалованным делам, рассмотренным в вышестоящем суде за 1908 год, в 20 делах произошло увеличение с 61 550 до 85 877 долларов; в 1909 году из 19 дел увеличение произошло в 14 делах со 119 650 до 153 907 долларов. Показательно, что в значительном числе дел, обжалованных из решений дорожного жюри, доказательства заслушиваются судьей-рефери, особенно когда речь идет о крупной сумме спора, а суд общей юрисдикции с участием присяжных действует на основании его отчета. Почти половина обжалованных дел 1906 года была направлена рефери. Портленд, Орегон. При изъятии земли для уличных нужд Портленд не использует кодекс штата, преимущества которого описаны на странице 30, а следует положениям городского устава [19], который предписывает процедуру, очень похожую на процедуру в Филадельфии. Его три «наблюдателя» соответствуют филадельфийскому «дорожному жюри», за исключением того, что они назначаются не судом, а комитетом общего совета и обычно по политическим причинам. В результате сформировался корпус профессиональных наблюдателей, которые особенно уязвимы для обвинений в том, что их выводы могут зависеть от политического влияния сторон судебного разбирательства. Отчет наблюдателей поступает в городской совет, который обычно утверждает его как наиболее легкий путь. В любое время в течение двадцати дней с момента утверждения отчета наблюдателей советом может быть подана апелляция в суд, заседающий с присяжными, причем единственными вопросами, открытыми для апелляции, являются размер убытков и, когда также производятся сборы за выгоду, размер сбора. Поскольку в апелляции может объединиться любое количество лиц, производство настолько осложнено, что присяжные обычно рады утвердить отчет в целом и избежать довольно сложной задачи его пересмотра. Два из трех недавних дел имели именно такой результат. Существует два типа комиссий, которые для удобства будут отнесены к этой группе, хотя они существенно отличаются от комиссий Денвера и Сент-Луиса. Первый иллюстрируют уличные комиссары в Бостоне или совет общественных работ в Милуоки; второй — комиссия Чикаго, специально назначенная в соответствии с местным законом об улучшении. Подобно комиссиям, назначаемым судом, комиссии Бостона и Милуоки проводят слушания, но в отличие от них они заседают в качестве арбитров по делу, в котором они сами, представляя город в качестве административных органов, являются заинтересованными сторонами. Бостон. В производствах по принудительному отчуждению земли, необходимой для улиц, школьных зданий и других общественных сооружений в Бостоне, присуждение убытков производится уличными комиссарами после публичного слушания. Уличные комиссары избираются на три года и получают фиксированное жалованье. Большее или меньшее значение может иметь тот факт, что апелляции на решения этой избираемой комиссии, склонной рассматриваться как тесно связанная с городской администрацией, часты. Перед присяжными город, несомненно, оказывается в невыгодном положении из-за того, что присуждение убытков было произведено департаментом городской администрации, заседающим в качестве трибунала по делу, в котором город является заинтересованной стороной. Количество апелляций на выводы уличной комиссии Бостона крайне неблагоприятно смотрится по сравнению с решениями судебно назначаемых комиссий Сент-Луиса и Денвера или даже парковой комиссией Индианаполиса — советом, который, подобно уличной комиссии Бостона, является департаментом городской администрации. Иной результат в Индианаполисе может объясняться исключительно сильным спросом на завершение парковой системы и убеждением землевладельцев в том, что парки создают стоимость земли; однако способствующими факторами здесь несомненно являются: во-первых, строго беспартийный характер комиссии Индианаполиса, работающей без вознаграждения, и ее репутация справедливого ведения дел; во-вторых, исключение присяжных в делах по апелляциям на решения парковой комиссии; и в-третьих, обложение стоимости изъятия земли специально выигравшей недвижимости, что привлекает интерес «специально выигравшего» землевладельца к каждому вердикту по земельным убыткам и делает апелляции с целью увеличения вердиктов крайне непопулярными. Данные по 35 производствам по открытию, расширению и перенесению улиц в Бостоне, взятые случайным образом из архивов за последние пятнадцать лет, показывают, что в 31 случае решения уличных комиссаров не были приняты собственниками. В 28 из этих дел было 1065 участников производства, из которых 462 отказались принять присужденные суммы. Примерно 175 из этих претензий на дополнительную компенсацию были урегулированы уличными комиссарами, 287 переданы в суд и либо рассмотрены присяжными, либо урегулированы юридическим департаментом. Таким образом, 26 процентов всех собственников, заинтересованных в производстве, подали апелляции в суд общей юрисдикции с участием присяжных, и значительная часть этих апелляций действительно дошла до судебного разбирательства. Полные цифры были получены из архивов уличных комиссаров по 12 производствам и приведены в следующей таблице: ТАБЛИЦА 2. — ПРИСУЖДЕННЫЕ УБЫТКИ, ЗАТРОНУТЫЕ СТОРОНЫ, ПРЕТЕНЗИИ НА УВЕЛИЧЕНИЕ И ПРЕТЕНЗИИ, УРЕГУЛИРОВАННЫЕ ПУТЕМ КОМПРОМИССА ИЛИ ИНЫМ ОБРАЗОМ, В 12 ПРОИЗВОДСТВАХ ПО УЛУЧШЕНИЮ УЛИЦ. БОСТОН, С 1895 ПО 1913 ГОД Location of improvement Amount of damages awarded Parties involved Claims for increase Claims settled by street commissioners Huntington Ave. $230,353 58 34 26 Audubon Rd. 26,472 1 1 .. Columbus Ave. 926,986 177 122 92 Boylston St. 10,039 8 7 .. Brighton Ave. 103,165 26 26 23 South Huntington Ave. 56,195 11 1 .. Dorchester St. 307,193 52 5 5 Walter St. 6,000 33 14 6 Brookline Ave. 26,000 20 9 2 Tremont St. 12,000 25 8 1 Cambridge St. 30,000 25 12 .. Queensberry St. 112,904 7 6 .. Total $1,847,307 443 245 155 Милуоки. Хотя в Милуоки совет общественных работ является трибуналом, перед которым представляются доказательства по вопросу об убытках в связи с изъятием имущества для общественных нужд, вывод о необходимости предполагаемого изъятия и о том, что цель является общественной, должен быть сделан жюри из двенадцати присяжных до того, как дело попадет в совет общественных работ. По решениям совета общественных работ допускается апелляция в суд общей юрисдикции с участием присяжных, но за последние восемь лет каждая апелляция была урегулирована до того, как дело дошло до суда. В этой связи можно сказать, что никаких особо масштабных изъятий ни для уличных, ни для парковых целей не проводилось. Чикаго. Второй тип комиссии предусмотрен процедурой улучшения улиц в Чикаго. Подобно комиссиям Денвера и Сент-Луиса, она назначается судом, но в большей степени носит характер консультативного экспертного совета при присяжных, поскольку ее отчет составляется без слушания и на основе собственной оценки стоимости. Суд часто следует предложению городского атторнея при назначении в эту комиссию. Отчет комиссии подается в суд, немедленно рассылаются повестки всем лицам, чья земля повреждена или изъята, и судебное разбирательство продолжается перед судом общей юрисдикции с участием присяжных. Случаев изъятия для открытия, расширения и продления улиц в Чикаго было так мало, что данных недостаточно для формирования мнения о достоинствах чикагского метода определения компенсации. Единственным производством, затронувшим значительное изъятие земли за последние двадцать лет, было расширение Рэндольф-стрит, причем работа комиссии в целом была выполнена хорошо, если судить по результатам пересмотра судом. В этом производстве участвовало много собственников, но вывод комиссаров о компенсации за изъятую или поврежденную землю был увеличен лишь с 314 000 до 367 000 долларов, а вывод комиссаров о том, что «общественной выгоды не было» и что поэтому все расходы на улучшение должны быть возложены на частных собственников, при апелляции не изменился. За свои услуги в этом деле каждый комиссар получил 1000 долларов. 2. СУД С ПРИСЯЖНЫМИ, ОБЛАДАЮЩИЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ Хотя назначенная комиссия с большей вероятностью разумно рассмотрит доказательства и придет к более справедливому выводу, чем если производство передается непосредственно на рассмотрение присяжных, это преимущество может быть перевешено, а предварительное слушание может оказаться пустой тратой времени, если выводы комиссии будут отменены неопытным жюри из двенадцати присяжных. Поэтому неудивительно обнаруживать в нескольких юрисдикциях, где право на суд присяжных предоставляется в делах о принудительном отчуждении, полное устранение расходов на первое слушание перед комиссией. Это имеет место в кодексах штатов Луизиана, Огайо, Вашингтон и Калифорния. В городе Чикаго для некоторых общественных целей, а в Портленде (Орегон) — для всех общественных целей, кроме открытия, расширения и продления улиц, соблюдается та же процедура. Кливленд. В Огайо процедура отчуждения земли для всех общественных целей регулируется законом штата. [20] Когда постановление, разрешающее отчуждение земли, принимается двумя третями голосов общего совета любого города, городской солиситор обращается в суд общей юрисдикции, к судье в период каникул, в суд по делам о наследстве и завещаниях или в суд по делам о несостоятельности с заявлением о назначении присяжных для присуждения компенсации, предварительно уведомив за пять дней собственников имущества, затронутого постановлением. Обратившийся судья назначает время для заслушивания доказательств присяжными, и судебное разбирательство продолжается как в других гражданских исках. На решение присяжных может быть подана апелляция, но право на изъятие и использование отчужденного имущества под ее влиянием не изменяется. При уплате судебного решения или внесении денег в суд абсолютная собственность переходит к городу, если в постановлении об отчуждении не затребовано меньшее вещное право. В Кливленде, когда государственный суд по делам о несостоятельности прекратил свое существование в результате действия федерального закона о банкротстве, этот суд принял на себя юрисдикцию по делам несовершеннолетних и делам о принудительном отчуждении. Реестр суда не перегружен, и в каждом случае гарантируется быстрое судебное разбирательство. Предложения города судейскими выводами перекрывались настолько редко, что собственники усвоили экономичность принятия предложений города с самого начала и избегания задержек и расходов, сопутствующих судебным разбирательствам. В результате менее одной десятой земли, необходимой для общественных целей, приобретается посредством процедуры принудительного отчуждения. Чикаго. Практически все участки под школьные здания Чикаго получает путем принудительного отчуждения. Предложение школьного совета купить желаемую землю является едва ли более чем формальным, и при его отклонении петиция об отчуждении земли немедленно подается в суд, а доказательства стоимости участка представляются непосредственно присяжным. Этот метод используется уже несколько лет, и адвокат совета, прослуживший за всю историю этого метода процедуры, убежден, что город находится в столь же выгодном положении, как и частный покупатель. За последние пять лет (1907–1912 годы) при в среднем по меньшей мере 20 делах в год присяжные практически без исключения принимали оценку участка, установленную юридическим департаментом школьного совета. Соглашения с собственниками недвижимости стали, соответственно, гораздо более частыми. Десять лет назад 90 процентов дел, связанных с принудительным отчуждением для школьных нужд в Чикаго, доводились до вердикта. Сегодня более 90 процентов урегулируются во внесудебном порядке, а последующие производства носят чисто формальный характер для оформления правоустанавливающих документов. Сан-Франциско. [21] В Сан-Франциско процедура также начинается с подачи искового заявления и выдачи повесток по нему в высшем суде. Если собственники, затронутые процессом, не требуют суда присяжных, он считается отмененным, и суд назначает трех оценщиков для определения компенсации. На практике, однако, более 80 процентов земли, необходимой в Сан-Франциско для общественных целей, приобретается непосредственно по договору купли-продажи от собственников без прибегания к процедуре принудительного отчуждения. 3. СУД БЕЗ ПРИСЯЖНЫХ, ОБЛАДАЮЩИЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ ИЛИ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ Нью-Йорк. [22] Когда совет по смете и распределению Нью-Йорка санкционирует изъятие земли для уличных или парковых целей, подается заявление в верховный суд о назначении трех комиссаров по оценке и обложению для определения компенсации собственникам и обложения в качестве убытков стоимости предполагаемого улучшения или той ее пропорции, которую совет по смете и распределению предпишет на земли, признанные специально выигравшими. После заслушивания доказательств аннотация отчета трех комиссаров или большинства из них подается в суд по меньшей мере за тридцать дней до ее официального представления в суд для утверждения, чтобы можно было подать письменные петиции против утверждения отчета. Суд проводит публичное слушание для протестующих, подавших письменные возражения, и утверждает или изменяет отчет, а в некоторых случаях отправляет его новой комиссии. Законом предписано, чтобы комиссары завершили свою работу в течение шести месяцев, если судом по уважительной причине не предоставлено продление срока. Их компенсация составляет 10 долларов в день. Эта процедура долгое время считалась неудовлетворительной. В 1911 году она была охарактеризована нью-йоркской прессой как «чрезмерно дорогостоящая» из-за финансовой заинтересованности комиссаров в затягивании производства; «в целом неэффективная» из-за множества некомпетентных комиссаров, выбранных по политическим соображениям; и открытая для «вопиющих злоупотреблений», поскольку выбранные таким образом комиссары были склонны благоволить собственникам недвижимости, обладавшим политическим влиянием. Принятием конституционной поправки на всеобщих выборах 4 ноября 1913 года законодательному органу разрешено принять акт, который предоставит судье верховного суда право разрешать все вопросы, касающиеся принудительного отчуждения, ранее находившиеся в ведении комиссаров по оценке и обложению. [23] По мнению корпоративного атторнея Арчибальда Р. Уотсона, «Судья верховного суда с неделимой ответственностью, не имеющий заинтересованности в затягивании производства, не поддающийся влиянию и в целом обладающий высоким уровнем характера и способностей, должен быть способен разрешать вопросы принудительного отчуждения с результатами, намного более предпочтительными, чем посредством комиссаров». Миннеаполис. Мы уже описали процедуру отчуждения земель для парковых целей в Миннеаполисе до момента утверждения присужденных сумм окружным судом. [24] Результаты в целом вполне удовлетворительны. Оценщики обычно являются компетентными людьми, и хотя на их решения, утвержденные советом комиссаров по паркам, подаются апелляции в окружной суд, заседающий без присяжных, процент таких апелляция невелик, не более 15 процентов в любом производстве, а увеличение присужденных сумм при апелляции часто носит лишь номинальный характер и редко превышает 20 процентов. Однако представляется малооправданным наличие двух предварительных слушаний — одного перед оценщиками, а другого перед комиссарами по паркам — по вопросу земельных присуждений. Оценка могла бы с тем же успехом выполняться комиссарами по паркам силами компетентного канцелярского персонала, как в Индианаполисе, и расходы на оценку и переоценку были бы исключены. Канзас-Сити. В Канзас-Сити (Миссури) петиция об изъятии земли для уличных целей подается в муниципальный суд, заседающий с жюри из шести присяжных, назначаемых председательствующим судьей. [25] Вердикт присяжных утверждается общим советом города, и допускаются апелляции в окружной суд. На практике не более 25 процентов таких исков обжалуются из муниципального суда. В более новой процедуре изъятия земли для парковых целей экономия как времени, так и средств достигается за счет исключения предварительного судебного разбирательства в муниципальном суде путем подачи петиции непосредственно в окружной суд. [26] Как и в Сент-Луисе, корпорации разрешено слушание по вопросу об убытках за изъятую землю перед судом общей юрисдикции с участием присяжных, но в Канзас-Сити корпорации не требуют присяжных судов общей юрисдикции. Когда процедура была новой, одна корпорация попыталась поставить эксперимент, и результат оказался настолько плачевным, что, как говорят, с тех пор это больше не повторялось. Председательствующие судьи как в муниципальных, так и в окружных судах заботятся о назначении компетентных людей. Тот факт, что удовлетворительных присяжных можно привлечь за 2,50 доллара в день (разрешенное вознаграждение), служит достаточным доказательством того, что служба присяжных в этих делах рассматривается как гражданский долг, а не как желанная «должность». Индианаполис. В Индианаполисе совет общественных работ при изъятии земли для уличных целей и совет комиссаров по паркам при изъятии земли для парковых целей выполняют те же обязанности, которые в Канзас-Сити исполняются жюри из шести присяжных. Все возражения против изъятия, присуждения убытков и размер специально выигравшего района, выделенного комиссарами, разрешаются в ходе одного слушания. [27] С выводов комиссаров апелляция подается непосредственно в окружной или высший суд, заседающий без присяжных, и сумма судебного решения, установленная по апелляции, является окончательной. Деловой подход, принятый парковой комиссией в соответствии с актом 1909 года, апеллирует к чувству справедливости собственника недвижимости и оказался весьма полезным при определении сумм возмещения. При каждом изъятии парковый совет пользуется помощью экспертов по недвижимости в качестве консультативного комитета и поддерживает тесную связь с оценками благодаря системе полной картотеки, регистрирующей фактические суммы сделок при передаче недвижимости. Хотя закону всего три года, в каждом парковом районе было по меньшей мере одно значительное изъятие. В Северном парке их было два: одно сопряжено с расходами в 154 420 долларов, а другое — 131 662 доллара. Во всех изъятиях для парковых целей по новому закону, затронувших имущество стоимостью свыше 600 000 долларов и несколько тысяч собственников, было зафиксировано лишь четыре апелляции на выводы совета, две из которых были разрешены высшим судом. В одной из них присужденная сумма в 10 000 долларов была увеличена до 17 000 долларов, а в другой сумма в 6 925 долларов была увеличена до 9 800 долларов. Только в одном производстве участвовало 1600 собственников, и лишь 50 присутствовали на слушании, предоставленном протестующим. [28] ВЫВОДЫ Конституционная поправка Нью-Йорка предусматривает самый простой метод определения компенсации. Собственникам земли предоставляется один день в суде, в течение которого разрешаются все вопросы, касающиеся правильности процедуры и размера компенсации. При такой процедуре имеется наименьшая вероятность траты времени или денег на предварительные слушания, а вся ответственность за решения возлагается на судью, председательствующего по делу. Однако ни одно судебное решение еще в достаточной степени не проверило, должным ли образом гарантированы права землевладельца. Процедура в Индианаполисе имеет преимущество тщательной проверки. Ее результаты достаточно удовлетворительны как для города, так и для землевладельца, чтобы рекомендовать ее принятие в любой юрисдикции, планирующей изменение процедуры. Но там, где судом общей юрисдикции с участием присяжных предписывается конституция, принятие процедуры Индианаполиса в полном объеме было бы невозможно без конституционной поправки. Никакие комментарии не нужны для того, чтобы подчеркнуть трудность принятия такой поправки, и возникает значительный вопрос о том, была бы она необходима или целесообразна в свете опыта Чикаго и Кливленда, где решения судов общей юрисдикции с участием присяжных были справедливыми как для муниципалитета, так и для собственников недвижимости. Худшее, что можно сказать о присяжных в делах о принудительном отчуждении, заключается в том, что в некоторых юрисдикциях они питают живую предвзятость против города как истца в таких делах. Среди лиц, имевших опыт представления доказательств присяжным, также широко распространено мнение, что обычная неопределенность выводов присяжных в любом гражданском деле лишь усиливается техническим характером доказательств, представляемых в делах о принудительном отчуждении. Присяжных просят оценить стоимость земли, не имея никакого предшествующего опыта. Для принятия решения они должны полностью полагаться на осмотр объекта недвижимости и на мнение экспертов по недвижимости. Все, что может сделать беспристрастный жюри в таких случаях помимо выведения механического среднего арифметического из сильно расходящихся показаний экспертов, — это дисконтировать различные претензии пропорционально впечатлению, произведенному на присяжных отдельными экспертами, — причем присяжных просят измерить относительную гибкость совести экспертов после весьма скудного изучения их характера. Там, где дела о принудительном отчуждении должны и дальше рассматриваться судом присяжных, важным вопросом при пересмотре методов процедуры является то, есть ли какое-либо преимущество в предварительном слушании — либо перед постоянным советом, либо перед советом, специально назначенным для каждого дела. Из только что рассмотренных нами данных очевидно, что, сколь бы ни был превосходен предварительный трибунал, он приводит к увеличению затрат и задержкам в тех случаях, когда его выводы не принимаются землевладельцами. Но столь же очевидно: во-первых, что перед хорошо сформированным предварительным трибуналом, действующим в благоприятных условиях, процедура проще и дешевле; во-вторых, что апелляции на его выводы немногочисленны; и в-третьих, что нередко его решения подтверждаются при апелляции. Таким образом, предварительное слушание в своем лучшем проявлении имеет то несомненное достоинство, что в подавляющем большинстве случаев оно служит средством огромной экономии времени и средств, а даже в обжалуемых делах — средством влияния на вердикт присяжных. В юрисдикциях, где предварительные советы неудовлетворительны, изменения в методе назначения или в незначительных деталях должны быть опробованы до того, как принцип предварительного слушания будет осужден. Если трибунал имеет политическую предвзятость или слишком тесно связан с любой из сторон процесса, он должен быть заменен строго беспартийным трибуналом, назначенным судом. Трибунал постоянного срока полномочий склонен рассматривать дела оперативнее благодаря большему опыту, чем совет, назначаемый для каждого дела. Должным образом оплачиваемый трибунал является более надежной гарантией компетентной работы, чем тот, которому выплачивается совершенно неадекватная сумма или который побуждается к затягиванию своих обсуждений суточной оплатой. Какая бы причина ни оправдывала сохранение комиссаров в делах о принудительном отчуждении, она неприменима к процедуре в Филадельфии и других городах и поселках Пенсильвании, а также в Портленде (Орегон). Кажется, нет веской причины разрешать определять убытки в первую очередь жюри, посредственно квалифицированному для рассмотрения доказательств, а затем подвергать те же доказательства пересмотру большим жюри, которое, если уж на то пошло, еще менее квалифицировано для вынесения справедливого вердикта. Даже там, где можно показать, что решения комиссий признанного качества обычно обжалуются и увеличиваются присяжными при апелляции, необходимая реформа, скорее всего, носит более фундаментальный характер, чем упразднение комиссии. Весьма значительным фактором в определении позиции как рядового налогоплательщика, так и землевладельца, и, следовательно, в определении числа апелляций на выводы комиссии и преимущества или невыгоды позиции города перед судом общей юрисдикции с участием присяжных, является метод распределения стоимости улучшения. Поэтому краткое изложение этих методов в нескольких юрисдикциях должно указать пути и средства уменьшения первоначальных инвестиций капитала в землю, необходимую для улучшения, — проблему, которая только что рассматривалась, а также способ предоставления капитала, который будет обсуждаться в следующей главе. СНОСКИ: [12] Об улицах см.: Акты Калифорнии, 1909 г., гл. 684. [13] О парках см.: Акты Калифорнии, 1909 г., гл. 697. [13] Специальные законы Миннесоты, 1889 г., гл. 30. [14] Устав Канзас-Сити, 1908 г., ст. 13, разд. 12. [15] Оригинальные документы, поданные по делу. [16] Законы Лорда Орегона, тит. XLV, «О принудительном отчуждении земли», разд. 6859. Акты 1909 г., гл. 171. [17] Denver Municipal Facts, vol. III, No. 20, p. 10. [18] См. стр. 28. [19] Устав Портленда, гл. VI, разд. 348 и след. [20] Общий кодекс Огайо, разд. 3677 и след. [21] Гражданский процессуальный кодекс Калифорнии, абз. 1243 и след., Акты Калифорнии, 1909 г., гл. 684. [22] Устав Большого Нью-Йорка с поправками 1901 года, разд. 970 и след. [23] Поправка к Конституции Нью-Йорка, разд. 7, ст. 1. Текст см. в Приложении, стр. 248. [24] См. стр. 27. [25] Устав Канзас-Сити, 1909 г., ст. 6, разд. 1 и след. [26] Устав Канзас-Сити, 1909 г., ст. 13, разд. 8 и след. [27] Акты Индианы, 1911 г., гл. 231, разд. 17 и 19. [28] Архивы комиссаров по паркам Индианаполиса. ГЛАВА III РАСПРЕДЕЛЕНИЕ СТОИМОСТИ ПРИОБРЕТЕНИЯ ЗЕМЛИ Города могут оплачивать улучшения по мере их проведения, выделяя средства из общего налогового сбора, или они могут время от времени производить специальные выпуски облигаций и постепенно задействовать общий налоговый сбор для выплаты процентов и погашения облигаций. Доходы, применимые к улучшениям и получаемые из налогового сбора как напрямую, так и через продажу облигаций, подлежащих погашению за счет налогового сбора, вероятно, окажутся неадекватными практически в любом городе США, поскольку предел заемных возможностей города обычно устанавливается в конституции штата в размере от 2 до 10 процентов от его оцененной стоимости, а сумма, доступная от налогообложения, столь же эффективно ограничивается неэластичностью налоговой ставки выше определенного показателя. Самый очевидный выход из финансовой трудности — снять ограничение на заемную способность, и прецеденты для этого имеются почти в каждом прогрессивном городе. По сути, обычной практикой при предложении комплексных планов, требующих значительного финансирования, является разрешение законодательным органом выпуска облигаций с оговоркой, что он не будет учитываться при определении суммы муниципальной задолженности. МЕХАНИЗМЫ, ЭКВИВАЛЕНТНЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЮ СВЫШЕ ПРЕДЕЛА ДОЛГА Город Милуоки использует несколько иной способ расширения своих возможностей по заимствованию. Конституция штата Висконсин позволяет городам нести задолженность в размере до 5 процентов от их оценочной стоимости [29] при условии, что выпуск облигаций одобрен жителями на специальных выборах. Округам также предоставляется право затевать задолженность до 5 процентов от их стоимости, причем одобрения жителей не требуется. Эти положения дают Милуоки право практически занимать деньги в размере до 10 процентов от его оцененной стоимости, поскольку большая часть стоимости округа включена в пределы города. Улучшения всякий раз, когда это возможно, трактуются как окружные улучшения, чтобы дать городу большую заемную способность и избежать представления выпуска облигаций на рассмотрение жителей. Но Милуоки и другие города Висконсина также выработали метод покупки земли по контракту, который по сути представляет собой покупку по схеме рассрочки, как дополнительное облегчение от трудностей финансовой ситуации. Такая же практика санкционирована законодательством Миннесоты и применяется по крайней мере в Миннеаполисе. Этот метод полезен, когда город вплотную приблизился к своему пределу задолженности. Законодательство обоих штатов специально предусматривает, что контракт не создает корпоративной ответственности и не составляет залог общего кредита города. Толкуя эту формулировку, верховный суд в обоих штатах постановил, что у города нет обязательства погашать неоплаченные взносы, поскольку город имеет лишь опцион на покупку с правом владения до момента просрочки платежа. [30] В деле Burnham против Milwaukee, 98 Wis. 128, утверждалось, что контракт на землю — это лишь схема уклонения от конституционного ограничения муниципальной задолженности, но верховный суд поддержал контракт, постановив, что, несмотря на вес и убедительность аргумента, юридическое значение закона является определенным и не может быть искажено или расширено. Его вывод гласил: «что неоплаченные взносы по контрактам на парковую землю не составляют корпоративную задолженность в значении конституции, поскольку их уплата носит полностью опциональный характер со стороны города». К тому же выводу сводятся дела Perrigo против Milwaukee, 92 Wis. 236; Milwaukee против Milwaukee County, 95 Wis. 424; а в Миннесоте — Kelley против City of Minneapolis, 63 Minn. 125. У городов часто есть возможность получить участок земли по низкой цене при условии немедленного принятия предложения. Предложение не будет ждать, пока будет обеспечен выпуск облигаций, который должен быть вынесен на народное голосование, а сумма такого выпуска может увеличить задолженность сверх предела заемных возможностей. В такой чрезвычайной ситуации города Висконсина и Миннесоты могут заключить контракт с собственниками земли, уплачивая 5 процентов от покупной цены на дату заключения контракта и остаток ежегодными взносами. За участок земли стоимостью 100 000 долларов можно расплатиться первоначальным взносом в 5 000 долларов и 19 ежегодными взносами по 5 000 долларов каждый. Для обеспечения этих выплат город выпускает каждый год облигации с 4-процентной ставкой сроком на двадцать лет, причем 5 процентов погашается каждый год. Сумма каждого выпуска облигаций складывается из ежегодного взноса в 5 000 долларов и процентов на остаток покупной цены по ставке 4 процента. Последняя облигация в выпуске будет погашена через сорок лет после покупки земли. Каждый год сумма, необходимая для амортизационного фонда и процентных расходов по каждой ежегодной облигации, поступает из налогового сбора. У контрактного метода оплаты земли есть несколько преимуществ: во-первых, платеж распределяется на сорок лет без необходимости санкционирования законодательным органом долгосрочных облигаций; во-вторых, желаемые участки земли можно приобрести в любое время года по выгодной цене, и город не вынужден ждать тратящих время формальностей, сопутствующих выпускам облигаций; в-третьих, заемные возможности города фактически значительно расширяются. Если не принимать в расчет финансово самоокупающиеся муниципальные инвестиции (вроде многих муниципальных водопроводов), которые обычно учитываются отдельно от муниципального долга и не возлагают бремя на налогоплательщиков как таковых, временное облегчение от финансовых трудностей, достигнутое описанным выше способом (путем расширения предела заемных возможностей города или с помощью таких средств, как контрактный метод оплаты земли), оставляет конечное бремя на муниципалитете и существенно распределяет его по всей облагаемой налогом собственности города в соответствии со стоимостью. Консервативная политика никогда не позволит очень сильно растянуть предел долга, а любое значительное увеличение сверх привычной ежегодной налоговой ставки яростно сопротивляется. Источники муниципальных доходов, отличные от общего налога на имущество, в этой связи практически пренебрежимо малы в американских городах. Поэтому очень важно освободить общего налогоплательщика от части стоимости общественных улучшений везде, где будет обнаружено, что они приносят столь значительную особую выгоду собственникам ограниченной территории, что это оправдывает специальный сбор. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СБОРЫ 1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ «Специальный сбор — это обязательный взнос, уплачиваемый единоразово для покрытия стоимости специального улучшения имущества, предпринимаемого в общественных интересах, и возмещаемый государству пропорционально особым выгодам, возникающим у указанного имущества». [31] Хотя специальный сбор представляет собой осуществление налоговой власти, он отличается от налога по двум пунктам: во-первых, природа специального сбора делает его платой за реальную выгоду для имущества, которую можно более или менее точно измерить в денежных эквивалентах; во-вторых, судами почти единогласно признано, что специальные сборы не должны соответствовать конституционному требованию о равенстве и единообразии налогообложения. Справедливость этого вида налогообложения защищается в рамках теории о том, что члены сообщества, чьи владения стали более ценными благодаря расходованию общественных денег, должны возместить по крайней мере некоторую часть этих затрат. Конкретное применение этого принципа может привести к несправедливому результату. Если сбор за улучшение улицы рассчитывается по длине по фасаду, это несправедливо по отношению к человеку с длинным и мелким участком. Если он взимается в соответствии с площадью участков, это несправедливо по отношению к земле с большой глубиной и малым фасадом. Невозможно разработать какой-либо метод налогообложения, который распределял бы финансовое бремя автоматически с идеальной и неоспоримой справедливостью. Если участок, стоивший 1000 долларов до общественного улучшения, можно продать за 1100 долларов после него, и если на этот участок наложен сбор в любой сумме до 100 долларов, метод вычисления этой суммы не имеет значения, поскольку результат достаточно справедлив. 2. ИСТОРИЯ Закон о специальных сборах, принятый для Нью-Йорка в 1691 году, считается первым настоящим законом о специальных сборах в США и якобы основывался на законе, принятом в 1667 году для содействия восстановлению Лондона после Великого пожара 1666 года. [32] Этот закон 1667 года был одним из трех законов о специальных сборах, принятых в Великобритании до 1900 года, и их применение было весьма редким. Но в 1658 году общий суд Массачусетса назначил комитет «для прокладки пути через участки Роксбери к фермам Бостона и для оценки того, что является надлежащим возмещением собственникам за этот путь, с наделением их полномочиями возложить равную долю на всех жителей Бостона или других городов, которые получат выгоду от такого пути». [33] Каким бы ни было происхождение этого принципа, благодаря его повсеместному использованию и обширному развитию в США он признается даже в Великобритании как «американское изобретение». Закон Нью-Йорка 1691 года обложил стоимость мощения улиц и канализации имущество, получившее особую выгоду, пропорционально полученным выгодам. Пенсильвания приняла аналогичный закон в 1700 году: «Для покрытия расходов по укладке щебня, мощению, засыпке гравием и регулированию упомянутых улиц... каждый житель должен был платить пропорционально количеству футов своих участков... примыкающих с каждой или любой из сторон упомянутых улиц». [34] Массачусетс в 1709 и 1761 годах постановил, что «Лица, получающие любую выгоду от общих коллекторов, прямую или косвенную, обязаны платить такую пропорциональную часть их создания или ремонта, какая будет назначена им выборными должностными лицами городов». [35] Старый закон Нью-Йорка мало использовался до 1787 года, когда в него были внесены поправки и он стал несколько более определенным. [36] Принятие этого принципа получило широкое распространение после войны 1812 года. Следующие даты показывают примерно время принятия законодательства в различных штатах и территориях; эти даты обычно указывают на закрепление данного принципа в уставе того или иного города, за которым обычно следовали судебные решения, в основном подтверждающие правомерность такого сбора. Активное применение принципа специального сбора в Нью-Йорке можно отнести к 1813 году; Кентукки — 1813 год; Мичиган — 1827 год; Пенсильвания — 1832 год; Луизиана — 1832 год; Нью-Джерси — 1836 год; Огайо — 1836 год; Иллинойс — 1837 год; Мэриленд — 1838 год; Коннектикут — 1843 год; Висконсин — 1846 год; Индиана — 1846 год; Миссисипи — 1846 год; Калифорния — 1850 год; Орегон — 1851 год; Миссури — 1853 год; Род-Айленд — 1854 год; Айова — 1855 год; Делавэр — 1857 год; Канзас — 1864 год; Массачусетс — 1865 год; округ Колумбия — 1865 год; Виргиния — 1866 год; Вермонт — 1868 год; Западная Виргиния — 1868 год; Миннесота — 1869 год; Нью-Гэмпшир — 1870 год; Техас — 1871 год; Мэн — 1872 год; Небраска — 1873 год; Флорида — 1877 год; Джорджия — 1881 год; Невада — 1881 год; Вашингтон — 1883 год; Алабама — 1885 год; Северная Каролина — 1887 год; Северная Дакота — 1887 год; Южная Дакота — 1887 год; Монтана — 1887 год; Айдахо — 1887 год; Вайоминг — 1887 год; Юта — 1888 год; Колорадо — 1889 год; Оклахома — 1890 год; Северная Мексика — 1891 год; Аризона — 1893 год. [37] В ранний период специальные сборы чаще всего использовались только для покрытия расходов на строительство улучшений, однако формулировка первого закона Массачусетса достаточно широка, чтобы допускать также сбор для покрытия расходов на приобретение земли. В настоящем исследовании мы рассматриваем исключительно применение специальных сборов для покрытия затрат на приобретение земли, хотя специальный сбор для более узких целей основан на том же принципе. 3. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СБОРЫ ПРИ ПРИОБРЕТЕНИИ ЗЕМЛИ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ПАРКОВ Общепризнано, что парки, разумно созданные в городе, приносят пользу всему сообществу, однако пользование некоторыми из них, особенно небольшими парками, почти полностью ограничено жителями той местности, где они расположены, в то время как другими парками, особенно крупными, могут пользоваться жители из всех частей города. Кроме того, аксиомой рынка недвижимости является то, что жилая недвижимость, примыкающая к паркам, при прочих равных условиях стоит дороже, чем аналогичная недвижимость в нескольких кварталах от них. Следовательно, можно ожидать, что расходы на приобретение парков будут распределяться: во-первых, посредством сбора с той недвижимости, которая действительно получает особую прибавку к стоимости из-за близости парка; и во-вторых, либо посредством сбора с гораздо большей территории, которая предположительно включает практически всю общественность, обслуживаемую парком как местным учреждением, либо посредством общего налогообложения всего города. В случае небольших парков логично и справедливо разделить крупный город на местные «парковые районы» или «районы благоустройства» и обязать каждый район оплачивать свой собственный местный парк. Эта практика не только справедлива, но и чрезвычайно полезна. Она заставляет четко понимать, на что пошел каждый доллар денег налогоплательщика, тем самым сдерживая неоправданную расточительность при приобретении земель под парки и в то же время позволяя прогрессивной и процветающей местности, нуждающейся в парках, осуществлять их приобретение, не сдерживаясь сопротивлением других частей города, которые довольны существующим положением дел или действительно не могут позволить себе дальнейшее налогообложение на парковые нужды. Этот принцип аналогичен принципу, который оправдывает разделение штата на муниципалитеты для локализации налогов, необходимых для местных целей, и он приобретает все большее значение по мере увеличения размеров муниципальных единиц для работы с делами, затрагивающими крупные группы примыкающих друг к другу сообществ со множеством противоречивых интересов. Но хотя размер и характер выгод от крупных и малых парков примерно одинаковы во всех городах, находящихся в схожих условиях, практика финансирования стоимости парковых территорий демонстрирует величайшее разнообразие. В Соединенных Штатах принято не взимать какую-либо часть стоимости приобретения парковых земель с недвижимости, получающей особую выгоду. В некоторых городах законодательство не допускает подобных сборов. В других городах сбор производится настолько ограниченным образом, что это дает сообществу лишь небольшое облегчение от финансового бремени. В ряде городов, в первую очередь в Сиэтле и Портленде на западе и в Балтиморе на востоке, которые очень широко обкладывают частную собственность сборами на благоустройство улиц, включая стоимость изъятия земли, сбор на приобретение земли для парков отсутствует. В городах штата Огайо до 1912 года было незаконным покрывать стоимость земли, приобретенной путем принудительного отчуждения, за счет специального сбора. Делом, установившим эту норму права в штате Огайо, является дело «Город Дейтон против Баумана» (City of Dayton vs. Bauman, 66 Ohio St. 379). В этом деле город экспроприировал землю для продления двух улиц и обложил сбором эти расходы за счет примыкающих земельных участков. Приняв решение против законности сбора, суд основывал свое решение исключительно на Разделе 19 Статьи I конституции штата Огайо, посчитав, что специальный сбор является косвенным методом обхода этого конституционного ограничения. Данный раздел гласит: «Частная собственность должна всегда оставаться неприкосновенной, но подчиненной общественному благосостоянию... когда частная собственность изымается для общественного использования, за нее предварительно должна быть выплачена компенсация в денежной форме либо обеспечено ее предварительное внесение путем денежного депозита, и такая компенсация должна определяться жюри присяжных без вычетов за выгоды для какой-либо собственности владельца». Суд заявил: «Ограничение Раздела 19 простирается до полной степени запрета наложения сборов в счет компенсации, убытков и издержек по экспроприированной земле на какую бы то ни было недвижимость. Короче говоря, средства не могут собираться посредством сбора для выплаты такой компенсации, убытков и издержек, но такие средства должны собираться посредством налогообложения. Общество экспроприирует землю для общественного использования, и общество должно платить. Ничто меньшее, чем общество, не может экспроприировать земли посредством судебной процедуры для общественного использования. Если бы был сформирован округ для сборов и подано исковое заявление от такого округа об экспроприации частной собственности для использования таким округом или обществом, возражение (демуррер) против такого искового заявления было бы поддержано на том основании, что конституция не предоставляет полномочий по экспроприации частной собственности такому округу сборов, поскольку такой округ не является обществом, а полномочия по экспроприации предоставляются Разделом 19 исключительно обществу. Поскольку полномочия по экспроприации предоставляются исключительно обществу и исключительно для общественного использования, отсюда следует, что общество, являющееся приобретателем, должно платить за то, что оно приобретает, ибо тот, кто отнимает у другого, должен сам осуществлять реституцию, а не принуждать других платить за то, чего они не отнимали». Формулировка этого решения приводится потому, что она считается наиболее заостренным судебным выражением главного аргумента против законности специальных сборов. По существу, это решение гласит, что налог, если он не взимается единообразно, представляет собой незаконное изъятие частной собственности. В этом отношении данное решение противоречит преобладающему большинству авторитетных мнений в Соединенных Штатах. В 1912 году жители штата Огайо ратифицировали следующую поправку к конституции, которая приводит законодательство штата Огайо в соответствие с законодательством остальной части страны: «Раздел 11. Любое муниципальное образование, экспроприирующее частную собственность для общественного благоустройства, может обеспечить финансирование для этого частично за счет сборов с выигравшей от этого недвижимости в объеме, не превышающем особые выгоды, предоставленные такой недвижимости данным благоустройством. Однако указанные сборы со всей примыкающей, смежной и иной недвижимости в районе, получившем выгоду, ни в коем случае не должны взиматься в размере более пятидесяти процентов от стоимости такой экспроприации». [38] В штате Миссури мы обнаруживаем, что Сент-Луис не производит специальных сборов на покрытие стоимости изъятия парковых земель, в то время как в том же штате Канзас-Сити взимает всю стоимость приобретения парка с недвижимости, получившей особую выгоду. В Массачусетсе с 1882 года членам парковой комиссии разрешено взимать сумму, не превышающую половину особой выгоды, однако никакой сбор не может быть наложен на какую-либо землю, кроме той, которая примыкает к парку или к дороге, ограниченной парком. [39] Будь то из-за чиновничьей инертности или из-за неэффективности законодательства в силу его громоздкого механизма либо ограничения зоны сбора, специальные сборы вводились редко. Запрос в десяти крупнейших городах штата показывает, что лишь в двух из них имело место какое-либо использование этих полномочий, да и то весьма нерегулярное. При изъятиях Столичной парковой комиссией Массачусетса практикуется невзимание сборов; однако, когда собственникам выплачивается компенсация за изъятую или поврежденную землю, сумма их компенсации уменьшается на сумму, представляющую собой особую выгоду для остающейся земли вследствие благоустройства. Собственники, чья земля не изымается, могут получить равную выгоду, но эта выгода не облагается сбором. Практика Нью-Йорка демонстрирует интересные изменения со времени приобретения Сентрал-парка и до настоящего времени. Как создание Сентрал-парка в 1853 году, так и создание Проспект-парка в Бруклине в 1865 году рассматривались как приносящие пользу недвижимости поблизости, и считалось, что эта выгода уменьшается по мере удаления от парка. Из общей стоимости земли Сентрал-парка, составившей 1 657 590 долларов, или 32 процента, было собрано с недвижимости, получившей особую выгоду, причем сбор был взыскан одним платежом. Из общей стоимости Проспект-парка, составившей 1 236 655 долларов, или 38,5 процента, было собрано с частной собственности, получившей особую выгоду. Отчет парковой комиссии за 1867 год не приводит оценку стоимости недвижимости в районе, облагаемом сбором в связи с особой выгодой от создания Проспект-парка, и в настоящее время возможно лишь приблизительно оценить долю прироста стоимости, которую представлял собой специальный сбор. Грубо говоря, район специального сбора в случае Проспект-парка включал 30 процентов площади 8-го округа, 12 процентов 9-го округа и 20 процентов 20-го округа. Стоимость облагаемой части 8-го округа в 1865 году оценивалась в 30 процентов от общей оценки стоимости округа, то есть в 1 200 000 долларов. Прирост стоимости в облагаемой зоне 8-го округа оценивается в 400 процентов по сравнению с приростом стоимости в 100 процентов в других частях города с 1865 года. При таком темпе ее оцененная стоимость в 1905 году составила бы 6 000 000 долларов; расчетная стоимость при коэффициенте прироста остальной части города — 2 400 000 долларов; прирост стоимости, предположительно в значительной степени обусловленный благоустройством, — 3 600 000 долларов. Поскольку весь сбор по трем округам составил лишь 1 236 655 долларов, мы можем заключить, с должным учетом инфляции стоимости и неточности оценок, что специальный сбор не превышал особую выгоду для недвижимости. [40] Показатели по Сентрал-парку еще более поразительны. Стоимость земли, облагаемой сбором за выгоду (половина оценки стоимости 12-го, 19-го и 22-го округов), — 13 250 000 долларов; расчетная стоимость земли этой же зоны в 1873 году — 118 000 000 долларов; расчетная стоимость при коэффициенте прироста остальной части города в 100 процентов — 26 500 000 долларов; прирост стоимости вследствие благоустройства — 91 500 000 долларов; сумма специального сбора — 1 657 590 долларов. Здесь также оценки стоимости, вероятно, инфлированы, и оценка стоимости облагаемой недвижимости представляет собой не более чем приблизительное предположение, но маржа превышения над специальным сбором достаточно велика, чтобы оправдать вывод о том, что землевладельцы не были несправедливо обременены долей стоимости благоустройства, наложенной на их собственность. [41] С момента объединения Большого Нью-Йорка по уставу 1901 года и до 1907 года существовало юридическое основание для того, чтобы город брал на себя всю стоимость приобретения прав на парки, поскольку резолюция «местного совета по благоустройству» считалась необходимой до того, как какая-либо часть расходов на приобретение земли могла быть обложена в качестве специальной выгоды на местный район. Решение апелляционного суда от 5 марта 1907 года, судя по всему, изменило представление на этот счет. Этим делом было дело «Роуз Райс против Города Нью-Йорк» (Rose Reis vs. City of New York, [42]), которое, как считается, постановило, что совет по сметам и распределению ассигнований имеет право инициировать местные улучшения и предусматривать возложение их стоимости в виде сбора на недвижимость, которая считается получившей особую выгоду. После этого решения совет по сметам и распределению ассигнований постановил, что с недвижимости, получившей особую выгоду от парков, должен взиматься сбор на покрытие их стоимости. До того времени запросы на парки часто поступали из местных источников, и первым поразительным результатом действий совета стало сокращение числа таких запросов. Законодательство 1911 года дает полное признание теории выгоды, позволяя совету по сметам и распределению ассигнований определять, какие части стоимости парковых земель должны оплачиваться городом Нью-Йорк, какая доля — одним или несколькими боро либо частями одного или нескольких боро, и какие доли — собственниками, чья земля получает особую пользу. [43] В Миннеаполисе совет парковых комиссаров определяет, какой процент, если таковой имеется, от суммы, необходимой для приобретения земли под парковые нужды, должен взиматься в виде сбора с земли, получившей особую выгоду. Определение границ зоны выгоды и определение суммы, которую должен заплатить каждый получивший выгоду земельный участок, входят в обязанности трех парковых оценщиков, назначаемых окружным судом. Заслушав доказательства, оценщики выносят заключения и передают их в окружной суд, который имеет полномочия рассматривать возражения и утверждать или пересматривать сбор либо направлять дело новым оценщикам. [44] Судебная практика заключается в том, чтобы утверждать сборы, если нет уверенности в том, что оценщики руководствовались ненадлежащими мотивами, действовали на основе ошибочных принципов или основывали свои выводы на ошибке в фактах. Процент, который частные землевладельцы выплачивали при изъятиях под парки, сильно варьировался в рамках этой процедуры. 4. ПАРКОВЫЕ РАЙОНЫ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ СБОРА В сравнительно недавней практике некоторых городов были выделены «парковые районы», каждый из которых рассматривается как отдельная единица как для целей определения местоположения парковых зон, так и для начисления сборов на покрытие затрат на их приобретение. Канзас-Сити. В 1908 году весь город был разделен на шесть парковых районов, которыми как единой системой управляют три комиссара, назначаемые мэром. Обязанности комиссаров состоят в разработке и принятии системы парков, парковых аллей и бульваров, а также в отборе земель, подходящих для этих целей в пределах городской черты или за ее пределами. Они должны обеспечить по меньшей мере один парк в каждом парковом районе. Ответственность за выбор территорий возлагается на парковых комиссаров, поскольку только по их рекомендации городской совет может посредством постановления обеспечить приобретение необходимой земли, и в обязанность городского совета вменяется выполнение рекомендации парковых комиссаров. [45] Расходы на приобретение земли за пределами городской черты должны оплачиваться за счет общих налоговых поступлений или путем выпуска облигаций, которые являются бременем для будущих общих налоговых сборов; однако в пределах городской черты земля для парков, парковых аллей, общественных скверов и бульваров, приобретенная путем покупки или принудительного отчуждения, может оплачиваться за счет специального сбора с земли, получившей особую выгоду. Специальные сборы также используются для покрытия расходов на строительство бульваров и парковых дорог, к которым примыкает частная собственность, и взимаются непосредственно с такой собственности, как при обычном благоустройстве улиц. Оставшаяся часть расходов на строительство и все расходы на содержание покрываются налогом в размере не более 2,5 миллов, взимаемым по каждому парковому району в соответствии с его оценкой стоимости, и специальным налогом на содержание в размере 10 центов за погонный фут по фасаду с недвижимости, которая выходит фасадом на парковые аллеи, бульвары, дороги или проспекты. [46] Средства каждого района учитываются раздельно. [47] Канзас-Сити повезло с положениями своего законодательства относительно процедур принудительного отчуждения и специального сбора за выгоду. Муниципальное постановление, принимаемое вслед за рекомендацией парковой комиссии, описывает всю недвижимость, подлежащую приобретению для предполагаемого благоустройства или группы благоустройств, и зону, которая считается получившей особую выгоду. Эта зона может включать один или несколько парковых районов либо часть или части такого района или районов. Процедура инициируется иском города в окружном суде, и когда стороны надлежащим образом сформулировали предмет спора, дело рассматривается жюри из шести присяжных, которое определяет компенсацию за изымаемое имущество и за ущерб, причиненный имуществу, которое фактически не изымается. Это же жюри оценивает выгоду от благоустройства, сначала возлагая на город ту часть расходов, которая представляет выгоду, возникающую для города в целом, а затем распределяя остаток расходов посредством специального сбора между участками частной собственности, признанными получившими особую выгоду. Вердикт присяжных пересматривается окружным судом, и на него может быть подана апелляция в апелляционный суд по любому вопросу; но, как ни странно, только корпорации имеют право подавать апелляцию на рассмотрение жюри общего права, и этим правом практически никогда не пользуются. [48] С юридической точки зрения сборы примерно пропорциональны особой выгоде и не превышают ее, а если стоимость приобретения земли превышает расчетную особую выгоду, разница покрывается за счет общего налога на весь парковый район или на весь город. На практике оценивающие присяжные с почти абсолютным единогласием приходили к выводу, что вся выгода от приобретения парковой земли достается частной собственности. Право налагать весь сбор за «общественное благоустройство» на зону, получившую особую выгоду, — иными словами, признавать отсутствие «общественной выгоды» — было признано конституционным в нескольких судебных делах. [49] Город благодаря своему праву прекратить процедуру в любой момент до уплаты первого сбора в городскую казну путем отмены постановления об отчуждении [50] защищен от выводов присяжных о том, что выгода носит исключительно общественный характер и что с частной собственности не должно взиматься никаких сборов. Метод специальных сборов в его применении в Канзас-Сити делает ненужными ассигнования со стороны совета или выпуск облигаций, и то и другое увеличило бы общую налоговую ставку. Выплаты на покупку земли покрываются либо непосредственно парковыми сертификатами фондов, либо эти сертификаты продаются для обеспечения средств на покупку по цене не ниже номинальной стоимости суммы специального сбора без учета процентов. Выплата специальных сборов обычно производится в рассрочку, а распределение собранной суммы производится по меньшей мере раз в полгода среди держателей сертификатов, которые имеют право на пропорциональную долю специального сбора, представленную их сертификатом, с начислением процентов по ставке 6 процентов. [51] Парковая система Канзас-Сити не была создана дешевле других парковых систем, за исключением того, что простота процедуры принудительного отчуждения, вероятно, привела к некоторой экономии затрат на землю, однако финансовое бремя было распределено более справедливо. Практически вся сумма специальных сборов была собрана. С момента зарождения истории парковой системы в 1892 году и по апрель 1911 года ее стоимость составила 10 372 876 долларов. Из этой суммы 500 000 долларов было собрано за счет выпуска облигаций в 1903 году; 496 181 доллар был выделен на строительство и содержание парка Сууп — крупнейшего парка города; и 651 776 долларов, израсходованных на прочие статьи, совершенно не связанные с расходами на приобретение земли или ее благоустройство, также были выделены из общих налоговых поступлений. За вычетом этих трех статей остается 8 724 919 долларов, представляющих средства, собранные за счет специального сбора. [52] Показательным моментом в методе финансирования парковой системы Канзас-Сити является то, что 85 процентов общей стоимости были распределены по району, получившему выгоду, и что вся стоимость приобретения земли была взыскана в виде сбора строго с земли, признанной получившей особую выгоду. Денвер. Согласно уставу, принятому 29 марта 1904 года, Денвер был разделен на четыре парковых района, которыми управляла назначенная комиссия из пяти человек: по одному от каждого района в дополнение к председателю. Расходы на приобретение земли для парков покрываются, как и в Канзас-Сити, за счет специального сбора, основанного исключительно на теории выгоды, а расходы на благоустройство парковых территорий покрываются за счет единого паркового налога в размере не более двух миллов. Иногда парковый фонд пополняется за счет доходов от других источников налогообложения. По сравнению с Канзас-Сити Денвер находится в невыгодном положении, выбирая одного комиссара от каждого района, поскольку этот метод слишком напоминает избрание представителей в городской совет от каждого округа и способен породить те же трудности. Когда состав комиссии делает акцент на отдельных местностях, а не на городе в целом, распределение парковых зон и распределение ассигнований на благоустройство по этим зонам может порождать проблемные вопросы. Второе важное отличие заключается в процедуре приобретения земли и наложения сбора на недвижимость, получившую особую выгоду. Совет парковых комиссаров в Денвере готовит предварительную смету расходов на приобретение земли для каждого объекта благоустройства. Этот отчет, который содержит полное описание изымаемого имущества и расчетный специальный сбор с каждого участка во всем парковом районе, официально вручается посредством публикации всем собственникам, чья собственность затрагивается либо путем изъятия, либо путем обложения сбором для оплаты благоустройства. Если собственники 25 процентов площади, затронутой таким образом, возражают против отчета в письменной форме, проект может быть отклонен по крайней мере на год. После подтверждения городскому совету со стороны совета парковых комиссаров того, что возражения недостаточны по количеству, совет приступает к принятию постановления об отчуждении. Было признано, что постановление городского совета представляет собой установление факта, являющееся окончательным для любого другого трибунала, о том, что земля приобретается для общественных целей и что протесты землевладельцев являются недостаточными. [53] Примечательно, что парковые комиссары являются судьями в вопросе об определении суммы сбора, налагаемого на каждый объект недвижимости. Никакой сбор, превышающий суммы, установленные в предварительном отчете, не может быть взыскан, и если смета расходов окажется слишком низкой, разницу должен принять на себя город или проект должен быть закрыт. После того как ходатайство об изъятии земли поступает в суд, назначаются три оценщика, аналогичные жюри из шести присяжных в Канзас-Сити, за исключением того, что их обязанность заключается исключительно в оценке ущерба, причиненного изъятием. Их отчет пересматривается судом, который может изменить их решения о присуждении компенсации за ущерб и одновременно может признать несправедливым правило начисления сборов, установленное парковой комиссией. Вместо выпуска парковых сертификатов, как в Канзас-Сити, парковые комиссары в Денвере уполномочены выпускать облигации под стоимость земли. Расходы на строительство покрываются за счет ассигнований из паркового фонда, причем в Денвере поступления от налогообложения на парковые нужды в одном районе могут использоваться в любом другом; что опять-таки отличается от правила в Канзас-Сити, где средства каждого района учитываются раздельно для нужд этого района. [54] В 1911 году Денвер завершил принудительное отчуждение земли для завершения своей парковой системы. Вся земля, включенная в ходатайство, лежит в Восточном парковом районе Денвера и состоит из парковых зон, детских площадок, парковых аллей и бульваров, а также участка под общественный центр (цивик-центр). В августе 1909 года совет парковых комиссаров сообщил о расчетной стоимости земли для всего проекта в размере 2 780 000 долларов и обложил всю эту сумму сбором по Восточному парковому району Денвера. Район для этой цели был подразделен на 38 частей, по каждой из которых взимался сбор в разном размере в зависимости от ее удаленности от различных объектов благоустройства, причем единицей сбора являлся стандартный денверский участок размером 25 на 125 футов. Например, Район № 1, находящийся ближе всего к участку общественного центра, облагался максимальным сбором по 96 долларов ежегодно в течение десяти лет на некоторые участки, и от этой суммы суммы уменьшались вплоть до 10 долларов в год в течение десяти лет на участки, получившие наименьшую выгоду. В Районе № 36, с другой стороны, который наиболее удален от любого из предлагаемых благоустройств, средний сбор составлял 30 центов за участок ежегодно в течение десяти лет. [55] Первый взнос по сбору был назначен к выплате через пять лет после принятия постановления о сборе. 23 ноября 1909 года парковые комиссары подтвердили городскому совету, что протесты собственников недвижимости являются недостаточными, и 23 декабря совет принял постановление об отчуждении. Тем временем в окружном суде было возбуждено дело с требованием запретить городскому совету принимать постановление на том основании, что положения устава, на основании которых приобреталась земля для парковых нужд, неконституционны, а кроме того, распределение расходов комиссарами несправедливо. Город заявил демуррер против этого иска, и демуррер был поддержан в окружном суде, на каковое решение собственники недвижимости подали апелляцию в верховный суд штата. В ноябре 1910 года окружным судом были назначены оценщики, и 2 марта 1911 года они представили свой отчет, оценив общий ущерб от приобретения земель в Восточном парковом районе в 2 523 463 доллара. Из этой суммы 1 814 539 долларов приходилось на участок общественного центра. Учитывая масштаб предприятия, протестующих собственников было очень мало, и те по большей части являлись собственниками недвижимости, затронутой изъятием под общественный центр. Из общего числа 50 собственников, чьи земли были изъяты для любых целей, изложенных в постановлениях совета, только 18, представлявших 527 428 долларов, протестовали против присужденных сумм, и один из них в одиночку представлял 265 000 долларов. В мае 1911 года первый протест был заслушан жюри присяжных общего права, которое вынесло решение против заявителя. После этого все остальные протестующие собственники отозвали свои исковые заявления. В ноябре 1911 года верховный суд штата поддержал упомянутое выше решение нижестоящего суда [56], и 2 марта 1912 года «облигации общественного центра» на сумму 2 696 600 долларов, каковая сумма включала стоимость оценки, стоимость изысканий и прочие непредвиденные расходы, были предложены к продаже. Несмотря на ожесточенность оппозиции со стороны некоторых заинтересованных землевладений, время от инициирования производства до объявления о выпуске облигаций оказалось коротким, но это произошло не столько из-за простоты процедуры, которая в этом отношении проигрывает при сравнении с процедурой в Канзас-Сити, сколько потому, что проект общественного центра и планы завершения парковой системы пользовались поддержкой общественного мнения и сильнейшей организации в городе Денвер. Индианаполис. Самый недавний парковый закон, предусматривающий оплату приобретения земли посредством метода специальных сборов, был принят легислатурой штата Индиана в 1911 году для городов с населением 100 000 человек и более. В соответствии с положениями этого акта вся территория Индианаполиса делится на четыре района, управляемых комиссией из четырех человек, назначаемых мэром. Здесь отмечаются только те особенности практики, которые присущи Индиане. Парковые комиссары выполняют обязанности, которые в Канзас-Сити возлагались на жюри из шести присяжных, а в Денвере — на трех оценщиков. Без каких-либо действий со стороны городского совета совет парковых комиссаров может принять резолюцию об отчуждении земли и наложении сбора на ее стоимость на частную собственность. [57] Землевладельцам предоставляется возможность сорвать предприятие посредством письменного протеста большинства постоянных землевладельцев в предполагаемом районе выгоды. [58] Если комиссары сочтут протест недостаточным, они готовят реестр, в который включаются предполагаемый ущерб от изъятия земли, предполагаемая стоимость строительства и прочие сопутствующие статьи. К этой сумме добавляется 5 процентов для покрытия возможных неплатежей по сборам. Вся эта сумма затем распределяется в виде специального сбора по площади, которая, по мнению парковых комиссаров, получает особую выгоду от благоустройства. Это может быть весь парковый район или территория, ограниченная несколькими кварталами. Закон предусматривает, что никакой сбор за выгоды не может производиться в размере, превышающем 15 процентов от стоимости оцениваемой земли без учета улучшений, созданных на ней. [59] В реестре должны быть указаны отдельными суммами присужденный ущерб и начисленные сборы по каждому земельному участку. После составления реестра уведомление с описанием местоположения отчуждаемых земель, характера благоустройства и границ подлежащего обложению сбором района публикуется раз в неделю в течение двух недель в какой-либо ежедневной газете. В этом уведомлении также назначается день, но не ранее чем через десять дней после даты последней публикации, для заслушивания лиц, подавших протесты, и указывается, что реестр сборов с указанием имен собственников, которым присужден ущерб и против которых были вынесены сборы, находится на хранении в офисе совета парковых комиссаров. Письменное уведомление вручается собственнику каждого земельного участка, который изымается или которому наносится ущерб, а уведомление лицам, против которых были вынесены сборы, отправляется по почте. После слушания реестр сборов утверждается с изменениями или без таковых парковым советом, и после этого у недовольных собственников есть пятнадцать дней на то, чтобы довести до конца апелляцию в высший суд. Это первое важное отличие между процедурой в Индианаполисе и процедурой в Канзас-Сити и Денвере и одна из причин ее исключительной эффективности. Изъятие земли в Канзас-Сити и Денвере с самого начала является судебным разбирательством, но в Индианаполисе детали процедуры, такие как составление присуждения ущерба и распределение специальных сборов, почти полностью выполняются канцелярским персоналом, прикомандированным к совету комиссаров. Лишь изредка судебный орган призывается к осуществлению юрисдикции. Даже в апелляционных делах юрисдикция высшего суда ограничена. [60] Он может решать, надлежащим ли образом парковый совет принял юрисдикцию путем соблюдения формальностей, предписанных в акте; он может пересматривать присуждения ущерба и сборы за выгоды; но не существует никакой апелляции на выводы парковых комиссаров о том, что необходимо изымать частную землю и что необходимо изымать именно ту конкретную землю, которая включена в их резолюцию. Собственники изымаемой земли или земли, облагаемой сбором за выгоду, не имеют в Индиане конституционного или установленного законом права на то, чтобы их ущерб или их сборы определялись жюри присяжных общего права, однако по своему усмотрению высший суд в апелляционных делах может назначить небольшой совет оценщиков для рассмотрения доказательств. Это второе преимущество в процедуре. Наконец, в Индиане высший суд является судом последней инстанции в делах об отчуждении в соответствии с парковым актом. Согласно условиям акта, решение высшего суда не подлежит обжалованию в апелляционном порядке [61], и в штате нет никакой другой правовой процедуры, посредством которой дело могло бы быть пересмотрено вышестоящим трибуналом. Апелляционный суд заявил в деле «Город Индианаполис против L. C. Thompson Manufacturing Co.» (City of Indianapolis vs. L. C. Thompson Manufacturing Co., 40 Ind. App., 535): «В этом штате со времени принятия кодекса 1852 года использование права certiorari (истребования дела) не разрешено, и единственной процедурой, с помощью которой решение нижестоящего суда может быть пересмотрено судом, является апелляция.... Решение в производстве, где право на апелляцию прямо запрещено легислатурой, не подлежит пересмотру верховным судом или данным судом.... Совершил ли нижестоящий суд ошибку при определении размера ущерба, допущении показаний при принятии юрисдикции над лицом или предметом спора либо в каком-либо другом вопросе, не подлежит нашему пересмотру в апелляционном порядке.... Не существует приобретенного права на апелланту, и легислатура обладает полномочиями предоставлять или запрещать апелляции так, как она считает нужным». Помимо обладания преимуществами в судебной процедуре, которые исключают обычные задержки и расходы при изъятии земли, парковая комиссия Индианаполиса приняла деловую практику, которая весьма помогает в вынесении присуждений и апеллирует к чувству справедливости землевладельца. В офисе комиссии ведется полная картотека собственников и оценок стоимости, и при каждом изъятии комиссия пользуется помощью экспертов по недвижимости в качестве консультативного комитета по оценкам. Хотя акту всего три года, в каждом районе состоялось по меньшей мере одно значительное изъятие. В Северном парковом районе их было два: одно на сумму 154 420 долларов, а другое на сумму 131 662 доллара. При изъятиях, затронувших имущество на сумму свыше 600 000 долларов и несколько тысяч собственников, было подано всего четыре апелляции на выводы паркового совета, две из которых были разрешены высшим судом. В одном случае присуждение ущерба в 10 000 долларов было увеличено до 17 000 долларов, а в другом присуждение в 6925 долларов было увеличено до 9800 долларов. В одном производстве участвовало 1600 собственников, и только 50 присутствовали при заслушивании протестующих. Все эти преимущества способствуют отличным результатам в рамках паркового акта, но фактором, оказывающим не менее положительное влияние, является эффект для сообщества от распределения стоимости приобретения земли путем взимания ее в виде специального сбора исключительно с района, получившего особую выгоду. Петиции либо об увеличении компенсации за изъятие земли, либо об уменьшении сборов непопулярны, когда счет оплачивается не за счет доходов от общего налога, а из карманов соседей заявителей. Сочетание упрощенной юридической процедуры, разумной деловой практики и справедливого метода распределения стоимости благоустройства позволило городу Индианаполису изъять землю, необходимую для общественного использования, по справедливой цене и с минимальной задержкой. Однако деятельность паркового совета ограничена условиями акта, которые предусматривают, что совокупная сумма выгод, которая может быть взыскана с недвижимости за десятилетний период, не может превышать 1 250 000 долларов, а в любой отдельный год она не может превышать 200 000 долларов. 5. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СБОРЫ ПРИ ПРИОБРЕТЕНИИ ЗЕМЛИ ДЛЯ УЛИЧНЫХ НУЖД Право взимать специальный сбор за такие уличные улучшения, которые не связаны с изъятием земли, такие как выравнивание, мощение, устройство бордюров и строительство тротуаров, почти повсеместно предоставляется муниципалитетам законодательством в Соединенных Штатах. Но применение специального сбора, хотя и распространенное в Нью-Йорке, Нью-Джерси, Пенсильвании и центральных и западных штатах, наиболее ограничено в городах Юга и в Новой Англии. Оно практически неизвестно в Нью-Гэмпшире; а в других штатах Новой Англии только стоимость или часть стоимости какого-либо одного благоустройства, очень часто строительства канализации, облагается специальным сбором с частной собственности. Правда, в Массачусетсе существует довольно общая практика принятия улиц в качестве общественных магистралей только после того, как они были приведены примыкающими собственниками к установленному уровню. Говоря в целом, при уличных улучшениях, требующих изъятия земли, таких как прокладка, расширение или продление, стоимость земли чаще, чем при изъятиях для парков, покрывается за счет специального сбора. Практика в этом отношении склонна следовать практике покрытия исключительно строительных расходов. Мы уже видели, что городам Огайо запрещено применять такие сборы; в других городах, лучшими примерами которых являются Филадельфия и Бостон, хотя муниципалитету и предоставлено право налагать специальный сбор, на практике мало что из стоимости изъятия земли обкладывается сбором, поскольку в Филадельфии присяжные не склонны находить выгоду, а в Бостоне право на специальный сбор ограничено, а процедура неэффективна. Там, где сборы производятся, практика столь же разнообразна, как и при сборах на приобретение земли для парков. Орган, который налагает сборы в счет выгод. Как правило, тот же самый орган, который присуждает компенсацию за изъятие земли, определяет сумму специального сбора, который должен быть взыскан за особую выгоду, проистекающую из благоустройства, будь то этот орган небольшим советом оценщиков, комиссаров или экспертов по оценке (viewers), как в Нью-Йорке, Чикаго, Сент-Луисе, Канзас-Сити, Портленде (Орегон) и других городах; или департаментом городской администрации, как в Милуоки, Индианаполисе, Лос-Анджелесе и Бостоне. Обычная практика заключается в том, чтобы начислять сборы за выгоды одновременно с присуждением компенсаций за ущерб и тем самым по возможности зачитывать выгоды против ущерба. В тех случаях, когда присужденные суммы ущерба увеличиваются или сборы уменьшаются по апелляции, либо город должен взять на себя нехватку средств, либо оценивающий совет должен найти больше территории, получившей выгоду, на которую можно распределить требуемую сумму. Однако уличные комиссары Бостона и советы с аналогичными полномочиями в других городах Массачусетса обязаны по закону откладывать начисление сбора за выгоду до завершения благоустройства [62] — практика, недостаток которой подтверждается трудностями при взыскании сборов, как будет видно ниже. В Сиэтле и других городах штата Вашингтон специальные сборы распределяются оценщиками по вопросам принудительного отчуждения — трибуналом, отличным от того, который присуждает компенсацию за ущерб. [63] Иногда от момента вынесения окончательного решения о компенсации ущерба до назначения оценщиков проходит год, и в течение этого года суммы присуждения приносят проценты. Оценщики по вопросам принудительного отчуждения изучают те же доказательства, которые заслушивались жюри в делах об уронной компенсации за землю. Уже была предложена поправка, которая позволит совету оценщиков по вопросам принудительного отчуждения присуждать компенсацию за ущерб и распределять сборы в ходе одного слушания. Доля, облагаемая сбором. Общая практика заключается в том, чтобы оставлять долю стоимости земли, которая должна взыскиваться с муниципалитета, и долю, которая должна взыскиваться с недвижимости, получившей особую выгоду, на усмотрение совета, налагающего сбор, с единственным ограничением, заключающимся в том, что специальный сбор не должен превышать особую выгоду и не должен превышать определенный процент от стоимости оцениваемой недвижимости. Но в Нью-Йорке эта обязанность во всех случаях возлагается на совет по сметам и распределению ассигнований [64], а в Бостоне [65] доля, которую должна выплачивать частная собственность, фиксируется законом и не должна превышать 50 процентов стоимости благоустройства [66], каторая стоимость включает как сумму, присужденную за ущерб земле, так и стоимость строительства. Теоретически доля, взимаемая с муниципалитета в целом и с частной собственности, должна зависеть от степени, в которой благоустройство, как, например, расширение или прокладка улицы, служит общим или чисто местным целям. Практика не следует теории. Некоторые юрисдикции облагают специальным сбором всю стоимость или большую ее часть для всех обычных прокладок улиц за счет недвижимости, получившей особую пользу. В Милуоки неписаным правилом является взимание двух третей стоимости с частной собственности. В Канзас-Сити исключением является ситуация, когда город оплачивает какую-либо часть стоимости уличного благоустройства из своих общих доходов. История специальных сборов на уличные нужды в Нью-Йорке и Бостоне представляет интересное сравнение. До 1902 года политика совета по сметам и распределению ассигнований в городе Нью-Йорк заключалась в том, чтобы взимать всю стоимость процедур прокладки с недвижимости, получившей особую выгоду, а впоследствии предоставлять льготы, зависящие главным образом от искусства, с которым собственники недвижимости были представлены на слушаниях. Результатом стало то, что почти все расходы по прокладке улиц шире 50 футов неслись городом. [67] Обязательства города по облигационным займам значительно возросли, и осуществление важных улучшений стало невозможным. С 1902 по 1907 год прокладка и расширение улиц шириной 60 футов и менее рассматривались как чисто местная выгода, и вся стоимость взималась с получившей выгоду недвижимости; но для улиц шириной более 60 футов [68] существовало иное распределение затрат. В случае новых улиц город брал на себя одну треть стоимости, обусловленной превышением ширины над 60 футами. Там, где улицы были старыми и расширялись более чем до 60 футов, город брал на себя половину стоимости, обусловленной избыточной шириной. В те годы от города требовался взнос в размере 9 471 550 долларов на стоимость расширения и прокладки улиц, что возложило на город большее бремя, чем старый метод, при котором сборы уменьшались по ходатайству о предоставлении льгот. Совет по сметам и распределению ассигнований также счел, что этот метод несправедлив по отношению к собственникам земли, примыкающей к 60-футовой улице. Считалось, что улица шириной более 60 футов приносит большую общую пользу, чем улица меньшей ширины, а зона, по которой мог распределяться сбор, ограничивалась линией посередине между расширенной улицей и ближайшей улицей той же или большей ширины. Таким образом, при расширении улицы до 80 футов, после выплаты из общих муниципальных доходов одной трети стоимости из-за избыточной ширины и после сбора с недвижимости в зоне выгоды, не примыкающей к расширенной улице, выяснилось, что примыкающая недвижимость оплачивала лишь эквивалент стоимости улицы шириной 51 фут. По этой причине и из-за возросшего бремени для муниципалитета правилом, принятым в 1907 году, стало взимание всей стоимости приобретения земли для уличных нужд с недвижимости, получившей особую выгоду, в той мере, в какой особая выгода могла быть установлена, при условии, что взысканная сумма не приведет к конфискации недвижимости. [69] В Бостоне до 1891 года специальные сборы на покрытие стоимости уличных улучшений взимались исключительно по усмотрению совета уличных комиссаров, практика которого заключалась в том, чтобы облагать частную собственность сбором только в случае улучшений, имевших не только местный характер, и оплачивать сугубо местные уличные благоустройства за счет общих ассигнований. В 1891 году была создана инспекция по планированию, и этому совету по его усмотрению было разрешено взимать с примыкающей недвижимости всю стоимость благоустройства. [70] На практике совет пользовался этим правом только на чисто местных улицах, применяя теорию о том, что на таких улицах широкая общественность не получает ощутимой выгоды. В 1902 году крупные землевладельцы и их представители настояли на изменении закона, чему способствовало решение по делу «Лорден против Коффи» (Lorden vs. Coffey, 178 Mass. 489), которое признало неконституционной ту часть закона об инспекции по планированию, которая позволяла взимать всю стоимость благоустройств, постановив, что специальный сбор может превышать особую выгоду для недвижимости в силу положения закона. Не было установлено выводов о том, что вся стоимость не может взиматься с получившего выгоду района, и если бы закон об инспекции по планированию включал слова «но никакой сбор не должен взиматься в размере, превышающем фактическую особую выгоду для недвижимости», закон, вероятно, был бы признан конституционным. Закон 1902 года [71] ограничил сумму специального сбора 50 процентами от стоимости благоустройства независимо от ширины или назначения улицы. Эволюция в Нью-Йорке направлена к правильному правилу распределения, а в Бостоне — от него. Либо оценивающему совету следует предоставить усмотрение в вопросе сборов с обычным ограничением, что не должно быть специального сбора, превышающего особую выгоду, либо следует принять систему распределения, основанную на ширине улиц как свидетельстве их характера и назначения и как мере их общественной и частной выгоды. [72] Зона особой выгоды. Определение зоны особой выгоды за очень редкими исключениями оставляется на усмотрение оценивающего совета. В Филадельфии эта зона ограничивается недвижимостью, примыкающей к благоустройству; в Бостоне [73] она зафиксирована законом 1902 года в пределах 125 футов по обе стороны от благоустройства; [74] в Милуоки она на практике ограничивается 1,000 футов по обе стороны от благоустройства. Согласно закону о бульварах в Сент-Луисе, специальным сбором на их стоимость может облагаться только недвижимость, примыкающая к бульварам. [75] Благоустройство, известное как «Королевское шоссе» (King's Highway), было обложено сбором по этому закону, в результате чего город должен был бы заплатить 80 процентов от общей стоимости благоустройства и был вынужден либо отказаться от него, либо отменить закон. Впоследствии Королевское шоссе было открыто как обычная улица с тем же положением о сборах, что и при открытии улиц, что оставляет зону выгоды на усмотрение комиссаров. Хотя можно в целом утверждать, что как размер округа извлечения выгоды, так и сумма взимаемого специального сбора являются вопросами законодательного характера, которые окончательно определяются органом, которому делегирована эта обязанность, и что при отсутствии особых конституционных ограничений законодательные выводы не пересматриваются судом, если нет доказательств грубой ошибки или мошенничества, судебные решения в нескольких штатах установили, что эта законодательная власть не является неограниченной. Суды в апелляционном порядке подтвердили свое право пересматривать распределение сбора и признавать его недействительным. (1) Когда выгода от благоустройства носит исключительно общий характер: Hammett vs. Philadelphia, 65 Pa. St. 146; Thomas vs. Gain, 35 Mich. 155; Detroit vs. Daly, 68 Mich. 503. (2) Когда правило исчисления сбора по какой-либо причине является несправедливым: In re Washington Av. 69 Pa. St. 352; Scranton vs. Pa. Coal Co. 105 Pa. St. 445; Chicago vs. Learned, 34 Ill. 203; White vs. Gove, 183 Mass. 333. (3) Когда специальный сбор превышает особую выгоду: Seely vs. Pittsburgh, 82 Pa. St. 360; Lorden vs. Coffey, 178 Mass. 489; Norwood vs. Baker, 172 U. S. 269. СООТНОШЕНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ И КОМПЕНСАЦИЙ ЗА ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В нашем обзоре практики применения специальных сборов мы видели, что в некоторых юрисдикциях определение компенсаций за изъятие земельных участков и распределение специального сбора представляют собой отдельные функции, выполняемые либо одним и тем же органом, либо разными органами в периоды времени, которые могут быть значительно разделены. Так, в Денвере комиссары по паркам распределяют сбор, основанный на их оценке стоимости земли, до назначения оценщиков, которые определяют компенсации за землю; в Бостоне у уличных комиссаров имеются обе функции, однако сборы не могут взиматься до завершения благоустройства. В Сиэтле три оценщика или три комиссара по праву принудительного отчуждения взимают специальный сбор по меньшей мере через год после окончательного утверждения присужденных судом присяжных компенсаций за изъятие земельных участков; в соответствии с процедурой парков Миннеаполиса оценщики не назначаются судом до тех пор, пока стоимость земли не будет окончательно определена путем утверждения отчета оценщиков. В других юрисдикциях как компенсации за землю, так и сбор на покрытие ее стоимости являются функциями, выполняемыми в рамках одного и того же производства одним и тем же органом. Так, в Канзас-Сити коллегия присяжных из шести человек, а в Индианаполисе — комиссары выполняют эти обязанности. Недостаток отсрочки времени взимания сбора обычно считается перевешивающим преимущество более точного знания суммы компенсаций за землю, которая является крупнейшей статьей подлежащих распределению расходов. Однако необходимость раздельного учета сумм компенсаций за убытки и сборов за особую выгоду, несмотря на то что их лучше всего устанавливать одновременно, видна из получивших широкое распространение методов зачета выгод в счет убытков при вынесении вердиктов по делам о принудительном отчуждении. В Пенсильвании жюри присяжных по делам о принудительном отчуждении должно установить: 1. Стоимость объекта недвижимости до изъятия. 2. Стоимость объекта недвижимости после изъятия, которая включает выгоду, полученную объектом в результате изъятия. Разница представляет собой компенсацию собственнику. В Портленде (штат Орегон) вердикт складывается из: 1. Насколько уменьшится стоимость земли в результате изъятия, если таковое уменьшение имеет место. 2. Ущерб, причиненный улучшениям, то есть зданиям и т. д. Оба эти правила исчисления ущерба уязвимы для одного из двух возражений: во-первых, в некоторых юрисдикциях присяжные неохотно признают наличие какой-либо выгоды, в каковых случаях гораздо большая сумма, чем справедливо, распределяется по округу извлечения выгоды, и собственники, справедливо получившие в качестве возмещения убытков крупные суммы за изъятые или поврежденные земельные участки, платят совершенно неадекватные сборы за полученную ими особую выгоду. Во-вторых, если присяжные в полной мере учитывают выгоду, получаемую объектом недвижимости, и вычитают всю сумму выгоды из компенсации, присужденной в возмещение ущерба имуществу, у собственника возникает серьезный повод для жалобы, поскольку он может платить 100 долларов за особую выгоду стоимостью в сто долларов, в то время как его сосед по другую сторону улицы, чье имущество не изымалось, выплачивает в виде специального сбора лишь 25 или 30 процентов от особой выгоды для своего имущества. Комиссары, назначаемые по делам об улицах в Миннеаполисе, обязаны установить: 1. Стоимость изъятой земли. 2. Ущерб, причиненный земле или зданиям, которые не были изъяты. 3. Особую выгоду, возникающую для каждого земельного участка. Собственник имущества получает в качестве компенсации превышение суммы компенсации за убытки над особой выгодой. Это правило уязвимо для второго возражения, которое мы обсудили выше, и лишь в меньшей степени уязвим кодекс Калифорнии, который требует установления: 1. Стоимости изъятых земли и зданий. 2. Ущерба, причиненного неизъятым землям и зданиям. 3. Выгоды для оставшейся части, которая должна быть вычтена из (2). Таким образом, в Калифорнии собственник изымаемого имущества получит в качестве возмещения убытков по меньшей мере стоимость изъятой земли, тогда как в процедуре прокладки улиц в Миннеаполисе вполне возможно, что собственник может не получить в качестве компенсации стоимость изъятой земли. Более удачное правило в таких случаях иллюстрируется процедурой Канзас-Сити, где присяжные должны установить: 1. Фактическую стоимость изъятой земли или сервитута. 2. Фактический ущерб, причиненный оставшимся земельным участкам или зданиям. 3. Сбор, который должен быть возложен на город в целом. 4. Специальный сбор с каждого земельного участка, признанного получившим особую выгоду. Только этот специальный сбор (4) может быть вычтен из компенсации собственнику за ущерб (1) и (2). ЭФФЕКТИВНОСТЬ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ Ясно, что ценность метода специальных сборов значительно различается в разных муниципальных образованиях и в большой степени зависит от местных условий. Землевладельцы Канзас-Сити и Денвера платят специальные сборы практически без судебных споров, и, как правило, в большинстве городов взыскание сборов сопряжено с небольшими трудностями, даже когда бремя для землевладельца является наибольшим. Процесс взыскания в Нью-Йорке, например, очень эффективен. Как и в большинстве городов, где стоимость улучшения улиц полностью или частично возлагается на имущество, получившее особую выгоду, собственники обложенной сбором земли могут выплатить всю сумму сбора сразу или ежегодными рассрочками. В случае неуплаты какого-либо взноса на землю налагается залоговое право города. В течение трех лет собственник может выплачивать проценты по сумме, которую он должен городу, но по истечении этого периода залоговое право города по всем требованиям в отношении земли продается с аукциона лицу, которое предложит самую низкую процентную ставку, под которую оно выплатит номинальную стоимость залогового права и сохранит его еще на три года. Таким образом, город получает свои деньги, а у землевладельца помимо номинала его сбора появляется лишь процентный платеж, который обычно бывает смехотворно низким, поскольку торги по залоговым правам города проходят, как правило, активно. Бостон является одним из немногих исключений из правила при взыскании специальных сборов. Собственники недвижимости оспаривают специальные сборы везде, где судебный спор оправдан размером специального сбора, а снижение сборов присяжными при рассмотрении апелляций в значительной степени подрывает эффективность этого метода как средства обеспечения средств для приобретения земли; и тем не менее к землевладельцам в Бостоне по закону 1906 года относятся гораздо мягче, чем в Нью-Йорке, Канзас-Сити, Денвере или Индианаполисе. Одним из объяснений непопулярности принципа специального сбора является то, что средства, использовавшиеся для благоустройства старого города, а также прокладки и расширения улиц, брались из общих ассигнований, и поэтому собственники недвижимости в более новых районах или собственники в старых районах, где необходимы прокладка и расширение улиц, выступают против любого нововведения, возлагающего на них более тяжелое бремя. Но неэффективность специального метода в Бостоне объясняется главным образом: во-первых, установленными законом ограничениями на усмотрение оценочной комиссии; и во-вторых, положением, которое откладывает распределение сбора до завершения работ по благоустройству. Установление доли, которую город обязан выплачивать независимо от характера конкретной улицы, и жесткое ограничение зоны извлечения выгоды в совокупности возлагают на очень немногих собственников совершенно непропорциональное бремя. Таковы несправедливые черты бостонского закона о сборах: (a) Город должен оплачивать по меньшей мере 50 процентов стоимости чисто местной улицы, даже улицы шириной 30 футов, единственная прямая выгода от которой достается примыкающим объектам недвижимости; (b) город на практике оплачивает до 80 процентов стоимости таких улиц, поскольку, по мнению комиссаров, стоимость имущества в пределах 125 футов по обе стороны иногда настолько мала, что обложение его 50 процентами было бы равносильно конфискации; (c) имущество, получающее наибольшую выгоду, вообще не облагается сбором, особенно в случае расширенной магистрали, где выгода достается владельцам примыкающей недвижимости во всяком случае не больше, чем конечным пунктам магистрали или владельцам примыкающей недвижимости на улицах, отходящих от магистрали, имущество которых стало более доступным. Время, которое проходит между прокладкой или расширением улицы и взиманием сбора, является дополнительным препятствием на пути успеха специальных сборов в Бостоне и в меньшей степени в Сиэтле. Шанс зачета выгод в счет убытков упускается, и в результате возрастает трудоемкость взыскания. Собственники недвижимости, получившие возмещение убытков за изъятую землю, отчуждают имущество, и собственник, не являющийся стороной в производстве по принудительному отчуждению и выплативший своему правопредшественнику повышенную цену за счет улучшения имущества, естественно, выступает против уплаты специального сбора. То, что большинство действий в рамках закона представляет собой извращение принципа специального сбора, было признано в недавнем специальном законодательстве штата Массачусетс, где ограничения на зону обложения были сняты, а размер зоны оставлен на усмотрение уличных комиссаров. [76] Сравнение поступлений от специальных сборов в Бостоне, Сиэтле и Миннеаполисе может быть проведено с помощью нижеследующих таблиц: ТАБЛИЦА 3. ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ НА БЛАГОУСТРОЙСТВО УЛИЦ. БОСТОН, 1895-1906 гг. Location of improvement Year Cost of improvement Amount assessed Amount of reduction Amount paid Lauriat Ave. 1895 $45,779 $41,201 $34,811 $6,390 Brighton Ave. 1895 201,699 117,270 42,506 74,764 Columbus Ave. 1895 1,818,901 373,127 [77] [77] Peterboro St. 1896 187,264 95,457 78,983 16,474 Queensberry St. 1897 196,568 87,565 32,448 55,117 Charlestown St. 1898 696,673 212,229 81,830 [78] North Harvard St. 1898 70,443 23,721 11,162 12,559 Bennington St. 1899 831,816 54,812 [79] [79] Florida St. 1903 16,120 4,392 2,668 1,724 Columbia Rd. .. 1,792,891 296,493 13,307 [80] Hyde Park Ave. 1906 225,000 28,000 About 50 per cent About 50 per cent В Миннеаполисе было на удивление мало споров по поводу каких-либо сборов. Совет по паркам имел возможность выплачивать каждый взнос по каждому сертификату по мере наступления срока без малейшей задержки. Все сборы подлежат взысканию как часть ежегодного налога на государственные, окружные и городские нужды. В Миннеаполисе, Канзас-Сити и Денвере взысканная сумма незначительно сокращается по сравнению с ТАБЛИЦА 4. ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ НА БЛАГОУСТРОЙСТВО УЛИЦ. СИЭТЛ COST OF LAND TAKING AND LAND DAMAGE Location of improvement Regrading Widening Cost of Construction Total Cost Amount assessed on property specially benefited[81] Amount paid out of general appropriation Second Ave. from Pike St. to Denny Way $20,501.00 $32,165.00 $91,579.06 $168,100.97 $144,245.06 $23,855.91 Third Ave. from Yesler Way to Pike St. 27,959.00 1,533,888.00 42,175.55 1,612,074.55 1,604,022.55 8,052.00 Fourth Ave. from Washington to Park St. 64,007.00 623,158.00 299,547.16 987,212.16 986,712.16 500.00 Fifth Ave. from Washington St. to Madison St.[82] 217,824.56 .... 155,058.92 377,461.48 372,883.48 4,578.00 Pine St. from First Ave. to Twelfth Ave. 54,871.50 592,773.36 108,297.68 761,065.68 755,942.54 5,123.14 Dearborn St. from Seattle Boulevard to Rainier Ave. 15,945.00 277,509.50 343,063.18 678,218.11 636,517.68 41,700.43 Total $401,108.06 $3,059,493.86 $1,039,721.55 $4,584,132.95 $4,500,323.47 $83,809.48 ТАБЛИЦА 5. ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ НА БЛАГОУСТРОЙСТВО. МИННЕАПОЛИС, 1889-1908 гг. Location of improvement Year Cost of improvement Amount assessed Amount paid Glenwood Park 1889 $295,825 $100,000 $100,000 Van Cleve Park 1890 75,348 75,000 75,000 Loring Park 1890 343,693 105,000 105,000 Powderhorn Lake Park 1891 262,387 145,099 145,099 Columbia Park 1892 220,447 213,041 213,041 St. Anthony Parkway 1893 150,337 102,911 102,911 The Parade 1904 280,225 103,127 72,189[83] Kenwood Park 1907 162,846 162,187 64,875[84] The Gateway 1908 634,510 634,510 126,902[85] суммой начисленного сбора. В Индианаполисе и Чикаго в общую сумму сбора закладывается пятипроцентная задолженность, так что поступления адекватно покрывают стоимость благоустройства. За последние три года (с 1909 по 1912 год) Индианаполис собрал методом сборов 476 487 долларов. Канзас-Сити за двадцать лет собрал 8 724 919 долларов. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Специальные сборы как справедливый метод распределения затрат на приобретение земли имеют огромное преимущество в виде тщательной проверки на практике. Судебные решения повсеместно подтверждают их законность. Многочисленные прецеденты доказывают их практичность в качестве финансовых инструментов. Несколько городов в Соединенных Штатах настолько полностью удовлетворены результатами пяти-пятнадцатилетнего опыта использования этого «американского изобретения», что предложение поэкспериментировать с европейским методом распределения затрат, известным как избыточное отчуждение, встречает мало энтузиазма. Тем не менее остается рассмотреть применимость избыточного отчуждения к американским условиям. СНОСКИ: [29] Конституция Висконсина, статья XI, раздел 3. [30] Акты штата Висконсин, 1891 г., глава 179, раздел 8. Специальные законы Миннесоты, 1889 г., глава 30, раздел 2. [31] Квартальный журнал экономики (Quarterly Journal of Economics), апрель 1893 г. [32] Колониальные законы Нью-Йорка, т. I, стр. 269-271. [33] 4 колониальных документа Массачусетса, часть I, стр. 327. [34] Cited in Hammett vs. Philadelphia, 65 Pa. St. 158. [35] Древние хартии Массачусетса, стр. 389, 651. [36] Законы десятой сессии Нью-Йорка, глава 88, стр. 544. [37] Теория и практика специальных сборов. Труды Американского общества гражданских инженеров, т. 38. Документ 817. [38] Конституция Огайо с поправками, предложенными Конституционным конвентом 1912 г., статья XVIII, раздел 11. [39] Акты штата Массачусетс, 1882 г., глава 154, раздел 7. [40] Отчет главного инженера Совета по сметам и распределению налогов, 19 октября 1907 г., стр. 15 и след. [41] Указ. соч., стр. 20 и след. [42] Rose Reis vs. City of New York, et al., 188 N. Y. 58. [43] Текст см. в Приложении, стр. 249. [44] Специальные законы Миннесоты, 1889 г., глава 30, раздел 4. [45] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 8 и след. [46] Устав Канзас-Сити, статья 13, разделы 33 и 34. [47] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 23. [48] См. стр. 28. [49] См. Приложение, стр. 250. [50] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 19. [51] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 24. [52] Отчет Совета парковых комиссаров за 1909 г., табл. 22. [53] Дело «Лондонер против города и округа Денвер», решение от 22 ноября 1911 г. [54] «Денвер мьюнисипал фактс» (Denver Municipal Facts), 1911 г., т. 23, стр. 14. [55] Указ. соч., выпуск от 11 марта 1911 г., стр. 8. [56] Дело «Лондонер против города и округа Денвер». [57] Акты штата Индиана, 1911 г., глава 231. [58] Там же, глава 231, раздел 14. Части текста приведены в Приложении на стр. 254. [59] Акты штата Индиана, 1911 г., глава 231, раздел 17. [60] Акты 1911 г., глава 231, раздел 19. [61] Акты 1911 г., глава 231, раздел 20. [62] Акты штата Массачусетс, 1906 г., глава 393; и Свод законов (Revised Laws), глава 50, раздел 1. [63] Акты штата Вашингтон, 1907 г., глава 153, раздел 20. [64] Устав Нью-Йорка, 1901 г., статья 950. [65] Акты штата Массачусетс, 1906 г., глава 393, раздел 5. [66] Изменено главой 536 Актов 1913 г. [67] Отчет главного инженера Совета по сметам и распределению налогов, 19 октября 1907 г., стр. 3. [68] Там же, стр. 14. [69] Отчет главного инженера Совета по сметам и распределению налогов, 19 октября 1907 г., стр. 5 и след. [70] Акты штата Массачусетс, 1891 г., глава 323, разделы 14, 15. [71] Акты штата Массачусетс, 1902 г., глава 521, раздел 14. [72] Акты штата Массачусетс 1913 г., глава 536, предоставляют уличным комиссарам свободу усмотрения и снимают 50-процентное ограничение. [73] Акты штата Массачусетс, 1902 г., глава 521, раздел 1. [74] Данное ограничение было снято Актами штата Массачусетс 1913 г., глава 536. [75] Устав Сент-Луиса, 1901 г., акт VI, раздел 1. [76] Акты штата Массачусетс 1913 г., глава 536, снимают оба ограничения на усмотрение бостонских уличных комиссаров в особом случае, на который распространяется действие акта. [77] Пятнадцать петиций о снижении размера сбора находятся на рассмотрении, выплаты не производились. [78] Тринадцать петиций о снижении сборов и два приказа о судебном надзоре (writs of certiorari) находятся на рассмотрении. Последние ставят под сомнение законность сбора. [79] Акты 1912 г., глава 537, обязывают уличных комиссаров снизить этот сбор. Текст акта см. в Приложении на стр. 268. [80] Шестьдесят петиций о снижении сборов находятся на рассмотрении. Акты 1912 г., глава 339, разрешили снижение сборов. См. Приложение, стр. 267. [81] Для каждого указанного благоустройства сумма, взимаемая с имущества, получившего особую выгоду, равна сумме затрат на изъятие земли, возмещение ущерба за землю и затрат на строительство. [82] Расширение еще не выполнено. Указанные суммы использовались при составлении оценочной ведомости. [83] Три взноса не выплачены. [84] Шесть взносов не выплачены. [85] Восемь взносов не выплачены по состоянию на 1 января 1912 г. ГЛАВА IV ИЗБЫТОЧНОЕ ОТЧУЖДЕНИЕ Избыточное отчуждение, то есть принудительное изъятие государственным органом на основании права принудительного отчуждения большего количества земли и имущества, чем требуется для фактического строительства предполагаемого общественного улучшения, с целью продажи излишков по возросшей в результате улучшения стоимости, предлагает, как отмечалось в последней главе, способ облегчения бремени налогоплательщиков в целом, и именно эта особенность, вероятно, будет подчеркиваться в любом обсуждении достоинств принципа избыточного отчуждения; однако, совершенно помимо финансового аспекта, оно имеет значение при реализации планов, которому уделяется слишком мало внимания. Мы видели в первой главе, что серьезным препятствием на пути реализации планов благоустройства является всеобщее конституционное ограничение права принудительного отчуждения посредством положения о том, что земля не может быть изъята, если она не «необходима для общественного использования». Обычное узкое толкование этой фразы позволяет государственному органу изымать только ту землю или те права на землю, которые требуются для фактического использования общественностью. Когда комплексный план реконструкции предполагает расширение застроенной улицы или прокладку новой улицы, прорезающей улучшенную недвижимость, муниципалитету разрешается изымать ровно столько земли, сколько необходимо для фактического строительства улицы, независимо от размера или формы участков, остающихся по обе стороны от объекта благоустройства. Недостаток для муниципалитета является как физическим, так и финансовым. Землевладелец получает в качестве компенсации как стоимость фактически изъятой земли, так и ущерб, причиненный его оставшейся земле, и в результате часто получает за часть своего участка столько же, сколько получил бы за весь участок. Даже там, где законы о специальных сборах работают эффективно, зачастую невозможно обосновать такой сбор в отношении остатка участка, который явно уступает обычному рыночному участку по размеру или форме. При отсутствии какого-либо эффективного контроля над остатками участков, оставленными в результате строительства благоустройства, новая автомагистраль, скорее всего, будет граничить с уродливыми пустырями неправильной формы и размера, которые совершенно непригодны для использования и, вероятнее всего, останутся вакантными до тех пор, пока они не будут объединены в одних руках с частями прилегающих земель с целью создания пригодных строительных участков. Одним из наиболее ярких примеров этого было расширение Деланси-стрит для создания надлежащего подъезда к Вильямсбургскому мосту в Нью-Йорке, где в некоторых случаях оставались участки глубиной менее 10 футов. План создания новой транспортной магистрали между северным и южным вокзалами в Бостоне демонстрирует остатки участков общей протяженностью 48 274 фута, абсолютно непригодные для самостоятельной застройки. Поскольку остатки участков непригодны для надлежащего освоения, стимулируется такое их использование, которое лишает благоустройство значительной части его эффективности. В финансовом отношении город теряет, поскольку предотвращается тот вид застройки, который увеличил бы кадастровую стоимость (оценки для налогообложения). Эстетически город страдает, поскольку он не может защитить свои улицы, парки и бульвары посредством эффективного контроля над примыкающей землей, а его достопримечательности обезображены использованием этой земли, не соответствующим характеру окружения. Именно по этой причине города были вынуждены наблюдать, как подходы к общественным зданиям застраиваются разномастными сооружениями, а парковые зоны окружаются неприглядными свалками и рекламными щитами. Чистая выгода для города от конкретных расходов на парковые нужды может легко сократиться за счет этого до небольшой доли от того, что обоснованно ожидалось при осуществлении инвестиций. Преодоление этих недостатков и обеспечение максимальной выгоды от благоустройства представляются главной целью законодательства об избыточном отчуждении в Соединенных Штатах. Для прояснения дальнейшего обсуждения темы полезно указать на ближайшую замену метода избыточного отчуждения, которая обычно доступна в Америке сегодня. Поглощение обществом прироста стоимости недвижимости, непосредственно проистекающего из улучшения, произведенного за счет общественных средств, по крайней мере в размере, равном стоимости благоустройства, может быть более или менее успешно осуществлено посредством специальных сборов, как изложено в главе III. Контроль над недвижимостью, примыкающей к общественному объекту благоустройства, ровно в той степени, в какой этот контроль необходим для того, чтобы общественность могла получить полный объем использования общественного имущества и наслаждения им, может быть получен без приобретения права собственности путем покупки или принудительного отчуждения сервитутов. Более консервативные мыслители по этому вопросу считают, что сочетание этих двух мер предоставляет все необходимые полномочия без опасностей, связанных с избыточным отчуждением. ИСТОРИЯ ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ Законодательное собрание штата Массачусетс в 1903 году [86] предусмотрело проведение проверки и подготовку отчета о законодательстве, необходимом для того, чтобы городская, поселковая или государственная комиссия могла приобрести в абсолютную собственность, купить или иным образом приобрести для общественных целей и в связи с любыми общественными работами всю землю или любую ее часть в определенных пределах и после выделения необходимого количества земли продать или сдать в аренду оставшуюся часть. Назначенная впоследствии губернатором комиссия проделала тщательную работу, и их выводы, воплощенные в двух отчетах законодательному собранию 1904 года, оба из которых в настоящее время распроданы, содержали очень ценные материалы по предмету, по которому существует скудная литература. [87] Комиссия не обнаружила ни прецедентов, ни чего-либо ценного по вопросу избыточного отчуждения в этой стране, а в городах Европы обнаружила, что этот принцип применяется двумя совершенно разными способами. Во Франции, согласно букве закона, в дополнение к земле, фактически необходимой для строительства благоустройства, могли изыматься только остатки участков такого размера и формы, которые делали их непригодными для возведения зданий. В Англии, Бельгии, Швейцарии и Италии муниципалитетам разрешалось изымать всю собственность в определенных границах вблизи предполагаемых работ, использовать необходимое, а от остального избавляться путем продажи или аренды. В законопроекте, представленном комиссией Массачусетса, французский метод был принят как достаточно широкий для реализации целей муниципалитета и как более справедливый по сравнению с другим упомянутым методом по отношению к собственнику недвижимости, у которого изымалась земля. Проект закона был принят с модификациями законодательным собранием Массачусетса в 1904 году и известен как «Закон об остатках», принцип которого содержится в следующих положениях: Раздел 2. Содружество или любой город в Содружестве... может приобрести в абсолютную собственность путем права принудительного отчуждения весь объект недвижимости, часть которого фактически требуется для прокладки, изменения или размещения им любых общественных работ, если остаток, оставшийся после изъятия такой части, по своему размеру или форме будет непригоден для возведения подходящих и надлежащих зданий, и если общественные удобства и необходимость требуют такого изъятия. Раздел 15. Содружество или город, в зависимости от обстоятельств, в течение шести месяцев после завершения любых общественных работ, для которых земля изымается в соответствии с настоящим актом, или в течение шести месяцев после вынесения окончательного постановления по апелляции, поданной в соответствии с настоящим актом (в зависимости от того, что произойдет позже), определяют, с каким из прилегающих объектов недвижимости общественные интересы требуют объединить каждый участок земли, если таковой имеется, изъятый за пределами границ общественных работ; и в течение указанных шести месяцев уведомляют собственника такого прилегающего имущества, если его адрес известен, об этом решении заказным письмом, отправленным такому собственнику, и прилагают к уведомлению копию настоящего раздела. Раздел 16. Если такой собственник или какое-либо лицо от его имени в течение двух недель с момента отправки такого уведомления письменно уведомит Содружество или город о том, что такой собственник желает проведения оценки такого участка, Содружество или город обеспечивают оценку такого участка тремя компетентными и незаинтересованными лицами, одно из которых назначается Содружеством или городом, одно — указанным собственником и одно — высшим судом округа: При этом, однако, Содружество или город и указанный собственник могут письменно назначить единственного оценщика. Упомянутый оценщик или оценщики незамедлительно после своего назначения осматривают имущество и определяют справедливую стоимость такого участка, после чего составляют письменный отчет об этом для Содружества или города. Разумные гонорары и расходы оценщика или оценщиков оплачиваются Содружеством или городом. Содружество или город незамедлительно в письменной форме, отправленной по почте такому собственнику, предлагают такой участок такому собственнику по стоимости, определенной в отчете большинства таких оценщиков либо единственного оценщика в случае назначения одного оценщика. Раздел 17. Если такой собственник письменно принимает указанное предложение в течение двух недель после даты его отправки по почте такому собственнику, Содружество или город передают такой участок такому собственнику при условии выплаты покупной цены Содружеству или городу, в зависимости от обстоятельств, в течение тридцати дней после принятия предложения. Передача оформляется документом за печатью, с обязательствами в отношении правоустанавливающих документов и гарантиями или без них, составленным и удостоверенным от имени и в интересах Содружества или города должностными лицами или советом, которые осуществили изъятие такого участка, либо их или его преемниками или преемником, и может осуществляться с учетом таких ограничений, о которых Содружество или город письменно уведомили оценщиков или оценщика во время их или его назначения как о подлежащих наложению на такой участок. Раздел 18. Если такой собственник не примет предложение в установленный срок либо, приняв его, не произведет оплату или предложение покупной цены в течение одного месяца после этого, Содружество или город, если они не изымают указанное прилегающее имущество в соответствии с положениями раздела двадцать девять [88], могут в любое время после этого продать такой участок с публичных торгов. Раздел 29. Если собственник имущества, примыкающего к участку, изъятому в соответствии с настоящим актом и находящемуся за пределами границ общественных работ, не принимает предложение о продаже такого участка такому собственнику, сделанное в соответствии с положениями раздела шестнадцатого, либо, приняв такое предложение, не производит оплату или предложение покупной цены в течение тридцати дней после этого, Содружество или город обеспечивают продажу такого участка с публичных торгов с соблюдением таких ограничений, которые Содружество или город могут наложить. Земля, проданная в соответствии с настоящим разделом, передается покупателю в том же порядке, что и земля, переданная в соответствии с положениями раздела семнадцатого. [90] В Огайо [91] и Мэриленде [92] этот принцип закреплен в законодательстве о защите парков, парковых дорог и подходов к общественным зданиям, и, судя по формулировкам законов, избыточное изъятие может производиться только для этих конкретных целей. Легислатура Вирджинии в 1906 году приняла акт [93], предоставляющий право осуществлять принудительное отчуждение и изымать больше земли, чем необходимо, «когда использование предлагаемого к изъятию земельного участка ухудшило бы красоту, полезность или эффективность парков, скверов или общественного имущества либо когда в силу особой топографии это ухудшило бы удобное использование улицы или сделало бы невозможным без дополнительных расходов ее благоустройство». Ближайшее приближение к европейской идее избыточного отчуждения содержится в актах штата Коннектикут 1907 года. [94] Формулировка этого положения не устанавливает никаких ограничений на количество земли, которое может быть изъято. Если суды не установят такого ограничения, предоставляются широкие полномочия. Город фактически получает возможность пуститься в спекуляции с недвижимостью. Согласно акту Пенсильвании № 315 от 1907 года, городам разрешается приобретать путем отчуждения частную собственность в пределах 200 футов от границы парков, парковых дорог и детских площадок. Этот акт также разрешает перепродажу излишков земли с ограничениями в акте передачи. Массачусетский акт является единственным, направленным исключительно на приобретение остатков участков, которые становятся практически непродаваемыми из-за изъятия для общественного использования, но только на этом основании его следует отличать от другого вышеупомянутого законодательства. Во всём этом законодательстве целью является обеспечение более эффективного метода осуществления благоустройства. Первостепенной целью в каждом случае является либо прокладка или расширение общественной улицы, либо приобретение или защита парков, парковых дорог или подходов к общественным зданиям. Все эти цели несомненно являются общественными, а изъятие излишков земли представляет собой лишь сопутствующее обстоятельство по отношению к признанной общественной цели, а именно — обеспечению более полезной широкой улицы или более привлекательной парковой дороги. Ни в одном из этих законодательных актов нет никаких указаний ни прямо, ни косвенно на то, что избыточное изъятие представляет собой что-то большее, чем сопутствующий элемент общественной цели и средство обеспечения более полного и успешного достижения этой цели. КОНСТИТУЦИОННОСТЬ ИЗБЫТОЧНОГО ИЗЪЯТИЯ Акт штата Пенсильвания — единственный, который прошел проверку судебным решением. В июле 1912 года городской совет Филадельфии санкционировал изъятие излишков земли в соответствии с законодательством 1907 года в связи с предполагаемым строительством парковой дороги от Сити-холла до Фэрмаунт-парка. Вопрос о конституционности акта был поставлен напрямую, и суд нижней инстанции вынес решение в пользу его законности, однако это решение было отменено верховным судом штата. [95] На то, что «закон об остатках» штата Массачусетс был бы признан конституционным, указывает ответ верховного суда Массачусетса на запрос законодательного собрания в 1910 году. Вопрос возник в связи с необходимостью создания транспортной магистрали между северным и южным вокзалами в Бостоне. Законодательному собранию казалось невозможным построить прямую магистраль между этими станциями, если не будут предоставлены полномочия по праву принудительного отчуждения, которые позволили бы приобрести и заново размежевать землю, примыкающую к магистрали, на участки, пригодные для коммерческих зданий. В представленном суду виде вопрос звучал следующим образом: «Входит ли в конституционные полномочия легислатуры уполномочить город Бостон или иной государственный орган по выбору легислатуры проложить такую магистраль и задние улицы и изъять не только землю или сервитуты, необходимые для этого, но также такое количество земли по обе стороны от указанной магистрали или между ней и указанными задними улицами, которое может быть разумно необходимым для целей, изложенных выше, с целью последующего использования частными лицами той части изъятого имущества, которая расположена по обе стороны от указанной магистрали, на основе передач, аренды или соглашений, которые должны содержать надлежащие положения о строительстве на указанной земле зданий, соответствующих целям и задачам, изложенным выше, а также об использовании, управлении и контроле указанной земли и зданий таким образом, чтобы обеспечить и наилучшим образом содействовать общественным интересам и целям, упомянутым выше; при условии, что акт предусматривает справедливую компенсацию для всех лиц, понесших убытки в результате указанных изъятий». [96] Верховный суд кратко истолковал этот вопрос как означающий: «Может ли земля изыматься с целью ее последующего использования частными лицами?», и его позиция заключается в том, что если целью избыточного изъятия в первую очередь является создание участков, пригодных для использования частными лицами, такое изъятие явно неконституционно. Суд, по-видимому, проводит различие ближе к концу заключения между случаями, когда избыточное изъятие носит лишь сопутствующий характер по отношению к основной цели, и приводит закон об остатках в качестве такого примера. Таким образом, у нас есть предположение, что закон об остатках может быть признан конституционным осуществлением полномочий. Это предположение, конечно, не имеет ценности в качестве прецедента, но полезно для понимания настроений судей верховного суда Массачусетса. Сомнительная конституционность актов, содержащих принцип избыточного изъятия, и неудовлетворенность ограничениями на осуществление полномочий по праву принудительного отчуждения привели к попыткам изменить ограничения полномочий, содержащиеся в настоящее время в конституциях штатов, путем внесения поправки в конституцию. Как легислатура Массачусетса, так и легислатура Нью-Йорка приняли такие поправки, которые были вынесены на голосование жителей обоих штатов осенью 1911 года. [97] Поправка Нью-Йорка была отклонена [98], но она представляет ценность для целей сравнения. Поправка Массачусетса была принята подавляющим большинством голосов, и на сессии легислатуры 1912 года специальный акт предоставил городу Вустер право изымать излишки земли для расширения улицы. [99] Жители Висконсина и Огайо в 1912 году приняли поправки, содержащие аналогичные широкие полномочия [100] по избыточному отчуждению. Поправка Нью-Йорка предусматривала, что при изъятии частной собственности для общественного использования муниципальной корпорацией «дополнительная примыкающая и соседняя собственность может быть изъята на условиях, предписанных легислатурой посредством общих законов; имущество, таким образом изъятое, считается изъятым для общественного использования». С точки зрения сторонника избыточного изъятия как простого средства исправления несовершенной уличной системы и как помощника реконструкции, поправка, предложенная в 1911 году и не принятая жителями Нью-Йорка, была сформулирована идеально. Любое избыточное изъятие, которое легислатура сочла бы нужным разрешить, признавалось конституционным, независимо от того, было ли такое изъятие лишь сопутствующим элементом лучшей реализации общественной цели или же оно представляло собой прежде всего спекуляцию с целью возмещения инвестиций города в реконструкцию. Возражение о том, что легислатура, вероятно, ограничила бы полномочия по избыточному изъятию рамками определенных ограничений, не является ответом на крайний радикализм поправки. Радикальное законодательство даже в Нью-Йорке вполне возможно, и самый радикальный акт радикальной легислатуры получил бы печать конституционности благодаря этой поправке, если бы жители ее приняли. С другой стороны, поправка Массачусетса ограничивает как применение этого принципа, так и масштабы избыточного изъятия. Она применяется только к «прокладке, расширению или переносу шоссе», а количество избыточной земли, которое может быть изъято, составляет «не больше по площади, чем достаточно для создания пригодных строительных участков по обе стороны такого шоссе или улицы». Поправка оставляет открытым для споров вопрос о том, что считать «пригодным строительным участком», но это лучше всего определяется специальным актом при рассмотрении особых потребностей каждого отдельного благоустройства. Поправка Висконсина делает конституционным избыточное изъятие соседней собственности для улиц, площадей, общественных парков, парковых дорог, общественно-деловых центров и детских площадок, а также их окружения, причем после завершения благоустройства излишки земли могут передаваться с ограничениями в целях защиты объекта благоустройства. До того как эти поправки к конституции были предложены, часто выносились судебные решения о том, что определение необходимости предполагаемого изъятия для общественного использования входит в компетенцию легислатуры. Как только легислатура принимала такое решение, только в случае явной несправедливости или когда легислатура явно переходила границы конституции, верховный суд вмешивался в действия законодательного органа. Поправки устраняют ограничение, установленное в конституции штата, и, следовательно, не оставляют судебному органу штата никаких конституционных вопросов для разрешения. Будут ли федеральные суды принимать к своему рассмотрению такое дело из суда штата на том основании, что имущество изымается без надлежащей правовой процедуры в нарушение четырнадцатой поправки, пока не решено. ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ПРИНЯТИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ ПРИНЦИПА ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ Мы не рассматриваем здесь ценность избыточного изъятия, когда единственной или даже основной целью является возмещение инвестиций муниципалитета в общественное благоустройство. Такое использование полномочий, вероятно, не выдержало бы проверку на конституционность, было бы слишком подвержено злоупотреблениям и могло бы вовлечь муниципалитеты в столь крупные спекулятивные владения недвижимостью, что это легко могло бы перенапрячь их кредитоспособность. Но в тех случаях, когда избыточное изъятие производится в первую очередь для обеспечения наибольшей физической выгоды от благоустройства, община получает возможность попутно пожинать часть прироста стоимости, вызванного инвестированием средств общины, путем продажи такой земли, которая фактически не требуется для благоустройства. Предполагается, что этот метод распределения затрат на благоустройство приносит городу большую финансовую отдачу, чем метод специальных сборов, и в то же время позволяет избежать расходов на судебные споры с собственниками недвижимости по вопросу выгоды. 1. ФИНАНСОВАЯ ЦЕННОСТЬ ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ В городах, где специальные сборы для покрытия значительной части затрат на приобретение земли взимаются и собираются, а налогоплательщики не проявляют беспокойства, европейский метод финансирования реконструкции вызывает мало энтузиазма. Но города, в которых специальные сборы неэффективны или отсутствуют, как, например, Бостон, Филадельфия и города Огайо, видят в избыточном отчуждении возможность получить для общины большую часть прироста стоимости в результате реконструкции при меньшей вероятности судебных споров со стороны землевладельцев. Ни один город в Соединенных Штатах еще не экспериментировал с таким отчуждением, [101] однако в подтверждение его финансовой ценности уверенно приводятся зарубежные прецеденты. Чтобы определить обоснованность этого мнения, потребовался бы анализ европейских реконструкций, при которых производились избыточные изъятия, а ценность такого анализа настолько сильно зависит от знакомства из первых рук со множеством различных местных условий, что пытаться сделать это здесь невозможно. Обзор доступных источников информации по данному вопросу не доказывает убедительно финансовый успех избыточного отчуждения. Финансовые результаты во Франции. С 1852 по 1869 год в Париже были проложены новые улицы, потребовавшие общей площади в 2 726 000 квадратных ярдов. Согласно закону, властям разрешалось изымать сверх фактической потребности для уличных нужд только тогда, когда участки, оставшиеся после изъятия, были непригодны по форме или размеру для возведения надлежащих зданий; однако политика французского правительства допускала весьма вольное толкование закона, и в некоторых случаях изымались «остатки» площадью до 5000 квадратных футов. Остатки, которые на момент изъятия считались непригодными для целей строительства, впоследствии подразделялись по меньшей мере на два участка, каждый из которых продавался как строительный участок. Точно не известно, сколько именно излишков земли было изъято для целей прокладки новых улиц в этот период. К 1869 году продажи такой земли составили в общей сложности 51 800 000 долларов, и на руках все еще оставалось 728 400 квадратных ярдов стоимостью 14 400 000 долларов. Стоимость всей изъятой земли составила 259 400 000 долларов. Оценивая избыточное изъятие в 66 200 000 долларов, земля, фактически использованная для уличных целей, обошлась в 193 200 000 долларов. [102] «Иными словами, продажа земель, приобретенных сверх требований для целей прокладки новых улиц, вместе с продажей 390 000 квадратных ярдов, полученных в результате упразднения старых улиц, принесла лишь 25,5 процента от первоначальных затрат на землю — 259 400 000 долларов. Это означает, что попытки обеспечить часть прироста стоимости в результате прокладки 56,25 миль улиц оказались безуспешными». [103] Ни один период не предоставлял лучшей возможности для успешной проверки принципа избыточного изъятия как метода возмещения средств. Годы с 1852 по 1869 характеризовались быстрым ростом стоимости. Цены, полученные городом от продажи излишков земли, считались превосходными, но первоначальная стоимость всей принудительно отчужденной земли была колоссальной, и за это несли ответственность присяжные. Господин Брейле (M. Brelay), бывший член Комиссии по компенсациям (Commission des Indemnités), органа, созданного государством с целью сближения государственных органов и собственников земли без прибегания к суду присяжных, говорит: «Разбирательства перед присяжными являются одним из самых удручающих симптомов современности. В этих разбирательствах обман практически стал почтенным; присяжные охотно принимают скандальные заявления о стоимости, описи и договоры аренды, подготовленные юристами и экспертами-оценщиками, которые демонстрируют глубокое понимание того, до каких пределов может дойти человеческая глупость в лице присяжного». В 1890 году компенсации собственникам земли были настолько чрезмерными, что присуждение суммы, превышающей справедливую рыночную стоимость на 50 процентов, Брейле в своем обзоре общественных улучшений в Париже охарактеризовал как честное. [104] Компенсации арендаторам, будь то торговцы или домохозяева, были еще более чрезмерными. В 1888 году город изъял 48 домов, занятых арендаторами, которые платили среднюю арендную плату в размере 54 долларов в год. Собственники имущества имели право выселить арендаторов с предварительным уведомлением за три месяца. Таким образом, владения арендаторов стоили 13,50 долларов — трехмесячная арендная плата; присяжные присудили в среднем 169 долларов. [105] В другом случае город предложил арендаторам жилья 700 долларов; [106] присяжные присудили 13 000 долларов. Предложение города арендаторам, имеющим торговые интересы, было увеличено присяжными с 486 560 до 935 120 долларов. [107] Одному арендатору, не имевшему ни торговых интересов, ни договора аренды, город предложил 7,40 доллара; присяжные присудили ему 600 долларов. [108] «Город санкционировал строительство Торговой биржи (Bourse de Commerce) из предположения, что компенсации за изъятие для общественного использования составят в общей сложности 5 000 000 долларов; в сентябре 1887 года присужденные компенсации составили в общей сложности 8 000 000 долларов». [109] Объявленной целью масштабных изъятий в период с 1852 по 1869 год было сокращение расходов на благоустройство улиц. Не существовало удовлетворительного закона, на основании которого стоимость земли для улиц могла бы облагаться сбором с выигравших от этого объектов недвижимости, и расходы можно было уменьшить только за счет продажи излишков земли. Неудача этого метода привела к изменению политики Государственного совета, который с момента простановки нынешней республики выступал против любых изъятий излишков исключительно с целью перепродажи. При переносе больницы Труссо Государственный совет отказался одобрить изъятие любого остатка участков, площадь которого превышала 650 квадратных футов, даже несмотря на признание того, что главной целью городских властей было не возмещение затрат. [110] Одобрение было получено на изъятие небольших остатков участков на том основании, что дополнительные расходы на приобретение были ничтожно малы, а небольшие остатки участков легко продавались по цене, которая с лихвой компенсировала дополнительные затраты. По результатам опыта, полученного как до, так и после провозглашения нынешней республики, среди лиц, имевших дело с обоими методами, сложилось единодушное мнение о том, что масштабное изъятие излишков с целью получения прибыли от перепродажи излишков земли является нежелательным и нерентабельным. [111] Финансовые результаты в Бельгии. Законом, разрешающим избыточное отчуждение в Бельгии, был принят по инициативе Брюсселя и для удовлетворения особой потребности. Старый город Брюссель не имел уличной сети, заслуживающей этого названия, и лабиринт узких, кривых улиц и тупиков привел к крайне антисанитарному состоянию. Участки, как правило, были маленькими, в некоторых случаях до смешного, причем на одном плане были показаны участки площадью от 150 до 175 квадратных футов. Через центр нижней части города протекала река Сенна, которая представляла собой нечто вроде открытой сточной канавы. Благоустройство, ставшее возможным благодаря закону 1867 года, заключалось в том, чтобы пустить реку под землей города и проложить над старым руслом реки широкую центральную магистраль, которая в настоящее время является главной торговой улицей города. Закон не устанавливал никаких ограничений на размеры земли, которая могла быть изъята сверх фактических потребностей, и Брюссель воспользовался этим законом самым широким образом. В дополнение к крупным расходам на приобретение земли властям пришлось пойти на чрезвычайные расходы, чтобы стимулировать быстрое и при этом надлежащее развитие новых улиц. Город построил несколько общественных зданий на новом бульваре; подрядчикам предоставлялись ссуды в размере до половины предполагаемой стоимости зданий; излишки земли продавались на весьма льготных условиях, причем единственным требованием была уплата 4,5 процента годовых от покупной цены в течение шестидесяти шести лет — платежи, которые рассчитывались так, чтобы «погасить основную сумму долга в конце этого срока, обеспечивая при этом городу доход на неоплаченную сумму в размере 4 ⅕ процента». [112] Эти условия оказались слишком заманчивыми, и последовавшая за этим спекуляция привела к массовому банкротству подрядчиков и покупателей. В конце концов город был вынужден завершить строительство нового бульвара с затратами, значительно превышающими первотную смету, достроить незавершенные здания, на которые были выданы ссуды, и провести взыскание в связи с неплатежеспособностью покупателей участков. Сегодня город является владельцем почти 400 зданий на этой магистрали, известной как Новый или Внутренний бульвар. Увеличение долга, вызванное этим и другими улучшениями, было огромным. В начале 1867 года долг составлял менее 8 000 000 долларов; к 1879 году он превысил 50 000 000 долларов; а при рефинансировании в 1886 году он составил около 56 000 000 долларов. В начале 80-х годов город находился на грани банкротства. [113] В 1902 году было подсчитано, что недвижимость, приобретенная городом в связи с новым бульваром, обошлась примерно в 6 400 000 долларов. «Стоимость недвижимости на момент приобретения была установлена либо на основании экспертной оценки, либо по результатам продажи при обращении взыскания в размере 5 200 000 долларов». В 1902 году они считались стоящими около 6 400 000 долларов; но на основе дохода, получаемого городом, они не могли быть проданы дороже чем за 5 500 000 долларов, и город удовлетворен тем, что владеет недвижимостью, которая приносит более чем достаточно средств для «покрытия требований по процентам и амортизационному фонду [114] по сумме долга, которая могла бы быть погашена за счет их продажи». Власти города Брюсселя единогласно считают, что избыточное отчуждение — это единственный метод, который мог создать современный Брюссель, а бургомистр в 1904 году даже придерживался мнения, что этот метод служил средством снижения расходов на благоустройство улиц. Сообщается, что другие города Бельгии, избежав чрезвычайных расходов, связанных со строительными работами в рамках ссуд, взятых в Брюсселе, получили прибыль от продаж излишков земли. Особенно ярко это проявилось на примере Льежа. Несмотря на финансовые трудности, которые пережил Брюссель в период с 1875 по 1886 год, вероятно, справедливо утверждение, что специфические условия Брюсселя оправдывали чрезвычайные методы, принятые для его благоустройства; но какими бы ни были общие мнения об успехе опыта этого города с избыточным отчуждением, его нельзя с выгодой приводить в качестве прецедента для принятия избыточного отчуждения в качестве средства сокращения расходов на реконструкцию в Соединенных Штатах. Опыт избыточного отчуждения в Париже и городах Бельгии убедительно доказывает, что должен пройти значительный промежуток времени, прежде чем недвижимость, прилегающая к благоустраиваемому объекту, в какой-либо значительной степени вырастет в цене [115], и этот опыт подтверждается опытом Лондона, как показано ниже. С удивительным постоянством во всех трех странах проходило по меньшей мере восемь лет, прежде чем такое повышение становилось заметным. Следовательно, в качестве элемента стоимости избыточного отчуждения проценты на затраты по приобретению земли и зданий необходимо рассчитывать на период от восьми до десяти лет. Финансовые результаты в Лондоне. С 1857 по 1889 год Столичный совет по общественным работам Лондона расширил улицы и проложил магистрали протяженностью 14 миль, главным образом в центральной части города, с целью «восполнить недостатки, вызванные веками пренебрежения, и идти в ногу с потребностями постоянно растущего населения». [116] В течение этих лет политика совета была крайне консервативной, и в этом отношении она отличается как от практики в Париже, так и от практики в Бельгии. Приобретения дорогостоящих зданий избегали даже в ущерб внешнему виду улицы, и производимые изъятия были строго ограничены теми объектами недвижимости, которые полностью или частично требовались для проведения фактического благоустройства. Стоимость земли, изъятой для улучшения улиц, составила 58 859 000 долларов, а впоследствии от продажи излишков земли было выручено 25 607 000 долларов, или 43,5 процента. [117] Точное количество изъятой или проданной земли в «Истории улучшения улиц Лондона» не приводится, но в связи с каждой улицей указаны общая стоимость и общая выручка от продаж; и из 54 отдельных улучшений, проведенных Столичным советом по общественным работам, только одно, а именно Нортумберленд-авеню, показывает прибыль от всей сделки без учета стоимости строительства. Затраты составили 711 491 фунт стерлингов, а возмещение от продаж — 831 310 фунтов стерлингов. Прибыль от этого улучшения улицы объясняется по-разному. [118] В показаниях, данных перед отборочным комитетом Палаты лордов, случай с Нортумберленд-авеню был назван совершенно исключительным, поскольку герцог Нортумберленд предоставил землю по цене, которая была рассчитана на получение прибыли от улучшения. Более того, земля не была застроена зданиями, и на ней не было арендаторов с торговыми интересами. Именно эти два фактора, представляющие собой безвозвратные убытки, которые следует относить на счет любого прироста стоимости земли, в значительной степени обусловливают плохие финансовые показатели избыточного отчуждения. Из общего числа 57 улиц те, на которых выручка превышает 35 процентов от стоимости, приведены в следующей таблице: [119] ТАБЛИЦА 6. КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ЗЕМЛЮ, ВАЛОВЫЕ ЗАТРАТЫ, ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ПРОДАЖИ ЗЕМЛИ И ЧИСТАЯ СТОИМОСТЬ УЛУЧШЕНИЙ, ВЫПОЛНЕННЫХ СТОЛИЧНЫМ СОВЕТОМ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ РАБОТАМ В СЛУЧАЯХ, КОГДА ВЫРУЧКА ПРЕВЫШАЛА 35 ПРОЦЕНТОВ ОТ СТОИМОСТИ. ЛОНДОН, 1857-1889 гг. Street Compensation for land Other payments reckoned Gross cost Receipts from sales of land Net cost Garrick £106,691 £16,521 £123,212 £89,072 £34,140 Southwark 476,238 108,692 584,930 218,860 366,070 Queen Victoria 2,055,408 245,112 2,300,520 1,224,233 1,076,287 High St., Shoreditch 184,184 27,519 211,703 89,887 121,816 Shaftsbury Ave. 1,004,990 131,466 1,136,456 377,569 758,887 Mare St., Hackney 54,175 5,827 60,002 24,340 35,662 Tooley St. Extension 68,673 7,233 75,906 45,388 30,518 Большинство остальных улиц показывают выручку от продажи излишков земли менее чем в 20 процентов, и несомненно, что во многих из этих случаев, если бы изъятие было ограничено землей, необходимой для улицы, имела бы место экономия чистых затрат. Например, в случае с Грейс-Роуд-Инн, представляющим собой простое расширение улицы, только земля обошлась в 2 017 000 долларов, а от продаж было выручено 422 000 долларов, что составило чистую стоимость в 1 595 000 долларов. «Если бы совет купил только землю, необходимую для уличных нужд, стоимость составила бы 1 264 000 долларов». [120] Столичный совет по общественным работам подвергся критике за то, что не производил более масштабных изъятий, и в истории его преемника, Лондонского окружного совета, было предложено много законопроектов, разрешающих более масштабное изъятие земли исключительно в целях возмещения затрат. Однако Лондонский окружной совет продолжил политику Столичного совета по общественным работам и поддержал в качестве дополнительного метода оплаты стоимости улучшений специальный сбор за выгоду. Относительные преимущества изъятия излишков для «возмещения затрат» и взимания сбора за выгоду являлись предметом расследования в период деятельности Лондонского окружного совета. Члены старого Столичного совета по общественным работам единодушно осуждали изъятие излишков как метод снижения стоимости улучшений. [121] В 1894 году г-н Чарльз Харрисон, заместитель председателя Лондонского окружного совета, заявил, что возмещение затрат в том виде, в каком оно осуществлялось в Лондоне, было неудовлетворительным и имело тенденцию приводить к чистым убыткам. Г-н У. Х. Дикенсон, заместитель председателя Лондонского окружного совета, выразил мнение, что прошлые общественные улучшения вызвали рост цен, который позволил бы операциям по возмещению затрат принести определенную прибыль, если бы эта прибыль не была поглощена до ее получения. Г-н Дж. Ф. Молтон, член Лондонского окружного совета, дал показания о том, что «возмещение почти всегда связано с убытками и увеличивает стоимость, если только вы не проходите через сравнительно незастроенную собственность или собственность, которая используется для проживания, а не в торговых целях». Г. Л. Криппс, проработавший двадцать пять лет членом Столичного совета по общественным работам, сказал: «Можно считать общепринятым, что ни в одном отдельном случае, по мнению компетентных сюрвейеров, возмещение затрат не обернулось ничем иным, кроме как расточительной операцией». В результате собственного опыта и опыта своего предшественника, Столичного совета по общественным работам, Лондонский окружной совет занял перед каждым следственным комитетом Парламента позицию, согласно которой практика возмещения затрат путем продажи излишков земли должна уступить место специальному сбору за выгоду как менее желательная и менее практичная. С 1890 по 1898 год Парламент отказывался предоставить Совету право налагать сбор за специальную выгоду, и в этот период Советом практически не инициировалось никаких масштабных программ по улучшению. В 1899 году это право было предоставлено и включено в законодательство, которое сделало возможным улучшение Королевской магистрали от Холборна до Стрэнда. Это, пожалуй, наиболее важное крупное улучшение последних лет, в котором объединены принципы как избыточного отчуждения, так и сбора за улучшение недвижимости. В этой стране его приводят в качестве наиболее яркого иллюстративного примера преимущества изъятия излишков как метода возмещения стоимости улучшения. При анализе этих цифр невозможно получить точные данные о чистой стоимости этого улучшения, поскольку значительная часть изъятой избыточной земли еще не продана и не сдана в аренду, и поскольку нет полной ясности в том, какая часть первоначальных затрат была возвращена городу за счет продажи излишков земли, а какая — за счет сбора за выгоду. Стоимость изъятия земли и благоустройства оценивается по-разному: от 4 862 500 до 7 000 000 фунтов стерлингов. Последняя цифра включает примерно 2 000 000 фунтов стерлингов в качестве процентных начислений за период не менее пятнадцати лет. Наиболее благоприятная оценка доходов составляет 5 000 000 фунтов стерлингов, включая доходы от сбора за выгоду, в результате чего чистая стоимость улучшений составляет примерно 2 000 000 фунтов стерлингов, то есть сумму процентных начислений за период освоения. [122] При анализе этих цифр необходимо помнить, что они были представлены политической партией, оппозиционной той, которая инициировала эту схему, и в них включены статьи расходов, которые с лихвой перекрываются косвенными выгодами, которые нелегко выразить в цифрах. Физические результаты, достигнутые благодаря Королевской магистрали, были бы невозможны без очень широкого использования изъятия излишков. Весьма удовлетворительный финансовый результат может в значительной степени объясняться выгодной арендой излишков земли, однако, принимая во внимание мнение наиболее информированных авторитетов в Лондоне и историю лондонских уличных улучшений с 1859 по 1900 год, а также учитывая, что часть доходов в случае Королевской магистрали получена в результате сборов за улучшение недвижимости на не приобретенной территории, представляется нецелесообразным придавать слишком большого значения улучшению Королевской магистрали в качестве прецедента для использования изъятия излишков исключительно в качестве метода возмещения затрат. Причины общей неэффективности изъятия излишков с точки зрения получения удовлетворительных финансовых результатов в Лондоне во многом схожи с причинами во Франции: Во-первых, стоимость приобретения избыточной земли высока из-за чрезмерных арбитражных присуждений и из-за практики выплаты компенсаций за торговые интересы и за «гудвилл» тех предприятий, которые вынуждены искать другие места для ведения деятельности. Г-н Харрисон, заместитель председателя Окружного совета, считает, что дела о возмещении показывают не то, что на приобретаемой земле возникают убытки, а то, что убытки проистекают исключительно от покупки того, что не может быть перепродано (торговые интересы), и представляют собой огромные потери, судебные издержки и другие статьи расходов, сопутствующие каждому интересу. [123] Г-н Дикенсон, заместитель председателя Окружного совета, считает, что даже если бы была изъята только абсолютная собственность, а интересы арендаторов и субарендаторов позволили истечь их сроку, были бы выплачены чрезмерные цены и было бы лучше «перехватить выгоду» с помощью налога на улучшение недвижимости. Сама по себе абсолютная собственность обойдется по меньшей мере на 10 процентов дороже рыночной стоимости, и к этой сумме необходимо добавить гораздо больше расходов. [124] Во-вторых, влияние улучшений на стоимость непредсказуемо. Во всех странах, где практикуется изъятие излишков, обычным делом является то, что все виды застройки медленно адаптируются к значительным изменениям в плане улиц. Это явление не зависит от расовых особенностей. В Париже, городах Бельгии и в Лондоне потребовалось по меньшей мере восемь лет, как уже отмечалось, прежде чем город или собственники недвижимости получили ожидаемую от изменений выгоду. В-третьих, широкие полномочия, возложенные на административные советы как в отношении присуждения компенсаций за ущерб, так и в отношении переговоров и продажи излишков земли, чреваты серьезными злоупотреблениями. Обвинения в ненадлежащем управлении в Столичном совете по общественным работам стали предметом расследования королевской комиссии в 1888 году, и, несмотря на вывод комиссии о том, что совет не был коррумпирован, было представлено множество неопровержимых свидетельств нечестной практики. Трудности в Соединенных Штатах. Рассматривая вопрос о том, оправдано ли избыточное отчуждение с точки зрения обеспечения городу такой прибыли от перепродажи излишков земли, которая позволила бы ему возместить большую часть стоимости улучшения, следует иметь в виду, что «административные провалы» с такой же вероятностью могут сорвать ожидания в Соединенных Штатах, как и в Европе. Разумеется, присуждения компенсаций судом присяжных во многих юрисдикциях, и особенно в более старых юрисдикциях, где реконструкция наиболее необходима, являются чрезмерными, а муниципальные администрации в Соединенных Штатах подвержены искушениям ничуть не меньше, чем Лондонский столичный совет по общественным работам. 2. ФИЗИЧЕСКАЯ ЦЕННОСТЬ ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ Независимо от своей ценности в качестве финансового средства, изъятие излишков позволяет муниципалитету извлечь наибольшую физическую пользу от благоустройства. Расширение или перенос застроенной улицы неизбежно влечет за собой полную перепланировку границ участков, особенно в старых городах, где границы участков нерегулярны, а глубина участков сильно варьируется. Ограничение изъятия земли только той ее частью, которая фактически приобретается для строительства улицы, неизбежно приводит к появлению остатков участков, и единственным эффективным способом объединения этих остатков с более крупными участками является передача их под контроль муниципалитета и обеспечение беспристрастной оценки их стоимости. Исключительными должны быть случаи, когда владелец участка, примыкающего к остаткам, не приобрел бы землю по ее оценочной стоимости, но даже если бы остатки остались незанятыми, контроль над ними со стороны муниципалитета с большей вероятностью предотвратил бы их использование в нежелательных целях, чем если бы они остались в частной собственности. Контроль над остатками участков возможен при весьма ограниченном праве на изъятие излишков. Если это право расширить и разрешить муниципалитету извлекать по обе стороны расширенной деловой магистрали достаточно земли для создания подходящих строительных участков, можно обеспечить возведение зданий, которые будут соответствовать магистрали и приносить максимально возможный доход от налогообложения. Для муниципалитета одинаково желательно контролировать землю, примыкающую к паркам, парковым дорогам и подходам к общественным зданиям, как для предотвращения использования земли способами, которые могли бы испортить внешний вид, так и для стимулирования посредством ограничений в акте продажи такой земли типа строительства, который гармонировал бы с общественными целями. Те, кто выступает против радикального расширения полномочий по принудительному отчуждению, считают, что контроль над застройкой со стороны муниципалитета может быть столь же эффективно достигнут путем приобретения сервитутов на землю, примыкающую к улицам, паркам и парковым дорогам, которые запрещали бы определенные виды использования земли и предписывали характер и даже архитектурный стиль возводимых на ней зданий. Многое было достигнуто с помощью таких сервитутов. Они могут требовать лишь наличия открытого палисадника или сада минимальной глубины на частной собственности [125], либо устанавливать произвольное ограничение высоты зданий [126], либо требовать детального одобрения государственным органом проектов зданий в случае их возведения выше или за пределами определенных пределов. [127] По крайней мере в теории они могут ограничивать свободу землевладельца до любой степени, которая может оказаться необходимой для обеспечения обществу полностью удовлетворительного использования прилегающего общественного благоустройства. Но на практике они ограничены тем обстоятельством, что если они слишком сильно уменьшают свободу контроля, которую владелец абсолютной собственности может осуществлять в отношении развития и использования имущества, они создадут разделенную ответственность, которая губительна для эффективности и инициативности и полностью уничтожает большую часть экономической ценности имущества. Страх перед таким результатом может поднять убытки при приобретении обширных сервитутов почти до полной стоимости имущества. В дополнение к этому практическому ограничению на приобретение сервитутов в связи со специальными сборами как альтернативе избыточному отчуждению в тех случаях, к которым последнее особо применимо, следует отметить, что одна важная функция метода избыточного отчуждения вообще не обеспечивается; а именно, оперативная перенастройка столь серьезных нарушений нормального размера и формы участков и нормального соотношения границ собственности с улицами, которые могли быть вызваны действиями общественности по форсированному проведению улучшений. Эти нарушения создают ситуацию, столь же полную несправедливости по отношению к владельцу участков, сколь и неудовлетворительную с точки зрения общественности. ВЫВОДЫ 1. За неимением более убедительных прецедентов не следует излишне полагаться на избыточное отчуждение как на метод распределения затрат на общественные улучшения. Там, где максимальная физическая выгода от улучшения может быть достигнута в рамках нынешних ограниченных полномочий по принудительному отчуждению, к изъятию излишков не следует прибегать, за исключением редких случаев, когда это затрагивает лишь немногие дорогие здания и когда стоимость земли настолько низка, что ее неизбежная тенденция направлена вверх. Вместо того чтобы внедрять изъятие излишков главным образом с целью возмещения инвестиций города, следует стремиться к получению максимально возможного дохода с помощью американского метода специального сбора, который уже доказал свою исключительную успешность как метод распределения затрат на приобретение земли для общественных целей. 2. Но использование изъятия излишков для защиты как экономической, так и эстетической ценности деловой магистрали, парка или парковой дороги иногда имеет решающее значение для полного успеха крупного улучшения. Только используя его в некоторых случаях, можно обеспечить полную выгоду от улучшенной магистрали за счет предоставления примыкающих участков подходящего размера и формы для возведения соответствующих строений. Только продавая излишки земли с ограничениями, город может наиболее эффективно контролировать полосу вдоль расширенной магистрали. Принесет ли его использование чистую финансовую прибыль или нет, является второстепенным соображением, если оно позволяет достичь необходимого результата более полно и эффективно, чем это возможно иным способом. СНОСКИ: [86] Постановления 1903 года, глава 86. [87] Некоторые из выводов содержатся в Приложении, стр. 308 и след. Документ Палаты представителей № 288 от 1904 года. Документ Палаты представителей № 1096 от 1904 года. [88] Очевидно, предполагалось включить в статью 29 положение, согласно которому Содружество могло бы принудительно отчуждать всю «примыкающую собственность» или любую ее часть, если ее владелец не смог осуществить покупку остатка участка, предложенного к продаже Содружеством [89], но это положение не было включено в принятый закон. [89] См. проект предполагаемого закона, Документ Палаты представителей № 288 от 1904 года. [90] Акты штата Массачусетс, 1904 г., глава 443. [91] Акты штата Огайо, 1904 г., стр. 333. См. текст в Приложении, стр. 268. [92] Акты штата Мэриленд, 1908 г., глава 166. См. текст в Приложении, стр. 269. [93] Акты штата Вирджиния, 1906 г. Глава 194. Утверждено 14 марта. См. текст в Приложении, стр. 271. [94] Специальные акты штата Коннектикут, 1907 г., № 61. Раздел 7. [95] Дело Pa. Mutual Life Ins. Co. против Филадельфии, слушания состоялись 15 апреля 1913 г. См. Приложение, стр. 275. [96] Судебные решения штата Массачусетс, т. 204, стр. 606 и след. [97] См. текст в Приложении, стр. 279. [98] Вторая попытка принять такую поправку увенчалась успехом в 1913 году, но она имеет гораздо более ограниченную сферу применения, чем та, что предлагалась в 1911 году. Текст см. в Приложении, стр. 248. [99] Акты 1912 года, глава 186. [100] Поправка Висконсина к статье 11 Конституции, принятая 4 ноября 1912 г. См. Приложение, стр. 279. Поправка Огайо к статье 18, Приложение, стр. 280. [101] Мы имеем в виду очевидные случаи намеренного использования этого метода, особенно в связи с прокладкой улиц. В случае парков и парковых дорог определенные советы систематически подвергают принудительному отчуждению весь участок целиком, когда обнаруживают необходимость занять столь дорогостоящую часть, что приобретение всего участка обойдется выгоднее. Даже если часть изъятого участка может лежать полностью за пределами линии любого предполагаемого строительства, комиссия по паркам может утверждать в случае давления, что его приобретение и озеленение надлежащим образом сопутствуют парковым целям благоустройства; а суды очень неохотно отменяют административное решение по такому вопросу. После приобретения административный орган может решить, что остаток участка в конце концов не нужен общественности, и при надлежащих полномочиях от законодательного органа может приступить к «отказу» от него или его продаже за подходящую компенсацию. В случае с Комиссией выгоревшего района, созданной в 1904 году (Акты штата Мэриленд, 1904 г., глава 87) для ликвидации чрезвычайной ситуации, вызванной пожаром в Балтиморе, было предусмотрено четкое положение о принудительном отчуждении целых участков в случае, если часть требовалась для общественного благоустройства, и о продаже остатков участков с публичных торгов. Сообщается, что эти полномочия использовались по меньшей мере в одном случае и что остаток участка, почти непригодный для использования в одиночку, был куплен спекулянтом с публичных торгов и использован способом, рассчитанным на вымогательство шантажа у владельца, находящегося сзади. [102] Le Journal Officiel de l’Empire Français, 18 июня 1868 г., 13 января 1869 г., 28 ноября 1869 г. [103] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288, 1904 г., стр. 58. [104] L’Economiste Français, 31 мая 1884 г., 18 июня 1887 г., 9 сентября 1903 г. [105] L’Economiste Français, 1 сентября 1888 г. См. также Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 60 и след. [106] L’Economiste Français, 23 августа 1890 г. [107] Там же, 18 июня 1887 г. [108] Там же, 18 июня 1887 г. [109] Там же, 10 сентября 1887 г. [110] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 5. [111] Там же, стр. 6. [112] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 12. [113] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 14. [114] Там же, стр. 13. [115] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 15. [116] Edwards, P. J.: History of London Street Improvements, 1855-1897, p. 11. London, P. S. King & Son, 1898. [117] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 65. [118] Edwards, op. cit., p. 17. См. также Отчет Массачусетской комиссии по праву принудительного отчуждения. Документ Палаты представителей № 288 от 1904 г., стр. 68. [119] Edwards, op. cit., pp. 134, 135, 136, 137. [120] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 67. [121] Op. cit., pp. 67-68. [122] Рукописный отчет Комитета по благоустройству Лондонского окружного совета, 1910 г. [123] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 76. [124] Там же, стр. 76. [125] Обычный сервитут вдоль парковых дорог во многих городах. [126] Дело Копли-сквер, см. стр. 19 и след. [127] Ограничения на некоторых бостонских парковых дорогах. ГЛАВА V ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ ГОРОДСКОГО ПЛАНА Контроль над городским строительством на основе землевладения не является уникальной особенностью государственного органа и не зависит от законодательных полномочий. Владение землей является единственным существенным условием, независимо от того, принадлежит ли это владение муниципальной корпорации или частной корпорации, организованной как земельная компания с единственной целью управления развитием всего города или его частей в соответствии с планом. Однако тот тип контроля над городским строительством, который мы теперь рассмотрим, присущ именно государственному органу. Он вытекает из обязанности административного органа, представляющего весь народ, защищать права каждого от индивидуальной агрессии. Путем приобретения земель и прав на землю город просто посредством разумного использования своего имущества и без осуществления правительственных полномочий может стимулировать желаемый характер застройки. Этот процесс носит постепенный характер и может ускользнуть от внимания общественности. Но выступая в качестве защитника общины, город говорит индивиду: «Не преступай», и посредством постановления удерживает его от совершения на собственной земле действий, которые могли бы нанести ущерб здоровью, безопасности или морали общины. При осуществлении этой власти городской совет принимает постановление, а суд определяет, ограничивается ли цель постановления теми вопросами, которые имеют реальное и существенное отношение к общественному благосостоянию, и разумно ли рассчитано постановление на достижение этой цели. Это единственные применяемые критерии. В узкой сфере эта власть ограничения осуществляется беспрепятственно, и за постановлениями стоят сила обычая и судебных решений. В еще более широкой сфере предполагается, что ограничения не могут осуществляться. Но на сомнительную область между ними постоянно совершают посягательства либо постановления, ограничивающие власть индивида, либо решения, отрицающие власть общины. Законодательство в том виде, в каком оно создается и интерпретируется судами, постоянно меняется по мере изменения настроений общества. Чрезмерно интенсивное использование земли является главной сопутствующей причиной плохого жилищного фонда и наряду с некачественным планированием улиц несет ответственность за экономические потери, следующие за любым видом заторов на дорогах. Использование земли либо для зданий, структурно непригодных для проживания, либо для иных целей, оскорбительных для обитателей окружающей земли, отражается на использовании последней, ведет к нестабильности стоимости и может погубить район, в остальном приспособленный для более высокого экономического использования, например для проживания или розничной торговли. Хорошо построенный город контролировал бы посредством сегрегации использование земли для целей, которые серьезно противоречат целям других собственников, и настаивал бы на санитарном и конструктивном превосходстве своих жилых домов. Общественный контроль над всеми подобными вопросами на частной земле осуществляется непосредственно в рамках полицейского права. Полный перечень муниципальных регламентов, ограничивающих использование частной земли, не входит в рамки этой главы, поскольку многие из таких регламентов имеют мало влияния или не имеют его вовсе на физическое развитие города; однако те из них, которые наиболее сильно затрагивают городской план, будут рассмотрены в разделах (1) ограничения на степень, до которой может доводиться интенсивное использование земли, и (2) ограничения на степень, до которой может доводиться оскорбительное использование земли. ОГРАНИЧЕНИЯ НА СТЕПЕНЬ, ДО КОТОРОЙ МОЖЕТ ДОВОДИТЬСЯ ИНТЕНСИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЛИ 1. ОГРАНИЧЕНИЯ ВЫСОТЫ И РАЗМЕРОВ ЗДАНИЙ Большинство современных строительных норм и правил вмешиваются в использование земли посредством положений, ограничивающих долю участка, которая может быть застроена, и высоту, до которой могут возводиться определенные категории зданий. Некоторые города вводят абсолютное ограничение высоты, за пределами которого не может быть возведено ни одно здание какой бы то ни было категории строительства. [128] Постановления такого рода обычно поддерживаются судами на том основании, что они обеспечивают разумный метод защиты безопасности и здоровья общины. Это особенно справедливо в отношении некоторых положений, которые требуют обязательного выделения пространства между несгораемыми конструкциями. Серьезный характер «риска пожара», присущего даже зданиям с огнестойкой конструкцией, как было установлено пожарами в Балтиморе и Сан-Франциско, сделал бы эту теорию применимой даже к негорючим сооружениям из-за горючих материалов, которые они содержат. Так, абсолютное ограничение высоты в 125 футов, введенное в Бостоне для зданий всех категорий, было поддержано в деле Уэлч против Суози, 193 Mass. 373: «Возведение очень высоких зданий в городах, особенно на узких улицах, может зайти так далеко, что существенно ограничит солнечный свет, освещение и воздух и тем самым повлияет на здоровье населения. Это также может увеличить опасность для людей и имущества от пожаров и служить основанием для принятия законодательства на этом основании. Они являются надлежащими вопросами для рассмотрения при определении того, следует ли в данном случае нарушать права собственности на использование земли ради общественного блага... Тот факт, что комиссия пришла к выводу, отличному от того, к которому может прийти суд, сам по себе недостаточен для признания результатов работы неконституционными». Решение суда штата было поддержано Верховным судом США в деле Уэлч против Суози, 214 U. S. 91. Считается, что это наиболее радикальное постановление по вопросу ограничения высоты зданий в Соединенных Штатах, получившее судебное одобрение высших судов. [129] Насколько далеко могло бы зайти постановление и при этом оставаться в рамках полицейского права, можно решить только путем составления самого постановления и проведения его проверки. Любой другой ответ на этот вопрос был бы догадкой, которая с большой долей вероятности окажется неверной. Градостроители задают вопрос: «Можно ли ограничить высоту зданий величиной, не превышающей ширину улицы между красными линиями?» Строительные нормы и правила в Вашингтоне, округ Колумбия, предусматривают, что ни одно здание не должно превышать по высоте ширину улицы или строиться высотой более 90 футов на жилой улице или 110 футов на деловой улице, за исключением того, что здания могут возводиться до 130 футов на проспектах шириной 160 футов. В Нью-Йорке дело People vs. D’Oench, 111 N. Y. 359 указывает на возможный ответ на этот вопрос, если круг зданий ограничен теми, которые используются или предназначены для использования в качестве жилищ для нескольких семей. Вопрос, поставленный перед судом в том деле, заключался в том, распространяется ли закон 1885 года на гостиницы. Законом было предусмотрено, что «высота всех жилых домов и всех домов, используемых или предназначенных для использования в качестве жилищ для нескольких семей, не должна превышать 80 футов на улицах и проспектах шириной более 60 футов». Суд установил, что нет никаких сомнений в компетенции законодательного органа при осуществлении полицейского права в соответствии с конституцией принимать такой закон, однако закон не распространяется на гостиницы. Можно ли ограничить деревянные жилые здания двумя этажами? Строительные правила 1909 года для Мемфиса содержат именно такое положение, и нет почти никаких сомнений в том, что это постановление будет поддержано. Регламенты, регулирующие размер здания по отношению к его участку, принимаются не столь повсеместно и имеют гораздо более ограниченное применение. Изучение строительных норм и правил 51 города с населением более 100 000 человек показывает, что по меньшей мере 18 из них, в том числе три из 10 крупнейших городов страны, не имеют постановлений по этому вопросу. В нескольких других городах регулирование носит мягчайший характер; так, например, в законе о многоквартирных домах для городов Массачусетса (Акты 1913 года, глава 786) предусмотрено, что никакой многоквартирный дом третьей категории строительства не должен возводиться ближе чем в 5 футах от границы соседнего участка; однако он может быть построен вплотную к границе участка, если защищен противопожарной стеной. Положение, встречающееся в нескольких строительных нормах и правилах, ограничивает размеры только многоквартирных и доходных домов путем указания доли участка, которая может быть застроена: для углового участка она варьируется от 75 до 95 процентов, а для внутреннего участка — от 60 до 80 процентов. Строительные нормы и правила Балтимора предусматривают, что между каркасными зданиями должно быть не менее 20 футов, и никакое другое здание любого рода не должно строиться ближе чем в 20 футах от любого существующего каркасного здания на соседнем участке. В законопроекте, представленном легислатуре штата Вашингтон в 1911 году [130], предлагалось существенное расширение права регулировать использование частной собственности путем требования о том, чтобы в каждой вновь застраиваемой зоне площадью пять акров или более резервировалось 10 процентов земли под общественное открытое пространство после вычета земли, которая потребуется для уличных нужд. Очевидно, что самая либеральная интерпретация полицейского права не оправдала бы регламент, который в действительности равносилен изъятию частной собственности без компенсации. То, что суды не санкционируют любое законодательное регулирование, очевидно из нескольких судебных решений, в которых законность постановлений, определяющих степень интенсивности использования собственности, была успешно оспорена. Верховный суд Калифорнии в 1910 году по делу Wilson et al. vs. City of Alhambra, 158 Cal. 430 наложил судебный запрет на принудительное исполнение постановления, которое обязывало владельца шести акров земли проложить по своей земле улицу шириной не менее 50 футов. Улица в этом случае являлась продолжением существующей улицы шириной всего 40 футов. Суд постановил лишь, что требование к владельцу построить улицу шире многих существующих улиц в городе является неразумным осуществлением полицейского права. 2. ДИФФЕРЕНЦИРОВАННЫЕ ЗОНЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ВЫСОТЫ Важнейшим вопросом для градостроителя является то, в какой степени американские муниципалитеты могут при осуществлении полицейского права копировать регламенты, распространенные в немецких городах, и предписывать различные строительные правила для различных районов города. Этот принцип не является новым в Соединенных Штатах. Многие города имеют по меньшей мере два строительных района, из одного из которых исключены несгораемые здания. Констатируемая конституционность постановлений о пожарных зонах общепризнанна. Строительные правила в городе Кёльн приводятся в качестве иллюстрации немецкой системы, поскольку они просты по сравнению с регламентами в некоторых других немецких городах. Город разделен на четыре строительных района, первый из которых включает территорию внутри старых городских стен и содержит центральный деловой район. В этом районе здания могут иметь четыре этажа и высоту 66½ фута, а также занимать 75 процентов внутреннего участка и 80 процентов углового участка. Второй район состоит из более плотно застроенных пригородов городского характера, и здесь здания могут иметь не более трех этажей, высоту не более 52½ фута и могут занимать 75 процентов участка, если высота здания не превышает 26 футов, и только 65 процентов в противном случае. В третьем районе здания ограничены двумя этажами и высотой 38 футов, и могут занимать 65 процентов участка, если их высота не превышает 20 футов, и только 50 процентов в противном случае. Четвертый район отведен под отдельно стоящие здания или виллы в два этажа и высотой 52½ фута. Зданиями может быть покрыто только 40 процентов участка или 50 процентов, если участок угловой. В этом районе также должно быть не менее 33 футов между зданиями и 16½ футов от границы участков до зданий. Обращение к карте Кёльна покажет, что районы расположены таким образом, что как раз за старыми городскими стенами простирается широкая полоса открытой застройки виллы, а более плотно застроенные пригородные районы также разделены тем же открытым стилем застройки. Приближение к немецкой системе наблюдается в Бостоне и Вашингтоне. Массачусетская комиссия по высоте зданий, уполномоченная в соответствии с главой 333 статутов 1904 года, была наделена полномочиями лишь разделить город Бостон на районы двух классов таким образом, чтобы те части города, в которых большая часть зданий использовалась в деловых или коммерческих целях, были включены в Район А, а остальная часть города — в Район Б. Сам статут устанавливал ограничение высоты в 125 футов для зданий в Районе А и дополнительно предусматривал, что в Районе Б ни одно здание не должно быть выше 80 футов. Согласно более позднему акту, главе 383 статутов 1905 года, комиссия была наделена полномочиями назначить ту часть Района Б, где могли возводиться здания выше 80 и не выше 100 футов; кроме того, в этом акте содержалось положение, ограничивающее высоту зданий в определенных назначенных районах до 70 футов. Первый отчет комиссии зафиксировал границы Района А, а второй отчет регулировал высоту зданий в Районе Б в соответствии с шириной улицы и шириной здания. На всех улицах шире 64 футов здания могли возводиться на высоту, в полтора раза превышающую ширину улицы, вплоть до 100 футов, при условии, что их высота не превышала их наименьшую ширину более чем в два раза. Несколько зон Бостона дифференцированы даже сильнее, чем зоны Кёльна, однако кёльнские регламенты гораздо строже самых радикальных бостонских положений. Так, в Бостоне имеется узко ограниченная деловая зона и несколько других зон, различающихся не в соответствии с расстоянием от делового центра, а в соответствии с шириной улицы и шириной зданий. Отчет комиссии и решения как судов штата, так и федеральных судов, поддержавшие его, уникальны в Соединенных Штатах. Суд постановил, что при осуществлении полицейского права законодательный орган может установить абсолютное ограничение высоты для всех зданий в городе и делегировать комиссии право устанавливать границы строительных районов и устанавливать различные ограничения высоты в одном из этих районов. [131] Это решение получило всеобщее признание как имеющее важное значение для проработки некоторых деталей градостроительства. В нем не затрагивается вопрос об объеме пространства, которое может быть занято зданиями в различных строительных районах, и по этой причине данное решение не является полным прецедентом для внедрения системы зонирования Германии в Соединенных Штатах, однако весьма вероятно, что суд Массачусетса поддержал бы постановление, составленное с учетом всех деталей кёльнской системы. Если легислатура может установить два строительных района, она несомненно может установить три или даже четыре. Если ее полномочия делегировать комиссии право регулировать высоту зданий в каждом районе поддерживаются судами на том основании, что это разумный способ обеспечения достаточного количества света и воздуха, то отсюда должно следовать, что полномочия регулировать объем пространства, которое каждое здание может занимать в горизонтальном направлении, также могут быть делегированы. Строительные нормы и правила предписывают расстояние между зданиями или открытое пространство, которое должно прилагаться к каждому зданию, и это регулирование санкционировано судебными решениями. Столь же логично предусматривать большую долю открытого пространства в районах, где спрос на землю ниже, сколь и обеспечивать меньшую высоту зданий в таких районах. Постановление, предписывающее для различных строительных районов различные объемы земли, которые могут быть заняты, а также различную высоту зданий, гораздо больше рассчитано на снижение пожарного риска и охрану здоровья общины, чем то, которое действует только в зоне наибольшей стоимости земли и наиболее интенсивной застройки. Бремя доказывания того, что законодательный акт является неразумным, возложено на частного владельца. То, что суды будут не склонны объявлять законодательный вывод неразумным, установлено многочисленными решениями, и если применить этот критерий разумности к постановлению, которое включало бы принцип зонной системы Кёльна, трудно представить, как оно могло бы быть успешно оспорено. Совершенно другой вопрос заключается в том, целесообразно ли вводить такое постановление. Местные условия могут быть таковы, что собственники недвижимости будут правы, отказываясь доверить столь важный вопрос муниципальной администрации или назначенной ею комиссии. Приобретая участки, они могут с радостью подчиняться ограничениям, налагаемым земельной компанией, какими бы урезанными ни были их права. Они могут согласиться отодвинуть свои здания на 20 футов от линии своей собственности; они могут согласиться ничего не строить на земле, кроме жилого дома определенной стоимости, а остальную ее часть отвести под сады и даже представить расположение и проект своих домов, живых изгородях, заборов и ворот на одобрение небольшому комитету, представляющему продавцов участка. Такие ограничения, разработанные с учетом условий рынка недвижимости, привлекают покупателей, а не отталкивают их, поскольку эти ограничения свободы владельцев отдельных участков защищают каждого от опасности определенных вредных действий со стороны любых соседей. И все же намек на контроль со стороны муниципальных властей может вызвать сильный протест. Интересно поразмышлять о том, не увенчается ли успех в американских условиях какая-либо форма районных строительных норм и правил, подлежащих референдуму в пределах каждого района. ОГРАНИЧЕНИЯ СТЕПЕНИ ДОПУСТИМОСТИ ВРЕДНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ Право муниципалитета в каждом конкретном случае пресекать виды использования земли зависит от формулировок в его уставе, однако согласно положению универсального устава муниципалитет может защищать всеобщее благополучие своих жителей, и на основании этой общей власти запрещается множество видов использования земли. 1. ВИДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ, УХУДШАЮЩИЕ СВОБОДНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ДОРОГ Посягательства на дорогу в виде вывесок, навесов, столбов, крылец, площадок, ларьков и т. д. обычно относятся к числу тех вредных видов использования земли, которые запрещаются в рамках осуществления полицейского права. Если их использование загромождает улицу, уменьшает пространство, доступное для пешеходов, или препятствует движению транспорта, они могут быть устранены или квалифицированы как правонарушения в судебном порядке, причем не требуется, чтобы это существенно затрагивало удобство общественности. [132] Однако право на пресечение обосновывается и другими доводами. Муниципалитет либо владеет землей под дорогой, либо обладает сервитутом на землю в целях дорожного движения и в силу этого владения может запрещать любое использование, несовместимое с данными целями. Показательным является дело компании Fifth Avenue Coach Co. против города Нью-Йорк (111 N. Y. Supp. 759). [133] Иск был подан истцом, автобусной компанией, с требованием запретить Нью-Йорку препятствовать размещению рекламных вывесок на внешней стороне их моторных омникатовов, курсирующих по Пятой авеню. Суд отклонил иск о судебном запрете на том основании, что истец не доказал наличие у него явного права, оправдывающего вмешательство суда, поскольку городское постановление, запрещающее рекламу компании-истца, являлось разумным регулированием использования улицы и не приводило к ущемлению концессии истца. Однако при обсуждении характера рекламной деятельности истца суд заявил: «Именно вдоль подъездов к паркам и вдоль самих парков, сохраняемых для привлечения любителей природы и прекрасного, вывешиваются эти неестественные и безвкусные движущиеся рекламные ролики. Но какими бы неуместными, неприятными и оскорбительными ни были они как для гражданской гордости, так и для эстетического вкуса, и хотя тенденция судебной практики справедливости заключается в расширении юрисдикции для охвата данной ситуации, остается фактом то, что в настоящее время не существует никаких полномочий, которые оправдывали бы правовой вывод о том, что вывески истца в настоящее время представляют собой правонарушение». Данное решение демонстрирует тенденцию уделять все большее внимание эстетическим соображениям, поскольку в нем постановление признается разумным актом регулирования улиц. Аналогичным образом, не прибегая к полицейскому праву, муниципалитет может регулировать использование улиц для размещения столбов и проводов, а также требовать прокладки проводов под землей в качестве условия предоставления концессии. 2. ВИДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ, ПРЕДСТАВЛЯЮЩИЕ СОБОЙ ПРАВОНАРУШЕНИЕ Использование земли, которое по своей сути является незаконным, убыточным и опасным для безопасности и здоровья либо оскорбительным для морали общества, может рассматриваться как правонарушение само по себе (per se). Испорченные или разложившиеся продукты питания либо мясо, инфицированные постельные принадлежности или одежда, бешеные собаки, животные, пораженные заразными болезнями, и неминуемо опасные сооружения являются яркими примерами правонарушений per se. Такие состояния могут быть незамедлительно устранены без предварительного уведомления. Использование земли, которое само по себе не является правонарушением, но может стать таковым в силу своего местоположения или условий поддержания, может быть полностью запрещено или ограничено определенными частями муниципалитета. Определенные виды деятельности настолько общепризнанно относятся к категории нежелательных либо из-за запахов, либо из-за шумов, неотделимых от них даже при самом тщательном ведении дел, что они специально упоминаются в городских уставах как правонарушения, которые муниципалитет может пресекать. Так, бойни, клееварные заводы, мыловаренные заводы, консервные заводы, плавильные предприятия, предприятия по переработке животных отходов, конюшни и заводы по производству удобрений обычно включаются в эту категорию. [134] Некоторые из этих постановлений были проверены судами и признаны разумным осуществлением полицейского права: Rendering establishments: Grand Rapids vs. Weiden, 97 Mich. 82 Meigs vs. Lister, 23 N. J. Eq. 199 Slaughterhouses: Harmison et al. vs. City of Lewiston, 46 Ill. App. 164 Ex parte Heilbron, 65 Cal. 609 Beiling vs. City of Evanston, 144 Ind. 644 Smelting works: Appeal of Pa. Lead Co., 96 Pa. 116 Stables: Shiras vs. Olinger, 50 Ia. 571 Fertilizer factories: Evans vs. Fertilizer Co., 160 Pa. 209 The emission of dense smoke: People vs. Lewis, 86 Mich. 273 Atlantic City vs. France, 74 N. J. Law 389 Harmon vs. Chicago, 110 Ill. 400 Другие суды пришли к иным выводам при применении таких же или очень похожих постановлений в иных условиях, причем суды постановили, что заявление муниципальных властей о том, что какой-либо вид деятельности является правонарушением, не делает его таковым на практике: Slaughter houses: Wreford vs. People, 14 Mich. 41 Stables: Phillips vs. City of Denver, 19 Col. 179 The emission of dense smoke: St. Louis vs. Heitzeberg Packing Co., 141 Mo. 375 St. Paul vs. Gilfillan, 36 Minn. 298 3. ДИФФЕРЕНЦИРОВАННЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ РАЙОНОВ Законодательство штата Массачусетс предоставляет дополнительное право, уполномочивая управления здравоохранения городов или поселков «назначать определенные места для осуществления любого ремесла или рода занятий, которые являются правонарушением или вредны для жителей, пагубны для их имущества, опасны для общественного здоровья либо сопровождаются зловонными и вредными запахами». Они также могут запрещать «осуществление таковых в пределах границ города или поселка либо в местах, не назначенных для этой цели». [135] Не похоже, чтобы в практике управ здравоохранения Массачусетса было принято использовать право закрепления вредных видов деятельности за определенными частями города, а потому вопрос о праве общества ущемлять стоимость частной собственности путем закрепления нежелательных видов деятельности за определенными районами не проверялся на практике. Практический ответ на это возражение против сегрегации вредных видов деятельности в пределах определенных границ заключается в том, что они будут располагаться только в тех частях города, где стоимость земли или характер занятий показывают, что судебные иски со стороны собственников недвижимости, включенных в этот район, маловероятны, а в случае их предъявления они будут либо отклонены, либо присуждена номинальная сумма убытков. Лос-Анджелес в значительной степени применил принцип отделения промышленных районов от жилых. Согласно постановлению, принятому в 1909 году, в городе было создано семь промышленных районов, а по постановлению следующего года вся остальная часть города, за незначительными исключениями, была объявлена жилым районом. Постановление далее предусматривает, что промышленная деятельность может быть разрешена в определенных исключенных частях жилого района, и сохраняется право делать исключения для других частей по мере изменения условий. Объясняется незаконным для любого лица, фирмы или корпорации «возводить, учреждать, содержать или осуществлять в пределах жилого района, описанного в разделе 1 постановления, любую дробилку камня, прокатный стан, предприятие по выколачиванию ковров, фабрику фейерверков, мыловаренный завод или любое другое предприятие либо фабрику, где для работы или в ходе ее работы используется иная энергия, кроме животной силы, а также любой сеновал, склад древесины, лесопильный склад, общественную прачечную или моечную». Данное постановление проверялось судом по делу Ex Parte Quong Wo. [136] Истец Куонг Во, который был осужден и заключен в тюрьму за содержание общественной прачечной и моечной в жилом районе, добивался освобождения из-под стражи. Суд отклонил ходатайство о выдаче судебного приказа habeas corpus, сочтя, что ограничение деятельности по управлению общественной прачечной или моечной определенными пределами находится в рамках правомерного осуществления полицейского права. Следующие слова из судебного решения представляют особый интерес: «Не может быть никаких сомнений в том, что право регулировать осуществление определенных законных видов деятельности в городе включает в себя право ограничивать осуществление таковых определенными пределами всякий раз, когда подобное ограничение может быть обоснованно признано необходимым для достижения целей, ради которых существует полицейское право... Прежде всего, законодательный орган, наделенный этой властью, должен определять, когда такие регламенты являются существенными, и его решение в этом отношении, с учетом его лучшего знания всех обстоятельств и презумпции того, что оно действует с надлежащим учетом прав всех сторон, не будет отменено судами, если только нельзя со всей очевидностью усмотреть, что регламент не имеет отношения к вышеуказанным целям, а представляет собой явное посягательство на личные или имущественные права под маской полицейского регулирования». Это решение было пересмотрено и поддержано по делу по ходатайству Монтгомери о выдаче судебного приказа habeas corpus, причем единственное различие между делами заключалось в том, что истец в последнем случае был заключен в тюрьму за содержание или поддержание лесопильного склада в пределах жилого района. [137] Монтгомери выдвинул довод о том, что лесопильный склад не относится к числу тех конкретных видов деятельности, которые могут регулироваться в рамках осуществления полицейского права, поскольку он не был перечислен в уставе города. Суд прямо установил, что если постановление может быть поддержано в соответствии с общим полицейским правом города, оно не утратит силу лишь на том основании, что город обладал специальными полномочиями по своему уставу для пресечения некоторых других видов бизнеса. Аналогичное постановление было предложено для города Сент-Луис: [138] Раздел 2. Запрещается создавать или содержать в пределах указанного района любое предприятие по выколачиванию ковров, дробилку камня, прокатный или планово-фрезерный стан, общественную прачечную, фабрику фейерверков, мыла или сигар, механический цех, бойню или предприятие по переработке отходов, пивоварню, винокуренный завод, кожевенное, скорняжное или консервное предприятие, либо любую больницу, санаторий или приют для лиц с отклонениями в развитии, либо любое предприятие, завод или фабрику, которые по причине шума, неприятного запаха или испарений, либо антисанитарного воздействия могут быть нездоровыми, мешающими или вредными для людей или имущества в пределах указанного района. Раздел 3. Любое лицо, нарушающее данное постановление, признается виновным в мисдиминоре и наказывается штрафом в размере не менее двадцати пяти и не более ста долларов либо лишением свободы на срок не более девяноста дней, либо одновременно штрафом и тюремным заключением. Каждый день нарушения содержащегося здесь запрета истолковывается как отдельное правонарушение. [139] 4. ВРЕДНЫЕ ВИДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ, НЕ ПОДЛЕЖАЩИЕ МУНИЦИПАЛЬНОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ Остается категория деятельности, которая не подвергает опасности ни безопасность, ни здоровье общества и в то же время наносит большой ущерб стоимости земли как места проживания. Бизнес, производящий мало дыма или шума либо вообще не производящий таковых и не издающий вредных для здоровья запахов, может из-за внешнего вида зданий, которые он занимает, или категории привлекаемых им лиц быть нежелательным соседом. Именно такого рода деятельность застройщики элитного жилого района исключают посредством ограничений в договоре купли-продажи, однако полицейское право никогда не распространялось на предотвращение или устранение сооружений или видов деятельности, которые лишь портят физический облик города либо сводят вместе людей, могущих быть социально несовместимыми. Считается, что охрана жизненных удобств не входит в сферу действия полицейского права. Законодательное собрание штата Миссури в 1891 году наделило муниципалитеты полномочиями исключать путем издания постановлений «учреждение и поддержание любого делового занятия на собственности, выходящей фасадом на бульвары... и устанавливать красную линию застройки, которой должны соответствовать все здания и сооружения». Постановления, основанные на этом законодательстве, проверялись по нескольким делам в верховном суде и в каждом случае объявлялись неконституционными на том основании, что законодательство лишало собственников имущества без надлежащей правовой процедуры и не предусматривало компенсации. Адвокаты города выдвинули теорию о том, что постановление было принято во исполнение полицейского права, но это предположение было признано судом совершенно несостоятельным. [140] Постановление города Балтимор запрещало возведение новых зданий без разрешения и предписывало, чтобы разрешение не выдавалось, если по мнению апелляционного налогового суда «размер, общий характер и внешний вид здания не будут соответствовать общему характеру зданий, ранее возведенных в данной местности, и не будут способствовать обесценению стоимости окружающей благоустроенной и неблагоустроенной недвижимости». В тщательно обоснованном решении данное постановление было признано ultra vires. [141] Постановление города Бэй-Сент-Луис в штате Миссисипи запрещало строительство домов, лачуг, хижин или палаток между дорогой и морем без специального разрешения, за исключением тех, которые известны как летние домики исключительно для тени, причем «все дома, построенные без разрешения, являются правонарушениями». Упомянутая в постановлении дорога активно использовалась прогулочными транспортными средствами, а на стороне суши находилось много дорогих домов. Постановление очевидно было направлено на сохранение вида на залив с дороги и предотвращение преграждения прохладных ветров с воды. Суд признал постановление неконституционным и, обсуждая теорию о том, что его можно защитить в рамках осуществления полицейского права, заявил: «Едва ли имеется какое-либо предположение о том, что целью постановления является что-либо иное, кроме как придание большей красоты улице». [142] Посягательства на органы обоняния и слуха пресекаются на основании охраны здоровья, однако медицинское сообщество не убедило юридическое сообщество в том, что посягательства на органы зрения наносят ущерб здоровью. Составление медицинско-юридического меморандума, который убедил бы авторитетный трибунал в необходимости придать более широкое значение фразе «общественное благополучие», должно стать весьма интересной задачей, и мы получили бы решение, которое было бы столь же влиятельным, как дело Welch против Swasey в Массачусетсе. Один из величайших авторитетов в области полицейского права говорит: «Признается, что полицейское право достаточно для сдерживания вредных шумов и запахов. Подобная защита глаза, как полагается, не создала бы нового принципа, а перенесла бы признанный принцип на дальнейшее применение». [143] Этот же авторитет признавал трудность применения такого расширения полномочий к ликвидации нежелательных вывесок: «Такое регулирование должно было бы определять, какие вывески запрещены, и должен был бы быть найден какой-то критерий, с помощью которого можно было бы отличать то, что является чисто неэстетичным, от того, что является столь оскорбительным, что подпадает под действие полицейского права, поскольку запрещение всех рекламных вывесок было бы исключено». Некоторые формы рекламы, которые в настоящее время разрешены практически в каждом городе Соединенных Штатов, могут быть запрещены на основании угрозы общественному здоровью. Например, обычай закрывать всю сторону или фасад здания рекламой с изображениями или надписями из электрических ламп может быть запрещен как вред для здоровья, поскольку по меньшей мере яркий свет мешает сну жильцов зданий, выходящих окнами на такую вывеску. Но, говоря в целом, решения по этому аспекту общей темы полицейского права, иллюстрируемые делами о рекламных щитах, которые мы собираемся обсудить, являются окончательными в том отношении, что какими бы ни были последствия для судебной системы от роста эстетических настроений, подавляющее большинство мнений в настоящее время выступает против применения полицейского права для сдерживания той формы использования земли, которая является оскорбительной исключительно для органов зрения. Рекламные щиты. Злоупотребления с рекламными щитами являются классическим примером посягательства даже на самый слаборазвитый художественный вкус. Предпринимались попытки изжить их с помощью тех или иных постановлений законодательного характера. Парковые комиссии пытались защитить окрестности парков и парковых дорог посредством постановления об исключении. Но каждая радикальная мера успешно пресекалась неоднократными судебными решениями. [144] Совсем недавнее дело в штате Миссури [145] общепринято понимается как провозглашающее иное правило и поддерживающее запрет рекламных щитов в качестве осуществления полицейского права. Дело возникло на основании постановления города Сент-Луис, основными положениями которого являются следующие: 1. Ни один рекламный щит, возводимый впредь, не должен превышать четырнадцати футов в высоту над уровнем земли. 2. Все рекламные щиты должны иметь открытое пространство в нижней части высотой не менее четырех футов. 3. Площадь ни одного рекламного щита не должна превышать пятисот футов. 4. Ни один рекламный щит не должен приближаться к линии улицы ближе чем на пятнадцать футов или к боковой линии участка, на котором он стоит, ближе чем на шесть футов. Помимо этих требований к конструкции, наблюдается дискриминация в вопросе лицензионных сборов в отношении сооружений, используемых в качестве рекламных щитов; ибо хотя за заборы, которые могут использоваться для расклейки объявлений, плата не взимается, за возведение рекламных щитов взимается сбор; и хотя за изменение или возведение зданий стоимостью менее 1 000 долларов взимается сбор всего в 1,00 доллар, за рекламный щит длиной 50 футов, общая стоимость которого может не превышать 100 долларов, взимается сбор в 100 долларов. Такие же несоразмерные сборы взимаются за возведение или изменение вывесок на крышах зданий. Постановление подверглось нападкам по всем возможным основаниям: во-первых, как изъятие собственности без надлежащей правовой процедуры; во-вторых, как лишение равной защиты закона путем установления ограничений в отношении сооружений, на которых вывешивается реклама, но не в отношении аналогичных сооружений, столь же возразимых по своей конструкции — иными словами, дискриминация в отношении вида использования, которому подвергается сооружение; в-третьих, как изъятие собственности без компенсации и без общественной необходимости. Дело было первоначально заслушано судьей верховного суда, и его вывод о том, что постановление является разумным осуществлением полицейского права, был поддержан полным составом судей при двух несогласных голосах. На довод, выдвинутый адвокатами компании рекламных щитов о том, что статут дискриминационен, суд возразил, что никакой дискриминации быть не может, поскольку рекламные щиты в силу своего временного характера и вытекающей отсюда дешевой и ненадежной конструкции неизбежно образуют отдельную категорию. Различая их с другими сооружениями на крышах зданий, такими как резервуары, дымоходы, башни, столбы и т. д., суд говорит: «Если бы от них (рекламных щитов) требовалось быть построенными с той же долговечностью (как резервуары, башни и т. д.), один этот факт уничтожил бы их коммерческую стоимость и лишил бы их возможности вести бизнес, поскольку стоимость строительства значительно превысила бы сумму дохода, которую можно было бы извлечь из него». Именно вывод о том, что рекламные щиты являются «правонарушениями по своему характеру», отличающимися от всех остальных внешне похожих сооружений своей дешевизной и ненадежностью, отличает решение суда Миссури от тех решений, которые признавали аналогичные постановления недействительными как неоправданное осуществление полицейского права. Решение по делу в штате Миссури находит в рекламных щитах нечто более опасное, чем бумага на них, содержащая рекламу. Решение сводится к следующему: все рекламные щиты склонны падать; безопасное их строительство потребовало бы затрат, которые сделали бы их возведение невозможным; все рекламные щиты склонны служить убежищем для правонарушений; все рекламные щиты увеличивают пожарную опасность. Одной из форм регулирования было бы требование спецификаций к конструкции, но столь же разумно отодвинуть их назад от красной линии застройки и ограничить их высоту таким образом, чтобы опасность от них была устранена. Также разумно требовать наличия открытого пространства в нижней части и по бокам участка, чтобы пресекать правонарушения, которые имеют тенденцию возникать за этим барьером, и снижать риск пожара. Это дело из Сент-Луиса было передано в Верховный суд США по жалобе в порядке судебного надзора, но оно поступает туда с тем преимуществом для города, что высший суд штата признал его действительным осуществлением полицейского права. Верховный суд не спешит отменять такое решение, и велика вероятность создания прецедента независимо от аргументации суда. Решение не может цитироваться как подтверждающее осуществление полицейского права в эстетических целях, но вполне обоснованным является обвинение в том, что эстетические соображения плохо замаскированы за предлогом охраны безопасности, морали и здоровья народа. Полагают, что в качестве метода значительного пресечения злоупотреблений с рекламными щитами радикальное постановление Сент-Луиса будет эффективным, поскольку бремя, возложенное на содержание таких сооружений, скорее всего, сведет на нет большую часть приносимой ими прибыли. Но весьма сомнительно, что метод Сент-Луиса будет повсеместно применяться в качестве метода пресечения этого зла. Разумеется, в тех юрисдикциях, где было уделено пристальное внимание постановлениям аналогичного характера, не стоит ожидать иных выводов, чем прежде. В городах, где этот вопрос является новым, суды вряд ли последуют примеру суда Миссури в утверждении того, что рекламные щиты не могут быть возведены безопасно ввиду их временного характера. До тех пор пока хороший вкус общественности, ее чувство порядка, гармонии и красоты не будут поставлены примерно на один уровень с ее здоровьем, безопасностью и моралью, либо пока врачи не докажут наличие реального вреда здоровью через орган зрения, мы не можем рассчитывать на защиту от неприглядных сооружений посредством осуществления полицейского права. ДРУГИЕ МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ Хотя та степень контроля над интенсивными и вредными видами использования земли, которая желательна при разработке плана города, не может быть достигнута в рамках осуществления полицейского права, муниципалитет может достичь некоторых из тех же целей путем покупки или изъятия в порядке принудительного отчуждения сервитута на землю, которую желательно контролировать. Если решение по делу о Копли-сквер, как оно обычно интерпретируется и обсуждается в главе I, является надлежащим правом и повсеместно соблюдается, оно послужит поддержкой недавнему законодательству в Миссури, Индиане и Колорадо, которое исключает нежелательные виды занятий на земле, выходящей фасадом на парки и бульвары, путем покупки или принудительного отчуждения права собственников использовать свою землю для таких целей. [146] Конституционность актов штата Массачусетс, разрешающих установление линий застройки, за пределы которых не может быть возведено ни одно здание, никогда не ставилась под сомнение; но во всем таком законодательстве предусмотрена выплата компенсации землевладельцам за убытки. В Денвере было внесено постановление, предусматривающее изъятие таких сервитутов на землю, прилегающую к паркам и парковым дорогам, путем принудительного отчуждения и обложение стоимости изъятия налогом района, получившего выгоду. Эта идея наводит на мысль о больших возможностях, но пока еще не прошла проверку. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В заключение следует отметить, что полицейское право постоянно признается обосновывающим вмешательство в использование частной собственности. Единственным пределом такого вмешательства является судебное определение того, что конкретное постановление не является разумным средством защиты безопасности, здоровья и морали общества. Законодательный орган должен в первую очередь определять разумность этих средств. Это прочный судебный принцип, проведенный исключительно далеко в деле штата Миссури, цитируемом на странице 162, согласно которому суды не спешат отменять решения законодательного органа. СНОСКИ: [128] См. Приложение, стр. 242. [129] См. стр. 146 и след. для дальнейшего обсуждения этого закона. [130] Законопроект палаты представителей № 81, 12-я сессия. (Законопроект не был рассмотрен в комитете.) [131] For text of the acts, see Appendix, pp. 221, 223. For text of the decisions, see Appendix, pp. 219, 226 ff. [132] State vs. Berdetta, 73 Ind. 185. [133] Подтверждено в 194 N. Y. 19. [134] Устав города Даллас, разд. 5, пар. 12. Устав Детройта, гл. 7, разд. 44. Устав Портленда, шт. Орегон, ст. 4, разд. 73, пар. 27. [135] Пересмотренные законы Массачусетса, глава 75, раздел 91. [136] 161 Cal. 220. [137] 163 Cal. 457. [138] Также см. Акты штата Миннесота, 1913 г., гл. 98 и 420; Акты штата Нью-Йорк, 1913 г., гл. 774; Акты штата Висконсин, 1913 г., гл. 743. [139] Дальнейшие ссылки см. у Вейллера, Лоуренса: «Модельный закон о жилищном строительстве», стр. 62 и след. Также см. «Защита жилых районов», доклад, зачитанный Лоуренсом Вейллером на Шестой национальной конференции по планированию городов, Торонто, 1914 г. [140] For cases see St. Louis vs. Hill, 116 Mo. 527. St. Louis vs. Dorr, 145 Mo. 466. [141] Bostock vs. Sams, 95 Md. 400. [142] Questini vs. Bay St. Louis, 64 Miss. 483. [143] Фройнд, Эрнст: Полномочия полиции, стр. 166. Чикаго, Каллахан энд Ко., 1904. [144] Приложение, стр. 246. [145] St. Louis Gunning Advertising Co. против St. Louis. [146] Текст см. в Приложении, стр. 219. ГЛАВА VI РАБОТА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ В ХОДЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПЛАНА ГОРОДА До сих пор мы рассматривали то, каким образом муниципальные власти могут осуществлять план путем приведения в исполнение тех прав, которые были делегированы им законодательным органом в качестве представителей народа. Посредством владения землей и осуществления полицейского права город может полностью контролировать проработку многих деталей плана. Однако город сталкивается с серьезными трудностями при использовании каждого из этих методов контроля. Приобретение земли любым методом стоит дорого, а метод принудительного отчуждения является одновременно дорогостоящим и медленным. Для приведения в исполнение полицейского постановления требуется судебный запрет после судебного слушания, а обычный административный орган не спешит обращаться с требованием о судебном запрете, и обычный суд не спешит его удовлетворять. По крайней мере некоторые детали плана города будут осуществляться, как в будущем, так и в прошлом, простым направлением развития, предпринимаемого по частной инициативе без прибегания к юридическому принуждению. План роста города, в целом одобренный деловыми кругами, коммунальными корпорациями и общественностью и управляемый тактичным органом, который выступает за осуществление надлежащих элементов плана в нужное время, несет в себе убедительность правильной деловой политики. Войти в число сторонников такого плана становится общепринятой нормой. КОНТРОЛЬ ПЛАНА УЛИЦ ПОСРЕДСТВОМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДАВЛЕНИЯ В растущем сообществе, даже если государственные власти проявляют абсолютную пассивность в этом вопросе, частная инициатива будет постоянно увеличивать количество жилых участков и приводить к созданию улиц, необходимых для обеспечения доступа к ним. Эти улицы могут быстро стать общественными дорогами или долгое время оставаться частными проездами; но в совокупности они образуют важнейший отдельный элемент в плане города, в значительной степени контролирующий все прочие особенности. Наиболее очевидным и, пожалуй, наиболее важным шагом в разумном направлении роста города является стремление сделать так, чтобы улицы, возникающие таким образом благодаря частной инициативе, служили не просто сиюминутным эгоистичным целям торговца недвижимостью, а постоянным интересам всего сообщества. Попытка контролировать частное развитие осуществляется посредством надзора за всеми планами, предлагаемыми для регистрации, дополняемого в некоторых городах созданием официального плана улиц, соответствия которому ожидают от всех частных разбивок на участки. Право муниципалитета осуществлять надзор за всеми планами подразделов хорошо признано в Соединенных Штатах, однако осуществление этого права отнюдь не носит всеобщего характера. Оно варьируется от чисто формального надзора до реальной попытки контролировать частное развитие. От улицы, которая должна стать общественной дорогой, часто требуется соответствие стандартным спецификациям по ширине, пространству тротуаров, дорожному покрытию и т. д. В некоторых городах достигается значительная степень сотрудничества, и собственников недвижимости убеждают изменить даже количество и направление предполагаемых улиц по предложению муниципальных властей. Наиболее распространенным методом обеспечения соблюдения права надзора является отказ в регистрации любого плана предлагаемых улиц и участков, который не был одобрен надлежащими муниципальными органами. Собственники, упорствующие в своем плане, лишаются возможности описывать участки посредством краткой ссылки на зарегистрированный план и при каждой передаче прав должны давать описание по межам и границам. Неудобства значительны, хотя тяжесть этого ложится скорее на инспектора по оформлению прав на недвижимость, которому платят за его труд, и на покупателя, чем на продавца. В городах, где обычай иметь дело с участками путем ссылки на зарегистрированный план вместо описания по межам и границам является практически повсеместным, потенциальный покупатель может заупрямиться при покупке участка, который не соответствует принятому стандарту в этом отношении. Другим методом контроля, также довольно широко распространенным, является отказ признать улицу, не соответствующую требованиям, в качестве общественной дороги. Вместо того чтобы пользоваться преимуществами сотрудничества муниципалитета при строительстве водопроводных магистралей, канализационных труб и других коммунальных сетей и вместо полного освобождения от расходов на их содержание, затраты как на строительство, так и на содержание дороги и различных инженерных коммуникаций общественного пользования ложатся на собственников участков, примыкающих к частной улице. К сожалению, эти собственники редко являются нарушителями-застройщиками объекта; обычно они являются невинными покупателями, которые приобрели участки в расчете на то, что они находятся на принятой или приемлемой улице. Вместо того чтобы отстаивать свои права против земельной компании, осуществившей продажу, они с большей вероятностью уговорят муниципальные власти отказаться от требований и принять улицу в качестве общественной дороги. Опыт по меньшей мере одного города выработал вариацию этих методов давления. Города Массачусетса посредством принятия Главы 191 актов 1907 года могут уполномочить совет селекторов действовать в качестве инспекции по планированию с полномочиями требовать представления всех планов размещения улиц или дорог на их утверждение. [147] Было обнаружено, что, хотя девелоперские компании обычно весьма охотно представляют планы и принимают предложения, когда земля нарезалась на улицы и участки, планы, принятые инспекцией по планированию, часто не соблюдались. Вследствие этого город принял следующий регламент: Всякий раз, когда собственник или собственники земельного участка обращаются к селекторам, действующим в качестве инспекции по планированию, с заявлением об утверждении плана, показывающего схему улиц на указанной земле, такой собственник или такие собственники предоставляют обязательство под залог, обусловливающее скорейшее строительство указанной улицы или улиц в соответствии с уклонами и схемой, утвержденными инспекцией по планированию... Эта практика представляется эффективной по меньшей мере в тех случаях, когда застройщик желает получить одобрение инспекции по планированию, однако ситуация по-прежнему остается безрезультатной там, где застройщик готов разделить свою землю на участки без представления своих планов муниципальным органам, а также строить и содержать улицы за свой собственный счет. Возможности официального надзора не были реализованы в полной мере, отчасти из-за слишком частого использования политического влияния, отчасти из-за приверженности старым методам, а также из-за полного отсутствия научного подхода к проблеме и отсутствия продуманного плана города. Собственник недвижимости часто обоснованно возражает против произвольных спецификаций, требуемых как в отношении ширины улицы, так и в отношении выделения пространства для тротуаров и полос для парковки. Даже в тех городах, где было достигнуто наибольшее продвижение в планировании системы улиц, не уделялось достаточного внимания различиям в использовании улиц, влияющим на их ширину и поперечное сечение. Многие города требуют, чтобы все улицы имели определенную минимальную ширину — 40, 50 или 60 футов между линиями собственности, тогда как в некоторых случаях ширина, меньшая этого стандартного минимума, была бы гораздо более подходящей. Часто ширина улицы делается равной 70 футам просто потому, что она является продолжением улицы шириной 70 футов, хотя эта ширина как для старой, так и для новой улицы может быть как слишком большой, так и слишком малой. Тротуарам во многих городах придается фиксированная ширина пропорционально ширине всей улицы, хотя эта ширина может оказаться избыточной или недостаточной для целей обустройства тротуаров в особых случаях. Но в лучшем случае надзор с помощью этих средств не будет иметь большой эффективности, поскольку слишком многое зависит от убеждения и слишком мало возможностей для правового давления. Собственник недвижимости может заблокировать самые продуманные планы муниципалитета. Чтобы получить реальный контроль над развитием недвижимости, необходимо произвести отчуждение земли или прав на землю, а за это город должен заплатить. С целью упреждения частного развития несколько городов создали бюро для подготовки официального плана улиц, соответствия которому ожидают от частных разбивок на участки. Средство, включенное в законодательство о создании некоторых из таких бюро планирования улиц, призванное поставить размещение и проектирование улиц под абсолютный контроль муниципалитета, содержится в положении о том, что собственники, возводящие здания в пределах границ предлагаемого проезда, как они обозначены на официальном плане, не получат никакой компенсации за ущерб своим зданиям при строительстве улицы. [148] Но во всех штатах, принявших это положение, кроме Пенсильвании, такое вмешательство в частную собственность рассматривается как изъятие собственности без компенсации и, следовательно, является неконституционным, либо было прямо признано таковым верховным судом. [149] С давних времен статуты Пенсильвании наделяли надлежащим образом сформированные муниципальные власти полномочиями определять заранее местоположение всех улиц без компенсации за вмешательство в права собственников недвижимости. Согласно закону от июня 1836 года комиссары были уполномочены выделить определенный земельный участок и расчертить его на улицы и площади. Затем соответствующим собственникам недвижимости направлялось уведомление, и после заслушивания возражений план с поправками или без них регистрировался и становился официальным, «и улицы, проулки и переулки, утвержденные таким образом, отныне и навсегда должны считаться, оцениваться и приниматься за общественные дороги». В 1841 году суд общей юрисдикции отказался удовлетворить ходатайство об утверждении этого плана на основании неконституционности статута. Дело по жалобе в порядке certiorari было передано в верховный суд, который отменил решение нижестоящего суда и установил, что Само по себе прокладывание улиц нельзя назвать изъятием собственности частных лиц, на которой они проложены, для общественного пользования в какой-то день в будущем, а скорее обозначением того, что впоследствии может потребоваться для этой цели, с тем чтобы собственники имущества могли своевременно быть полностью осведомлены о том, что предполагается, и соответствующим образом регулировать последующие улучшения, которые они будут на нем производить... До фактического открытия владельцы продолжают не только сохранять за собой тот же интерес в них, но и обладать правом пользоваться ими тем же образом, что и прежде. [150] Тридцать лет спустя, в 1871 году, верховный суд еще больше расширил этот принцип, постановив, что если здания возводились в пределах линии улицы после уведомления плана собственникам, ущерб такому зданию при открытии такой улицы не подлежит возмещению, «иначе карта или план были бы совершенно ничтожными». [151] Этот же вопрос рассматривался в 1893 году, и принцип был признан прочно установившимся. [152] Как ни странно, первое дело в Пенсильвании было решено на основе аргументации по делу в Нью-Йорке, решенному в 1836 году (Furman St., 17 Wend. 649) [153], но это решение в Нью-Йорке было отменено в 1892 году по делу Forster против Scott (136 N. Y. App. 577) [154], причем суд постановил, что Всякий раз, когда закон лишает собственника выгоды, использования и свободного владения его собственностью либо налагает ограничения на такое использование или владение, которые существенно влияют на ее стоимость, без судебной процедуры или компенсации, он лишает его собственности в значении конституции. Эта способность определять линии улицы без немедленного строительства улицы позволила расширить некоторые из узких деловых улиц Филадельфии способом, невозможным в городе любого другого штата. В 1870 году было решено увеличить ширину Честнат-стрит с 40 до 50 футов за счет добавления пяти футов с каждой стороны. Земля, примыкающая к этой улице, имеет большую ценность и была занята дорогостоящими зданиями, и если бы были начаты процедуры принудительного отчуждения для приобретения дополнительных 10 футов, расходы на благоустройство могли бы оказаться непомерными. Но закон 1870 года предусматривал, что компенсация не выплачивается до тех пор, пока здание не будет перестроено и отодвинуто назад к новой линии застройки, и таким образом расходы на получение улицы шириной 50 футов были распределены на многие годы, и за здания ничего не платили. Тот же процесс был принят по меньшей мере для двух других центральных улиц Филадельфии, однако эта способность не применялась для увеличения ширины улиц в застроенных районах ни в каком другом городе Пенсильвании. ПЛАНИРОВОЧНЫЕ КОМИССИИ В РАЗЛИЧНЫХ ГОРОДАХ Филадельфия. Официальное планирование в Филадельфии осуществляется бюро изысканий. Комиссия состоит из четырнадцати окружных инспекторов под председательством главного инженера и инспектора города. Каждый окружной инспектор руководит определенным участком города, имея в своем непосредственном подчинении штат инженеров и помощников. Он является единственным лицом, имеющим полномочия производить официальную съемку государственной или частной собственности в своем округе. Все сборы за работу, выполненную для частных лиц, поступают в городскую казну от того лица, для которого была выполнена работа. Такая система дает каждому окружному инспектору практическое знание земли и землевладельцев, и доверие, которое испытывают к окружному инспектору, сделало больше для предотвращения нарушений плана улиц, чем санкции, содержащиеся в законодательстве. Город имеет готовый план улиц для каждого округа до того, как землевладельцы будут готовы разделить свою землю. Когда один или несколько землевладельцев начинают рассматривать вопрос о разбивке своей земли на участки, необходимо проконсультироваться с окружным инспектором, и город оказывается в стратегическом положении для реализации своего собственного официально принятого плана. Бостон. Инспекция по планированию в Бостоне была создана в 1891 году [155] с полномочиями составлять планы такой территории, «какую инспекция сочтет целесообразной, отображая на них расположение таких улиц или дорог, независимо от того, проложены они уже или нет, относительно которых инспекция придерживается мнения, что нынешние или будущие интересы общественности требуют или будут требовать таковых». В течение пяти лет деятельность инспекции привела к планированию 6 000 акров относительно незастроенной территории. В 1896 году инспекция по планированию была сменена, и ее обязанности перешли к давно существующей и консервативной комиссии по уличным дорогам. С тех пор наблюдалась гораздо меньшая активность, если объем территории, охваченной планом улицы, является точным показателем. Пятнадцать лет работы уличной комиссии привели к разбивке на участки примерно такого же объема территории, который был охвачен инспекцией по планированию за пять лет. Разница может быть обусловлена нехваткой достаточных ассигнований. Акт 1891 года влек за собой специальные ассигнования на работу по разбивке новых улиц, и городской совет во время существования инспекции по планированию был очень щедр на ассигнования для этой цели. В последующей истории комиссаров по улицам единственной суммой, доступной для целей разбивки на участки, было то, что удавалось выделить из общих ассигнований на дорожные работы. Также правомерно сделать вывод, что энтузиазма по поводу разбивки на участки при комиссии по уличным дорогам было меньше, чем при инспекции по планированию, созданной для этой конкретной цели. Положение в акте об инспекции по планированию, подобное тем, что содержатся в актах Пенсильвании, удерживает выплату компенсации собственникам недвижимости, возводящим сооружения на улицах, предлагаемых для новых районов, однако верховный суд постановил, что это положение об отсутствии возмещения является вмешательством в использование собственности и что, поскольку владельцу не предоставляется компенсация, это является неконституционным вмешательством. [156] Хотя это мнение не было необходимым для принятия решения по делу, нет практически никаких сомнений в том, что этому принципу последуют в Массачусетсе, и в соответствии с этим принципом юридический департамент города Бостона уведомил комиссаров по улицам, что линии застройки не могут быть принудительно установлены без выплаты компенсации. Предположительно, насколько сильно это решение ослабило эффективность актов об инспекции по планированию в качестве инструментов создания адекватной уличной системы, неизвестно, поскольку не ведется учет нарушений линий, проложенных инспекцией по планированию. Официальный план имеет авторитет среди уважаемых собственников недвижимости, которые признают реальную экономичность планируемой уличной системы. Консервативные банки Бостона отказываются выдавать ссуды под залог недвижимости, на которую распространяется линия инспекции по планированию, если только строительные планы не показывают соблюдение этих линий. Осмотрительные специалисты по оформлению прав при изучении титула в Бостоне интересуются, имеется ли на имуществе линия инспекции по планированию. Практика в Бостоне заключается в выдаче из мэрии сертификата, отображающего все муниципальные претензии к любому конкретному земельному участку, и на этом сертификате отмечается существование линии инспекции по планированию. На владельцев, не соблюдающих требования, все еще можно оказать давление путем отказа со стороны города сотрудничать с ними в строительстве и обслуживании систем водоснабжения, канализации и освещения. Среди тех, кто наиболее близко знаком с работой по проложению улиц, бытует общее впечатление, что нарушения линий улиц происходят нечасто. В соответствии с Главой 191 актов 1907 года города Массачусетса могут уполномочить своих селекторов действовать в качестве инспекции по планированию с теми же полномочиями по проложению официальных улиц, что и у бостонских комиссаров по улицам. Несколько городов штата приняли этот акт, и в очень немногих случаях на конкретные улицы были наложены линии планирования, однако общего расширения плана улиц на незастроенные территории не произошло. Нью-Йорк. В Нью-Йорке существовало топографическое бюро в течение четырех лет, начиная с первого устава Большого Нью-Йорка от 1 января 1898 года, но в течение этих формирующих лет наблюдалось мало прогресса или полное его отсутствие в отношении официальных планов. 1 января 1902 года измененный устав передал топографические работы в каждом из пяти боро под контроль президента боро, и с тех пор пять отдельных бюро ведали завершением карты города и плана канализации. Недостаток раздельных бюро планирования, особенно когда территории двух боро примыкают друг к другу, очевиден. Тем не менее, имеется одна возможность для обеспечения координации при планировании улиц. Все планы должны представляться президентами боро в совет по сметным ассигнованиям и распределению расходов, и они не становятся официальными без одобрения этого совета. На Манхэттене и в Бруклине представленные планы состоят почти исключительно из изменений на официальной карте, которая практически завершена для обоих боро. В следующей таблице показана работа топографических бюро в других боро с 1902 года: ТАБЛИЦА 7. ПРОГРАСС, ДОСТИГНУТЫЙ В КАРТОГРАФИРОВАНИИ БОРО БРОНКС, КУИНС И РИЧМОНД ГОРОДА НЬЮ-ЙОРК ПО СОСТОЯНИЮ НА 1 ЯНВАРЯ 1913 ГОДА [157] BOROUGH The Bronx Queens Richmond Total area in acres 26,523 75,111 36,600 Acres approved for mapping prior to Jan. 1, 1902 Tentative — — — Final 14,430 5,402 60 Total 14,430 5,402 60 Between Jan. 1, 1902, and Jan. 1, 1912 Tentative[158] 956 3,416 7,940 Final 10,004 14,476 964 Total 10,960 17,892 8,904 During 1912 Tentative — 12,984 2,540 Final 234 3,070 — Total 234 16,054 2,540 Total area in acres mapped to Jan. 1, 1913 Tentative[158] 956 16,168 10,480 Final 24,668 22,948 1,024 Total 25,624 39,116 11,504 Per cent of borough area in acres mapped to Jan. 1, 1913 Tentative[158] 3.6 21.5 28.6 Final 93.0 30.6 2.8 Total 96.6 52.1 31.4 Балтимор. Комиссия по топографической съемке Балтимора была создана на основании постановления в 1893 году с целью проведения полной съемки города, включая около семнадцати квадратных миль неосвоенной территории сельского характера, которая стала частью города в 1888 году. По завершении съемки в 1893 году мэром и городским советом был принят официальный план для присоединенной территории, и впоследствии актом Генеральной ассамблеи Мэриленда Балтимору было запрещено принимать дарственную запись или открытие любым способом улицы, которая не соответствовала бы общему плану или должным образом измененному плану. Поправки к официальному плану должны быть одобрены комиссией по топографической съемке и приняты городским советом до того, как они смогут быть включены. Несмотря на законодательство в Мэриленде, которое, по-видимому, передает контроль над планированием города в руки самого города, и несмотря на активность топографических бюро Нью-Йорка, ограничения на муниципальный контроль планирования улиц как в Балтиморе, так и в Нью-Йорке остаются теми же, что и в Бостоне. Официальные улицы в обоих городах блокировались землевладельцами или спекулятивными застройщиками, а случаи последовательной застройки участков в Нью-Йорке общеизвестны. И тем не менее преимущества официальных планов улиц считаются перевешивающими эти ограничения, и бюро планирования улиц миновали стадию экспериментов. Их успех служит прецедентом для многих городов в Соединенных Штатах, которые все еще осуществляют слабый контроль или вообще не контролируют ту фазу планирования, где интересы частного собственника столь часто противоположны общественному благополучию. Сами собой напрашиваются возможности административного давления в решении других проблем планирования городов, которые в настоящее время решаются по инициативе частных или корпоративных интересов. Освоение набережной, расположение железнодорожных терминалов, проблема транзита — все это отчетливо признано требующим постоянного внимания специальной планировочной комиссии, представляющей общественные интересы. Но в тех областях, где общественный интерес склонен вступать в конфликт с выгодой частных или корпоративных собственников, ценность экспертных предложений и исследований никогда не может быть реализована в полной мере так же, как там, где исполнение плана полностью находится под контролем муниципалитета. ПЛАНИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАБОТ, ПОМИМО УЛИЦ В размещении и проектировании общественных парков, а также общественных зданий, включая мосты, административный орган муниципалитета или другого государственного образования действует свободно. Создание и развитие системы парков и бульваров в настоящее время в весьма общем виде поручается административному совету, который привлекает экспертные консультации и рассматривает проблемы парков всего города как единое целое. Размещение и проектирование общественных сооружений, однако, в большинстве случаев оставляются на усмотрение различных ведомств, которые будут их использовать или содержать; но иногда функции муниципальной комиссии по искусству расширяются настолько, что ее одобрение становится необходимым для выбора участка и проекта общественных сооружений, а также для размещения и проектирования «произведений искусства». В Нью-Йорке комиссия по искусству должна одобрять размещение и проектирование всех сооружений, договорная цена которых превышает 250 000 долларов; но в случае других общественных сооружений одобрения комиссии может не требоваться, если мэр или совет олдерменов просят комиссию не предпринимать действий.[159] Филадельфийское жюри по искусству, созданное в 1912 году, получило это дополнительное полномочие от легислатуры 1913 года. Никакое строительство или возведение в городе первого класса какого-либо здания, моста или подходов к нему, арки, ворот, забора или другого сооружения либо стационарного объекта, оплачиваемого полностью или частично за счет ассигнований из городской казны или других общественных фондов, либо для которого город или иной государственный орган должен предоставить участок, не должно начинаться до тех пор, пока не будет получено одобрение жюри в отношении его проекта и предполагаемого размещения. Одобрение жюри требуется также в отношении всех сооружений или стационарных объектов, принадлежащих любому лицу или корпорации, которые возводятся на любой магистрали, водотоке, озере, площади, в парке или в общественном месте в пределах города либо выступают над ними.... В актах передачи земли, составленных любым городом первого класса, могут налагаться ограничения, требующие, чтобы проект и размещение сооружений, подлежащих изменению или возведению на ней, предварительно одобрялись жюри по искусству каждого города. Ничто, требующее одобрения жюри, не должно возводиться или изменяться по проекту или размещению без его одобрения. Если жюри не принимает мер по какому-либо вопросу, переданному на его рассмотрение, в течение 60 дней после такого представления, предполагается его одобрение представленного вопроса.[160] Несмотря на полный контроль, которым обладает муниципалитет над размещением и проектированием общественных сооружений, а также над созданием и расширением своей парковой системы, препятствия на пути формирования последовательного плана и следования ему столь же упорны и часто столь же эффективны, как и те, что мешают контролю за развитием улиц. Предложения экспертов слишком часто игнорировались чисто политическим городским советом, чья власть распоряжаться ассигнованиями является наиболее эффективным сдерживающим фактором для реализации городских планов. Одно из главных возражений против обычной формы городского управления с мэром и крупным выборным советом из одной или двух палат, помимо некомпетентности и расточительности и, в худшем случае, нечестности, проистекает из этой способности создавать препятствия. Ни представители народа в совете, ни инженеры и архитекторы, состоящие на службе городских департаментов, не были воспитаны в идее единого города. Ведомственная система подчеркивает деление города на части; политическая система подчеркивает еще более иные подразделения; и ни одна группа подразделений логически не вписывается в городской план. Могут существовать интересные исторические причины для объединения определенных областей в ту или иную группу; у политиков могли быть веские причины для установления определенных политических границ; но топографические условия участка часто доказывают всю странность такого соединения. Несколько секций, входящих в состав политического подразделения, могут быть разделены значительными водными путями или сложными уклонами, так что сообщение между частями одного и того же политического округа становится почти непомерно дорогим; и тем не менее этот округ должен рассматриваться как единое целое при рассмотрении ассигнований на общественные улучшения. Вардовый или окружной метод избрания городских советников не порождает орган, заинтересованный в наилучшем развитии города как единого целого, в наилучшей транспортной системе для всего города, в наилучшей парковой системе для всего народа, в наиболее полной системе игровых площадок для всех детей. Вместо этого около сорока единиц с эгоистичными идеями, подогреваемыми местными деловыми людьми и собственниками недвижимости, представлены каждая советником, чьим лучшим качеством является его способность выбивать блага для собственного варда, и городской план развивается подобно лоскутному одеялу. Последние несколько лет ознаменовались значительным развитием идеи единого целого. Одним из интересных шагов является координация всех департаментов городской администрации. Это достигается, во-первых, путем создания нового административного совета, в котором для целей эффективности и экономии объединены различные департаменты. Так, под началом совета по общественным работам или общественным улучшениям объединяются работы по содержанию города, а также строительство улиц, водопроводных магистралей, канализационных сетей и тому подобное, каждая из которых ранее находилась в ведении отдельного департамента. Кабинет мэра в Канзас-Сити, штат Миссури, представляет собой интересный эксперимент по координации. Еженедельно проводятся совещания руководителей всех городских департаментов, на которых обсуждаются вопросы из каждого департамента, затрагивающие развитие всего города, и политика каждого департамента формируется под влиянием его воздействия на другие департаменты. В течение девяти месяцев эксперимент опробовался только в рамках городской администрации. Он увенчался таким успехом, что к членам городской администрации добавились представители нескольких организаций и промышленных кругов. Утверждается, что эти совещания привели к улучшению управления городом за счет достижения весьма желательной степени сотрудничества между администрацией и налогоплательщиками. Канзас-Сити был наиболее благоприятным полем для эксперимента подобного рода. Создание системы парков и бульваров города уже породило наилучшее сотрудничество между собственниками недвижимости и парковой комиссией, а также горячую готовность гражданского общества содействовать осуществлению идеи единого целого, выраженной в планах комиссии. Ликвидация вардового представительства в городском управлении — это недавний шаг вперед к идее единого целого. Она иногда выражается в комиссионной форме правления, иногда в едином городском совете, избираемом от города в целом. С точки зрения градостроительства наиболее заметным преимуществом этой упрощенной формы правления является то, что администрация представляет весь город, а не является собранием представителей от различных частей города. Другие преимущества, обусловленные экономией времени и денег благодаря меньшему по численности органу с делопроизводством коммерческого типа, несомненно, реальны. Гораздо приятнее убеждать в необходимости мер планирования небольшое число людей, плохих или хороших, эффективных или тупых. Также полезно возлагать ответственность за ту или иную политику на администрацию, состоящую из нескольких человек, а не прослеживать ответственность сквозь лабиринт комитетов и предложений до безответственного клерка. Законодательство о планировании городов может случайно преуспеть в двух палатах городского совета вопреки их численности из-за доминирования одного или двух лиц; но когда ответственность за успех или неудачу должна быть закреплена, она будет возложена не на этих лиц, а искусно распределена по различным комитетам. Если единый совет ограниченной численности способен породить лучших советников, ровно в той же мере меры по планировании городов могут получить выгоду; однако никаких гарантий такого результата нет. Каковы бы ни были состав и устройство меньшего по числу органа, он представляет весь город; и хотя каждый отдельный член в силу природных и политических традиций будет испытывать стремление к продвижению интересов своей собственной местности, он может контролироваться тем более значительным фактором, что он избран всеми гражданами города. Бостон является крупнейшим городом с достаточным опытом для проверки этой теории. Определенные критики устава 1909 года попытались сыграть на популярной на местном уровне ноте, утверждая, что варды, не представленные в совете, не получают своей доли ежегодных ассигнований на местные улучшения. Это утверждение не подтверждается фактами. Цифры за 1910 и 1911 годы показывают общую сумму ассигнований в размере 2 132 881 доллара на местные улучшения, исключая ассигнования на шоссе, канализацию, мосты и другие улучшения, в которых заинтересован город в целом. Из этой суммы 795 163 доллара было использовано в четырех районах, которые не имели представителя, в том значении этого термина, которое ранее использовалось в совете. Весь состав совета происходил из шести районов города, или семнадцати вардов. Распределение суммы, потраченной на эти районы, между семнадцатью вардами дало бы в среднем по 78 689 долларов на каждый, с чем очень выгодно смотрится средний показатель в 90 395 долларов для каждого из восьми вардов в не представленных районах. Пять членов совета из девяти живут в трех вардах, ассигнования которых за последние два года на местные улучшения составляют в общей сложности 133 000 долларов. Это лишь одна шестая от общей суммы ассигнований, а оставшиеся пятнадцать шестых приходятся на районы, которые в совокупности имели лишь меньшинство в совете. Подобные свидетельства служат интересным подтверждением того здравого вывода, что ликвидация секционного представительства представляет собой важный шаг на пути реализации идеи единого целого в комплексном градостроительстве. КОМИССИИ ПО ПЛАНИРОВАНИЮ 1. ИСТОРИЯ Назначение комиссий по планированию является новейшим шагом в развитии идеи единого целого в градостроительстве. Теоретически функция этого нового органа заключается в координации официальных планов, подготовленных в различных муниципальных ведомствах, в вынесении заключений по неофициальным планам или предложениям по благоустройству, а также в составлении собственных планов во всех случаях, когда ни один из существующих органов не обладает юрисдикцией. Хартфорд, штат Коннектикут, был первым городом, создавшим такую комиссию на основании резолюции легислатуры Коннектикута 1907 года.[161] Чикагская комиссия по плану ведет свою историю с 1909 года; балтиморская и детройтская комиссии — со следующего года. В 1911 году Пенсильвания и Нью-Джерси приняли общие законы, позволяющие городам второго класса (Питтсбург и Скрэнтон) в Пенсильвании и городам первого класса в Нью-Джерси создавать дополнительный исполнительный отдел, известный как департамент градостроительства. В 1913 году посредством общего закона штат Нью-Йорк разрешил назначение комиссий по планированию во всех городах и инкорпорированных деревнях; Пенсильвания распространила закон 1911 года с важными поправками на города третьего класса, а Массачусетс сделал комиссии по планированию обязательными во всех городах и поселках с населением более 10 000 человек. В том же году специальным актом ассамблеи Коннектикута были учреждены комиссии по планированию для городов Нью-Хейвен и Уэст-Хартфорд, следуя прецеденту Хартфорда; в Огайо Кливленд[162] и Дэйтон включили комиссии по градостроительству в свои новые городские уставы. Следующий список действующих комиссий по планам не включает временные комиссии, назначенные исключительно для составления отчета или подготовки городского плана. ТАБЛИЦА 8.—ГОДЫ, В КОТОРЫЕ БЫЛИ УПОЛНОМОЧЕНЫ КОМИССИИ ПО ПЛАНИРОВАНИЮ, И ИСТОЧНИК ПОЛНОМОЧИЙ ДЛЯ 54 ГОРОДОВ ИЛИ ПОСЕЛКОВ, ИМЕЮЩИХ КОМИССИИ ПО ПЛАНИРОВАНИЮ В АПРЕЛЕ 1914 ГОДА City Year Authorized by Hartford, Conn. 1907 Act Chicago, Ill. 1909 Ordinance Baltimore, Md. 1910 Act Detroit, Mich. 1910 Ordinance Jersey City, N. J. 1911 Act Newark, N. J. 1911 Act St. Louis, Mo. 1911 Ordinance Pittsburgh, Pa. 1911 Act Philadelphia, Pa. 1911 Ordinance Salem, Mass. 1911 Ordinance Lincoln, Neb. 1911 Ordinance Trenton, N. J. 1912 Ordinance Cincinnati, Ohio 1913 Ordinance Scranton, Pa. 1913 Act Schenectady, N. Y. 1913 Ordinance Pittsfield, Mass. 1913 Act Fitchburg, Mass. 1913 Act Waltham, Mass. 1913 Act Lawrence, Mass. 1913 Act Lowell, Mass. 1913 Act Springfield, Mass. 1913 Act Northampton, Mass. 1913 Act Holyoke, Mass. 1913 Act Malden, Mass. 1913 Act Louisville, Ky. 1913 Ordinance New Haven, Ct. 1913 Act New London, Ct. 1913 Ordinance Bridgeport, Ct. 1913 Ordinance Erie, Pa. 1913 Act Providence, R. I. 1913 Ordinance Adams, Mass. (town) 1913 Act Chelsea, Mass. 1913 Act Chicopee, Mass. 1913 Act Cambridge, Mass. 1913 Act Chester, Pa. 1913 Act Easton, Pa. 1913 Act Syracuse, N. Y. 1914 Act Meadeville, Pa. 1914 Act Reading, Pa. 1914 Act Scranton, Pa. 1914 Act Harrisburg, Pa. 1914 Act Oil City, Pa. 1914 Act Boston, Mass. 1914 Act Gloucester, Mass. 1914 Act Haverhill, Mass. 1914 Act Melrose, Mass. 1914 Act Medford, Mass. 1914 Act Newton, Mass. 1914 Act Newburyport, Mass. 1914 Act Somerville, Mass. 1914 Act Taunton, Mass. 1914 Act Watertown, Mass. (town) 1914 Act Framingham, Mass. (town) 1914 Act Binghamton, N. Y. 1914 Act В 1913 году для городов Пенсильвании первого класса (Филадельфия) также была создана пригородная столичная комиссия по плану, наделенная юрисдикцией в отношении округа, включающего города в радиусе 25 миль от Филадельфии. Эта комиссия должна состоять из пятнадцати членов, назначаемых губернатором штата. Ее цель заключается в обеспечении «координируемых комплексных планов шоссе и дорог, парков и бульваров и всех других средств взаимосвязи; водоснабжения, канализации и очистки сточных вод, сбора и утилизации мусора, жилищного строительства, санитарии и здравоохранения, игровых площадок, общественных центров и других общественных улучшений, которые повлияют на характер округа в целом или более чем одной политической единицы в пределах округа».[163] Цели комиссии могут быть реализованы только путем направления рекомендаций различным государственным единицам, входящим в состав округа. Это законодательство представляет особый интерес, поскольку является первой успешной попыткой создания столичной комиссии по планированию. Следственная комиссия, назначенная губернатором Массачусетса в 1911 году, представила легислатуре 1912 года проект именно такой комиссии по планированию, который содержал новую особенность для обеспечения реализации ее планов. Массачусетс хорошо обеспечен исполнительными комиссиями с некоторыми функциями планирования. В нем есть совет по шоссе, комиссия по пересечениям в разных уровнях, транзитная комиссия, комиссия по газовому и электрическому освещению, железнодорожная комиссия, комиссия столичных парков, а также столичный совет по водоснабжению и канализации — и все они обладают юрисдикцией в столичной области. Следственная комиссия мудро рекомендовала необходимость сохранения этих существующих комиссий на их постах. Их задачи были достаточно масштабны. Новая комиссия должна была являться исключительно планирующим, а не исполнительным органом. Ее сфера деятельности должна была заключаться в предложениях, советах, надзоре и координации. Городам и поселкам столичной области предполагалось предложить для завершения улучшений, классифицированных комиссией по планированию как столичные, кредит штата и прямой вклад в стоимость улучшений со стороны штата и столичной области в целом, если местная единица примет в своем развитии план комиссии. Закрепленное таким образом в законопроекте средство признавало два глубоко укоренившихся свойства муниципального характера — ревнивое отношение к местному самоуправлению и восприимчивость к убеждению, когда это убеждение подкреплено золотом. Оно четко не вмешивалось в дела столичных комиссий, окружных комиссий и местных органов власти благодаря положению о том, что все улучшения должны осуществляться тем органом, который осуществил бы их до принятия законопроекта. Оно предлагало лишь составить план для всего округа и помочь с финансовым бремени. Все улучшения в столичной области, представленные на рассмотрение предлагаемой комиссии по планированию, должны были классифицироваться как местные улучшения, обычные столичные улучшения или чрезвычайные улучшения. В случае чисто местных улучшений местность несла все финансовое бремя; в случае обычных столичных улучшений местности, на территории которых располагалось улучшение, оплачивали 65 процентов всей стоимости, столичная область — 20 процентов, а штат — 10 процентов; в случае чрезвычайного столичного улучшения распределение расходов должно было определяться комиссией, назначаемой верховным судом штата. Признаком весьма реальной финансовой помощи было положение о том, что города или поселки округа могут брать деньги в долг для покрытия расходов на столичные улучшения, и этот заем не учитывался бы при расчете предельного размера долга. Слабость этого средства заключается в положении о том, что 20 процентов стоимости столичных улучшений должны оплачиваться всей областью в целом. Очень сомнительно, существует ли в какой-либо столичной области достаточная общность для введения фиксированного сбора со всего округа на улучшение, прямую выгоду от которого получают лишь два или три поселка. Но этот интересный эксперимент не пережил слушаний в легислатуре. Он потерпел поражение не столько из-за оппозиции принципу законопроекта, сколько из-за реального или воображаемого страха в сознании политических лидеров в поселках и городах вокруг Бостона, которые видят в любом плане более унифицированного развития столичной области доминирование Бостона. Следует также упомянуть еще один законодательный эксперимент в градостроительстве, который не дошел до своего завершения. В 1910 году город Сиэтл принял поправку к городскому уставу путем добавления новой статьи, которая создавала комиссию муниципальных планов. Сиэтл как раз в то время завершал некоторую дорогостоящую реконструкцию, смывая уклоны и расширяя важные магистрали, и целесообразность избежания подобного опыта вновь привлекала к себе особое внимание города. Поправка возлагала на комиссию обязанность по разработке планов обустройства города с расчетом на такое расширение, которое отвечало бы вероятным будущим потребностям. Из двадцати одного члена комиссии семь представляли городское или окружное самоуправление, а четырнадцать были назначены мэром по выдвижению от четырнадцати групп, представляющих архитекторов, инженеров, бизнес, недвижимость, владельцев набережных и корпорации коммунального обслуживания. Комиссия работала без вознаграждения, но была уполномочена нанять экспертов в количестве не более трех человек для подготовки комплексного плана. Пока что в законодательстве нет ничего нового, но следующие положения уникальны. Отчет должен был быть представлен мэру и совету не позднее 30 декабря 1911 года, и Они должны обеспечить представление рекомендаций комиссий народу на следующих всеобщих или внеочередных выборах. Если большинство избирателей выскажется за принятие названного плана в таком виде, в каком он представлен, он подлежит принятию и должен стать планом, которому будут следовать городские исполнительные департаменты в ходе роста, эволюции и развития города Сиэтла до тех пор, пока он не будет изменен или дополнен на каких-либо последующих выборах. После тщательнейшего исследования экспертом комиссия представила прекрасный план и прекратила свое существование 30 сентября 1911 года. В законодательстве не было предусмотрено никаких положений для достаточного просвещения людей, чтобы они могли подать осознанный голос. Эксперимент в Сиэтле интересен тем, что стал первой попыткой возложить на весь электорат прямую ответственность за направление роста города. Это согласуется с демократическими идеями законодательства, пришедшими с запада. Народ не был готов к столь масштабной программе и провалил проект на выборах весной 1912 года. Ни одна из этих комиссий не имеет столь продолжительной истории, чтобы судить о ней по ее достижениям. Хартфордская комиссия, являющаяся старейшей, выполнила одну из своих обязанностей посредством публикации предварительного отчета, воплощающего рекомендации архитекторов-консультантов по плану города. Ее главная деятельность помимо этого протекала в русле, аналогичном тому, что используется балтиморской комиссией по топографической съемке. Детройтская комиссия, проработав два года без надлежащих ассигнований, приступила к подготовке плана. Ньюаркская комиссия под руководством экспертов подготовила два отчета: один — предварительного характера, в котором рассматривается общая проблема и даются некоторые рекомендации относительно улучшения линий и уклонов улиц, а также работы трамваев; другой — специальное исследование наиболее перегруженной точки Ньюарка на пересечении Брод-стрит и Маркет-стрит. Другие комиссии наметили планы деятельности. 2. ФУНКЦИИ КОМИССИИ ПО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВУ Эффективность любой комиссии по градостроительству неизбежно зависит от позиции других существующих административных органов, в чьи функции входит планирование и осуществление общественных улучшений. Эта позиция проистекает не просто из личной заинтересованности старых ведомств. Если, например, уличная комиссия или бюро изысканий хорошо выполняет свою работу по планированию уличной сети и следит за тем, чтобы ее части строились в надлежащее время, в этой сфере для комиссии по планированию, по-видимому, останется немного работы. То же самое можно сказать о парковой комиссии, школьном совете и других структурах. Другими словами, в городе могут действовать административные органы, которые охватывают практически всю сферу муниципальной деятельности по планированию улиц, парков, общественных зданий и других сооружений. Законодательство, в соответствии с которым учреждаются комиссии по планированию городов, признает трудности при создании нового административного органа, чьи полномочия могут дублировать полномочия существующих структур. Это наглядно подтверждается, в частности, в положении, касающемся членства и круга полномочий. Сотрудничество с существующими административными органами и с законодательными собраниями преследуется в Хартфорде, Сент-Луисе и Салеме (штат Массачусетс) путем включения представителей как административной, так и законодательной ветвей власти в состав комиссии. В каждом из этих городов мэр является председателем комиссии по градостроительству ex-officio. В Хартфорде семь из девяти членов комиссии по градостроительству являются членами городской администрации. Помимо мэра, официальными членами являются городской инженер, президент дорожных комиссаров, президент парковых комиссаров, суперинтендант парков и по одному члену от обеих палат городского совета. В Сент-Луисе семь из пятнадцати членов представляют официальные круги: мэр, президент совета по общественным улучшениям, дорожный комиссар, парковый комиссар, комиссар по строительству, президент городского совета и спикер палаты делегатов. В Салеме (штат Массачусетс) городское самоуправление представлено в комиссии мэром, президентом совета олдерменов и президентом общего совета. Комиссар по общественным работам Детройта, комиссар по паркам и бульварам и городской инженер являются членами комиссии по плану ex-officio, но без права голоса. Во избежание конфликтов с существующими органами комиссии наделяются весьма ограниченными полномочиями, которые делают их едва ли не просто совещательными органами. Комиссия Балтимора, например, имеет лишь обязанность расследовать все планы, предлагаемые для расширения магистралей, создания гражданского центра и других связанных с этим общественных улучшений, и докладывать о результатах своих исследований городскому совету. Несколько комиссий наделены созидательной обязанностью по подготовке систематического плана и в связи с этим наделены большим или меньшим контролем над частной разбивкой участков на кварталы в целях принуждения к соблюдению плана. Детройтская комиссия обладает дополнительным полномочием, аналогичным тому, что предоставлено муниципальной комиссии по искусству. Раздел 6 гласит: Никакое произведение искусства не должно быть удалено, перемещено или изменено каким бы то ни было образом, равно как не должно приобретаться никакое имущество для парков или бульваров либо игровых площадок, и никакое имущество не должно подвергаться принудительному отчуждению для расширения или продления какого-либо парка, бульвара или общественной игровой площадки до тех пор, пока проект не будет представлен в комиссию по градостроительству и одобрен ею; также никакой дар городу монументального характера не должен приниматься до тех пор, пока эскиз, план и размещение такового не будут одобрены городской комиссией. Первая функция: обеспечение координации усилий. Но при условии существования ведомств, адекватно планирующих каждый класс физических элементов города и удовлетворительно реализующих эти различные планы, все же остается потребность в постоянном органе беспартийного характера, чьей первичной функцией будет гармонизация планов существующих органов и выдвижение на реализацию тех планов, в которых ощущается наибольшая потребность. Этот новый орган должен быть постоянным стражем городского плана, к которому должен передаваться каждый вопрос градостроительной политики, подобно тому как вопросы финансовой политики сейчас передаются в финансовую комиссию в нескольких городах Соединенных Штатов. То, что отсутствие координации является серьезной проблемой, доказывается опытом многих городов. Нет никаких гарантий сотрудничества между различными административными ведомствами, выполняющими функции планирования. Некоторое сотрудничество, разумеется, имеет место, но его максимумы или минимумы не зависят ни от чего, кроме здравого смысла и дружеских чувств руководителей бюро. Нередко дорожный департамент тратит время и деньги на укладку нового покрытия только для того, чтобы улица была вскрыта в течение месяца департаментом водоснабжения или канализации для прокладки новых водопроводных труб или стоков. И то, что справедливо для улиц и магистралей, может быть проиллюстрировано и в других департаментах градостроительной деятельности. В настоящее время улучшение слишком редко рассматривается в его связи со всем планом. Альтернативные схемы метрополитена обсуждаются и определяются в интересах тех, чья собственность затронута, а влияние любой из схем на разгрузку заторов или открытие новой территории для проживания получает минимальное рассмотрение. Трамвайные компании, представители города и собственники недвижимости навязывают городу транспортную систему, приближающуюся по своей запутанности к лабиринту и оставляющую узловые точки без соединения. Проблема транспорта сама по себе нуждается в обученном органе, который постоянно изучает тенденции розничной торговли, дрейф деятельности на набережных и непрерывно сигнализирует о необходимости новых соединительных звеньев как для магистралей, так и для транзитных линий. Сколь бы ни было желательно в теории наделение нового органа контролем над физическим развитием города, в процедуре существующих комиссий по планам для этого предусмотрено мало или вообще ничего не предусмотрено. Они по большей части являются откровенно совещательными бодами, а в некоторых случаях не имеют даже полномочий на предложения, если к ним не обращаются мэр и совет. Если комиссия по плану должна быть интеллектуальным координирующим органом, необходимо предусмотреть постоянную передачу ей новых строительных работ всех муниципальных департаментов, даже рискуя завалить канцелярский штат комиссии по градостроительству массой деталей, имеющих мало отношения к городскому плану. И если какое-либо ведомство предлагает серьезное нарушение плана всего города, у комиссии по плану должна быть возможность остановить предлагаемое нарушение на достаточное время, чтобы вынести спорный вопрос на суд общественности и их представителей в городском совете и тем самым зафиксировать ответственность за любые действия, предпринимаемые после тщательного рассмотрения. Существуют, разумеется, возражения против этого модифицированного права вето. Оно имеет тенденцию сводить на нет превосходную муниципальную реформу, посредством которой была достигнута концентрация ответственности за общественное действие, а также приводит к задержкам в реализации общественных работ. Но обладая таким полномочием, рассудительная и тактичная комиссия улаживала бы большинство разногласий в ходе совещаний, а без него даже идеально сформированная комиссия могла бы оказаться беспомощной. Какую именно форму примет это вето и как оно повлияет на отношения между существующими административными ведомствами и новым органом, будет во многом зависеть от местных условий, и этот вопрос наряду со многими другими вопросами организации и процедуры должен ожидать ответа не столько теоретического, сколько практического, пока существующие комиссии не накопят более продолжительную историю. Интересна в этой связи статья 3 недавнего закона штата Пенсильвания, разрешающего создание комиссий по планам в городах третьего класса, которая предусматривает, что все законопроекты и ордонансы при их внесении в городской совет должны передаваться в комиссию по плану. Предлагаемые меры могут быть отклонены комиссией по плану, однако такое отклонение не должно действовать как вето.[164] Вторая функция: облегчение будущих улучшений. Вторая функция комиссии по градостроительству состоит в том, чтобы предлагать изменения в методах работы, рассчитанные на облегчение реализации плана. Сфера градостроительства представляет собой исключительно подходящую область для исследований и экспериментов, и градостроительный орган необходим в ней в той же степени, в какой экспериментальная станция необходима в сферах лесного и сельского хозяйства. Потребовалось совсем немного экспериментов, чтобы доказать экономическую ценность гибкой улицы, которая может быть расширена для удовлетворения будущих потребностей. Гибкость достигается иногда путем установления красной линии застройки, отступающей от линии улицы на различное расстояние — даже минимальное расстояние в 10 футов с каждой стороны обеспечивает недорогое увеличение ширины улицы на 20 футов. Тот же результат достигается за счет приобретения городом большей ширины, чем это необходимо в настоящее время для использования улицы, и разрешения владельцам использовать определенную часть этой ширины с каждой стороны под сады, но не под какие-либо здания. Эксперименты Бостона с его узкими улицами в перегруженных торговых районах привели к введению улиц с односторонним движением и правил против стоянки транспортных средств. Другие города провели учет условий движения вдоль важных транспортных магистралей, и, по крайней мере в Нью-Йорке, предпринимались попытки регулировать потоки транспорта, особенно в зонах скопления заторов. Можно достичь определенной степени гибкости даже в зоне с плотной застройкой дорогими зданиями, такой как деловые районы любого крупного города, если градостроительному совету предоставлено право изменять положения строительного кодекса в обмен на уступки со стороны собственников недвижимости, что делает возможным столь необходимое расширение улиц, которое в противном случае обошлось бы в непомерную сумму. В городах, например, установивших ограничение высоты зданий даже в центральном деловом районе, собственники участков, выходящих на узкие улицы, могли бы уступить городу достаточно земли для придания улице надлежащей ширины, если бы их потеря полезной площади компенсировалась не деньгами, а разрешением превысить ограничение высоты за счет добавления дополнительных этажей к их зданиям. Здание с фронтом в 100 футов и глубиной в 100 футов, высотой в 10 этажей, потеряло бы в полезной площади 10 000 футов при уступке городу 10 футов для обустройства тротуаров по всей длине фасада. Добавление еще одного этажа высотой от 10 до 15 футов позволило бы вернуть 9 000 футов этой потери. Определение целесообразности подобных предложений было бы особой прерогативой совета по градостроительству. Парки и игровые площадки, которые ныне закупаются или отчуждаются с большими затратами и даже при этом во многих городах обеспечены скудно, должны резервироваться до возникновения реальной потребности. Там, где эта проблема решена наилучшим образом, как в случае с небольшими парками и игровыми площадками Чикаго, комиссары способны грамотно размещать новые парки и игровые площадки в соответствии с плотностью населения, как это показано на регулярно обновляемых картах города. Предложение заключается в том, что это можно сделать с достаточной точностью до роста цен и что совет по планированию имеет наилучшую квалификацию для резервирования такого рода в силу своего глубокого знания тенденций промышленности и других факторов, определяющих плотность населения. Комиссия по плану должна заниматься не только первоначальной планировкой улиц, но и теми изменениями уличной сети, которые становятся необходимыми в результате размещения новой промышленности, размещения новых конечных станций для железнодорожных или скоростных линий либо появления любого нового элемента, который создаст фокусный центр и привлечет поток передвижения. Нет ни одного города в Соединенных Штатах с населением в 100 000 человек, которому не следовало бы сегодня расширять улицы или прокладывать новые, чтобы обеспечить адекватные подходы к центрам притяжения поездок. Если бы это расширение или прокладка осуществлялись в то время, когда это можно сделать наиболее экономично и когда совет по планированию посоветовал бы это сделать, если бы проблема постоянно изучалась таким советом, города были бы избавлены от огромных затрат на реконструкцию и огромных потерь из-за неспособности провести реконструкцию. 3. ШИРОКИЕ ВОЗМОЖНОСТИ КОМИССИИ ПО ПЛАНИРОВАНИЮ Градостроительный совет быстро обнаружил бы желательные изменения в законодательстве. Активность легислатуры Пенсильвании 1913 года в области градостроительного законодательства показывает, чего можно достичь с помощью комиссии, глубоко знакомой с местными трудностями, препятствующими удовлетворительному исполнению планов. Она приняла закон о градостроительстве для городов и поселков в радиусе 25 миль от Филадельфии. Она разрешила назначение комиссий по градостроительству для городов третьего класса. Она расширила полномочия филадельфийского жюри по искусству так, что его одобрение стало обязательным для выбора участка, а также проекта общественных сооружений.[165] Она предоставила всем городам штата право указывать на официальном плане резервирование парков и игровых площадок точно так же, как им сейчас разрешено устанавливать официальный план для улиц. Различные аспекты проблемы планирования время от времени становятся предметом расследований специальными комиссиями, как, например, комиссия Массачусетса, назначенная для рассмотрения методов приобретения земли, описанных на странице 106. Подобные исследования могли бы лучше проводиться комиссиями по плану, чей опыт работы с другими проблемами планирования представлял бы огромную ценность. Наконец, комиссия должна постоянно быть пропагандистским органом, просвещающим граждан с целью понимания ими экономичности планирования в целом и решения каждого конкретного вопроса физического роста города с точки зрения градостроительства. Основательная работа Чикагской комиссии по плану в этой сфере является примером того, чего можно достичь. Создание комиссии по городскому плану было бы оправданным, даже если бы она не делала ничего, кроме защиты идеи единого целого путем координации работы других муниципальных департаментов в соответствии с городским планом. Если ей также суждено разъяснять гражданам ценность градостроительства и быть бюро исследований в области градостроительства, ее задачи будут настолько поглощающими, что ей не потребуется брать на себя какие-либо функции существующих ведомств. СНОСКИ: [147] Текст закона см. в Приложении, стр. 280. [148] See Appendix for text of legislation, pp. 243 ff., 282. [149] Forster v. Scott, 136 N. Y. App. 577. См. Приложение, стр. 244. Edwards v. Bruorton, 184 Mass. 529. См. Приложение, стр. 245. [150] In re District of Pittsburgh, 2 W. and S. 320. [151] Forbes St., 70 Pa. 125. [152] Bush vs. McKeesport, 166 Pa. 57. See Appendix, p. 244. [153] См. Приложение, стр. 243. [154] См. Приложение, стр. 244. [155] Закон не отличается по принципу от закона о создании Городской инспекции по планированию. См. Приложение, стр. 280. [156] Edwards vs. Bruorton, 184 Mass. 529. See Appendix, p. 245. [157] Report of Chief Engineer, Board of Estimate and Apportionment, 1912, page 66. [158] Исключая территории, для которых приняты окончательные карты. [159] Устав города Нью-Йорка с изменениями, внесенными Гл. 675 законов 1907 года, Раздел 637. [160] Законы Пенсильвании, 1913, № 456. [161] См. Приложение, стр. 296. [162] Текст см. в Приложении, стр. 299. [163] Закон № 226 от 1913 года. [164] Текст закона см. в Приложении, стр. 290. [165] Текст законодательства см. в Приложении, стр. 305. ПРИЛОЖЕНИЯ ПРИЛОЖЕНИЕ A. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ I. ОГРАНИЧЕНИЯ НА ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЛИ А. КРАСНЫЕ ЛИНИИ ЗАСТРОЙКИ 1 Устав города Сент-Луис. Статья VI, Разд. 1. Бульвары, условия создания. Муниципальная ассамблея может посредством ордонанса, рекомендованного Советом по общественным улучшениям, устанавливать и открывать бульвары или превращать существующие улицы в бульвары... и может регулировать движение на них, а также исключать движение тяжелого транспорта или запрещать любые виды транспортных средств на них, а также исключать и запрещать возведение, устройство или содержание любых торговых зданий либо ведение какой-либо торговой деятельности на имуществе, выходящем фасадом на такой бульвар, и может устанавливать красную линию застройки, которой должны соответствовать все здания, заборы или другие сооружения на нем.... Собственникам недвижимости, выходящей или граничащей с ним, должна выплачиваться адекватная компенсация за ущерб, причиненный установлением красной линии застройки на таком бульваре и ограничением использования такого имущества его собственниками. 2 Законы Индианы, 1909. Гл. 89, Разд. 7. Building lines—Cities of 100,000 or over. Совет по общественным работам может установить линию, определяющую расстояние, на котором должны возводиться все сооружения на любых участках, выходящих на любой парк, парковую дорогу, парковый бульвар или бульвар, и может от имени города приобретать путем принудительного отчуждения право предотвращать возведение и требовать сноса всех сооружений за пределами таких линий.... Установление любой красной линии застройки за пределами какого-либо парка, парковой дороги или бульвара в соответствии с настоящим документом в связи с принудительным отчуждением земли для них должно пониматься как принудительное отчуждение и бессрочное аннулирование всех прав собственников недвижимости, выходящей на такой парк, парковую дорогу или бульвар либо пересекаемой такой красной линией застройки, на возведение каких бы то ни было зданий или сооружений или любой их части между такой красной линией застройки и таким бульваром, парком или парковой дорогой; либо такой результат может быть достигнут путем абсолютного принудительного отчуждения земли с бессрочной и безвозвратной свободной лицензией на использование и занятие такой земли между любой установленной красной линией застройки и внешней линией такого парка, парковой дороги, паркового бульвара или бульвара для всех целей, кроме возведения зданий или иных сооружений. Никакое деление на участки любых земель, расположенных в пределах пятисот футов от таких бульваров, парков или парковых дорог, не является действительным без одобрения такого совета парковых комиссаров. 3 Свод законов Массачусетса. Гл. 48, Разд. 103 с изменениями, внесенными Гл. 572 Законов 1913 года. Красные линии застройки в городах и поселках. Если городской совет города или поселок принимает положения настоящего раздела либо принимал соответствующие положения более ранних законов, красная линия застройки, удаленная не более чем на 40 футов от внешней линии шоссе или городского пути, может быть установлена в порядке, предусмотренном для прокладки путей, и после этого никакие сооружения не должны возводиться или содержаться между такой красной линией застройки и таким путем, за исключением ступеней, окон, портиков и других обычных выступающих элементов, принадлежащих к фасадной стене здания в объеме, предписанном в решении об установлении такой красной линии застройки, а также за исключением того, что здания или части зданий, существовавшие на момент установления красной линии застройки, могут быть оставлены и содержаться в таком объеме и на таких условиях, которые предписаны в решении об установлении такой красной линии застройки. Всякое лицо, понесшее ущерб в результате этого, имеет те же средства правовой защиты, что и при ущербе, понесенном вследствие прокладки городского пути. 4 Палата представителей, 24 января 1910 г. 61-й Конгресс, 2-я сессия. H. R. 19069. (Идентично S. 5715) ЗАКОНОПРОЕКТ, предусматривающий установление красных линий застройки и специальных строительных ограничений в округе Колумбия. Да будет постановлено Сенатом и Палатой представителей Соединенных Штатов Америки, собравшимися в Конгрессе, что Комиссары округа Колумбия настоящим уполномочиваются и наделяются правом время от времени и во всякое время впредь посредством публичного уведомления в виде объявления, опубликованного в какой-либо газете или газетах общего обращения в названном округе по меньшей мере раз в неделю в течение трех последовательных недель до истечения срока такого уведомления, обозначать любое шоссе или любые шоссе, любую улицу или любые улицы либо любой проспект или любые проспекты в округе Колумбия, существующие в настоящее время или которые могут быть созданы, выделены, отчуждены принудительно или приобретены в дальнейшем, либо любую их часть или части, земля, выходящая на которые, подлежит после этого определенным строительным ограничениям (которые данные комиссары могут налагать, изменять, поправлять или корректировать во время такого обозначения или в любое время или времена в дальнейшем), и упомянутые шоссе, улицы или проспекты, либо их часть или части, обозначенные таким образом, должны классифицироваться как улицы Класса А, а все другие шоссе, улицы и проспекты либо их часть или части должны классифицироваться как улицы Класса Б, и обязанностью названных комиссаров, и в особенности инженера-комиссара, является предоставление по своему усмотрению предпочтения улицам Класса А во всех рекомендациях и сметах на улучшение улиц, а также во всех вопросах строительства тротуаров, укладки бордюров и содержания дорожного покрытия улиц. И названные комиссары настоящим дополнительно уполномочиваются и наделяются правом при установлении, изменении, поправке или корректировке названных специальных ограничений включать полностью или частично установление красных линий застройки, запреты на возведение или изменение зданий, предназначенных или предполагаемых к использованию в коммерческих целях, запреты на создание любых мест для ведения бизнеса, а также такие требования к высоте зданий, материалам строительства и архитектурному оформлению, которые обеспечивают, по мнению названных комиссаров, красивый и гармоничный вид, при осмотре с публичных улиц, всех сооружений, возводимых или изменяемых на земле, к которой применяются названные ограничения: При условии, что никакое такое обозначение не должно производиться, если собственники девяноста или более процентов, измеряемых по фронту, недвижимости, выходящей на улицу, проспект либо их часть или части, являющиеся предметом рассмотрения, должным образом не выделили, или не предоставили, или не передали, или не уступили округу Колумбия в качестве компенсации за полученные или имеющие быть полученными выгоды сервитуты в отношении, на и над своей недвижимостью, в силу которых могут быть установлены названные специальные ограничения: При условии далее, что Комиссары округа Колумбия могут по своему усмотрению решать, будут ли такие специальные ограничения охватывать только девяносто или более процентов фронта застройки, собственники которого передали сервитуты, как предусмотрено выше, или же, в дополнение к такому фронту, любую часть оставшейся недвижимости, выходящей на шоссе, улицу или проспект либо их часть или части, являющиеся предметом рассмотрения. Разд. 2. Что если названные комиссары по своему усмотрению обозначат шоссе, улицы или проспекты либо любую их часть или части и наложат любые специальные ограничения, разрешенные настоящим Актом, таким образом, чтобы охватить недвижимость, выходящую на любое такое шоссе, улицу или проспект, которая не была выделена, предоставлена, передана или уступлена округу Колумбия, тогда в любое время в течение одного года с даты любого такого обозначения и не позже, владелец или владельцы таковой либо любое лицо, имеющее в ней интерес, могут взыскать в качестве убытков справедливую компенсацию с округа Колумбия за изъятие, если таковое имело место, сервитутов, вовлеченных в названное обозначение, с учетом вычета выгод; и названные убытки и выгоды, а также все упоминаемые здесь выгоды должны оцениваться комиссией, состоящей из трех способных и беспристрастных лиц, назначаемых верховным судом округа Колумбия, заседающим в качестве окружного суда Соединенных Штатов для названного округа, по заявлению в письменной форме, поданному в течение названного года и не позже таким владельцем или владельцами либо лицом, имеющим интерес, против округа Колумбия; и в случае непредставления любым таким владельцем или владельцами либо лицом, имеющим названный интерес, такого требования в течение названного периода, названное право прекращается и аннулируется. Разд. 3. Что Комиссары округа Колумбия настоящим уполномочиваются и предписываются как можно скорее после каждого взыскания убытков в качестве справедливой компенсации, как предусмотрено в настоящем Акте, инициировать производство в названном суде для оценки суммы названных убытков, процентов по ним и всех без исключения издержек производства, в котором были определены названные убытки, в отношении и за счет всей недвижимости, охваченной названным обозначением, пропорционально тому, насколько будет признано, что названная недвижимость получила выгоду, исключая из рассмотрения всю недвижимость, которая, как признано судом в производстве по взысканию названных убытков в качестве справедливой компенсации, понесла ущерб в большей степени, чем получила выгоду. Разделы 4–7 включительно касаются процедуры оценки выгод. Разд. 8. Что Комиссары округа Колумбия настоящим уполномочиваются назначать консультативную комиссию в составе инспектора зданий округа Колумбия, муниципального архитектора названного округа, двух архитекторов, номинируемых Вашингтонским отделением Американского института архитекторов, и ландшафтного садовника, причем два первыми упомянутых чиновника должны служить без вознаграждения, а остальные члены названной комиссии должны получать вознаграждение, определяемое время от времени названными комиссарами. Обязанностями названной комиссии должны быть консультирование названных комиссаров по всем вопросам, связанным с целями настоящего Акта, и выполнение иных обязанностей, которые могут быть возложены на нее названными комиссарами. Разд. 9. Что сумма в пятнадцать тысяч долларов или столь ее часть, сколь это необходимо, настоящим выделяется: половина из доходов округа Колумбия, а другая половина из любых средств в Казначействе Соединенных Штатов, не распределенных на иные цели, для выполнения положений настоящего Акта. Разд. 10. Что обязанностью всех владельцев и лиц и корпораций, заинтересованных в любой недвижимости, выходящей на любое шоссе, улицу, проспект либо их часть или части, обозначенные или сделанные подверженными какому-либо специальному ограничению, или в отношении которых берется или налагается какой-либо сервитут или право в силу настоящего Акта, является соблюдение в каждом случае такого обозначения и ограничения, и в случае, если любой такой владелец, лицо или корпорация после уведомления от Комиссаров округа Колумбия о необходимости сделать это не смогут, пренебрегут или откажутся соблюдать вышесказанное, названные комиссары настоящим уполномочиваются и наделяются правом от имени округа Колумбия путем судебного разбирательства по принципам права справедливости в верховном суде округа Колумбия получить без предоставления какого-либо залога или обеспечения в таком случае в любое время или в любом суде судебный запрет или иной надлежащий процесс, обязательный к исполнению или иной, для принуждения к такому соблюдению; и при приведении в исполнение такого процесса суд должен обладать теми полномочиями, которые обычно осуществляются им при принуждении к исполнению его предписаний о судебном запрете или мандамусе; и выдача любого уведомления, как указано выше, названными комиссарами должна являться prima facie доказательством права округа Колумбия на предварительный судебный запрет при подаче любого искового заявления, петиции или иного производства; и названный суд должен отдавать приоритет каждому такому делу и выносить суждение и решение по нему в течение тридцати дней после того, как названное дело будет представлено; и мнение названного суда по каждому такому делу должно излагаться в письменной форме и приобщаться к такому делу в качестве части его материалов. B. ВЫСОТА ЗДАНИЙ 1 Законы Массачусетса, 1898. (Гл. 452) АКТ, касающийся высоты зданий на Копли-сквер и вблизи нее в городе Бостоне. Раздел 1. Любое здание, строящееся в настоящее время или которое будет строиться, перестраиваться или изменяться в городе Бостоне на любом земельном участке, примыкающем к Сент-Джеймс-авеню между Кларендон-стрит и Дартмут-стрит, либо на земельном участке на углу Дартмут-стрит и Хантингтон-авеню, занимаемом в настоящее время так называемым зданием Пирса, либо на земельном участке, примыкающем к Дартмут-стрит, занимаемом в настоящее время зданием Бостонской публичной библиотеки, либо на земельном участке на углу Дартмут-стрит и Бойлстон-стрит, занимаемом в настоящее время зданием церкви Нью-Олд-Саут, может быть завершено, построено, перестроено или изменено до высоты в девяносто футов и не более; а на любом земельном участке или участках, примыкающих к Бойлстон-стрит между Дартмут-стрит и Кларендон-стрит, может быть завершено, построено, перестроено или изменено до высоты в сто футов и не более; при этом, однако, на любом таком здании выше пределов, предписанных настоящим документом, могут быть возведены такие шпили, башни, купола, скульптурные орнаменты и дымоходы, которые может одобрить комиссия по паркам названного города. Раздел 2 отменяет ст. 1896, гл. 313 и ст. 1897, гл. 379 в той части, в которой они ограничивают высоту зданий, возводимых вдоль линий улиц, парковых дорог или бульваров, граничащих с общественными парками. Раздел 3 предусматривает выплату убытков любому лицу, владеющему незавершенным зданием, начатым до четырнадцатого дня января 1898 года или имеющему в нем долю, на которое распространяется действие закона, а Раздел 4 предусматривает компенсацию всем лицам, понесшим убытки в отношении своего имущества по причине ограничения высоты зданий, предписанного законом. 2 Генеральный прокурор против Генри Б. Уильямса и др. 174 Масс. 476. 1899. Иск по праву справедливости, поданный генеральным прокурором с целью пресечь возведение и содержание здания на Копли-сквер в Бостоне выше высоты в девяносто футов, предписанной законом 1898 г., гл. 452, озаглавленным «Закон, касающийся высоты зданий на Копли-сквер и вблизи нее в городе Бостоне». Ноултон, судья ... Первый вопрос, поднятый в отчете, заключается в том, является ли закон конституционным. Упомянутые в законе улицы примыкают к Копли-сквер. В текущем состоянии дела мы должны исходить из того, что Копли-сквер, выражаясь языком искового заявления, «представляет собой открытую площадь и общественный парк, предназначенный для использования, блага и здоровья общественности, и окружен зданиями, посвященными религиозным, благотворительным и образовательным целям, некоторые из которых содержат книги, рукописи и произведения искусства большой ценности, многие из которых по своей природе не подлежат замене». ... Это добавляет к общественному парку права на свет и воздух, а также на вид на прилегающую землю выше линии, до которой могут возводиться здания. Эти права имеют характер сервитута, созданного законом и присоединенного к парку. Предусмотрено достаточное возмещение собственникам обремененных имений. Во всех отношениях закон соответствует законам, регулирующим изъятие собственности по праву принудительного отчуждения, если Законодательный орган правомочно мог определить, что сохранение или улучшение парка в данном конкретном случае служит общественным целям. Цели, которые должны считаться общественными применительно к праву Законодательного органа принуждать физическое лицо расставаться со своей собственностью за компенсацию и разрешать или предписывать налогообложение для ее оплаты, расширяются и увеличиваются по мере прогресса народа в образовании и утонченности. Многие вещи, бывшие столетие назад предметами роскоши или совершенно неизвестными, теперь стали предметами первой необходимости. Лишь в последние несколько лет в этой стране стали изымать земли для общественных парков. Ныне право изымать землю для этой цели общепризнано и часто реализуется.... Едва ли можно утверждать, что те же причины, которые оправдывают изъятие земли для общественного парка, не оправдывают также расходование средств на то, чтобы сделать парк привлекательным и образовательным для тех, чей вкус формируется и чья любовь к прекрасном культивируется.... Ответчики утверждают, что Законодательный орган, принимая этот закон, стремился сохранить архитектурную симметрию Копли-сквер. Если это так, и если закон принят исключительно в интересах отдельных собственников недвижимости, такая цель не оправдывает изъятие прав на землю против воли собственника. Но если Законодательный орган в интересах общественности стремился повысить красоту и привлекательность общественного парка в столице Содружества и предотвратить необоснованные посягательства на свет и воздух, которые он получал ранее, мы не можем утверждать, что законотворческий орган не мог решить, что это вопрос столь значительного общественного интереса, который требует расходования бюджетных средств и оправдывает изъятие частной собственности. Хотя подобное решение не должно приниматься без тщательного рассмотрения, и хотя руководящую тенденцию к расширению сферы государственных расходов следует ревниво отслеживать и строго пресекать, однажды принятое Законодательным органом решение такого рода не может быть легкомысленно отменено. 3 Акты Массачусетса, 1904 г. Гл. 333. ЗАКОН, касающийся высоты зданий в городе Бостоне Раздел 1. Город Бостон делится на округа двух классов, обозначаемые как округа А и Б. Границы указанных округов, установленные в порядке, предусмотренном ниже, сохраняются в течение пятнадцати лет и определяются таким образом, чтобы те части города, в которых все или большая часть расположенных в них зданий в момент такого определения используются в деловых или коммерческих целях, включались в округ или округа, обозначенные буквой А, а те части города, в которых все или большая часть расположенных в них зданий в указанное время используются в жилых целях или в иных целях, не являющихся деловыми или коммерческими, включались в округ или округа, обозначенные буквой Б. Раздел 2. После принятия настоящего закона мэр города назначает комиссию из трех членов под названием «Комиссия по высоте зданий в городе Бостоне». Комиссия сразу же после своего назначения объявляет о проведении и проводит публичные слушания, а также выносит предписание, устанавливающее границы вышеупомянутых округов, и в течение одного месяца после своего назначения обеспечивает его регистрацию в реестре актов о праве собственности для округа Саффолк. Установленные таким образом границы сохраняются в течение пятнадцати лет с даты указанной регистрации. Любое лицо, чьи интересы затронуты указанным предписанием, может в течение тридцати дней после его регистрации обратиться в комиссию с заявлением о пересмотре; и комиссия может в течение шести месяцев после своего назначения пересмотреть такое предписание, причем пересмотр подлежит регистрации в реестре актов о праве собственности для округа Саффолк и имеет обратную силу до первоначальной даты регистрации. Члены комиссии исполняют обязанности до тех пор, пока округа не будут установлены, как указано выше; и любая вакансия в комиссии, вызванная отставкой, смертью или неспособностью действовать, заполняется мэром по письменному заявлению оставшихся членов комиссии или десяти жителей города. Члены комиссии получают вознаграждение, определяемое мэром. Раздел 3. В городе Бостоне запрещается возводить здания высотой более ста двадцати пяти футов над уровнем улицы в любом округе, обозначенном как А, и запрещается возводить здания высотой более восьмидесяти футов над уровнем улицы в любом округе, обозначенном как Б. Данные ограничения не распространяются на зерновые или угольные элеваторы либо сахарные заводы в любом округе, обозначенном как А, а также на шпили, купола, башни или фонари башен, возведенные в чисто декоративных целях из огнестойкого материала на зданиях указанной высоты или ниже в любом округе. Верховный судебный суд и вышестоящий суд обладают юрисдикцией по праву справедливости для обеспечения соблюдения положений настоящего закона и пресечения их нарушений. Раздел 4. Настоящий закон вступает в силу с момента его принятия. Утверждено 13 мая 1904 г. 4 Акты Массачусетса, 1905 г. Гл. 363. ЗАКОН, касающийся высоты зданий в городе Бостоне Раздел 1. В течение тридцати дней после принятия настоящего закона мэр города Бостона назначает комиссию в составе трех членов для определения в соответствии с предусмотренными ниже условиями высоты зданий в пределах округа, обозначенного комиссией по высоте зданий в городе Бостоне как округ Б, в соответствии с главой триста тридцать три актов тысяча девятьсот четвертого года. Раздел 2. Указанная комиссия сразу же после своего назначения дает уведомление и проводит публичные слушания, а также выносит предписание, устанавливающее границы или иным образом указывающее такие части (если таковые имеются) указанного округа Б, которые она может определить, в которых здания могут возводиться на высоту, превышающую восемьдесят футов, но не превышающую сто футов, а также высоту в пределах от восьмидесяти до ста футов, до которой могут возводиться здания, и условия, на которых здания могут возводиться до указанной высоты, за исключением того, что такое предписание может предусматривать возведение зданий, как указано выше, на высоту, не превышающую сто двадцать пять футов, в той части указанного округа Б, которая расположена в пределах пятидесяти футов от границы, отделяющей указанный округ Б от округа, обозначенного комиссией по высоте зданий в городе Бостоне как округ А в соответствии с указанной главой триста тридцать три, при условии, что указанная граница разделяет участки, затронутые таким предписанием, и другие смежные участки, принадлежащие одному и тому же лицу или лицам, и в течение шестидесяти дней после своего назначения обеспечивает регистрацию этого в реестре актов о праве собственности для округа Саффолк. Любое лицо, чьи интересы затронуты таким предписанием, может в течение шестидесяти дней после его регистрации обратиться в комиссию за пересмотром; и комиссия может до первого дня января тысяча девятьсот шестого года пересмотреть такое предписание, причем пересмотр подлежит регистрации в реестре актов о праве собственности для округа Саффолк и имеет обратную силу до первоначальной даты регистрации. Установленные таким образом границы сохраняются в течение пятнадцати лет с даты регистрации предписания, вынесенного комиссией по высоте зданий в городе Бостоне в соответствии с главой триста тридцать три актов тысяча девятьсот четвертого года. Члены комиссии получают вознаграждение, определяемое мэром. Раздел 3. В пределах таких частей округа Б, которые могут быть назначены комиссией, как указано выше (которые могут, за исключением случаев, предусмотренных ниже, включать любые части указанного округа Б, затронутые предыдущими законами, ограничивающими высоту зданий), здания могут возводиться до высоты, установленной комиссией, как указано выше, превышающей восемьдесят футов, но не превышающей сто футов, или сто двадцать пять футов, как предусмотрено выше, и при соблюдении таких условий, которые могут быть установлены комиссией, как указано выше; но в пределах нижеописанной территории, а именно: начиная от угла Бикон-стрит и Хэнкок-авеню, далее на запад по Бикон-стрит до Джой-стрит, далее на север по Джой-стрит до Миртл-стрит, далее на восток по Миртл-стрит до Хэнкок-стрит, далее на юг по Хэнкок-стрит и Хэнкок-авеню до точки начала, ни одно здание не должно возводиться на высоту более семидесяти футов, измеряемую по его главному фасаду, и никакое здание не должно возводиться на парковой дороге, бульваре или общественном пути, на котором линия застройки была установлена комиссией по паркам или комиссией по улицам, действующими в соответствии с любым общим или специальным законом, на высоту, превышающую высоту, разрешенную предписанием указанных комиссий; и ни одно здание на земле, любой собственник которой получил и сохранил компенсацию в виде убытков за любое ограничение высоты или сохраняет какие-либо претензии на такие убытки, не должно возводиться на высоту, превышающую ту, которая установлена ограничением, за которое были получены или заявлены такие убытки. Раздел 4. Никакие ограничения высоты зданий в городе Бостоне не распространяются на церкви, шпили, башни, купола, фонари башен, колокольни или статуи, не используемые для жилых целей, а также на дымоходы, газгольдеры, угольные или зерновые элеваторы, открытые балюстрады, световые фонари, вентиляторы, флагштоки, перила, флюгеры, фановые трубы, выхлопы пара, вывески, кровельные надстройки размером не более двенадцати футов в квадрате и высотой двенадцать футов, а также на другие аналогичные сооружения, обычно возводимые над линией крыши зданий. Раздел 5. Настоящий закон вступает в силу с момента его принятия. Утверждено 8 мая 1905 г. 5 Уэлч против Свози. 193 Масс. 364 Это было ходатайство о выдаче судебного приказа о понуждении (mandamus), направленное членам апелляционной комиссии при строительном комиссаре города Бостона с требованием обязать ответчиков предписать строительному комиссару выдать истцам разрешение на возведение здания высотой 120 футов 6 дюймов. В выдаче разрешения было отказано строительным комиссаром на том основании, что предполагаемое сооружение превышало бы пределы высоты, предусмотренные актами 1904 года, глава 333, и актами 1905 года, глава 383. Истцы подали апелляцию на том основании, что законы являются неконституционными и недействительными. Комиссия, назначенная мэром в соответствии с главой 383 актов 1905 года, вынесла следующие предписания: (1) В округе Б здания могут возводиться на улицах шириной более 64 футов на высоту, равную полуторакратной ширине улицы, на которой стоит здание, а если оно расположено на более чем одной улице, то следует принимать самую широкую улицу, и высота здания исчисляется от среднего уровня бордюров всех улиц, на которых расположено здание, и не превышая ста футов ни на одной из них. (2) Если улица имеет неравномерную ширину, ее ширина считается равной средней ширине напротив возводимого здания. (3) Ширина улицы должна включать ширину любого пространства на той же стороне улицы, на которой стоит здание, на котором или в пределах которого никакое здание не может быть законно возведено в силу какой-либо линии застройки, установленной комиссией по улицам или комиссией по паркам, действующими в соответствии с общими или специальными законами. (4) Все улицы или части улиц, на которых здания могут возводиться только с одной стороны, должны считаться имеющими ширину 80 футов в отношении той части, на которой здания могут возводиться только с одной стороны. (5) В случае нерегулярных или треугольных открытых пространств, образованных пересечением улиц, ширина улицы принимается равной ширине самой широкой улицы, входящей в указанное пространство в точке входа. (6) Никакое здание не должно возводиться на парковой дороге, бульваре или общественном пути, на котором линия застройки была установлена любой из указанных комиссий, действующих на основании общих или специальных законов, на высоту, превышающую разрешенную указанным общим или специальным законом, либо иным образом в нарушение раздела 3 указанной главы 383 актов 1905 года. (7) Никакое здание не должно возводиться на высоту более восьмидесяти футов, если его ширина на каждой общественной улице, на которой оно стоит, не составляет по меньшей мере половину его высоты. (8) Ничто в предписании не должно толковаться как затрагивающее какое-либо условие или ограничение, наложенное документом, соглашением или в силу закона на любое имущество в указанном округе Б. Указанная комиссия далее устанавливает, что здания могут возводиться на высоту, не превышающую 120 футов, в той части округа Б, установленной комиссией по высоте зданий в ее предписании от 3 декабря 1904 г., которая расположена в 50 футах к западу от границы, проходящей от Коламбус-авеню до центра Бойлстон-стрит и отделяющей округ Б от округа А, при условии, что указанная часть округа Б принадлежит тем же лицам, которым принадлежат смежные участки в округе А. Ноултон, гл. судья: Основной вопрос, поставленный настоящим делом, заключается в том, являются ли ст. 1904, стр. 283, гл. 333 и ст. 1905, стр. 309, гл. 383, а также предписания комиссаров, назначенных в соответствии с ними, касающиеся высоты зданий в Бостоне, конституционными. Юрисдикционный вопрос, если истец имеет право на судебную защиту, заключается в том, может ли ему быть предоставлено средство правовой защиты посредством судебного приказа о понуждении (mandamus). Основной вопрос может быть подразделен следующим образом: во-первых, может ли Законодательный орган при осуществлении полицейского права ограничивать высоту зданий в городах так, чтобы никакие здания не могли возводиться выше предписанного количества футов; во-вторых, может ли он классифицировать части города так, чтобы в одних частях была предписана одна высота, а в других — иная высота; в-третьих, если да, то может ли он делегировать комиссии определение границ этих различных частей таким образом, чтобы они соответствовали общим положениям закона; в-четвертых, может ли он делегировать комиссии составление правил и регламентов, позволяющих устанавливать разную высоту в разных местах в соответствии с различными условиями в различных частях одного из общих классов территории, созданных в первоначальном законе; в-пятых, если может, то соответствуют ли правила и регламенты, составленные комиссарами, закону, а также конституционным полномочиям Законодательного органа и его агентов? При осуществлении полицейского права Законодательный орган может регулировать и ограничивать личные права и имущественные права в интересах общественного здоровья, общественной нравственности и общественной безопасности. Ком. против Пира, 153 Масс. 242, 63 Н. Э. 719; Ком. против Штрауса, 191 Масс. 545, 78 Н. Э. 136; Калифорния Редакшн Ко. против Санитари Уоркс, 199 У. С. 306-318, 26 Суп. Кт. 100, 50 Л. Эд. 204. При значительной строгости определений общее благополучие может служить основанием, наряду с другими, для вмешательства в имущественные права при осуществлении полицейского права. Ком. против Штрауса, указ. соч. Возведение очень высоких зданий в городах, особенно на узких улицах, может зайти так далеко, что существенно ограничит солнечный свет, свет и воздух, и тем самым повлияет на общественное здоровье. Оно также может увеличить опасность для людей и имущества от пожара и быть предметом законодательного регулирования на этом основании. Это надлежащие вопросы для рассмотрения при определении того, следует ли в данном случае вмешиваться в имущественные права на использование земли ради общественного блага.... В деле Пипло против Д’Оенча, 111 Н. Й. 359, 18 Н. Э. 562, закон, ограничивающий высоту жилых домов, возводимых в городе Нью-Йорке, рассматривался как бесспорно конституционный. См. 1 Абботт, Мун. Корп. 237, 2 Тидеман о государственном и федеральном контроле, 754.... ... Законодательный орган должен определить, требуют ли общественное здоровье или общественная безопасность такого ограничения прав землевладельцев в данном конкретном случае. Получив утвердительный ответ, они могут издать соответствующий закон. Следующий вопрос заключается в том, может ли Генеральный суд устанавливать различную высоту для разных районов в зависимости от их условий и целей, для которых используется находящаяся в них недвижимость. Закон должен быть адаптирован к достижению целей, в которых он находит свое конституционное оправдание. Он должен быть разумным не только по отношению к интересам общественности, но и по отношению к правам землевладельцев. Если эти права и интересы в какой-то степени вступают в конфликт, противоположные соображения должны быть сопоставлены друг с другом, и каждое из них должно разумно уступать тем, что находятся на другой стороне. Стоимость земли и спрос на пространство в тех частях Бостона, где большая часть зданий используется для целей бизнеса или торговли, таковы, что требуют зданий большей высоты, чем те, которые необходимы в тех частях города, где большая часть зданий используется в жилых целях. Поэтому было разумным предусмотреть в законе, что в первых частях города здания могут возводиться на большую высоту, чем во вторых, даже если некоторые улицы в первых уже, чем во вторых. Общий предмет представляет собой вопрос, требующий тщательного рассмотрения условий, существующих в разных местах. Во многих городах не было бы никакой опасности возведения высоких зданий в таких местах и в таком количестве, которые существенно повлияли бы на общественное здоровье или безопасность, и никакие законодательные ограничения не нужны. Подобные ограничения в нашей стране имеют очень недавнее происхождение, и они все еще редки. Если они не устанавливают предельно допустимую высоту на таком экстремальном уровне, за пределами которого вряд ли кто-либо когда-либо пожелает пойти, они должны вводиться только с учетом целей, для которых недвижимость, вероятно, потребуется, а также способа планировки земли и характера подходов к ней. В деле Ком. против Бостон Адвертайзинг Компани, 188 Масс. 348, 74 Н. Э. 601, 69 Л. Р. А. 817, 103 Ам. Ст. Реп. 494, было решено, что закон такого рода не может быть конституционно принят в чисто эстетических целях. В деле Генеральный прокурор против Уильямса, 174 Масс. 476-480, 55 Н. Э. 77, было сказано, что закон, рассматривавшийся тогда судом, принятый в рамках права принудительного отчуждения с компенсацией землевладельцам, был бы неконституционным, если бы он был принят «для сохранения архитектурной симметрии Копли-сквер» или «исключительно в интересах отдельных землевладельцев». Жители города или поселка не могут быть принуждены отказываться от прав на имущество или платить налоги в чисто эстетических целях; но если первоочередная и существенная цель законодательства такова, что оправдывает этот акт, соображения вкуса и красоты могут учитываться в качестве вспомогательных. Мы придерживаемся мнения, что положение ст. 1904 г., стр. 283, гл. 333 о разделении частей города на два класса, в каждом из которых установлен предельный лимит высоты зданий, входило в полномочия Законодательного органа и соответствовало конституционному принципу, применимому к данному акту. Делегирование комиссии полномочий по определению границ этих частей двух классов входило в конституционные полномочия Генерального суда. Работа комиссаров в рамках первого закона не являлась законодательной деятельностью, а представляла собой установление фактов и применение к ним закона в административных целях. Такая вспомогательная работа комиссии оправдана во многих случаях. Делегирование комиссии полномочий устанавливать разную высоту в разных местах в частях, включенных в класс Б, в соответствии со ст. 1905, стр. 309, гл. 363, идет дальше и позволяет комиссарам издавать правила и регламенты, носящие характер вспомогательного законодательства. Это укладывается в принцип, упомянутый в деле Бродбин против Ревира, указ. соч., и в некоторых других вышеупомянутых делах. Он заключается в том, что в нашей системе в Массачусетсе вопросы местного самоуправления всегда могли быть доверены жителям городов и поселков. При создании городов эта власть осуществляется городским советом или каким-либо советом или комиссией, представляющими жителей. Даже в поселках такие полномочия уже давно осуществляются местными советами, например — советом здравоохранения. Первоначально такие представители местной власти избирались народом; но в течение многих лет местным советам, назначаемым губернатором или иным исполнительным органом, иногда доверялось осуществление этой законодательной власти. Верно, что они находятся дальше от народа, чем члены городского совета, за которых народ голосует, но в истинном смысле они представляют жителей в вопросах такого рода. Наши решения охватывают и этот пункт. Ком. против Плейстеда и Бродбин против Ревира, указ. соч. Из этого не следует, что все правила и регламенты, принятые при таком делегировании полномочий, будут конституционными только потому, что первоначальный закон безупречен. Такие правила могут проверяться судами на предмет того, направлены ли они разумно на достижение цели, на которой покоится конституционное полномочие, и имеют ли они реальную, существенную связь с общественными целями, которые может достичь правительство. Закон, ордонанс или регламент не будут признаны недействительными только потому, что судьи расходятся с законодателями в оценке целесообразности его положений. Но если он является произвольным и неразумным, так что необоснованно подрывает имущественные права, он будет отменен судами.... Мы не усматриваем, что действия комиссаров в соответствии со ст. 1905 года выходили за рамки их полномочий по Конституции. Они, по-видимому, соответствовали общей цели Законодательного органа и были направлены на соображения, которые они сочли уместными при урегулировании прав и интересов собственников недвижимости и общественности. Вопрос заключается не в том, считает ли суд все положения мудрыми, а в том, кажутся ли они выходящими за рамки конституционных полномочий комиссии. Предписывая высоту в округе, комиссары могли сделать ширину улиц, на которых должно было возводиться здание, одним из учитываемых факторов. Их действия в этой части относятся исключительно к зданиям класса Б, который включает только жилые части города. Мы не можем утверждать, что запрещение возведения здания высотой более 80 футов в классе Б, если его ширина «на каждой общественной улице, на которой оно стоит, не составляет по меньшей мере половину его высоты», было обусловлено исключительно эстетическими причинами. Мы полагаем, что безопасность прилегающих зданий с учетом риска обрушения стен после пожара могла войти в число целей комиссаров. Мы придерживаемся мнения, что законы и предписания комиссаров являются конституционными. Мы считаем, что суд обладает юрисдикцией для разрешения дела по существу в рамках данного ходатайства о выдаче судебного приказа о понуждении (mandamus). Предполагаемое правонарушение заключается в том, что строительный комиссар, а впоследствии и апелляционная комиссия отказались выдать истцу разрешение на возведение здания. Общепризнано, что он не имел права на разрешение, если упомянутые законы и предписания являются конституционными. Истец утверждает, что апелляционная комиссия отказалась выполнять свои обязанности, и что его единственным эффективным средством правовой защиты является судебный приказ о понуждении, предписывающий им выдать разрешение. Дело подпадает под общее правило, наделяющее юрисдикцией выдавать такие приказы. Фармингтон Ривер Вотер Пауэр против Каунти Комиссионерс, 112 Масс. 206-212; Карпентер против Каунти Комиссионерс, 21 Пик. 258-259; Генеральный прокурор против Бостона, 123 Масс. 460. См. Локк против Селектмен оф Лексингтон, 122 Масс. 290; Генеральный прокурор против Нортгемптона, 143 Масс. 589, 10 Н. Э. 450. Строительный комиссар и апелляционная комиссия не являются судебными должностными лицами. Ст. 1892, стр. 471, гл. 419; Ст. 1894, стр. 494, гл. 443. Тот факт, что отказ действовать основан на юридической ошибке, не исключает средства правовой защиты в виде судебного приказа о понуждении (mandamus). В тех случаях, когда обязанность совершить действие зависит исключительно от вопроса о том, является ли закон или ордонанс конституционным и действительным, этот вопрос иногда может быть разрешен по ходатайству о выдаче судебного приказа о понуждении. Генеральный прокурор против Бостона, 123 Масс. 450; Уоррен против Чарльзтауна, 2 Грей, 84; Ларком против Олина, 160 Масс. 102-110, 35 Н. Э. 113. Ходатайство отклонено. 6 Welch, Trustee, vs. Swasey, et al. 29 U. S. Supreme Court Reporter. 567, Oct., 1908 В порядке судебного надзора к Верховного судебного суда штата Массачусетс для пересмотра решения, которым было отказано в выдаче приказа о понуждении (mandamus) с целью обязать апелляционную комиссию при строительном комиссаре города Бостона выдать разрешение на строительство. Оставлено в силе. Изложение дела судьей Пекамом: Истец по жалобе должным образом обратился к судьям верховного судебного суда штата Массачусетс за выдачей приказа о понуждении (mandamus) против ответчиков, составляющих апелляционную комиссию при строительном комиссаре города Бостона, чтобы обязать ответчиков выдать ему разрешение на строительство на его участке на углу Арлингтон-стрит и Мальборо-стрит в этом городе. Ходатайство было передано председательствующим судьей на рассмотрение полного суда и было им отклонено (193 Масс. 364, 118 Ам. Ст. Реп. 523, 79 Н. Э. 745), и истец передал дело на рассмотрение сюда посредством writs of error (жалобы в порядке судебного надзора). Действия ответчиков по отказу в выдаче разрешения основывались на законах Массачусетса: главе 333 Актов 1904 года и главе 383 Актов 1905 года. Причиной отказа в выдаче разрешения на строительство послужило то, что строительная площадка для предполагаемого здания была расположена в одном из округов Б, созданных в соответствии с положениями упомянутых актов, в каковых округах высота зданий ограничена 80, а в некоторых случаях 100 футами, в то время как высота зданий в округах А ограничена 125 футами. Высота здания, которое истец по жалобе предполагал построить и на которое он просил разрешение на строительство, была заявлена им в соответствующем ходатайстве как равная 124 футам 6 дюймам. Определение того, в каких частях округов Б и на каких условиях в них может быть возведено здание выше 80, но не более 100 футов, должно было производиться комиссией, как предусмотрено в акте 1905 года, и комиссия надлежащим образом выполнила положения акта в этом отношении. Единственной причиной отказа в выдаче разрешения было то, что предполагаемая высота здания превышала разрешенную законом. Истец по жалобе утверждал, что ответчики не были оправданы в своем отказе выдать разрешение, поскольку законы, на которых основывался их отказа, являются неконституционными и недействительными; однако он утверждал, что если они действительны, то ответчики были оправданы в своем отказе. Суд, постановив, что приказ о понуждении (mandamus) является надлежащим средством правовой защиты, постановил, что законы и отчеты комиссий, составленные на их основе, являются конституционными. Судья Пекам огласил мнение суда: Основанием возражения истца по жалобе против данного законодательства является то, что законы ненадлежащим и необоснованным образом ущемляют его конституционные права (а) в отношении изъятия собственности без компенсации; (б) в отношении отказа в равной защите закона. Истец по жалобе ссылается на существование общего закона в Массачусетсе, применимого к каждому городу в нем, ограничивающего высоту всех зданий до 125 футов от уровня улицы (Акты 1891 г., гл. 355), и заявляет, что он никоим образом не оспаривает законность этого акта, а признает его конституционным и действительным. См. также по тому же вопросу Акты 1892 г., гл. 419, пар. 25, устанавливающие такое ограничение в отношении города Бостона. Его возражение направлено против конкретных законов, поскольку они предусматривают гораздо более низкий лимит в определенных частях города Бостона, подлежащих определению комиссией, и поскольку общее ограничение высоты до 80 или 100 футов на любой значительной части города является, как он утверждает, неразумным ущемлением его имущественных прав; а также потому, что применение этих лимитов к округам Б, которые составляют большую часть города Бостона, оставляя общий лимит в 125 футов в силе в тех частях города, которые комиссия должна была назначить (являющихся коммерческими районами), представляет собой неразумный и произвольный отказ в равных правах истцу по жалобе и другим лицам в аналогичном положении. Излагая свои возражения более подробно, истец по жалобе утверждает, что цели актов не таковы, чтобы оправдать осуществление так называемого полицейского права, поскольку на самом деле их истинная цель носила эстетический характер и была предназначена исключительно для сохранения архитектурной симметрии и ровных линий горизонта, и что такая власть не может осуществляться в таких целях. Возражается также, что посягательство на имущественные права данными актами является неразумным и несоразмерным любой общественной необходимости, а также что различие между 125 футами высоты зданий в коммерческих районах, описанных в актах, и 80–100 футами в некоторых других или так называемых жилых районах является совершенно неоправданным и произвольным, не имеющим веских оснований для такого различия и не имеющим ни малейшего отношения к общественной безопасности, например от пожара, и неэффективным в качестве средства для достижения любой надлежащей цели, преследуемой такими законами. В связи с этими возражениями адвокат истца по жалобе при представлении своего дела на слушании выступил с очень четким и квалифицированным аргументом. Исходя из признания адвокатом того факта, что закон, ограничивающий высоту зданий до 125 футов, является действительным, нам приходится иметь дело только с вопросом о действительности положений, изложенных в этих законах и в условиях, предусмотренных комиссиями, ограничивающих высоту в округах Б в пределах от 80 до 100 футов. Мы не полагаем, что истец по жалобе выдвигает возражение о незаконности, проистекающей из предполагаемого делегирования законодательной власти комиссиям, предусмотренным законами. Во всяком случае, это не создает федеральный вопрос. Суд штата признает такого рода законодательство действительным в соответствии с Конституцией штата, и этот суд будет следовать его решению по данному вопросу. Таким образом, мы переходим к рассмотрению вопроса о том, являются ли действительными эти законы в отношении ограничений высоты от 80 до 100 футов и ни в коем случае не превышающих 100 футов. Здесь имеет место дискриминация или классификация между секциями города, одна из которых — деловая или коммерческая часть — имеет ограничение в 125 футов, а другая, используемая в жилых целях, имеет разрешенную высоту зданий от 80 до 100 футов. Законы были приняты в рамках осуществления так называемого полицейского права, и они должны иметь некоторую справедливую тенденцию к достижению или содействию в достижении какой-либо цели, для которой законодательный орган может использовать эту власть. Если законы не таковы, то их принятие не может быть оправдано на основании этой власти. Эти принципы решались столь часто, что не требуют цитирования множества авторитетов. Если используемые средства во исполнение закона не имеют реальной, существенной связи с общественной целью, которую правительство может достичь, если законы являются произвольными и неразумными и выходят за рамки необходимости дела, суды объявят их недействительными. При рассмотрении вопросов такого характера относительно действительности и разумности дискриминации или классификации в отношении ограничений высоты зданий в крупном городе вопрос местности приобретает важный аспект. Конкретные обстоятельства, преобладающие в месте или в штате, где закон должен вступить в силу — действительно ли закон адаптирован с учетом всех различных и существенных фактов для достижения результатов, желаемых от его принятия; хорошо ли он рассчитан на содействие всеобщему и общественному благополучию — все это вопросы, с которыми суд штата хорошо знаком; но подобное знакомство не может быть приписано этому суду, если предположить, что судебное уведомление может быть принято о том, что является или должно быть общеизвестным. По этой причине этот суд в делах такого рода испытывает величайшую неохоту вмешиваться в хорошо продуманные решения судов штата, народ которого должен пострадать от действия закона. Высший суд штата, в котором принимаются законы рассматриваемого рода, более знаком с конкретными причинами, которые привели к их принятию (хотя они могут носить общественный характер), и с общей ситуацией, окружающей предмет законодательства, чем этот суд может себе позволить. Мы, конечно, не намереваемся сказать, что при таких обстоятельствах решение суда штата по этому вопросу будет рассматриваться как окончательное, а лишь то, что оно заслуживает величайшего уважения и в делах такого рода к нему будут примешиваться лишь в тех случаях, когда решение, по нашему мнению, является явно ошибочным. В этом деле верховный судебный суд штата признает законодательство действительным и находит разумное основание для дискриминации между высотой зданий в жилых районах по сравнению с коммерческими районами. Этот суд также постановил, что правила в отношении высоты зданий и в отношении их способа строительства в городах, принятые законодательными актами для безопасности, комфорта или удобства людей и в интересах собственников недвижимости в целом, являются действительными. Атти. Ген. против Уильямс (Ноултон против Уильямс) 174 Масс. 476, 47 Л. Р. А. 314, 55 Н. Э. 77. Мы разделяем эту точку зрения, предполагая, конечно, что предусмотренные высота и условия явно не являются неразумными или неподходящими. В отношении дискриминации или классификации, проведенной между коммерческой и жилой частями города, суд штата постановляет в этом деле, что для этого существуют разумные основания в очень большой стоимости земли и спросе на пространство в тех частях Бостона, где большее число зданий используется в деловых или коммерческих целях, чем там, где здания расположены в жилой части города и где отсутствуют такие причины для высоких зданий. Принимая такое решение, суд со ссылкой на одобрение сослался на дело Ком. против Бостон Эдвертайзинг Ко. 188 Масс. 348, 69 Л. Р. А. 517, 108 Ам. Ст. Реп. 494, 74 Н. Э. 601, в котором утверждается, что полицейское право не может осуществляться в чисто эстетических целях. Суд проводит различие между двумя делами и оставляет в силе настоящие законы. Что касается условия, принятого комиссией для разрешения возведения в любом из округов Б, то есть в жилой части, зданий высотой более 80 футов, но не более 100, заключающегося в том, что ширина на каждой общественной улице, на которой стоит здание, должна составлять не менее половины его высоты, суд отказывается признать, что такое условие было принято исключительно по эстетическим причинам. Главный судья заявил: «Мы полагаем, что безопасность прилегающих зданий с учетом риска обрушения стен после пожара могла войти в цель комиссаров. Мы придерживаемся мнения, что законы и предписания комиссаров являются конституционными». Мы не готовы утверждать, что это ограничение от 80 до 100 футов, являющееся фактически дискриминацией или классификацией, настолько неразумно, что лишает собственника имущества его доходного использования без всяких оснований и что поэтому он имеет право в соответствии с Конституцией на компенсацию за такое посягательство на его права. Проведенная таким образом дискриминация, по нашему мнению, является разумной и оправдана полицейским правом. Можно вполне предположить, что более высокие здания в коммерческой части города могут быть менее опасными в случае пожара, чем в жилой части. Этот суд не знаком с фактическими фактами, но вполне возможно, что в этой ограниченной коммерческой зоне высокие здания в целом имеют огнестойкую конструкцию; что пожарные машины многочисленнее и находятся гораздо ближе друг к другу, чем в жилой части, и что неограниченный запас солевой воды может быть легче подан из гавани в трубы, и что в дневное время там находится мало женщин или детей, а ночью спит очень мало людей. И в жилой части может быть больше деревянных зданий, пожарная техника может быть более рассредоточена и расположена так, что будет труднее получить необходимое количество воды, поскольку жилые кварталы находятся дальше от набережной, и много женщин и детей проводят день в этом секторе, и нет ничего надуманного в мнении, что необнаруженный пожар ночью может вызвать большую гибель людей в очень высоком многоквартирном доме в этом районе. Это вопросы, которые, как следует предполагать, были известны законодательному органу, и были ли такие факты или нет, являлось вопросом, среди прочих, для определения законодательным органом. Они утверждаются как факты в кратком изложении адвоката города Бостона. Если это так, то в них находится достаточное оправдание для принятия законов, и истец по жалобе не имеет права на компенсацию за разумное вмешательство в его имущественные права со стороны законов. Тот факт, что в дополнение к этим достаточным фактам соображения эстетического характера также вошли в причины их принятия, не делает их недействительными. При таких обстоятельствах не происходит неразумного вмешательства в имущественные права истца по жалобе, и законы также не лишают его равной защиты законов. Причины, содержащиеся в мнении суда штата, по нашему мнению, достаточны для оправдания их принятия. Таким образом, судебное решение оставляется в силе. 7 АБСОЛЮТНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ВЫСОТЫ Baltimore, Md. 175 feet. Boston 125 ft. or 2½ times width of widest street on which building fronts in section. 80 ft. in residence section. Charleston, S. C. 125 ft. or 2½ times width of widest street, as in Boston. Chicago 200 ft. Cleveland 200 ft. or 2½ times width of widest street, as in Boston. Erie, Pa. 200 ft. or 2½ times width of widest street, as in Boston. Los Angeles 150 ft. Manchester, N. H. 125 ft. Newark, N. J. 200 ft. Portland, Oregon 160 ft. Scranton, Pa. 125 ft. Worcester, Mass. 125 ft. Denver, Colo. 12 stories. Providence, R. I. 120 ft. С. «ЛИНИИ ПЛАНИРОВКИ» ФЕРМАН СТРИТ. 17 Уэнделл (Н. Й.) 649. 1836 Согласно закону от 12 апреля 1816 года, раздел 18, должна была быть проведена съемка деревни Бруклин, и полученная карта должна была составить постоянный план планировки улиц Бруклина. Закон предусматривал, что собственники, нарушившие план, не получат убытки. Суд, поддерживая это положение, счел, что если бы убытки не удерживались с собственников, строящихся на обозначенных линиях улиц, раздел 18 закона был бы недействительным. Законодательство явно намеревалось не выплачивать компенсацию за улучшения в пределах линий улиц. «Посредством дорогостоящих сооружений собственник в противном случае мог возложить огромное бремя на других за прокладку улицы». Это решение было процитировано с одобрения и последовало в деле Re Dist. of City of Pittsburgh, решенном в 1841 г., 2 W. & S. 320. В мнении содержится следующий язык: «Само по себе прокладывание улиц нельзя назвать изъятием собственности лиц, на которых они проложены, для общественного использования в будущем, а скорее обозначением того, что может потребоваться для этой цели впоследствии, с тем чтобы собственники имущества могли своевременно быть полностью осведомлены о том, что предполагается, и соответствующим образом регулировать последующие улучшения, которые они будут делать на нем. ... До фактического открытия «собственники продолжают не только сохранять за собой тот же интерес в них, но и иметь право пользоваться ими точно так же, как и раньше». В деле Буш против Маккиспорт, Сити, 166 Па. 57, суд поддержал действительность следующего положения: «Ни одно лицо впредь не имеет права на возмещение каких-либо убытков за любые здания или улучшения любого рода, которые будут или могут быть размещены или построены на линиях или в пределах линий любой намеченной улицы или переулка после того, как таковые будут намечены или заказаны советом». Но нью-йоркский суд с тех пор пришел к другому выводу в деле Форстер против Скотта, 136 Апп. Див. 577, и суд штата Массачусетс также вынес решение против конституционности такого положения. В деле Форстер против Скотта истец выдал ответчику документ о праве собственности с гарантией от обременений. На земле истца была намечена предполагаемая улица. Суд постановил, что это не является обременением, поскольку акт 1882 года, глава 419, является неконституционным, предусматривая, что «Никакая компенсация не допускается за любое здание, возведение или строительство, которое в любое время после подачи карт, планов и т. д. может быть построено частично или полностью на любой улице, проспекте, дороге, общественной площади или месте либо через них». «Всякий раз, когда закон лишает собственника выгодного использования и свободного владения его имуществом или налагает ограничения на такое использование и владение, которые существенно влияют на его стоимость без судебного разбирательства или компенсации, он лишает его собственности по смыслу конституции». Edwards vs. Bruorton, 184 Mass. 529 Ноултон, гл. судья. «Это иск о нарушении ковенанта в документе о праве собственности. Общественная улица под названием Джерси-стрит была проложена комиссарами по улицам Бостона по части участка на основании полномочий статута 1891 г., гл. 323, и существование этой улицы составляет нарушение ковенанта в документе, если статут предоставил совету полномочия ее проложить. Утверждается, что статут неконституционен... поскольку в разделе 9 он предусматривает, что компенсация за землю, изъятую для улицы, не предоставляется, если собственник после подачи плана в соответствии со статутом возведет любое здание в границах любого пути и не снесет его по требованию комиссаров по улицам». «Это предназначалось для предотвращения любого использования имущества, несовместимого с планом, после подачи плана и до прокладки дороги. Если бы это могло иметь такой эффект, это могло бы существенно помешать использованию, которое собственник мог бы пожелать сделать со своим имуществом в течение многих лет после подачи плана и до прокладки дороги. Статут не предусматривает никакой компенсации за такое вмешательство в частную собственность. Законодательство не может конституционным образом вмешиваться в использование собственности без выплаты компенсации собственнику»... «В рассматриваемом нами акте нет прямого запрета на использование собственником своего имущества, но заявляется, что если он использует его иначе, чем в соответствии с планами уличных комиссаров, оно может быть изъято у него для устройства дороги без выплаты ему компенсации. Эта попытка сделать для него исключение из общего правила относительно изъятия собственности в рамках права принудительного отчуждения является неконституционной и недейственной». Затем суд приходит к выводу, что неконституционные части статута не связаны с остальной частью статута настолько, чтобы признать его недействительным, и что улица, проложенная в соответствии с положениями статута, стала законно размеченной общественной дорогой, и что ее существование представляло собой нарушение ковенанта в акте. D. РЕКЛАМНЫЕ ЩИТЫ Решения по рекламным щитам можно классифицировать следующим образом: I. В тех случаях, когда постановление было признано недействительным на том основании, что его целью был демонтаж рекламных щитов по эстетическим соображениям, и где вопрос о характере рекламных щитов как источников вреда (нуизенсов) не поднимался, решения единогласно выносятся против разумности постановления. People vs. Green, 85 N. Y. App. 400. — Постановление запрещало расклейку каких бы то ни было объявлений на заборах, огораживающих частную собственность, выходящую на любой общественный парк или примыкающую к нему. Не было никаких утверждений о том, что размещение объявлений в таких местах наносит ущерб морали, здоровью или безопасности города. Решение было вынесено исключительно против расширения полицейского права в эстетических целях. Commonwealth vs. Boston Advertising Co. 188 Mass. 348. — Постановление запрещало все вывески вблизи парковой дороги, видимые невооруженным глазом, и явно было направлено на достижение эстетических целей. Varney vs. Williams, 100 Pac. Rep. 867. — Постановление полностью запрещало установку и содержание всех рекламных щитов в рекламных целях. Не было никаких попыток ограничить его действие рекламными щитами, которые были ненадежными или иным образом опасными, либо рекламой непристойного характера. «Принимая во внимание, что постановление не претендует на какую-либо связь с защитой прохожих от травм из-за ненадежных конструкций, с уменьшением пожарной опасности или с предотвращением аморальных проявлений, мы находим, что единственным основанием, на котором, как можно полагать, действовал городской совет, является то, что внешний вид рекламных щитов оскорбляет или может оскорблять взгляд лиц с изысканным вкусом». Содействие эстетическим или художественным соображениям никогда не признавалось основанием, оправдывающим осуществление полицейского права. II. Когда суд рассматривает постановление как попытку защитить здоровье, безопасность или мораль общества и находит его неразумным регулированием. State vs. Whitlock, 149 N. C. 542. — Постановление запрещало возведение рекламных щитов по линии участка. Суд счел это посягательством на частные права, поскольку такие сооружения могут быть построены с абсолютной безопасностью. Crawford vs. City of Topeka, 51 Kas. 761. — Суд, признав постановление неразумным, заявил: «Каким образом возведение безопасной конструкции в рекламных целях вблизи фасадной части участка может ставить под угрозу общественную безопасность больше, чем аналогичная конструкция для каких-либо иных законных целей. Возможно, могли бы быть установлены правила в отношении порядка строительства для обеспечения безопасности, но абсолютный запрет был бы неоправданным посягательством на частные права». Неразумность постановления очевидна, если учесть, что размещение безобидной бумаги на конструкции превращает ее из законной в незаконную. К тому же выводу сводятся следующие дела: Bryan vs. City of Chester, 212 Pa. St. 259; Bill Posting Sign Co., vs. Atlantic City, 71 N. J. Law, 72; Chicago vs. Gunning System, 214 Ill. 628; Passaic vs. Patterson Bill Posting Co., 72 N. J. Law, 285. II. ПРОЦЕДУРА ПРИОБРЕТЕНИЯ ЗЕМЛИ ПУТЕМ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ И ОЦЕНКИ ВЫГОД 1 Amendment To Constitution of New York, Art. 1, Sec. 7. Adopted Nov. 4, 1913 Когда частная собственность отчуждается для любого общественного использования, компенсация за нее, если такая компенсация не выплачивается штатом, определяется судом присяжных, верховным судом с участием присяжных или без них, но без судьи-докладчика (реферея), либо не менее чем тремя комиссарами, назначенными судом записи, как это предписано законом. Частные дороги могут прокладываться в порядке, предписанном законом; но в каждом случае необходимость дороги и размер всего ущерба, подлежащего возмещению в связи с ее прокладкой, должны в первую очередь определяться судом присяжных из числа землевладельцев, и такая сумма вместе с издержками производства должна выплачиваться лицом, получающим выгоду. Могут приниматься общие законы, разрешающие собственникам или владельцам сельскохозяйственных земель строить и поддерживать для их осушения необходимые дренажные каналы, канавы и дамбы на землях других лиц при соблюдении надлежащих ограничений и с выплатой справедливой компенсации, однако для таких целей не должны приниматься специальные законы. Законодательный орган может уполномочить города приобретать больше земли и имущества, чем требуется для фактического строительства при планировании, расширении, продлении или переносе парков, общественных мест, шоссе или улиц, при условии, однако, что дополнительная земля и имущество, разрешенные к приобретению таким образом, составляют не более чем достаточное для формирования пригодных строительных участков, примыкающих к такому парку, общественному месту, шоссе или улице. После того как для такого парка, общественного места, шоссе или улицы будет выделено столько земли и имущества, сколько требуется для этих целей, остаток может быть продан или сдан в аренду. Слова курсивом являются новыми. 2 Акты штата Нью-Йорк, 1911. Гл. 679 АКТ о внесении изменений в устав Большого Нью-Йорка в отношении оплаты стоимости определенных общественных улучшений. Жители штата Нью-Йорк, представленные в Сенате и Ассамблее, постановляют следующее: Раздел 1. Глава шестая устава Большого Нью-Йорка, вновь принятая главой четыреста шестьдесят шесть законов одна тысяча девятьсот первого года, настоящим дополняется новым разделом, именуемым разделом двести сорок семь, в следующей редакции: § 247. До того как будет санкционировано общественное улучшение любого рода (за исключением улучшения, осуществляемого в соответствии с актом о скоростном внеуличном транспорте), связанное с приобретением или физическим улучшением имущества для улиц, общественных мест, парков, мостов, подходов к мостам, для удаления и очистки сточных вод или улучшения береговой линии, либо связанное как с таким приобретением, так и с физическим улучшением имущества, стоимость которого (приобретения или физического улучшения, либо того и другого) оценивается в пятьдесят тысяч долларов или более, совет по сметам и распределению расходов может определить, каким образом, в каких долях и пропорциях стоимость и расходы на приобретение или физическое улучшение (либо то и другое) должны оплачиваться городом Нью-Йорком, одним или несколькими его боро, частью или долей одного или нескольких его боро, либо соответствующими собственниками, арендаторами, сторонами и лицами, имеющими право на земли, жилые строения, наследственные имущества и помещения, не требующиеся для указанного улучшения, или заинтересованными в них, которые указанный совет сочтет особо выигравшими от этого. Если указанный совет определит, что стоимость такого приобретения или физического улучшения (либо того и другого) должна быть распределена между городом Нью-Йорком, одним или несколькими его боро, частью или долей одного или нескольких его боро либо соответствующими собственниками, арендаторами, сторонами и лицами, имеющими право на земли, жилые строения, наследственные имущества и помещения, не требующиеся для указанного улучшения, или заинтересованными в них, которых указанный совет сочтет особо выигравшими от этого, указанный совет также может определить, каким образом и в какой пропорции стоимость и расходы на такое приобретение или физическое улучшение (либо то и другое) должны нести город Нью-Йорк, одно или несколько его боро, часть или доля одного или нескольких его боро либо соответствующие собственники, арендаторы, стороны и лица, имеющие право на земли, жилые строения, наследственные имущества и помещения, не требующиеся для указанного улучшения, или заинтересованные в них, которые указанный совет сочтет особо выигравшими от этого. 3 Канзас-Сити против Бэкона и др., 157 Mo. 450 ВАЛЛИАНТ, судья. Апелляция на решение окружного суда округа Джексон, определяющее сборы с имущества ответчиков в рамках производства по созданию парка Пенн-Вэлли в Канзас-Сити. Для создания парка было принудительно отчуждено 134 акра земли, и общая сумма, оцененная как их стоимость для выплаты собственникам, составила 870 759,60 доллара, а для выплаты этой суммы были произведены сборы в виде выгод на большое число участков, входящих в состав так называемого района Уэст-Парк, среди которых были участки, принадлежавшие по отдельности ответчикам Бэкону и Монро. Сборы с участков миссис Бэкон в общей сложности составили 3 252,49 доллара; сборы с участков Монро — 991,17 доллара. Сумма, взысканная с города в качестве общих выгод, составила 1 доллар. Основная часть аргументов апеллянтов направлена против инструкции № 11, выданной по запросу города, которая гласит: «11. Своим вердиктом вы должны указать правильное описание каждого куска или участка изымаемого имущества и его стоимость, а также каждого куска или участка поврежденного частного имущества и размер причиненного ему ущерба. Вы также должны указать своим вердиктом сумму, если таковая имеется, взысканную с города, и указать размер выгод, начисленных на каждый кусок или участок частного имущества, признанный получившим выгоду в пределах округа выгод. Оценивая выгоды, которые могут возникнуть для города и общественности в целом или для любого имущества в округе выгод в результате предполагаемого улучшения, вы должны учитывать только те выгоды, которые являются прямыми, определенными и непосредственными». Закон предполагает, что общественное улучшение может принести пользу имуществу отдельных лиц отдельно от той пользы, которую оно приносит городу в целом, и что оно может принести пользу городу в целом отдельно от той пользы, которую оно приносит имуществу отдельных лиц, и что при распределении затрат частные лица и город должны нести бремя пропорционально соответствующей выгоде, однако выгода в одном случае должна быть столь же «прямой, определенной и непосредственной», как и в другом. Признавая всё, что уважаемые адвокаты говорят относительно разницы между общим и специальным налогообложением, мы не видим, как это влияет на вопрос, касающийся характера выгод, за которые город обязан платить в подобном деле. И если для присяжных законно оценивать выгоду для города в целом с целью отнесения надлежащей доли стоимости улучшения на счет города и тем самым в соответствующей степени облегчить бремя собственников недвижимости; то есть, если эта особенность закона, предполагающая возложение части бремени на город в целом, не противоречит четырнадцатой поправке к Конституции Соединенных Штатов, то должно существовать некое правило, руководствуясь которым присяжные оценивают эти выгоды, и если неправомерно инструктировать присяжных, что единственными выгодами для города в целом, которые они должны учитывать, являются такие, «которые являются прямыми, определенными и непосредственными», то верно обратное, и их следует инструктировать учитывать выгоды, которые являются косвенными, неопределенными и отдаленными. Мы признаем, что задача оценки выгод как для частной собственности, так и для города в целом является весьма сложной и что искушение для присяжных преваться догадкам велико, тем не менее их следует предостеречь в том, что закон требует от них использования разума и здравого смысла, а не воображения. Положение закона, требующее, чтобы выгоды для города в целом оценивались присяжными, должно быть либо полностью исключено, либо присяжным следует разъяснить, что закон понимает под такими выгодами, а если он не имеет в виду такие, «которые являются прямыми, определенными и непосредственными», то оно бессмысленно. Конкретное обвинение в неравенстве перед законом, выдвигаемое этими апеллянтами, заключается в том, что город был освобожден от своей справедливой доли стоимости парка и эта доля была возложена наряду с их собственным бременем на этих апеллянтов. В своем кратком изложении (брифе) они заявляют, что присяжные должны были сначала оценить выгоду для города в целом и должны были отнести на счет частной собственности в качестве выгод только остаток стоимости, а установление одного доллара в качестве взыскания с города вообще не было оценкой. Если дело было передано присяжным на основании надлежащих инструкций, каково бы ни было наше мнение по существу дела, мы не можем утверждать в качестве нормы права, что оценка лишь номинальной выгоды была незаконной. См. также Kansas City vs. Bacon, 147 Mo. 259, в котором содержится следующая формулировка: «При отсутствии вводящих в заблуждение инструкций или свидетельств неправомерного поведения вердикт в размере одного доллара против города в целом не является по закону основанием для отмены вердикта». В этом деле было произведено взыскание с владельцев недвижимости на сумму 600 000 долларов и 1,00 доллара с города. А также: Kansas City vs. Smart, 128 Mo. 272, где было произведено взыскание в размере 140 000 долларов с округа выгод и 1,00 доллара с города. 4 Park Law of Indianapolis. Chap. 231. Acts of Indiana, 1911 АКТ, касающийся «департамента общественных парков» в городах первого и второго классов, определяющий его полномочия и обязанности, наделяющий общий совет и мэра таких городов определенными полномочиями в отношении указанного паркового департамента, легализующий назначения советов парковых комиссаров в таких городах и действия, совершенные такими советами, отменяющий противоречащие законы и объявляющий чрезвычайное положение. [S. 378. Утверждено 6 марта 1911 г.] Раздел 1. Города — первый и второй классы — Департамент парков. Раздел 2. Парковые комиссары — Сроки полномочий. Раздел 3. Организация — Отчеты — Заседания — Фонды. Раздел 4. Управление парками и бульварами — Полномочия. Раздел 5. Заключение контрактов. Раздел 6. Нарушение соглашения — Иск — Правила — Налогообложение. Раздел 7. Продажа парковых земель — Парковая линия — Места развлечений. Раздел 8. Завещательные отказы имущества — Использование и управление — Сады и т. д. Раздел 9. Полномочия в отношении водных путей и т. д. Раздел 10. Принудительное отчуждение — Право принудительного отчуждения. Упомянутый совет парковых комиссаров уполномочен осуществлять право принудительного отчуждения в пределах такого города в целях реализации любых положений настоящего акта, а за пределами такого города — в пределах пяти миль от границ такого города. И в случае, если такой совет парковых комиссаров не может прийти к соглашению с собственниками, арендаторами или владельцами любой недвижимости, выбранной ими для целей, изложенных в настоящем документе, они могут приступить к осуществлению принудительного отчуждения таковой, как предусмотрено ниже, а в дополнение к этому, когда это не противоречит прямым положениям настоящего акта и несовместимо с ними, могут действовать в соответствии с общими законами штата Индиана, регулирующими принудительное отчуждение полосы отвода для целей внутреннего благоустройства, которые могут действовать в настоящее время, и положения настоящего закона распространяются на парки, парковые дороги, парковые бульвары и прогулочные дороги или их части, насколько таковые не противоречат условиям настоящего акта и несовместимы с ними. Раздел 11. Общий совет — Парковые округа. Общий совет любого такого города имеет право посредством постановления по рекомендации совета парковых комиссаров и в соответствии с ней размечать и делить территорию города на любое количество парковых округов, которых могут требовать удобства граждан такого города и управление департаментом общественных парков; и после того, как такие округа созданы, может время от времени аналогичным образом добавлять новую территорию к любому созданному округу или создавать новые округа из территории, которая может быть присоединена к любому такому округу. Когда такое деление территории любого такого города на округа произведено таким образом или когда в округа внесены такие изменения, их границы должны быть точно определены, а описания границ должны быть внесены таким советом полностью в реестры такого совета и зарегистрированы в офисе регистратора округа, в котором расположен такой город; а надлежащим образом заверенная копия должна быть передана контролеру такого города. Раздел 12. Бульвар — Процедура благоустройства. Совет парковых комиссаров любого такого города имеет право предписывать благоустройство любого бульвара или любой прогулочной дороги либо их части, находящихся под управлением такого совета, путем мощения таковой, устройства бордюров и строительства на ней тротуаров, либо либо мощения, устройства бордюров и строительства тротуаров таким же образом и с соблюдением тех же ограничений в отношении формы и процедуры, и в той же степени, в какой это предоставлено или может быть предоставлено в будущем совету общественных работ любого такого города для благоустройства любой улицы, аллеи или тротуара в пределах такого города; стоимость такого благоустройства такого бульвара или прогулочной дороги становится обременением (залогом) на имущество в той же степени, подлежащим принудительному исполнению в том же порядке, с теми же правами в отношении платежей в рассрочку и апелляции, которые предусмотрены или могут быть предусмотрены в случае благоустройства улиц и тротуаров, предписанного советом общественных работ; и положения указанных законов, применимые к благоустройству улиц и тротуаров, предписанному советом общественных работ любого такого города, настоящим распространяются на благоустройство любого такого бульвара или прогулочной дороги: При условии, что указанный совет обладает исключительными полномочиями определять вид используемого покрытия. И указанный парковый совет имеет право изменять и устанавливать профиль (уклон) любого бульвара, паркового бульвара или общественного проезда либо общественной земли, находящихся под его управлением, в той же степени, в какой такие полномочия в настоящее время или могут быть предоставлены в будущем совету общественных работ любого такого города для изменения и установления профиля любой улицы, аллеи или общественного места в пределах любого такого города: При условии, что всякий раз, когда земля вдоль одной стороны бульвара или прогулочной дороги принадлежит городу или используется городом для парковых целей, половина стоимости такого улучшения может быть взыскана с имущества, получившего выгоду в таком парковом округе или округах, в той степени и в той пропорции, в какой оно получит выгоду, как предусмотрено ниже; и в случае, если указанный совет решит, что никакая часть стоимости такого улучшения не подлежит надлежащим образом взысканию с имущества округа или округов, в которых производится улучшение, таковая может быть оплачена таким городом из любых средств, доступных для таких целей. Раздел 13. Присвоение имущества — Благоустройство. Совет парковых комиссаров таких городов первого и второго классов в дополнение к другим полномочиям, предоставленным настоящим актом, имеет право, когда по их усмотрению такой путь действий целесообразен, отчуждать имущество в порядке, предусмотренном ниже, в целях: (a) создания парка, парковой дороги, прогулочной дороги или бульвара, либо (b) расширения или продления любого парка, парковой дороги, прогулочной дороги или бульвара, либо (c) открытия, расширения или продления любого маршрута или полосы отвода для коллектора (канализационного коллектора) или русла любого водного потока, связанного с любым парком, парковой дорогой, прогулочной дорогой или бульваром либо необходимого для их защиты, либо (d) строительства любой насыпи или дамбы вдоль такого водного потока для защиты любого такого парка, парковой дороги, прогулочной дороги или бульвара, либо (e) строительства любого моста или виадука на любом таком парке, парковой дороге, прогулочной дороге или бульваре либо связанных с ними, либо (f) преобразования любой улицы или аллеи, соединяющей любые парки, парковые дороги и бульвары в любом таком городе, в бульвар или прогулочную дорогу; а также указанный совет имеет право в рамках того же производства предусмотреть строительство улучшений такого имущества для парка, парковой дороги, прогулочной дороги или бульвара в случае, если такое имущество отчуждено или подлежит отчуждению для таких целей; или предусмотреть строительство, необходимое для расширения или продления таковых, если таковой является цель, для которой земля отчуждена или подлежит отчуждению; или предусмотреть строительство, необходимое для открытия, расширения или продления любого такого маршрута или полосы отвода для коллектора или русла любого такого водного потока, в случае если такое имущество отчуждено или подлежит отчуждению для таких целей; или предусмотреть строительство любой такой насыпи или дамбы вдоль любого такого водного потока, как указано выше, в случае если такое имущество отчуждено или подлежит отчуждению для таких целей; или предусмотреть строительство любого такого моста или виадука, если таковой является цель, для которой такое имущество отчуждено или подлежит отчуждению; или предусмотреть преобразование любой такой улицы или аллеи в прогулочную дорогу или бульвар, если таковой является цель отчуждения; кроме того, такой совет может предусмотреть строительство любой из вышеуказанных работ или улучшений, когда имущество или его часть, необходимые для этого, были обеспечены по контракту или иным образом, как предусмотрено ниже. Раздел 14. Процедура при отчуждении имущества. Всякий раз, когда, как предусмотрено в предыдущем разделе, указанный совет сочтет целесообразным отчуждать имущество и параллельно приступать к строительным работам, либо отчуждать имущество, либо приступать к такому строительству, когда необходимое имущество или его часть получены по контракту или иным образом, он принимает резолюцию, объявляющую о такой цели, описывая земли, подлежащие отчуждению или использованию для этой цели, и любые другие земли, на которые данные мероприятия могут оказать вредное или благотворное влияние, и в случае, если в указанной резолюции предусмотрено улучшение или строительство, обеспечивает подготовку надлежащих планов и спецификаций, а также сметы стоимости предполагаемых работ своим инженером, выбранным для выполнения таких работ, которые должны быть открыты для ознакомления всеми лицами, заинтересованными в отчуждении таких земель и строительстве таких работ либо затронутыми ими, и обеспечивает публикацию уведомления о принятии и содержании такой резолюции, а в случае, если в указанной резолюции предусмотрено улучшение или строительство, — о факте подготовки таких планов и спецификаций и возможности их ознакомления, в какой-либо ежедневной газете общего обращения в таком городе один раз в неделю в течение двух недель подряд. В таком уведомлении указывается время, составляющее не менее десяти дней после даты публикации, в которое указанный совет принимает или заслушивает возражения от лиц, заинтересованных в таком производстве или затронутых им. В назначенное для этого время указанный совет заслушивает возражения, если таковые представлены, и, рассмотрев их, принимает окончательное решение, подтверждающее, изменяющее или отменяющее их первоначальную резолюцию. Такое действие является окончательным и обязательным для всех лиц. В указанных резолюции и уведомлении не требуется отдельного описания каждого куска или участка имущества, но достаточным описанием приобретенного или приобретаемого, отчуждаемого или поврежденного имущества является описание всего тракта по межам и границам, независимо от того, состоит ли он из одного или нескольких кусков или участков, и независимо от того, принадлежит ли он одному лицу или нескольким лицам; также в указанных резолюции и уведомлении достаточно определить пределы, в которых частная собственность считается получившей выгоду от предполагаемого улучшения, причем такие округа выгод могут включать один или несколько парковых округов, часть или части такого округа или округов, а также земли, получившие выгоду за пределами указанного города: При условии, однако, что до окончательного принятия указанной резолюции постоянные владельцы недвижимости в любом округе выгод, определенном таким образом, имеют право возражать против любого мероприятия такого паркового совета, стоимость которого может быть полностью или частично взыскана с их имущества. В случае, если большинство таких постоянных владельцев недвижимости выдвинут возражения в письменной форме до даты, назначенной для окончательного принятия такой резолюции, никакие сборы в таком округе для таких целей не взимаются в течение одного года после этого, и только на основании новой резолюции, принятой надлежащим образом. Раздел 15. Заявки на благоустройство — Депозит. Раздел 16. Список имущества — Ущерб — Выгоды. После вынесения такого окончательного постановления, как предусмотрено выше, указанный совет обеспечивает составление списка или реестра всех собственников или держателей имущества, подлежащего изъятию, если таковое имеется, на которое или на которое будет оказано вредное или благотворное влияние в результате отчуждения такой земли и строительства таких работ либо в результате такого отчуждения или строительства. Такой список не ограничивается собственниками имущества, примыкающего к линии предполагаемых работ, но распространяется на все имущество, изымаемое или подвергающееся вредному воздействию, а также включает все земли, получившие выгоду от размещения, создания, строительства или улучшения любого такого парка, парковой дороги, прогулочной дороги, бульвара, улучшения или сооружения, предусмотренных в предыдущих разделах, как в пределах границ указанного города, так и за их пределами, на расстоянии не более пяти миль от таковых. В дополнение к такому списку имен он должен с разумной степенью достоверности отражать описание такого имущества, подлежащего отчуждению или затронутого (вредным или благотворным образом), принадлежащего таким лицам, причем для действительности любого взыскания не требуется большей определенности в именах и описаниях, чем требуется при взыскании налогов. Раздел 17. Взыскание — Ущерб — Выгоды. При поступлении такого списка указанный совет приступает к рассмотрению, определению и присуждению, во-первых, суммы ущерба, понесенного собственниками нескольких участков земли, подлежащих изъятию и отчуждению, если таковые имеются, как предусмотрено в вышеуказанных разделах настоящего акта, или на которые будет оказано вредное воздействие; во-вторых, к рассмотрению, определению и оценке суммы выгод, возникающих для нескольких трактá или участков имущества, получивших выгоду в результате размещения, создания и строительства любого такого парка, парковой дороги, прогулочной дороги, бульвара или иной работы либо улучшения, предусмотренных в вышеуказанных разделах настоящего акта. Никакие оценки выгод не производятся сверх пятнадцати процентов стоимости земли, оцениваемой таким образом, за исключением улучшений на оцениваемой земле; и общая сумма такого взыскания с любой части или участка оцениваемой земли в течение десятилетнего периода существования полномочий, предоставленных настоящим документом, не должна превышать пятнадцати процентов стоимости оцениваемой земли. Присужденный ущерб и оцененные выгоды должны отдельно указываться в отношении каждого участка земли, указанного в упомянутом списке: При условии, что совет парковых комиссаров любого такого города в любом случае предписывает выплату стоимости любого парка, парковой дороги, прогулочной дороги, бульвара или строительства любого улучшения, предусмотренных в вышеуказанных разделах настоящего акта, сверх общей суммы всех оценок выгод или в размере выгод для города в целом, определенных указанным советом, за счет общего паркового фонда любого такого города, доступного для таких целей: При условии далее, что в случае, если общая стоимость любого такого паркового улучшения, включая стоимость земель, строительства, формирования почвы, посадки деревьев и кустарников и других работ и улучшений, требуемых такой резолюцией, а также затраты на проведение оценки и сборы, превысит общую сумму выгод для таких оцениваемых земель плюс сумму, доступную из общего паркового фонда или из других источников для любого такого паркового улучшения, то указанный совет прекращает дальнейшие действия по указанной резолюции, но аннулирует все действия, предпринятые в соответствии с ней. В случае, если указанный совет предписал оплату стоимости строительства покрытий, бордюров и желобов отдельно в соответствии с положениями раздела 12 настоящего документа силами собственников примыкающей недвижимости, как предусмотрено в указанном разделе, и окажется, что вся стоимость таковых не может быть покрыта за счет взысканий с собственников примыкающей недвижимости, за исключением указанного города, то такой совет имеет право взыскать оставшуюся часть стоимости такого покрытия, бордюров и тротуаров с земель округа или округов, в которых расположен такой предполагаемый улучшенный объект, в той степени и в той пропорции, в какой таковые получат выгоду, в порядке, предусмотренном для оценки стоимости других сооружений и улучшений, указанных в разделах 13 и 14 настоящего акта: При условии, что резолюция такого совета в каждом случае указывает принимаемый метод предполагаемой оценки. Когда указанный список будет завершен таким образом, указанный совет организует публикацию в какой-либо ежедневной газете общего обращения в указанном городе один раз в неделю в течение двух последовательных недель уведомления, описывающего расположение отчуждаемых земель, если таковые имеются, или земель, на которых должно быть произведено такое улучшение, общий характер улучшения и границы зоны или округа, подлежащего обложению; в указанном уведомлении также указывается, что оценочная ведомость с именами собственников, в пользу которых присужден ущерб и против которых произведены взыскания, и описаниями затронутого имущества, с суммами предварительных оценок или присуждений в отношении каждого куска или участка затронутого имущества, находится на хранении и может быть просмотрена в офисе указанного совета. В указанном уведомлении также указывается день, не ранее чем через десять дней после даты последней публикации, в который указанный совет принимает и заслушивает возражения лиц относительно размера их соответствующих присуждений или взысканий. Кроме того, указанный совет обеспечивает вручение письменного уведомления собственнику каждого куска или участка, изъятого или затронутого вредным образом, с отдельным указанием каждого элемента такого решения в отношении земель или частей земель, принадлежащих ему, путем оставления копии по его последнему и обычному месту жительства в таком городе или путем личного вручения копии такому собственнику; и указанный совет также направляет посредством почты США уведомление по месту жительства (если оно известно) лиц, владеющих землями или частями земель, в отношении которых были произведены специальные взыскания, с указанием каждого элемента такого решения в отношении таких лиц. В случае, если какое-либо затронутое лицо является нерезидентом или его место жительства неизвестно, он уведомляется путем публикации в какой-либо ежедневной газете общего обращения один раз в неделю в течение трех последовательных недель. В таких уведомлениях указывается день, не ранее чем через десять дней после вручения такого уведомления, после последней даты публикации или после даты отправки почтой, как предусмотрено выше, в который указанный совет принимает и заслушивает возражения лиц относительно размера их соответствующих присуждений или взысканий. Лица, не включенные в такие списки взысканий или присуждений и заявляющие о своем праве на таковые, считаются уведомленными о нахождении производства на рассмотрении посредством первоначального уведомления о резолюции совета и первой публикации, как предусмотрено в настоящем разделе. Раздел 18. Имущество невменяемых или несовершеннолетних. Раздел 19. Слушание возражений. Любое лицо, уведомленное или считающееся уведомленным в соответствии с предыдущими разделами, может явиться перед указанным советом в день, назначенный для слушания таких возражений в отношении присуждений и взысканий, и возразить против таковых. Всем лицам, явившимся перед указанным советом и имеющим интерес в указанном производстве, предоставляется право быть заслушанными. После того как такие возражения будут получены и такие слушания проведены, указанный совет после этого либо оставляет в силе, либо изменяет путем увеличения или уменьшения присуждения или взыскания. Любое лицо, заявляющее такие возражения и недовольное решением совета, может в течение пятнадцати дней после этого подать апелляцию в окружной суд или высший суд округа, в котором расположен такой город. Такая апелляция затрагивает только размер взыскания или присуждения апеллирующего лица. Раздел 20. Апелляция. Такая апелляция может быть подана путем подачи первоначальной жалобы в такой суд против такого города в указанный срок, излагая действия такого совета в отношении такого взыскания или присуждения и заявляя факты, на которые опираются как на свидетельство ошибки со стороны такого совета. Такой суд повторно рассматривает дело по существу (de novo) и подтверждает, снижает или увеличивает таковое, как покажется справедливым. В случае, если такой суд уменьшает сумму выгоды, взысканной с земли такого владельца недвижимости, на десять процентов от взыскания указанным советом либо увеличивает сумму ущерба, присужденную в его пользу, на десять процентов от суммы, присужденной указанным советом, истец по такому иску возмещает судебные издержки, в противном случае — нет. Сумма решения такого суда является окончательной, и апелляция на него не допускается. Раздел 21. Дубликат локальных сборов — Обременяющие залоги (лины). Раздел 22. Выплата ущерба — Предложение (тендер). Раздел 23. Выплаты собственникам — Право собственности на земли. Раздел 24. Регистрация описаний земель. Раздел 25. Назначения действительны. Раздел 26. Десятилетний предел — Взыскание. Полномочия, предоставленные настоящим документом для взыскания выгод, истекают через десять лет с даты вступления в силу настоящего акта: При условии, что по истечении указанного десятилетнего периода указанный совет парковых комиссаров обладает и осуществляет полномочия, предоставленные в нем в отношении открытия и благоустройства улиц, путей и бульваров, находящихся под их управлением, аналогично полномочиям совета общественных работ таких городов в отношении улиц и шоссе. Раздел 27. Совокупные выгоды. Полномочия, предоставленные настоящим документом для взыскания выгод с имущества, за исключением полномочий, аналогичных полномочиям совета общественных работ таких городов, настоящим дополнительно ограничиваются следующим образом: Совокупная сумма выгод, которые могут быть взысканы с имущества таким парковым советом в городах первого класса в течение указанного десятилетнего периода с момента вступления в силу настоящего акта и после него, не должна превышать одного миллиона двухсот пятидесяти тысяч долларов. Общая сумма таких местных выгод, которые могут быть взысканы таким советом парковых комиссаров в городах первого класса в течение любого одного года после вступления в силу настоящего акта, не должна превышать двухсот тысяч долларов. Совокупная сумма выгод, которые могут быть взысканы с имущества таким советом парковых комиссаров в городах второго класса в течение указанного десятилетнего периода с момента вступления в силу настоящего акта и после него, не должна превышать пятисот тысяч долларов. Общая сумма таких местных выгод, которые могут быть взысканы любым таким советом парковых комиссаров в городах второго класса в течение любого одного года после вступления в силу настоящего акта, не должна превышать пятидесяти тысяч долларов: При условии, что если в какой-либо один год такой совет парковых комиссаров в любом городе первого или второго класса взыщет сумму, меньшую, чем установленный здесь годовой лимит, то в таком случае любой такой совет может в следующем или любом последующем году производить такие взыскания сверх указанного годового лимита в размере такой разницы между указанным годовым лимитом и суммой, взысканной в любой предыдущий год. Установленные здесь пределы не считаются применимыми к любой сумме, которая может быть собрана за счет общего налогового сбора и выделена советом такого города для использования таким парковым советом либо получена из любого источника, кроме сборов за выгоду, однако указанные предельные суммы применяются исключительно к таким сборам за выгоду, за исключением тех, которые предписаны полномочиями, аналогичными полномочиям совета общественных работ. Раздел 28. Отмена. Раздел 29. Чрезвычайное положение. 5 Акты штата Массачусетс, 1912. Гл. 339 АКТ, уполномочивающий город Бостон снизить часть сборов за улучшение недвижимости (betterment assessments), начисленных в связи с прокладкой и строительством Колумбия-Роуд. Раздел 1. Совет уличных комиссаров города Бостона может в любое время в течение двух лет после принятия настоящего акта снизить такую пропорцию любого сбора за улучшение недвижимости, начисленного в связи с прокладкой и строительством Колумбия-Роуд от Франклин-Парка в Дорчестере до Марин-Парка в Южном Бостоне, которая в случае участков, не улучшенных на момент принятия постановления о таких прокладке и строительстве, составляет не более двадцати процентов, а в случае участков, улучшенных на момент принятия указанного постановления, и участков, граничащих с частями указанной дороги, ранее известными как Стрэндвей и Дорчестервей, — не более тридцати трех с одной третью процента, с учетом того, что указанный совет сочтет справедливым и целесообразным. Раздел 2. Указанный совет может своим сертификатом уполномочить казначея города возместить превышение любой суммы, уплаченной в счет указанных сборов над суммами, определенными как пересмотренные сборы в соответствии с положениями настоящего акта, и указанное превышение выплачивается казначеем из ассигнований, за счет которых была оплачена стоимость улучшения, лицу, в пользу которого производился платеж, или его законным представителям. 6 Акты штата Массачусетс, 1912. Гл. 537 АКТ, предусматривающий уменьшение сборов за улучшение недвижимости, начисленных за благоустройство Беннингтон-Бульвара в Восточном Бостоне. Раздел 1. Город Бостон настоящим обязан уменьшить сборы за улучшение недвижимости, начисленные за благоустройство Беннингтон-Бульвара в районе Восточный Бостон указанного города, таким образом и в такой степени, о которых договорятся город и собственники заинтересованных земель. В случае их неспособности прийти к соглашению размер уменьшения, производимого в соответствии с положениями настоящего акта, определяется высшим судом округа Саффолк, если соответствующее ходатайство подано в канцелярию суда собственниками земли в течение двух лет после принятия настоящего акта. Дело слушается единоличным судьей, если стороны придут к такому соглашению, или судом присяжных, если любая из сторон запросит судебное разбирательство с участием присяжных; и присяжные осматривают объекты недвижимости, если любая из сторон обратится с такой просьбой. III. ИЗБЫТОЧНОЕ ОТЧУЖДЕНИЕ 1 Акты штата Огайо, 1904. Содержатся в аннотированных статутах, гл. 2, стр. 755 Все муниципальные корпорации имеют право отчуждать, вступать во владение и удерживать недвижимость в пределах своих корпоративных границ для следующих целей: ... 12-е: Для создания эспланад, бульваров, парковых дорог, парковых территорий и общественных резерваций внутри, вокруг общественных зданий и ведущих к ним, а также в целях перепродажи такой земли с оговорками в актах такой перепродажи относительно будущего использования указанных земель с тем, чтобы защитить общественные здания и их окрестности, а также сохранить вид, внешний вид, свет, воздух и полезность общественных земель, занятых общественными зданиями, и эспланад и парковых дорог, ведущих к ним. 2 Законы штата Мэриленд, 1908. Гл. 166 Принудительное отчуждение имущества. Балтимор Приобретать путем покупки или принудительного отчуждения любую землю или любой интерес в ней, которые могут потребоваться для школ, пожарных депо, зданий судов, рынков, улиц, мостов и подходов к ним, создания или расширения парков, скверов, садов или иных общественных мест, создания эспланад, бульваров, парковых дорог, парковых территорий или общественных резерваций вокруг, смежно, напротив или вблизи любого общественного здания или зданий либо ведущих к ним, или которые могут потребоваться для любых иных общественных или муниципальных целей; а также любую и всю землю и имущество или интерес в земле и имуществе, примыкающие и простирающиеся на такое расстояние, какое может быть сочтено необходимым, от любого имущества, используемого или приобретаемого для такой эспланады, бульвара, парковой дороги, парковых территорий или общественной резервации, как указано выше, использование которого указанного смежного имущества может быть сочтено необходимым или полезным подчинить законным ограничениям или контролю в целях лучшей защиты или повышения полезности такого общественного здания или зданий либо каким-либо образом содействия интересам общественности в них, или для более полного осуществления цели создания такой эспланады, бульвара, парковой дороги, парковых территорий или общественных резерваций, с последующей продажей таких смежных земель или имущества с такими оговорками или ограничениями относительно их последующего использования, какие могут показаться целесообразными для защиты такого общественного здания или зданий либо повышения их полезности, или каким-либо образом содействия интересам общественности в них, или для лучшего обеспечения защиты или полезности такой эспланады, бульвара, парковой дороги, парковых территорий или общественных резерваций, или каким-либо образом для лучшего достижения целей и служения общественным интересам, для которых они были или будут созданы. Мэр и городской совет Балтимора могут предписать процедуру принудительного отчуждения любой земли или имущества, расположенных полностью в пределах города Балтимора, которые в соответствии с вышеуказанными положениями он уполномочен отчуждать, однако такая процедура, которую мэр и городской совет Балтимора могут принять, должна включать положение о разумном уведомлении собственника или собственников и об апелляциях в Балтиморский городской суд любого заинтересованного лица, включая мэра и городской ничто из вышесказанного не должно толковаться как лишение города каких-либо полномочий по принудительному отчуждению для любых целей, уже закрепленных за ним. Мэр и городской совет Балтимора обладают всей полнотой полномочий и власти для принятия постановления об определении того, будут ли и в каком размере возникать выгоды для собственника или владельца любой земли или улучшений в пределах города Балтимора в связи с созданием или расширением любого парка, скверов, садов, эспланад, бульваров, парковых дорог, парковых территорий, общественных резерваций или иных общественных мест, за которые указанный собственник или владелец должен выплатить компенсацию, а также для принятия постановления об оценке или взыскании суммы таких выгод с имущества лиц, получивших такую выгоду; при условии, что в нем предусмотрено разумное уведомление лица или лиц, с которых должны взыскиваться такие выгоды, и при условии, что предусмотрены апелляции в Балтиморский городской суд любым лицом или лицами, включая мэра и городской совет Балтимора, от решения любого совета, комиссаров или иных лиц, назначенных или уполномоченных оценивать такие выгоды. 3 Акты Генеральной ассамблеи Виргинии, 1906. Гл. 194 Approved March 14, 1906 1. Генеральная ассамблея Виргинии постановляет: любой город или населенный пункт этого Содружества может приобретать путем покупки, дарения или принудительного отчуждения имущество, примыкающее к его паркам или участкам, на которых расположены его памятники, либо другое имущество, используемое для общественных целей или вблизи таких парков, участков или имущества, которое используется и поддерживается таким образом, который умаляет красоту, полезность или эффективность таких парков, участков или общественного имущества, а также может аналогичным образом приобретать имущество, примыкающее к любой улице, топография которой в силу ее близости ухудшает удобное использование такой улицы или делает невозможным без чрезвычайных расходов ее благоустройство, и город или населенный пункт, приобретающий такое имущество, может впоследствии распоряжаться приобретенным имуществом, вводя ограничения в отношении его использования, которые защитят красоту, полезность, эффективность или удобство таких парков, участков или имущества. 2. Настоящий акт вступает в силу по истечении девяноста дней со дня закрытия сессии Генеральной ассамблеи Виргинии. 4 Acts of Pennsylvania, 8 June, 1907. No. 315 АКТ, уполномочивающий города этого Содружества покупать, приобретать, принимать, использовать и отчуждать частную собственность в целях создания, расширения, продления и поддержания общественных парков, парковых дорог и игровых площадок; уполномочивающий указанные города покупать, приобретать, принимать, использовать и отчуждать соседнюю частную собственность в пределах двухсот футов от границ таких общественных парков, парковых дорог и игровых площадок в целях ее защиты путем перепродажи с ограничениями; уполномочивающий перепродажу такого соседнего имущества с такими ограничениями в актах перепродажи в отношении его использования, которые защитят такие общественные парки, парковые дороги и игровые площадки; и предусматривающий порядок выявления, определения, присуждения и выплаты компенсации и убытков во всех случаях, когда имущество изымается, используется и отчуждается для указанных целей. Раздел 1. Да будет постановлено и т. д., что городам этого Содружества разрешается и настоящим предоставляется право покупать, приобретать, вступать во владение, изымать, использовать и присваивать частную собственность в целях создания, расширения, продления и поддержания общественных парков, парковых дорог и детских площадок в пределах корпоративных границ таких городов, когда советы таковых постановляют это посредством ордонанса или совместной резолюции; при этом, если такая частная собственность находится за пределами города, она может быть присоединена к нему посредством ордонанса упомянутого города: и при условии, что в случае изъятия какой-либо собственности богаделен, когда такие города предпримут надлежащие меры для последующего размещения и содержания бедных тех районов, приходов и тауншипов в составе таких городов, где расположены такие богадельни, за такое изъятие присуждаются исключительно номинальные убытки, а земля удерживается на условии, что такой город продолжит принимать надлежащие меры для поддержки бедных таких районов, приходов или тауншипов. Раздел 2. Городам этого Содружества разрешается и настоящим предоставляется право покупать, приобретать, вступать во владение, изымать, использовать и присваивать соседнюю частную собственность в пределах двухсот футов от границ такой собственности, изъятой, используемой и присвоенной для общественных парков, парковых дорог и детских площадок, в целях ее защиты посредством перепродажи такой соседней собственности с ограничениями, всякий раз когда советы таковых постановляют это посредством ордонанса или совместной резолюции: При условии, что в указанном ордонансе или совместной резолюции советы таковых заявляют, что контроль над такой соседней собственностью в пределах двухсот футов от границ таких общественных парков, парковых дорог или детских площадок является разумно необходимым в целях защиты таких общественных парков, парковых дорог или детских площадок, их окрестностей, сохранения видов, внешнего вида, света, воздуха, здоровья или полезности таковых. Раздел 3. Городам этого Содружества разрешается и настоящим предоставляется право перепродавать такую соседнюю собственность с такими ограничениями в актах перепродажи в отношении ее использования, которые в полной мере обеспечат защиту таких общественных парков, парковых дорог и детских площадок, их окрестностей, сохранение видов, внешнего вида, света, воздуха, здоровья и полезности таковых, всякий раз когда советы таковых постановляют это посредством ордонанса или совместной резолюции. Раздел 4. Изъятие, использование и присвоение в силу права принудительного отчуждения, как предусмотрено в настоящем документе, частной собственности в целях создания, расширения, продления и поддержания общественных парков, парковых дорог и детских площадок, а также соседней собственности в пределах двухсот футов от границ таких общественных парков, парковых дорог и детских площадок в целях защиты таких общественных парков, парковых дорог и детских площадок, их окрестностей, сохранения видов, внешнего вида, света, воздуха, здоровья и полезности таковых путем перепродажи такой соседней собственности с такими ограничениями в актах перепродажи, которые защитят указанную собственность, изъятую для вышеуказанной цели, настоящим объявляется изъятием, использованием и присвоением такой частной собственности для общественного использования: При условии, однако, что доходы от перепродажи любой такой изъятой собственности подлежат внесению в казну указанных городов и подлежат общему ассигнованию советами указанного города. Раздел 5. Во всех случаях, когда города этого Содружества впредь будут изымать, использовать и присваивать частную собственность для вышеуказанных целей посредством ордонанса или совместной резолюции, если компенсация и убытки, возникающие в связи с этим, не могут быть согласованны владельцами таковой и такими городами, такая компенсация и убытки подлежат рассмотрению, установлению, определению, присуждению и выплате в порядке, предусмотренном в акте под названием «Акт, определяющий порядок выяснения, определения, присуждения и выплаты компенсации и убытков во всех случаях, когда муниципалитетам этого Содружества впредь может быть разрешено законом изымать, использовать и присваивать частную собственность в целях создания, расширения и поддержания общественных парков в пределах корпоративных границ такого муниципалитета», утвержденном восьмого дня июня года от Рождества Христова одна тысяча восемьсот девяносто пятого. Раздел 6. Все акты или части актов, противоречащие настоящему, настоящим отменяются. Утверждено восьмого дня июня, 1907 г. н. э. Эдвин С. Стюарт. 5 Pennsylvania Mutual Life Ins. Co. vs. Philadelphia Верховный суд шт. Пенсильвания. 15 апреля 1913 г. Исковое заявление по праву справедливости о вынесении судебного запрета с целью воспрепятствовать городу Филадельфия присваивать определенные земли в соответствии с положениями Акта от 8 июня 1907 года (текст приведен на стр. 272) и с требованием признать ордонанс от 16 января 1913 года неконституционным. Из материалов дела следовало, что советами Филадельфии посредством ордонанса было предпринято присвоение определенных земель в пределах 200 футов от предполагаемой парковой дороги. Посредством ордонанса от 16 января 1913 года мэр был уполномочен заключить от имени города соглашение с компанией Bell Telephone Co., в соответствии с которым изъятая таким образом земля должна быть передана телефонной компании в абсолютную собственность на условиях соблюдения определенных строительных ограничений. Целью сделки, как признавалось, являлась защита парковой дороги от возведения неприглядного здания поблизости. Суд первой инстанции признал акт конституционным, но вынес судебный запрет на том основании, что ордонанс от 16 января 1913 года был дефектным, поскольку ему не предшествовал ордонанс, предписывающий общие ограничения для защиты парковой дороги. Истец и ответчик подали апелляции. Мнение суда: «То понимание дела, которого мы придерживаемся, требует от нас разрешения единственного вопроса: является ли та цель или то использование, для которых город намеревается изъять землю истца, общественным использованием в рамках конституционного положения, допускающего ее отчуждение в рамках права принудительного отчуждения... В первую очередь этот вопрос относится к ведению законодательного органа государственной власти, но в конечном счете — судов... Конституционного или законодательного определения слов “общественное использование” не существует, и ни одно из рассмотренных судебных дел не дало такого определения этих слов, которое могло бы иметь универсальное применение. Было вынесено решение о том, что эти слова эквивалентны общественной выгоде или пользе, в то время как в многочисленных других делах утверждается, что для признания использования общественным собственность должна переходить под прямой контроль общественности или общественных учреждений либо общественность должна иметь право тем или иным образом использовать отчужденную собственность. Мы полагаем, что это (последнее) толкование слов “общественное использование” согласуется с их прямым и естественным значением, а также с весом наиболее авторитетных судебных прецедентов. Оно служит надежным ориентиром как для законодательного органа, так и для судов при отчуждении частной собственности для общественного использования. Оно позволяет государству и собственнику напрямую определять свои соответствующие права на собственность последнего. Если же в качестве критерия общественного использования должна выступать общественная польза, выгода или преимущество, то, как отмечается в прецедентах, право принудительного отчуждения собственности будет зависеть не от фиксированного стандарта, которым должны руководствоваться законодательная и судебная ветви власти, а от взглядов тех, кто в данный момент должен определять этот вопрос. Не будет никаких пределов полномочиям как законодательного органа, так и судов по отчуждению частной собственности для общественного использования, за исключением их индивидуальных мнений о том, что является и что не является общественной пользой и выгодой. Если такие соображения возобладают, конституционные гарантии в отношении частной собственности будут иметь небольшой вес...» Мы полагаем, что разделы Акта 1907 года, разрешающие приобретение частной собственности за пределами общественного парка, парковой дороги и детской площадки, не являются конституционным осуществлением законодательных полномочий. Следует отметить, что эти разделы наделяют полномочиями отчуждать и перепродавать с такими ограничениями, какие могут быть предписаны, собственность за пределами линии парковой дороги, и это обосновывается заявлением о том, что делается ради защиты парковой дороги и сохранения видов, внешнего вида, света, воздуха, полезности или полезных свойств таковой. Защита магистрали является единственным «общественным использованием», для которого применяется земля. Собственность не должна изыматься и удерживаться городом для какого-либо использования, в отношении которого статут наделяет город правом ее отчуждения... До принятия этого законодательства штат не разрешал отчуждение частной собственности путем осуществления права принудительного отчуждения для таких целей. Это шаг далеко вперед по сравнению с политикой штата, ранее провозглашенной в его основном законе, и представляет собой вольное толкование полномочия, которое, как мы неизменно постановляли, должно толковаться строго. Придерживаясь мнения, что использование, которому подлежит собственность, расположенная за пределами общественного шоссе, не является общественным использованием, ради которого частная собственность может быть изъята городом против воли собственников, следствием Акта 1907 года является разрешение изъятия собственности одного гражданина без его согласия и передача права собственности на нее другому... Человек может быть лишен своего дома в пользу другого. Учитывая положения этого закона, наделяющие почти неограниченным усмотрением города или их должностных лиц при осуществлении предоставленных полномочий, бессмысленно утверждать, что статут не давал возможности привести к таким результатам или способствовать реализации частных целей... Суду первой инстанции предписывается вынести постановление, объявляющее неконституционной ту часть Акта от 8 июня 1907 года, которая разрешает городам изымать и отчуждать соседнюю частную собственность в пределах 200 футов от границы собственности, отчужденной для общественных парков, парковых дорог и детских площадок, ... и навсегда запрещающее городу отчуждать собственность истца, расположенную за пределами парковой дороги и примыкающую к ней». 6 Конституция штата Массачусетс. Статья 10, Часть 1 Amended, Nov., 1911 Законодательный орган может посредством специальных актов в целях прокладки, расширения или изменения трассы автомагистралей или улиц разрешить содружеству либо округу, городу или тауншипу изъятие в абсолютную собственность большего количества земли и имущества, чем требуется для фактического строительства такой автомагистрали или улицы: при условии, однако, что земля и имущество, разрешение на изъятие которых дано, указаны в акте и по своему объему не превышают того, что было бы достаточно для удобных строительных участков по обе стороны такой автомагистрали или улицы, и после того, как для такой автомагистрали или улицы будет отчуждено столько земли или имущества, сколько для этого требуется, может разрешить продажу остатка по рыночной стоимости с соответствующими ограничениями или без них. 7 Предлагаемая поправка к Конституции штата Нью-Йорк. Статья I, Раздел 6 Defeated, 1911 «Когда частная собственность изымается для общественного использования муниципальной корпорацией, дополнительная примыкающая и соседняя собственность может быть изъята на условиях, предписываемых законодательным органом посредством общих законов; имущество, изъятое таким образом, считается изъятым для общественного использования». [166] 8 Поправка к Конституции штата Висконсин, Статья XI Adopted Nov. 4, 1912 Раздел 3a. Штат или любой из его городов может приобретать путем дарения, покупки или принудительного отчуждения земли для создания, разбивки, расширения, продления и поддержания мемориальных зон, улиц, площадей, парковых дорог, бульваров, парков, детских площадок, участков для общественных зданий, а также резервных территорий внутри, вокруг, вдоль и ведущих к любой или всем из них; и после создания, разбивки и завершения таких благоустройств может передавать любую такую недвижимость, приобретенную таким образом и не необходимую для таких благоустройств, с оговорками относительно будущего использования и владения такой недвижимостью в целях защиты таких общественных работ и благоустройств, а также их окрестностей, и сохранения видов, внешнего вида, света, воздуха и полезности таких общественных работ. 9 Поправка к Конституции штата Огайо, Статья XVIII Принята в 1912 г. Раздел 10. Муниципалитет, отчуждающий или иным образом приобретающий собственность для общественного использования, может в целях содействия такому общественному использованию отчуждать или приобретать избыток сверх того, что фактически подлежит занятию под благоустройство, и может продавать такой избыток с такими ограничениями, которые будут уместны для сохранения произведенного благоустройства. Могут быть выпущены облигации для предоставления средств полностью или частично для оплаты избыточной собственности, отчужденной или иным образом приобретенной таким образом, но указанные облигации являются обременением исключительно в отношении собственности, приобретенной для благоустройства и избытка, и они не являются долговым обязательством муниципалитета и не включаются в какие-либо ограничения облигационной задолженности такого муниципалитета, предписанные законом. IV. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, СОЗДАЮЩЕЕ ПЛАНИРОВОЧНЫЕ ОРГАНЫ А. ИНСПЕКЦИИ ПО ПЛАНИРОВАНИЮ Acts of Massachusetts, 1907, Chap. 191 АКТ, разрешающий создание инспекций по планированию в тауншипах. Раздел 1. Члены советников любого тауншипа, принимающего положения этого акта, составляют инспекцию по планированию для этого тауншипа. Раздел 2. Любое лицо или корпорация, желающие проложить, разместить или построить любую улицу или путь в любом тауншипе, принимающем положения этого акта, после даты такого принятия должны до начала такого строительства представить в указанную инспекцию по планированию надлежащие планы такой улицы или пути, подготовленные в соответствии с такими правилами и регламентами, которые может предписать инспекция. По получении таких планов с ходатайством об их утверждении инспекция проводит по ним публичное слушание после уведомления о таком слушании путем публикации раз в неделю в течение двух последовательных недель в газете, издаваемой в тауншипе, причем последняя публикация должна быть не менее чем за два дня до слушания; и после такого слушания инспекция может изменить такие планы и может определить, где должна располагаться такая улица или путь, а также их ширину и уклоны, и соответствующим образом обозначает это на указанных планах. Затем планы утверждаются и подписываются инспекцией и подлежат сдаче на хранение в офис клерка тауншипа, который подтверждает на них датой сдачу на хранение. Раздел 3. Инспекция по планированию время от времени организует составление под своим руководством планов такой территории или участков земли в любом тауншипе, принимающем положения этого акта, которые инспекция сочтет целесообразными, отображая на них расположение таких улиц или путей, независимо от того, проложены они уже или нет, относительно которых инспекция сочтет, что текущие или будущие интересы общественности требуют или будут требовать на такой территории, четко отображая направление, ширину и уклоны каждой улицы или пути; и инспекция может нанимать таких помощников и нести такие расходы в отношении указанных планов, какие сочтет необходимыми, не превышая сумму денег, ассигнованную тауншипом для этой цели. До составления любого такого плана инспекция проводит публичное слушание относительно расположения, направления, ширины и уклонов улиц или путей на территории, отображаемой на плане, после уведомления о таком слушании путем публикации раз в неделю в течение двух последовательных недель в газете, издаваемой в тауншипе, причем последняя публикация должна быть не менее чем за две недели до слушания, и после составления любого такого плана направляет аналогичное уведомление о слушании и проводит слушание по нему, а также держит план открытым для публичного ознакомления в течение одного месяца после первой публикации уведомления о таком слушании. После такого слушания и после внесения в такой план изменений, сочтенных инспекцией необходимыми, план помечается как составленный в соответствии с положениями этого акта, подписывается инспекцией и затем подлежит сдаче на хранение в офис клерка указанного тауншипа, который удостоверяет на нем дату такой сдачи на хранение. Раздел 5. Если какое-либо здание впредь будет размещено или возведено в любом тауншипе, принимающем положения этого акта, в пределах границ любой улицы или пути, отображенных на любом плане, сданном на хранение клерку тауншипа, как предусмотрено в настоящем документе, или на земле, примыкающей к любой такой улице или пути, уклон которой на момент размещения или возведения такого здания отличается от уклона, отображенного на указанном плане, либо на земле, примыкающей к любой улице или пути, план и профиль которых не были утверждены указанной инспекцией по планированию, никакие убытки, причиненные какому-либо зданию, так размещенному или возведенному, строительством такой улицы или пути, как отображено на указанном плане, либо причиненные какому-либо зданию, так размещенному или возведенному, или земле, на которой такое здание размещено или возведено, в результате последующего изменения уклона любой улицы или пути, план которой не был утвержден указанной инспекцией по планированию, не подлежат взысканию или выплате собственнику всей или какой-либо части имения, частью которого земля, на которой указанное здание было так размещено или возведено, являлась на дату первой публикации уведомления о слушании, как указано выше. Б. КОМИССИИ ПО ПЛАНИРОВАНИЮ 1 Акты штата Массачусетс, 1913 г. Гл. 494 АКТ о создании местных планировочных комитетов городами и тауншипами. Раздел 1. Каждый город содружества, а также каждый тауншип с населением более десяти тысяч человек по последней предшествующей общенациональной переписи или переписи штата настоящим уполномочен и обязан создать комитет, известный как планировочный комитет, в обязанности которого входит проведение тщательных исследований ресурсов, возможностей и потребностей города или тауншипа, в частности в отношении условий, которые могут наносить ущерб общественному здоровью или быть иным образом вредными в арендуемых жилищах и вокруг них, а также составление планов развития муниципалитета с особым вниманием к надлежащему обеспечению жильем его населения. В городах указанный комитет назначается мэром при условии утверждения советом, а в городах с так называемой комиссионной формой правления члены комитета назначаются руководящим органом города. В тауншипах члены комитета избираются избирателями на ежегодном собрании тауншипа. Раздел 2. Каждый планировочный комитет, созданный в соответствии с настоящим документом, ежегодно представляет отчет городскому совету или руководящему органу в городах и на ежегодном собрании тауншипа в тауншипах, предоставляя информацию о состоянии города или тауншипа, любых планах или предложениях по развитию города или тауншипа и сметах расходов на них; и в обязанность каждого такого местного планировочного комитета входит предоставление копии всех составленных им отчетов в комиссию по гомстедам. Раздел 3. Комиссия по гомстедам, созданная главой шестьсот семь актов одна тысяча девятьсот одиннадцатого года, настоящим обязана привлекать внимание мэра и городских правительств в городах и членов советников в каждом тауншипе с населением более десяти тысяч человек по последней предшествующей общенациональной переписи или переписи штата к положениям этого акта в форме, которая покажется надлежащей; кроме того, указанная комиссия уполномочена и обязана время от времени предоставлять информацию и предложения городским правительствам, членам советников тауншипов и местным планировочным комитетам, когда таковые будут созданы, которые, по ее мнению, могут способствовать продвижению целей этого акта и тех целей, для которых была создана указанная комиссия. Раздел 4. Городской совет или иной руководящий орган в городах уполномочен принимать надлежащие ордонансы, а тауншипы уполномочены принимать надлежащие подзаконные акты для реализации целей этого акта, и они могут выделять для этого денежные средства. Раздел 5. Настоящий акт вступает в силу после его принятия. Утверждено 16 апреля 1913 г. 2 Законы штата Нью-Йорк, 1913 г. Гл. 699 АКТ о внесении изменений в общий закон о муниципальных образованиях путем добавления в него положения, уполномочивающего города и инкорпорированные деревни назначать комиссии по планированию и выделять для них денежные средства. Жители штата Нью-Йорк, представленные в Сенате и Ассамблее, постановляют следующее: Раздел 1. В общий закон о муниципальных образованиях вносятся изменения путем добавления в него новой статьи под номером двенадцать-а, озаглавленной «Комиссии по планированию городов и деревень», следующего содержания: СТАТЬЯ 12-a Комиссии по планированию городов и деревень Section 234. Creation, Appointment and Qualifications. 235. Officers, Expenses and Assistance. 236. General Powers. 237. Maps and Recommendations. 238. Private Streets. 239. Rules. 239-a. Construction of Article. Раздел 234. Создание, назначение и квалификация. Каждый город и инкорпорированная деревня настоящим уполномочены и наделены правом создавать комиссию, известную как комиссия по планированию города или деревни. Такая комиссия создается в инкорпорированных деревнях посредством резолюции доверенных лиц, в городах — посредством ордонанса общего совета, за исключением того, что в городах первого класса с населением более миллиона человек это делается посредством резолюции бюджетно-распределительной комиссии или иного аналогичного местного органа. В городах первого класса такая комиссия должна состоять не более чем из одиннадцати членов, в городах второго класса — не более чем из девяти, в городах третьего класса и инкорпорированных деревнях — не более чем из семи членов. В таком ордонансе или резолюции указывается должностное лицо или орган указанного муниципалитета, который назначает таких членов комиссии, и предусматривается, что назначение по возможности одной трети из них осуществляется на срок один год, одной трети — на срок два года и одной трети — на срок три года; и что по истечении таких сроков сроки полномочия их преемников составляют три года; так что срок полномочий одной трети таких членов комиссии по возможности истекает каждый год. Все назначения для заполнения вакансий осуществляются на оставшийся срок полномочий. Не более одной трети членов указанной комиссии могут занимать какую-либо другую общественную должность в указанном городе или деревне. Раздел 235. Должностные лица, расходы и содействие. Комиссия ежегодно избирает председателя из числа собственных членов. Она обладает правом и полномочиями нанимать экспертов, клерков и секретаря, а также оплачивать их услуги и такие иные расходы, которые могут быть необходимы и целесообразны, в совокупности не превышая ежегодное ассигнование, которое может быть выделено указанным городом или деревней для указанной комиссии. Орган, создающий комиссию, посредством ордонанса или резолюции определяет, какое вознаграждение, если таковое предусмотрено, получает каждый из таких членов комиссии за свои услуги в качестве такового члена комиссии. Каждый город и инкорпорированная деревня настоящим уполномочены и наделены правом делать такие ассигнования, какие они сочтут нужными на такие расходы и вознаграждение, причем такие ассигнования производятся теми должностными лицами или органами в таком городе или деревне, в ведении которых находится распределение общественных фондов. Раздел 236. Общие полномочия. Орган, создающий такую комиссию по планированию, может в любое время посредством ордонанса или резолюции предусмотреть, что следующие вопросы, либо любой один или несколько из них, передаются для подготовки отчета по ним в такую комиссию советом, комиссией, уполномоченным или иным должностным лицом или должностными лицами указанного города или деревни, являющимися окончательной инстанцией по ним, до принятия окончательного решения по ним таким органом: принятие любой карты или плана указанного города или инкорпорированной деревни, либо их части, включая планы или карты дренажных систем, канализационных или водопроводных систем, а также планы или карты любой общественной набережной, береговой улицы или общественного сооружения на такой набережной, улице или в связи с ними, либо для любых дноуглубительных работ, засыпки или установления линий в отношении указанной набережной; любое изменение любых таких карт или планов; расположение любого общественного сооружения на указанной набережной, улице или в связи с ними, либо установление линий в отношении указанной набережной; расположение любого общественного здания, моста, статуи или памятника, шоссе, парка, парковой дороги, площади, детской площадки или рекреационной зоны, либо общественного открытого пространства указанного города или деревни. При отсутствии любого такого ордонанса или резолюции все указанные вопросы подлежат передаче в указанную комиссию по планированию. Орган, создающий такую комиссию по планированию, может в любое время посредством ордонанса или резолюции установить срок, в течение которого такая комиссия по планированию должна представить отчет по любому вопросу или категории вопросов, передаваемых ей на рассмотрение, с дополнительным положением или без такового о том, что в случае непредставления отчета в установленный срок комиссия по планированию утрачивает право на дальнейшее приостановление действий, как указано выше, в отношении конкретного вопроса, по которому она допустила такое непредставление. При отсутствии такого ордонанса или резолюции никакие подобные действия не предпринимаются до получения такого отчета, и никакое принятие, изменение, установление или определение местоположения, как указано выше, со стороны указанного конечного органа до этого не являются действительными. Никакой ордонанс или резолюция не лишают указанную комиссию по планированию ее права и не освобождают ее от обязанности представлять отчет в такое время, какое она сочтет надлежащим, по любому вопросу, в любое время переданному ей на рассмотрение. Этот раздел не должен толковаться как предназначенный для ограничения или ущемления полномочий любой художественной комиссии, парковой комиссии или уполномоченного по паркам, существующих в настоящее время или в будущем в силу какого-либо положения закона, отказывать в согласии на принятие любым муниципалитетом дара какого-либо произведения искусства в пользу указанного муниципалитета без направления этого вопроса по причине его предполагаемого местоположения или по иным причинам в указанную комиссию по планированию. Данный раздел также не должен толковаться как предназначенный для ограничения или ущемления каких-либо иных полномочий любой такой художественной комиссии или оказания влияния на них, за исключением случаев, когда он предусматривает направление или подготовку отчета, либо и то и другое, по любому вопросу до принятия по нему окончательного решения указанной художественной комиссией. Раздел 237. Карты и рекомендации. Такая комиссия по планированию может составить или поручить составить карту или карты указанного города или деревни, либо любой их части, либо любой земли за пределами границ указанного города или деревни, настолько близкой к ним или связанной с ними, что, по мнению указанной комиссии по планированию, она должна быть отображена на карте. Такие планы могут отображать не только те вопросы, которые по закону передавались или могут передаваться в комиссию по планированию, но также любые и все вопросы и дела, касающиеся плана указанного города или деревни, которые представляются указанной комиссии по планированию необходимыми и целесообразными, включая предложенные ею рекомендации и изменения; и любой отчет, составленный в любое время, может включать любое из вышеперечисленного. Такая комиссия по планированию может привлекать экспертную помощь при составлении любых таких карт или отчетов либо при проведении расследований, необходимых и целесообразных в связи с ними. Раздел 238. Частные улицы. Орган, создающий такую комиссию по планированию, может в любое время посредством ордонанса или резолюции предусмотреть, что ни один план, схема или описание, отображающие планировку любой автомагистрали или улицы на частной собственности либо строительных участков в связи с такой автомагистралью или улицей либо по отношению к ним, в пределах любого муниципалитета, имеющего комиссию по планированию, как указано выше, не принимаются для регистрации в офисе клерка округа, где расположена такая недвижимость, до тех пор, пока копия указанного плана, схемы или описания не будет сдана на хранение в указанную комиссию и она не засвидетельствует в отношении этого свое одобрение. Такое свидетельство подлежит регистрации как часть реестра указанного оригинального документа, содержащего указанный план, схему или описание. Никакая такая улица или автомагистраль, не получившая одобрения комиссии по планированию, не принимается указанным городом или деревней до тех пор, пока вопрос не будет передан в такую комиссию в соответствии с положениями раздела двести тридцать шесть этой статьи. Но если какая-либо такая улица спланирована или проложена в соответствии с картой указанного муниципалитета, принятой по закону, то сдавать такую копию на хранение либо получать или регистрировать такое свидетельство не требуется. Раздел 239. Правила. Такая комиссия может издавать правила, не противоречащие закону, для регулирования своей деятельности при выполнении положений этой статьи. Раздел 239-a. Толкование статьи. Эта статья должна толковаться как предоставление дополнительных полномочий и прав городам и инкорпорированным деревням, а не как предназначенная для ограничения или ущемления каких-либо существующих полномочий или прав любого города или деревни. Любой город или инкорпорированная деревня в целях назначения комиссии по планированию в соответствии с этой статьей должны указать в ордонансе или резолюции, создающих комиссию, тот факт, что она создана в соответствии с этой статьей. Раздел 2. Настоящий акт вступает в силу немедленно. Штат Нью-Йорк, } сс: Офис Секретаря штата. } Я сверил вышеизложенное с оригиналом закона, хранящимся в этом офисе, и настоящим удостоверяю, что оно представляет собой точную выписку из него и полный текст указанного оригинала закона. Митчелл Мэй, Секретарь штата. 3 Законы штата Пенсильвания, Генеральная ассамблея. № 406 от 1913 г. ДОПОЛНЕНИЕ к Акту под названием «Акт, предусматривающий инкорпорацию и управление городами третьего класса», утвержденному двадцать третьего дня мая месяца одна тысяча восемьсот восемьдесят девятого года от Рождества Христова, создающее Департамент городского планирования, определяющее его юрисдикцию и расширяющее ее в целях регулирования прокладки и регистрации планов участков в пределах границ города и на три мили за пределами границ города; а также регулирующее создание и использование определенных общественных благоустройств до утверждения указанных планов указанным департаментом и разрешающее осуществление полномочий, предусмотренных в настоящем документе, парковой или иной муниципальной комиссией. Раздел 1. Да будет постановлено и т. д., что настоящим создается дополнительный исполнительный департамент в управлении городов третьего класса, именуемый Департаментом городского планирования, во главе с Комиссией городского планирования в составе пяти лиц, назначаемых мэром и советами. Первоначально один член указанной комиссии назначается сроком на один год, один член — на два года, один член — на три года, один член — на четыре года и один член — на пять лет, а в последующем ежегодно член указанной комиссии назначается сроком на пять лет. Назначение для заполнения случайной вакансии производится только на оставшуюся часть срока. Все члены указанной комиссии проживают в зоне юрисдикции указанной комиссии, как определено ниже. Они могут принимать и изменять правила и регламенты для собственной организации и процедуры, не противоречащие ордонансам города и законам Содружества. Они выполняют свои обязанности безвозмездно и ежегодно представляют мэру и советам отчет о своей деятельности. Они могут нанимать инженеров и других лиц, чьи оклады и заработная плата, а также другие необходимые расходы комиссии обеспечиваются за счет надлежащего ассигнования советами. Раздел 2. Клерки совета при внесении передают в Комиссию городского планирования для ее рассмотрения копию всех ордонансов и законопроектов, а также всех поправок к ним, касающихся размещения любого общественного здания города; а также размещения, продления, расширения, сужения, увеличения, украшения и обустройства парковками любой улицы, бульвара, парковой дороги, парка, детской площадки или иного общественного земельного участка; а также переноса, упразднения, сокращения, изменения использования или любого другого изменения городского плана в отношении любого из вышеперечисленного; а также размещения любого моста, туннеля и метрополитена, либо любой наземной, подземной или надземной железной дороги. Указанная комиссия обладает правом отклонять любые из указанных ордонансов, законопроектов или поправок, каковое отклонение, однако, должно быть доведено до сведения советов в письменной форме в течение десяти дней с момента внесения указанных ордонансов; однако такое отклонение не действует в качестве вето. Раздел 3. Комиссия городского планирования может составлять или поручать составлять и представлять советам, а по своему усмотрению обеспечивать публикацию карт города или любой его части, включая территорию, простирающуюся на три мили за пределы границ города, отображающих улицы и автомагистрали и другие природные и искусственные объекты, а также предлагаемые ею места для любых новых общественных зданий, общественно-делового центра, улицы, парковой дороги, парка, детской площадки или любого другого общественного земельного участка или общественного благоустройства, либо любого расширения, продления или переноса таковых, либо любого изменения городского плана, сочтенного ею целесообразным; и она может время от времени вносить в советы рекомендации относительно любых таких вопросов и дел, упомянутых выше, для принятия мер советами по ним; и при этом учитывать текущие условия и будущие потребности и рост города, распределение и относительное расположение всех основных и других улиц и железных дорог, водных путей и всех других средств общественного передвижения и деловых коммуникаций, а также распределение и относительное расположение всех общественных зданий, общественных земельных участков и открытых пространств, предназначенных для общественного использования. Раздел 4. Комиссия городского планирования может вносить рекомендации любым государственным органам либо любым корпорациям или физическим лицам в указанных городах в отношении размещения любых зданий, сооружений или работ, подлежащих возведению или строительству ими. Раздел 5. Все планы, схемы или повторные схемы земель, разбитых на строительные участки, а также улицы, проулки или другие части таковых, предназначенные для передачи в общественное пользование либо для использования покупателями или собственниками участков, фасадом выходящих на них или примыкающих к ним, и расположенные в пределах границ города или на расстоянии трех миль за их пределами, подлежат представлению в Комиссию городского планирования и утверждению ею до их регистрации. И запрещается принимать или регистрировать такой план в каком-либо государственном учреждении, если на нем не проставлено посредством отметки или иным образом одобрение Комиссии городского планирования. Отклонение любого такого плана Комиссией городского планирования считается отказом от предполагаемой передачи, отображенной на нем. Утверждение комиссии считается принятием предполагаемой передачи; но оно не налагает на город никаких обязанностей в отношении содержания или благоустройства любых таких переданных частей до тех пор, пока надлежащие органы города не осуществят фактическое присвоение таковых путем вступления во владение, использования или благоустройства. Никакая канализационная, водопроводная или газовая магистраль, трубы или иное благоустройство не подлежат голосованию или созданию в пределах зоны юрисдикции указанной комиссии для использования любыми такими покупателями или собственниками; также никакое разрешение на подключение или иное использование любого такого существующего благоустройства или сделанного по любой иной причине не выдается любым таким покупателям или собственникам до тех пор, пока такой план не будет утвержден таким образом. Когда предел юрисдикции в три мили за пределами границ города, как предусмотрено в этом разделе, может вступать в противоречие с зоной аналогичного характера, связанной с другим городом третьего класса, юрисдикция указанной комиссии распространяется только до точки, равноудаленной между границами города и границами указанного муниципалитета. Раздел 6. Указанным містам надлежит посредством ордонанса предусматривать осуществление всех прав и полномочий, возложенных настоящим документом на Комиссию городского планирования, парковой комиссией или аналогичным муниципальным бюро либо комиссией, уполномоченными в соответствии с действующими законами. И ни одно лицо, занимающее должность в правительстве любого из указанных городов, за исключением мэра, членов советов или членов комиссий, не признается не имеющим права работать в качестве члена Комиссии городского планирования. Раздел 7. Все акты и части актов, противоречащие настоящему акту, отменяются. Утверждено — 16-го дня июля, 1913 г. н. э. Джон К. Тенер. Вышеизложенное является подлинной и точной копией Акта Генеральной ассамблеи № 406. Роберт Макафи, Секретарь Содружества. 4 Законы штата Нью-Джерси, 1913 г. Гл. 72 АКТ, позволяющий городам первого класса в этом штате предусматривать создание комиссии по плану города и выделять средства для нее, а также определяющий ее обязанности. Да будет постановлено Сенатом и Генеральной ассамблеей штата Нью-Джерси: 1. В городах первого класса мэру разрешается назначать комиссию, известную как «Комиссия по плану города», в составе не более чем девяти граждан такого города, и сроки полномочия всех таких членов комиссии начинаются первого января, следующего за датой их назначения в таком городе. Всякий раз, когда в соответствии с этим актом назначаются члены комиссии, сроки полномочия таких членов комиссии делятся на категории продолжительностью один, два и три года, и мэр определяет, какие из таких членов комиссии занимают такие соответствующие должности при первом назначении, и делит указанных членов комиссии по возможности на такие категории, и указанные члены комиссии, назначенные впервые, как указано выше, занимают свои должности в течение одного, двух и трех лет соответственно. Все последующие назначения осуществляются сроком на три года, и в случае возникновения какой-либо вакансии назначение для ее заполнения осуществляется на оставшийся срок полномочий. Любая существующая в настоящее время комиссия по плану города в любом таком городе сохраняется, но с полномочиями и обязанностями, предусмотренными в настоящем документе, до назначения новых членов комиссии в соответствии с положениями этого акта. 2. Такие комиссии выполняют свои обязанности безвозмездно, и в обязанности такой комиссии входит периодическая подготовка планов систематического и дальнейшего развития и улучшения такого города. Она обладает правом и полномочиями нанимать экспертов, клерков и секретаря, а также оплачивать их услуги и такие иные расходы, которые такая комиссия может законно нести в рамках полномочий, предоставляемых настоящим документом, включая необходимые издержки, понесенные ее членами при исполнении своих обязанностей в качестве членов указанной комиссии; при условии, однако, что общая сумма, израсходованная таким образом в любой отдельный год, не превышает ассигнование на такой год, предусмотренное ниже. Указанная комиссия по плану города может рассматривать и исследовать любой предмет, способствующий развитию и улучшению такого города, и вносить такие рекомендации, которые сочтет целесообразными относительно его принятия в любой департамент муниципального управления, а также для любых целей составлять или поручать составлять изыскания, планы или карты. 3. Все вопросы, касающиеся размещения и архитектурного оформления любого произведения искусства, статуи или иного мемориала в пределах такого города, передаются в комиссию по плану города для ее рассмотрения и подготовки отчета до принятия окончательного решения по ним. Все планы или повторные планы любых земель в пределах границ такого города подлежат представлению в комиссию по плану города для получения ее рекомендаций до их утверждения. 4. Органу или органам, в ведении которых находятся финансы любого города первого класса, как указано выше, разрешается ассигновать любую сумму, не превышающую двадцать пять тысяч (25 000) долларов в любой год существования такой комиссии, на расходы такой комиссии по плану города, и денежные средства, необходимые для расходов указанной комиссии, подлежат сбору посредством ежегодного налога на недвижимое и личное имущество так же, как собираются другие налоги в таком городе и для него; при условии, однако, что за финансовый год, в котором настоящий акт вступает в силу, такие денежные средства могут быть собраны указанным органом или органами, ведающими финансами такого города, путем ассигнования для этой цели любых средств в казне такого города, не распределенных иным образом, либо путем выпуска и продажи облигаций временного займа или свидетельств об indebtedness; при условии, что такие облигации или свидетельства продаются на публичных или закрытых торгах после надлежащей рекламы по цене не ниже номинала; причем такие облигации несут проценты по ставке не более пяти процентов годовых, а их выплата вместе с процентами обеспечивается в следующем налоговом сборе. 5. Все акты или части актов, противоречащие положениям этого акта, настоящим отменяются. 6. Настоящий акт вступает в силу немедленно. Утверждено 12 марта 1913 г. 5 Специальные акты штата Коннектикут, 1907 г. № 61 Раздел 1. В городе Хартфорд должна существовать комиссия по плану города, которая состоит из мэра, являющегося ее председательствующим лицом, президента совета уличных комиссаров, президента совета парковых комиссаров, городского инженера, двух граждан, ни один из которых не занимает никакой другой должности в правительстве указанного города, одного члена совета олдерменов и одного члена палаты общего совета, назначаемых в порядке, предусмотренном ниже. Раздел 2. Необходимые расходы указанной комиссии оплачиваются городом, но ни одному из ее членов не выплачивается вознаграждение за его услуги в качестве такого члена. Раздел 3. Сроки полномочий членов комиссии.... Раздел 4. Все вопросы, касающиеся размещения любого общественного здания, эспланады, бульвара, парковой дороги, улицы, шоссе, площади или парка, подлежат передаче в указанную комиссию судом общего совета для ее рассмотрения и подготовки отчета до принятия окончательного решения по такому размещению. Раздел 5. Суд общего совета может передавать в указанную комиссию строительство или осуществление любой общественной работы, не входящей явно в компетенцию других советов или комиссий указанного города, и может делегировать указанной комиссии все полномочия, которые указанный совет считает необходимыми для завершения такой работы во всех деталях. Раздел 6. Указанная комиссия может составлять или поручать составлять карту или карты указанного города либо любой его части, отображающие предлагаемые ею места для любого нового общественного здания, эспланады, бульвара, парковой дороги или улицы и уклоны таковых, любые линии и уклоны улиц, зданий и веранд на них, либо для любой новой площади или парка, или любые изменения, сочтенные ею целесообразными в текущем расположении любого общественного здания, улицы, уклонов и линий, площади или парка, и может привлекать экспертные консультации при составлении такой карты или карт. Раздел 7. Указанный город Хартфорд, действуя через указанную комиссию или иным образом, имеет право присваивать, вступать во владение и удерживать в абсолютной собственности недвижимость в пределах своих корпоративных границ для создания эспланад, бульваров, парковых дорог, парковых земель, улиц, шоссе, площадей, участков для общественных зданий и резервных территорий внутри, вокруг, вдоль и ведущих к любой или всем из них; и после создания, разбивки и завершения таких благоустройств может передавать любую недвижимость, приобретенную таким образом и не необходимую для таких благоустройств, с оговорками или без таковых относительно будущего использования и владения такой недвижимостью в целях защиты таких общественных работ и благоустройств, а также их окрестностей, и сохранения видов, внешнего вида, света, воздуха и полезности таких общественных работ. 6 Акты штата Мэриленд, 1910 г. Гл. 144 АКТ о добавлении нового раздела, касающегося создания Комиссии по плану города, в Статью 4 под названием «Город Балтимор» Свода публичных местных законов штата Мэриленд, размещаемого непосредственно после Разделения 200 и именуемого Разделом 200a. Раздел 1. Да будет постановлено Генеральной ассамблеей штата Мэриленд, что новый раздел настоящим добавляется в Статью 4 под названием «Город Балтимор» Свода публичных местных законов штата Мэриленд, размещается непосредственно после Раздела 200, именуется Разделом 200a и гласит следующее: 200a. Создается Комиссия по плану города в составе Мэра города Балтимор и восьми других членов, назначаемых Мэром в порядке, предписанном в Разделе двадцать пять этой Статьи, которые занимают свои должности, как предусмотрено в указанном разделе, и выполняют свои обязанности безвозмездно; один из указанных членов комиссии является президентом указанной комиссии и назначается таковым Мэром; указанная комиссия может избирать секретаря, которому выплачивается оклад, предусмотренный ордонансом, и который выполняет такие обязанности, которые время от времени предписываются указанной комиссией. Указанная комиссия расследует все планы, предложенные для строительства или расширения общественных магистралей в городе Балтимор и создания общественно-делового центра или других общественных благоустройств в связи с ними, и периодически сообщает результаты таких расследований Мэру и Городскому совету, а также выполняет другие обязанности и осуществляет другие полномочия, которые могут быть делегированы ей или предписаны ордонансами, не противоречащими этой Статье. 7 Устав города Кливленд Adopted July 1, 1913 Раздел 77. Комиссия по плану города. Создается комиссия по плану города, назначаемая мэром, с полномочиями контролировать в порядке, предусмотренном ордонансом, оформление и размещение произведений искусства, которые являются или могут стать собственностью города; план, оформление и размещение общественных зданий, гаваней, мостов, виадуков, уличного оборудования и других сооружений и принадлежностей; демонтаж, перенос и изменение любых таких работ, принадлежащих городу; размещение, расширение и разбивку улиц, парков и других общественных мест, а также новых зон; а также подготовку планов будущего физического развития и благоустройства города. 8 Законы штата Пенсильвания. Генеральная ассамблея. № 226, 1913 г. ЗАКОН о создании пригородных столичных округов на территориях, расположенных в пределах двадцати пяти миль от границ городов первого класса; о создании Департамента пригородного столичного планирования и назначении пригородных столичных комиссий по планированию для таких округов; об определении их полномочий и обязанностей; а также о введении сборов с городов, боро и тауншипов, находящихся в их пределах. Поскольку создание пригородных столичных комиссий по планированию, обладающих юрисдикцией в отношении территории, примыкающей к городам первого класса, является желательным в целях обеспечения ее надлежащего развития путем сотрудничества различных местных органов власти в вопросах, касающихся их общего благосостояния; и Поскольку желательно осуществлять координацию усилий с городскими столичными комиссиями по планированию, относящимися непосредственно к самим городам первого класса, везде, где таковые существуют: Раздел 1. Постановляется и т. д., что в целях обеспечения скоординированных, комплексных планов шоссе и дорог, парков и бульваров, а также всех других средств связи между ними, водоснабжения, канализации и очистки сточных вод, сбора и утилизации мусора, жилищного строительства, санитарии и охраны здоровья, детских площадок, общественных центров и других общественных улучшений, как предусмотрено ниже, территории, окружающие города первого класса и расположенные в пределах двадцати пяти миль от их границ, независимо от того, находятся ли они в одном или нескольких округах, а также в целях предотвращения потерь от ненужного дублирования, районы, включенные в пределы двадцати пяти миль от границ городов первого класса, должны именоваться пригородными столичными округами городов первого класса Пенсильвании. Если какой-либо город, боро или тауншип частично находится в пределах двадцатимильного лимита, а частично за его пределами, то весь такой город, боро или тауншип должен рассматриваться как находящийся в пределах пригородного столичного округа. Раздел 2. Для каждого пригородного столичного округа должен быть создан исполнительный департамент, именуемый Департаментом пригородного столичного планирования, во главе которого стоит пригородная столичная комиссия по планированию. Раздел 3. Пригородная столичная комиссия по планированию назначается губернатором штата Пенсильвания и состоит из пятнадцати членов, которые могут или не могут занимать другие государственные должности, оплачиваемые или нет, причем двенадцать из них должны быть жителями соответствующего округа, а трое — жителями упомянутого города первого класса; пять членов назначаются сроком на один год, пять — на два года, пять — на три года; в дальнейшем каждое назначение производится сроком на три года. Назначение для заполнения случайной вакансии производится на оставшуюся часть срока. Кворум составляет девять членов. Пригородная столичная комиссия по планированию принимает и изменяет правила и регламенты своей организации и процедуры, не противоречащие законам Содружества. Из числа своих членов она избирает председателя и заместителя председателя. Каждый член работает безвозмездно. На или до десятого января каждого года Комиссия обязана представлять мэру каждого города, советам каждого боро, комиссарам каждого тауншипа первого класса и супервайзерам каждого тауншипа второго класса в пределах пригородного столичного округа, мэру упомянутого города первого класса и губернатору штата Пенсильвания отчет о своей деятельности и рекомендациях. Комиссия может нанимать секретаря, инженеров и других экспертов и лиц, чьи оклады и заработная плата, а также все другие необходимые расходы Комиссии и ее членов обеспечиваются в порядке, изложенном ниже. Раздел 4. Пригородная столичная комиссия по планированию составляет или организует составление и представляет соответствующим органам власти округа, а также, по своему усмотрению, обеспечивает публикацию карты или карт всего округа либо любой его части или частей, показывающих любые или все транспортные системы, шоссе и дороги, парки, бульвары, системы водоснабжения, канализации и очистки сточных вод, сбора и утилизации мусора, жилищного строительства, санитарии, детских площадок и общественных центров либо другие естественные физические особенности округа; и она подготавливает планы для любых новых или расширенных объектов связи, парков, бульваров, систем водоснабжения, канализации, очистки сточных вод, утилизации мусора, разбивки земельных участков и жилищного строительства, детских площадок и общественных центров либо любых других общественных улучшений, которые повлияют на характер округа в целом или более чем одной политической единицы в пределах округа, либо любого расширения, продления или переноса таковых, либо любых изменений в существующих планах тауншипов, боро или городов, которые она сочтет целесообразными. И она периодически направляет рекомендации соответствующим органам власти относительно любых таких вопросов или предметов, упомянутых выше, для принятия мер соответствующими законодательными, административными или правительственными органами; при этом она учитывает текущие условия, будущие потребности и рост округа, а также распределение и относительное расположение всех основных и прочих улиц, железных дорог, водных путей и всех других средств общественного передвижения и деловых коммуникаций, а также распределение и относительное расположение всех общественных зданий, общественных территорий и открытых пространств, предназначенных для общественного использования, а также планирование, подразделение и разметку для городского использования частных земель, поступающих на рынок в разное время. Раздел 5. Любой город, боро или тауншип в пределах любого пригородного столичного округа может обратиться к пригородной столичной комиссии по планированию этого округа с запросом о подготовке планов относительно любого из вопросов, изложенных в разделе چهار (four) настоящего акта; после чего комиссия обязана оперативно подготовить такие планы. Раздел 6. Пригородная столичная комиссия по планированию может давать рекомендации любым государственным органам, корпорациям или частным лицам в указанных округах в отношении размещения любых зданий и сооружений, подлежащих строительству ими. Раздел 7. Планы, составленные и представленные соответствующим органам власти пригородной столичной комиссией по планированию в соответствии с разделами 4, 5 и 6, должны рассматриваться такими соответствующими органами и соблюдаться ими в той мере, в какой это будет определено каждым органом: При этом однако, что положения настоящего акта не должны ограничивать или каким-либо образом затрагивать положения акта под названием «Акт о создании Департамента здравоохранения и определении его полномочий и обязанностей», утвержденного двадцать седьмого дня апреля тысяча девятьсот пятого года по Рождеству Христову; либо положения акта под названием «Акт о сохранении чистоты вод штата в целях охраны общественного здоровья», утвержденного двадцать второго дня апреля тысяча девятьсот пятого года. Раздел 8. На или до десятого января каждого года Комиссия подготавливает смету своих расходов на предстоящий год, подробно излагая, насколько это возможно, статьи, из которых состоит такая смета; и обеспечивает распределение суммы своих расходов, исчисленных таким образом, после вычета наличных средств и неоплаченных сборов, в качестве сборов с городов, боро и тауншипов в пределах округа пропорционально их налоговым реестрам. Постатейная смета расходов и ведомость ставок сборов заносятся в протоколы Комиссии, которые должны быть открыты для общественного ознакомления в любое время. Каждый сбор при условии его заверения председателем и секретарем Комиссии составляет обременение на казначейство соответствующего города, боро и тауншипа, и его немедленная уплата должна быть обеспечена незамедлительно. Комиссия имеет право обеспечивать уплату сборов посредством судебных исков о выдаче судебного приказа (mandamus) или иным образом: при этом ставка сбора не должна превышать одну десятую милла. Утверждено — 23-го дня мая 1913 г. н. э. ДЖОН К. ТЕНЕР. Ниже приводится верная и точная копия Акта Генеральной ассамблеи № 226. Роберт Макафи, Секретарь Содружества. 9 Законы штата Пенсильвания. Генеральная ассамблея. № 456, 1913 г. АКТ о внесении изменений в акт под названием «Акт о создании художественного жюри для городов первого класса и определении его полномочий и обязанностей», утвержденный двадцать пятого дня мая тысяча девятьсот седьмого года по Рождеству Христову. Раздел 1. Постановляется и т. д., что раздел 3 акта под названием «Акт о создании художественного жюри для городов первого класса и определении его полномочий и обязанностей», утвержденного двадцать пятого дня мая тысяча девятьсот седьмого года, который гласит: «Раздел 3. Члены жюри работают безвозмездно и из своего состава избирают президента и секретаря сроком на один год и до избрания их преемников. Жюри имеет право принимать собственные регламенты процедуры и устанавливать правила представления на его рассмотрение всех вопросов, входящих в его юрисдикцию. Пять членов составляют кворум. Советы указанного города предусматривают в порядке ордонанса необходимые расходы жюри, включая оклады такого клерка или клерков, которые могут потребоваться и быть назначены мэром указанных городов», настоящим изменяется так, чтобы он гласил: Раздел 3. Члены жюри работают безвозмездно и из своего состава избирают президента и вице-президента сроком на один год и до избрания их преемников. Жюри имеет право принимать собственные регламенты процедуры и устанавливать правила представления на его рассмотрение всех вопросов, входящих в его юрисдикцию. Пять членов составляют кворум. Жюри имеет право нанимать секретаря и таких клерков, стенографисток и других помощников, какие ему могут потребоваться. Все сотрудники жюри освобождаются от действия положений акта о регулировании и совершенствовании государственной службы городов первого класса, утвержденного пятого марта тысяча девятьсот шестого года. Советы указанного города предусматривают в порядке ордонанса необходимые расходы жюри, включая оклады его сотрудников. Раздел 2. Настоящим в указанный акт вносятся дальнейшие изменения путем добавления следующего: Раздел 7. Никакое строительство или возведение в городе первого класса любого здания, моста или его подходных путей, арки, ворот, забора или другого сооружения или крепления, оплачиваемого полностью или частично за счет ассигнований из городской казны или других общественных фондов, либо для которого город или иной государственный орган должен предоставить участок, не должно начинаться, если его проект и предполагаемое местоположение не были представлены жюри по меньшей мере за шестьдесят дней до их окончательного утверждения должностным лицом или иным лицом, уполномоченным на заключение контракта. Одобрение жюри также требуется в отношении всех сооружений или креплений, принадлежащих любому лицу или корпорации, которые возводятся на любом шоссе, водном потоке, озере, сквере, парке или другом общественном месте в пределах города либо выступают над ними, за исключением случаев, предусмотренных в разделе 6 настоящего акта. В актах на землю, оформленных любым городом первого класса, могут устанавливаться ограничения, требующие, чтобы дизайн и расположение сооружений, подлежащих изменению или возведению на них, предварительно одобрялись художественным жюри такого города. Ничто, требующее одобрения жюри, не должно возводиться или изменяться в дизайне или местоположении без его одобрения. Если жюри не принимает мер по любому вопросу, представленному на его рассмотрение, в течение шестидесят дней после такого представления, его одобрение представленного вопроса считается презумируемым. Утверждено — 24-го дня июля 1913 г. н. э. ДЖОН К. ТЕНЕР. Вышеизложенное является верной и точной копией Акта Генеральной ассамблеи № 456. Роберт Макафи, Секретарь Содружества. СНОСКИ: [166] См. стр. 248 настоящего Приложения по поводу поправки, принятой в 1913 году. ПРИЛОЖЕНИЕ Б ВЫДЕРЖКИ ИЗ ОТЧЕТА ОБ АНГЛИЙСКИХ И КОНТИНЕНТАЛЬНЫХ СИСТЕМАХ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЛИ ДЛЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ НУЖД Из документов Массачусетса, 1904 г. Документ Палаты представителей № 288 от 1904 г. и Документ Палаты представителей № 1096 от 1904 г. ОТЧЕТ КОМИТЕТА Из представленных нам материалов со всей очевидностью следует, что существующая система прокладки новых улиц либо расширения или изменения существующих, при которой изымается лишь земля, непосредственно необходимая для улицы, особенно в тех частях городов, которые застроены существующими зданиями, влечет за собой серьезные общественные неудобства; и краткого рассмотрения этого вопроса достаточно, чтобы показать, что данная трудность присуща самой системе и будет сохраняться до тех пор, пока не будет разработана какая-либо модификация этой системы. Земля, примыкающая к любой существующей улице, разделена и скомпонована в участки, которые, насколько позволяют обстоятельства, приспособлены к улице в ее нынешнем состоянии, а находящиеся на них здания построены в соответствии с этим. Любое расширение улицы не только уничтожает существующие здания, но, уменьшая размер примыкающих участков, оставляет остатки или обрезки многих из них такой формы и размера, что они абсолютно не подходят для возведения надлежащих зданий, если и до тех пор, пока эти остатки не будут объединены со смежными владениями, как правило, с теми, что находятся в тыльной части, которые тем самым получают возможность выйти на новые линии улицы. Та же ситуация обнаруживается, и часто в еще большей степени, когда новая артерия прокладывается через существующие кварталы, застроенные зданиями. Следовательно, при расширении существующей улицы или прокладке новой магистрали по нынешней системе участки на одной или обеих сторонах новой либо расширенной улицы остаются в таком состоянии, что до проведения перепланировки на них невозможно возвести никакие подходящие здания, и общественная выгода, которая должна быть извлечена от улучшения, в значительной степени утрачивается. Улица может быть ценной как транспортная магистраль или дорога для транзитного движения, но не для целей бизнеса или проживания; яркие примеры этого были представлены комитету в связи с уличными улучшениями в городе Бостоне. Мало того, что подобная ситуация представляет собой большой недостаток для города, препятствуя и порой предотвращая его надлежащее развитие, нетрудно заметить, что такое положение дел чрезвычайно затрудняет сбор сборов за улучшение недвижимости, поскольку выгода для окружающих владений, которая должна проистекать от улучшения, фактически не получается до тех пор, пока эти остатки или обрезки не будут объединены со смежными участками — процесс, который при существующей системе может занять годы. Нередко случается, что владельцы этих остатков, желая извлечь из них хоть какой-то доход тем временем, возводят на них временные строения, не предназначенные для нормального проживания или использования; и такие строения слишком часто намеренно делаются неприглядными как по внешнему виду, так и по характеру их использования, с целью принудить к выкупу таких остатков по завышенным ценам; в результате новая магистраль, которая должна быть украшением города, в течение долгого времени после своего сооружения часто обезображивается неприглядными и нездоровыми строениями, что наносит прямой ущерб общественным интересам. Эти результаты, кажущиеся неизбежными при существующей системе, могут препятствовать осуществлению столь необходимых улучшений улиц. Кроме того, считается, что изъятие целых владений вместо изъятия большей части и оставления нежелательного остатка существенно не увеличило бы первоначальные расходы на мероприятие; поскольку город, изымающий по существующей системе столь значительную часть владения, что оставшаяся часть становится непригодной для целей строительства, часто вынужден выплачивать за стоимость изъятой части и за ущерб оставшейся части практически столько же, сколько ему пришлось бы заплатить за все владение целиком. Сказанное выше указывает на те общественные соображения, которые делают желательным изменение существующей системы. Однако имеется и другая сторона вопроса, а именно точка зрения частного владельца, рассмотрение которой, судя по всему, ведет к тому же выводу. Нередко случается, что владелец, бо́льшая часть владения которого обязательно изымается для общественных работ, предпочел бы не оставаться с остатком на руках и, если бы представилась возможность, добровольно попросил бы город изъять все владение целиком. Многие признают, что в отношении рыночной стоимости целого владения возникает меньше поводов для расхождения во мнениях, чем по более сложному вопросу о стоимости изъятой части и ущербе для остатка вследствие такого изъятия; и поэтому система, при которой город мог бы приобретать все владение целиком, обеспечила бы большую легкость в урегулировании убытков и меньшую вероятность судебных разбирательств по связанным с этим вопросам. Это право частного владельца требовать изъятия всего владения, когда остаток после вычета того, что реально необходимо для общественных работ, оказывается непригодным для возведения соответствующих зданий или уменьшается ниже определенной площади, почти повсеместно признано как в Англии, так и на континенте Европы. Оно также получило признание в этом штате в главе 159 Актов 1867 года, касающейся расширения Оливер-стрит в городе Бостоне, каковой акт, после наделения города полномочиями возлагать стоимость благоустройства на примыкающие владения, предусматривал, что любой владелец, часть земли которого была изъята, мог до проведения оценки заявить о передаче своего владения целиком городу, который должен был выплатить за него полную стоимость, каковой она была до осуществления благоустройства, и получал право перепродать часть, не требующуюся для новой улицы. The constitutionality of this act was upheld in the case of Dorgan vs. Boston, 12 Allen, 223. Что касается приобретения путем принудительного изъятия земли за пределами границ конкретной общественной работы, мы обнаруживаем, что преобладали две различные системы: 1. Изъятие в дополнение к земле, фактически требующейся для общественной работы, всего имущества в определенных границах по соседству с предполагаемой работой; перепланировка границ участков приобретенного имущества; и распоряжение этим имуществом путем продажи или аренды в пользу города. 2. Изъятие в дополнение к земле, фактически требующейся для общественной работы, лишь тех остатков или обрезков участков, которые в результате изъятия для общественной работы останутся такой формы и размера, что будут непригодны для возведения надлежащих зданий; а также таких частей смежных владений, приобретение которых в силу отказа их владельцев выкупить эти остатки окажется необходимым для создания надлежащих строительных участков, примыкающих к предполагаемой улице. В пользу первой системы утверждалось, что в результате осуществления предполагаемой общественной работы произойдет рост стоимости окружающих владений, вызванный не действиями их владельца, а исключительно действиями общественного органа и за счет общественных средств; что несправедливо, чтобы такой рост стоимости не доставался общественности, расходованием денег которой он исключительно обусловлен; что метод приобретения примыкающего имущества по соседству является лучшим способом обеспечения такой выгоды для общественности; что он намного проще и справедливее любой системы сбора сборов за улучшение недвижимости; и что если владельцам примыкающего имущества выплачивается его полная стоимость до проведения улучшения, у них нет причин для жалоб. Именно эта система по существу была принята для важных улучшений улиц во многих городах Великобритании, Бельгии, Швейцарии и Италии и, как нам сообщают, в целом оказалась успешной в своем применении, и считается, что в определенных случаях она существенно снизила стоимость общественных улучшений. Против этой системы выдвигаются возражения, что государство не должно лишать частного владельца его имущества просто для того, чтобы общественная работа выполнялась с меньшими затратами за счет перепродажи приобретенного таким образом имущества; что расходы на общественные работы должны покрываться за счет налогообложения, а не путем изъятия частного имущества с единственной целью пополнения государственной казны за счет его перепродажи; что полномочия по изъятию имущества для таких целей, как предполагается первой системой, фактически представляют собой право ввязываться в спекуляции с землей, что может привести к плачевным результатам. В случае наших городов существует дополнительное возражение: принятие такой системы могло бы легко вывести первоначальные расходы на предприятие за рамки долгового лимита муниципалитета. В поддержку второй системы утверждается, что цели общественной необходимости и удобства, ради которых может правомерно изыматься частное имущество, могут быть полностью достигнуты путем ограничения изъятия — в дополнение к земле, фактически требующейся для общественной работы, — лишь такими остатками участков, которые сами по себе непригодны для целей нормального строительства, и присоединением их к смежным владениям, при необходимости в принудительном порядке; и что право изымать частное имущество не должно распространяться за эти спасительные пределы. Такова система, которая, будучи первоначально созданной для города Парижа, теперь распространена на многие другие важные города Франции, и при помощи которой были осуществлены многие из их великих улучшений; и такая система, судя по всему, при справедливом и разумном применении должна полностью отвечать нашим потребностям. В представленном здесь проекте акта мы по существу приняли этот план и полагаем, что переходить к рассмотрению более масштабной схемы будет время тогда, если предложенный план после честной проверки окажется недостаточным для наших нужд. Представляется, что для придания такой системе ее полной ценности и эффективности ее действие должно распространяться на земельные участки, находящиеся в границах улиц, которые упраздняются вследствие прокладки новых улиц, с тем чтобы такие участки могли быть присоединены к примыкающей к ним земле. Это было признано целесообразным при практическом применении закона во Франции; и в представленном здесь проекте такого закона мы попытались предусмотреть такое дополнительное положение. Что касается положений об изъятии земли смежного владельца, который не принимает предложение города выкупить у него участок, приобретенный городом за пределами границ предполагаемой общественной работы, следует добавить, что, по нашему мнению, такие изъятия на практике будут происходить довольно редко. Такие владельцы обычно стремятся приобрести участки, обеспечивающие им доступ к новым или расширенным шоссе, если это можно сделать по справедливым ценам, но не желают платить заоблачные цены, которые часто запрашивают за такие участки. Поскольку самый факт приобретения городом остатка или обрезка участка по предложенному акту свидетельствовал бы о том, что было вынесено решение о непригодности этого остатка самого по себе для возведения зданий, единственное использование, которое можно было бы последовательно найти для него, состояло бы либо в том, чтобы оставить его открытым, уничтожая тем самым полезность значительной части уличного фронта, либо в том, чтобы объединить его со смежным владением; и если бы владелец смежного владения чувствовал, что перед городом открыты лишь два возможных пути: либо оставить участок незастроенным, либо продать его ему, — он, вероятно, предложил бы за него лишь символическую сумму. Целью этих положений, следовательно, является предоставление городу возможности получать справедливые цены за эти остатки и контролировать характер их застройки. Нас настоятельно призывали рассмотреть и мы рассмотрели желательность настаивания на определенных архитектурных требованиях в целях обеспечения большей симметрии и гармонии в строениях, которые выходят на наши главные проспекты и обрамляют их. Нам показалось, что такие требования не могут быть должным образом включены в такой акт, как представленный нами, и, вероятно, выходят за рамки нашего мандата. Тем не менее мы предусмотрели, что при распоряжении любой землей, приобретенной за пределами линий новой улицы, город может налагать на нее ограничения; и мы рассчитываем, что при формулировании этих ограничений должное внимание будет уделено обеспечению архитектурной симметрии новой улицы. По нашему мнению, для города часто было бы большой пользой налагать такие ограничения на ограниченный срок на всю недвижимость, примыкающую к новой или расширенной улице; и это можно было бы делать независимо от того, были ли какие-либо части такой недвижимости приобретенные городом или нет; иными словами, даже если бы улица прокладывалась по действующим законам о шоссе. Хотя попытка воплотить детали таких ограничений в общем акте может оказаться нежелательной, полномочия по введению таких разумных ограничений, какие будут признаны необходимыми для обеспечения архитектурной симметрии новой улицы, могли бы быть предоставлены общим актом, содержащим положения о выплате убытков, если таковые возникают в результате осуществления таких полномочий. Следует отметить, что этот вопрос успешно решался в связи с новыми улицами Лондона путем требования о том, чтобы планы и фасады новых зданий, подлежащих возведению на них, представлялись на утверждение муниципальных властей, каковое утверждение, однако, не должно «необоснованно задерживаться»; а также путем обеспечения принятия решения по планам третейским судьей, а именно архитектором, выбранным президентом Королевского института архитекторов, в случае если город и частные владельцы не смогли прийти к соглашению. Вопрос о конституционности предлагаемого законопроекта, разумеется, вставал сам собой и заслуживает тщательного рассмотрения. Тем не менее Комитет придерживается мнения, что в намерение Легислатуры при принятии резолюции, в соответствии с которой был назначен Комитет, не входило то, чтобы Комитет пытался консультировать Легислатуру по этому важному вопросу конституционного права. Верховный судебный суд согласно конституции (глава III, статья 2) является советником Легислатуры по таким вопросам, и любая палата Легислатуры наделена полномочиями требовать по ним мнения судей этого суда. Тем не менее представляется уместным обратить внимание Легислатуры на тот факт, что закон, который уполномочивал бы муниципалитет изымать те участки, значительная часть которых фактически необходима для общественной работы так, что оставшаяся часть не будет иметь такого размера или формы, которые подходят для возведения надлежащих или здоровых зданий, не встретил бы столь серьезных или веских конституционных возражений, как тот, который исключительно с целью достижения экономии при осуществлении данной общественной работы уполномочивал бы муниципалитет изымать частное имущество в гораздо больших масштабах, чем требуется для работы, и за счет продажи излишков получать выгоду от прироста стоимости, приданного этим излишкам рассматриваемой общественной работой. Изъятие всех тех владений, остатки которых не подходят для возведения надлежащих зданий, вполне может рассматриваться как изъятие для тех общественных нужд, ради которых поддерживаются строительные регламенты и правила, ограничивающие высоту зданий в общественных зонах. Более того, верховный суд этого штата в деле об ограничениях на Копли-сквер (Attorney General vs. Williams, 174 Mass. 476, 478) сформулировал принцип о том, что «те виды использования, которые должны считаться общественными в отношении права Легислатуры принуждать физическое лицо расставаться со своим имуществом за компенсацию и разрешать или предписывать налогообложение для его оплаты, расширяются и увеличиваются по мере прогресса народа в образовании и культуре. Многие вещи, которые столетие назад были предметами роскоши или были вовсе неизвестны, ныне стали предметами первой необходимости». И эти принципы широко признаны сегодня. Объединение таких остатков или обрезков со смежными владениями — либо путем их продажи владельцам таких владений, либо путем изъятия такой части таких владений, которая в сочетании с такими обрезками составит участки, пригодные для возведения надлежащих или здоровых зданий, — представляется существенным, если должны быть достигнуты общественные цели, ради которых изымаются такие обрезки; и право разрешать такие изъятия смежных владений, по-видимому, вытекает из этого, если изъятие остатков рассматривается как изъятие для общественных нужд. Несомненно, существуют случаи, в которых Легислатура могла бы разрешить изъятие всей земли, входящей в определенный район, и ее последующую перепродажу. Представляется очевидным, что такое право существует всякий раз, когда подобный шаг желателен для ликвидации вредных воздействий (nuisance) или устранения условий, враждебных общественному здоровью; и что Легислатура может уполномочить муниципалитет после ликвидации вредных воздействий или устранения таких условий перепродать всю приобретенную собственность или любую ее часть. Эти полномочия осуществлялись неоднократно, причем самым ярким примером, пожалуй, была глава 308 Актов 1867 года, касающаяся района Черч-стрит в Бостоне, конституционность которой была поддержана в деле Dingley vs. Boston, 100 Mass. 554. Могут существовать и другие случаи, в которых такие расширенные изъятия были бы поддержаны, но для целей законодательства, рекомендованного нами, рассмотрение таких случаев вряд ли представляется необходимым. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОПЕРАЦИИ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ В СВЯЗИ С УЛУЧШЕНИЕМ УЛИЦ В ПАРИЖЕ И ЛОНДОНЕ, Документ Палаты представителей № 288 (стр. 53–56) Опыт Парижа и Лондона учит, что для города неразумно пытаться возместить часть стоимости улучшений улиц путем изъятия большего количества земли, чем требуется для самих улиц, с целью перехвата прироста стоимости, который улучшения могут придать примыкающей земле. В этом отношении опыт провинциальных городов Англии существенно не отличался от опыта Лондона и Парижа. Опыт учит, что, хотя влияние улучшений улиц на стоимость земли часто неопределенно, в целом наблюдается рост стоимости, который существенно снизил бы стоимость улучшений улиц, если бы города могли взыскивать этот прирост посредством так называемого «возмещения расходов» (recoupment). Но до сих пор «неэффективность управления» сводила на нет усилия городов по сбору так называемого незаработанного прироста стоимости, возникающего вследствие улучшений улиц. Эта неэффективность управления стала результатом перманентной неспособности общественного мнения исправить практику жюри выносить присуждения «вопреки фактам и закону» в отношении лиц, чья земля изымается для общественных нужд, а также перманентной неспособности Легислатуры исправить очевидные недостатки закона. Для этой неспособности общественного мнения и Легислатуры существуют различные причины. Во-первых, оказалось совершенно невозможно преодолеть общественное сочувствие к частному лицу, против которого действовал город. Это сочувствие во многом основано на неискоренимом в сознании среднестатистического гражданина представлении о том, что город, как и государство, располагает большими ресурсами, из которых он может черпать и которые может пополнять, никоим образом не затрагивая гражданина. Это сочувствие к индивиду и этот оптимизм в отношении ресурсов города действовали тем свободнее от контроля, что законы, уполномочивающие города пускаться в земельные спекуляции с целью возмещения части стоимости улучшений улиц, принимались не в ответ на какое-либо общее или непреодолимое убеждение массы граждан в том, что стоимость улучшений улиц должна быть снижена. Среднестатистический человек не проявляет постоянного интереса к вопросу о стоимости общественных улучшений; и законы подобного рода принимаются лишь в результате активности небольшой группы граждан, которые остро осознают необходимость бережливого расходования ресурсов города. Когда такие законы, принятые без поддержки интеллектуального и непреодолимого общественного духа, начинают применяться рядовым присяжным, интересы города неизбежно упускаются из виду в стремлении проявить полную справедливость по отношению к индивиду, чье имущество город изымает в порядке принудительных полномочий. Обращаясь далее к вопросу о том, смогли ли города, чья деятельность была исследована, продать с наибольшей выгодой приобретенные земли, ответ снова будет отрицательным. Барон Осман, подводя итог своему огромному опыту городской и частной деятельности в Париже в 1852–1869 годах, говорил, что у частного предпринимательства есть бесчисленные способы поддержания и развития недвижимости, которые город не может ни изобрести, ни имитировать. В заключение можно добавить, что в Париже с 1876 года существовало чрезвычайно разумное меньшинство, которое считало, что город не должен сам осуществлять больше никаких улучшений улиц, а должен предоставить такую деятельность частному предпринимательству, субсидируя последнее для этих целей. В Лондоне Столичный совет по общественным работам сменился в 1889 году Лондонским окружным советом. Последний орган в 1890 году обратился к Парламенту за разрешением дополнить практику «возмещения расходов» так называемой американской практикой введения налога на улучшение недвижимости, повысившейся в стоимости в результате общественных улучшений. Можно, пожалуй, пойти дальше и сказать, что Лондонский окружной совет был готов сделать своей главной опорой практику введения налога на улучшение и отвести практике возмещения вспомогательную роль. Как бы то ни было, Лондонский окружной совет с 1890 по 1898 год отказывался приступать к каким-либо крупным схемам улучшений, поскольку Парламент отказывался предоставить ему право использовать систему улучшений в той мере, в какой он желал ее использовать. В 1898 или 1899 году Парламент уступил, и Лондонский окружной совет приступил к осуществлению схемы улучшения Стренда. ОТЧЕТ О ФРАНЦУЗСКОЙ СИСТЕМЕ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЛИ В ПОРЯДКЕ ПРАВА ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ. Документ Палаты представителей № 288, стр. 44–52 Чтобы по достоинству оценить действующую во Франции систему изъятия земли в порядке права принудительного отчуждения, следует с самого начала уяснить, что инициатива строительства общественных работ редко исходит от местного совещательного органа, например муниципального совета, а почти всегда исходит от исполнительной власти или, как они выражаются, администрации, во главе которой стоит глава государства с его различными министрами, в то время как префект в каждом департаменте и субопрефекты и другие должностные лица представляют низшие ранги административной иерархии. Этот факт объясняет, почему предварительная процедура, целью которой является определение с тщательным учетом частных интересов точных границ земли, подлежащей изъятию, даже когда она носит совещательный характер, считается скорее частью исполнительных, нежели законодательных функций. Положения о принудительном изъятии земли за пределами границ предполагаемой общественной работы: Декретом от 26 марта 1852 г. было постановлено: «В любой план изъятия земли для расширения, переноса или прокладки улиц в Париже администрация может включить весь каждый затрагиваемый участок, когда сочтет, что остаток не будет иметь такого размера или формы, которые позволят возвести здоровые строения. Она также может включать в изъятие участки за пределами линий улиц всякий раз, когда это необходимо приобрести для упразднения прежних общественных улиц, которые были признаны бесполезными. Части участков, изъятые за пределами линий улиц и неспособные вместить здоровые строения, должны быть объединены со смежными владениями либо по соглашению, либо путем изъятия этих владений». Для включения в изъятие любой части участка за пределами линий улиц необходимо, чтобы, когда это осуществимо, она была включена в план, представленный на предварительное расследование; и во всех случаях такие предполагаемые изъятия должны быть показаны на подробном плане, представленном на второе из упомянутых выше расследований, и если собственники возражали против изъятия, и с 1876 года даже при отсутствии возражений декрет, определяющий границы таких изъятий, выносится не префектом, как в случае с имуществом, включенным в линии улиц, а Государственным советом. Положения закона об объединении этих частей участков, приобретенных за пределами линий улиц, со смежными владениями предусматривают тщательную оценку такой части для определения ее стоимости для смежного владельца со всеми обстоятельствами дела, предложение ее такому владельцу по оценочной стоимости; и если он не принимает предложение в течение недели с момента его получения, администрация может приступить к изъятию его имущества с целью присоединения к нему остатка и последующей перепродажи всего. Положения этого декрета от марта 1852 года, первоначально принятого только для Парижа, впоследствии были распространены на большинство важнейших городов Франции. Следует обратить внимание на тот факт, что в соответствии с положениями закона от 13 апреля 1850 года вся земля в фиксированных пределах может быть изъята всякий раз, когда это требуется для устранения вредных воздействий либо в интересах работ по улучшению общественного здоровья, а излишек после завершения работ продается с публичных торгов. Однако отмечается, что по сравнению с законом от марта 1852 года закон от 13 апреля 1850 года применялся редко. Закон от 16 сентября 1807 года содержит положения о взыскании сборов за улучшение недвижимости, согласно которым с частной недвижимости, получившей заметный прирост стоимости от открытия новых улиц или площадей, строительства набережных и других общественных работ, может взыскиваться сбор за улучшение в размере половины такого прироста стоимости; но это может быть сделано только по распоряжению главы государства, принятому в Государственном совете. Размер налога определяется специальной комиссией, сформированной для этой цели. Полномочия по взиманию такого налога, судя по всему, применялись редко; говорят, что во всей Франции с момента принятия закона и до 1886 года можно найти не более двадцати случаев его применения; и, хотя ранее он применялся в некоторых случаях при благоустройстве улиц в городах, последние пятьдесят лет, или со времени принятия упомянутого выше декрета от марта 1852 года, он, по-видимому, использовался только в тех случаях, когда особая выгода носила исключительный характер, как, например, при сооружении дамб, плотин или ряда набережных. Документ Палаты представителей № 1096, Дополнительный отчет, стр. 4–10 Эффект этих положений и положений французского закона, которые ставят все административные вопросы под контроль административных судов, высшим из которых является Государственный совет, и выводят их из юрисдикции обычных судов, заключается в том, что Государственный совет фактически становится единственным судьей в отношении степени, в которой эти полномочия должны осуществляться, и размера остатков, которые могут быть изъяты, и поэтому степень, в которой такие изъятия могут производиться по закону, почти полностью зависит от позиции Государственного совета. Не вызывает сомнений, что в настоящее время, и поистине на протяжении многих лет, практически с момента установления нынешней Республики, позиция Государственного совета заключалась в том, чтобы по возможности ограничивать применение закона, разрешающего изъятие таких остатков, и разрешать любому владельцу, пожелавшему сохранить право собственности на остаток своего владения, сделать это, при условии что возведение на таком остатке здания, соответствующего требованиям строительного закона в отношении света и воздуха, представляется хоть сколько-нибудь возможным. Такая позиция, судя по всему, обусловлена заботой о пожеланиях индивидуального собственника и теоретическим допущением о том, что, поскольку изъятия в порядке принудительного отчуждения идут вразрез с общим правом, они должны быть по возможности ограничены, и несомненно во многом объясняется реакцией на прежний режим, при котором частные и личные права подчинялись воле административного правительства. Контраст между занимаемой ныне Государственным советом позицией по этим вопросам и позицией, занимаемой при империи, можно уяснить из сравнения размеров остатков, изъятие которых ранее санкционировалось Государственным советом, и тех, изъятие которых он теперь отказывается санкционировать. В 1896 и 1897 годах была построена та часть улицы Реомюр, которая соединяет Биржевую площадь с бульваром Севастополь и лежит между Биржевой площадью и улицей Сен-Дени. Хотя фактическое изъятие земли произошло в 1894–1895 годах, незадолго до строительства, декрет, санкционировавший изъятие и определивший его границы, был принят тридцатью годами ранее, а именно в августе 1864 года при Второй империи, и этот декрет разрешал изъятие остатков площадью в некоторых случаях до 5000 квадратных футов. Эти остатки были перепроданы под строительные участки, и в некоторых случаях остаток, изъятый как слишком малый для возведения на нем здорового здания, был разделен на два участка, каждый из которых был продан сам по себе под строительный участок. В контраст с этим несколько внезаконным методом процедуры следует поставить следующий пример современного применения закона. Город Париж недавно в связи с освоением земли, ранее занимаемой больницей Труссо, счел необходимым проложить несколько новых улиц, разбивка которых оставила определенные остатки владений, на изъятие которых город желал получить полномочия. В этом случае Государственный совет отказался одобрить изъятие тех остатков, площадь которых превышала 650 квадратных футов, в то время как он санкционировал изъятие тех, площадь которых была меньше этой. Эти два примера вполне можно считать типичными для различия между прежним режимом, при котором изъятия в связи с улучшением улиц часто производились без учета того факта, что закон разрешал изымать лишь те остатки, которые не подходили для целей строительства, и нынешним режимом, при котором применение этого закона настолько ограничено, что, по мнению некоторых, в определенных случаях сводит на нет цель, ради которой он был принят, а именно обеспечение того, чтобы все участки, примыкающие к новой улице, подходили для возведения надлежащих зданий. Важно отметить, что в последнем упомянутом случае (больницы Труссо) запрос города о предоставлении полномочий на изъятие тех остатков, изъятие которых Государственный совет не разрешил, судя по всему, не был сделан с целью получения прибыли от перепродажи этих остатков; также запрос не был отклонен из-за того, что его сочли продиктованным этим. Эта цель не заявлялась представителями города, она не вытекала из изучения плана, и члены Государственного совета не были склонны приписывать ее городу или его представителям. Разногласие между городом и Государственным советом носить скорее характер расхождения во мнениях относительно размера остатка, который должен или не должен считаться подходящим для строительства, причем совет был склонен устанавливать меньший предельный размер, чем должностные лица города; и представлялось вероятным, что если бы должностным лицам города была предоставлена возможность изложить свои взгляды по этому вопросу перед Государственным советом, чего не делается при существующей практике, желаемый городом стандарт мог бы быть принят. Как бы то ни было, и хотя представляется, что по меньшей мере в определенных случаях предел размера остатка участков, который владельцу разрешено оставлять за собой, был установлен слишком низко, сегодня, судя по всему, существует общее согласие среди лиц, наиболее сведущих в подобных вопросах в Париже — будь то члены городской администрации или Государственного совета — в том, что масштабное изъятие земли за пределами линий предполагаемых новых улиц исключительно с целью обеспечения городу прибыли от перепродажи приобретенной таким образом земли является ненадлежащим и нежелательным. Возросшие первоначальные расходы, связанные с таким изъятием, были названы одной из важных причин этого мнения, а неопределенный срок, необходимый для реализации имущества, — другой. Изъятие остатков участков в собственном смысле этого слова, то есть таких частей земельных участков, которые сами по себе непригодны для застройки, не считалось уязвимым ни для этих, ни для других возражений, выдвигаемых против изъятия земли исключительно с целью перепродажи. Возросшие расходы, вызванные изъятием таких остатков участков, были незначительными, особенно в тех случаях, когда земля была застроена. В любом случае за землю, изымаемую для нужд улицы, приходилось платить, и когда изымалась часть здания, город неизменно был обязан оплачивать его целиком; убытки арендаторов были практически одинаковыми независимо от того, изымалось ли всё владение или только его часть, и таким образом единственная разница в расходах между изъятием всего владения и оставлением остатка участка заключалась в разнице между стоимостью остатка на момент изъятия и ущербом, причиненным ему изъятием для улицы (который должен быть выплачен, если остаток не изымается), и эта разница была невелика. Кроме того, выяснилось, что такие остатки участков легко продаются, поскольку соседний владелец почти всегда стремится получить предоставленный ими фасад на новой улице и готов приобрести их по справедливой цене, которая с лихвой окупает возросшие расходы на их изъятие; так что лишь в редких случаях возникала необходимость прибегать к праву принудительного отчуждения соседнего владения в целях дополнения остатка участка. Представляется очевидным, что значительная часть усилий, предпринятых Парижем по сокращению расходов на благоустройство улиц путем изъятия дополнительных земельных участков в надежде получить прибыль от их перепродажи, была обусловлена отсутствием удовлетворительного закона о сборах за улучшение недвижимости, и теперь, когда позиция Государственного совета направлена против дальнейших изъятий исключительно с целью перепродажи, внимание муниципальных властей все больше сосредоточивается на обеспечении удовлетворительного метода оценки и взимания сборов за улучшение недвижимости. Нынешняя позиция Государственного совета в отношении разрешения изъятия земли за пределами границ улицы исключительно с целью извлечения прибыли из ее перепродажи оказала заметное влияние на предложения, сделанные городу в отношении завершения строительства бульвара Османн, на который так часто ссылаются. До тех пор пока не стало общепринятым понимание того, что Государственный совет больше не разрешит масштабные изъятия с целью получения прибыли от перепродажи приобретенной таким образом земли, предложения, вносимые городу, предусматривали, что в дополнение к 88 888 квадратным футам, необходимым для улицы, он должен изъять примыкающие владения площадью 99 457 квадратных футов, и все это обойдется в 10 000 000 долларов, за которые город понесет ответственность в надежде возместить расходы за счет доходов от долгосрочной аренды излишков земли и их перепродажи по истечении сроков этой аренды. Город должен был либо выдать большую часть денег, необходимых для возведения новых зданий на этих участках, либо разрешить заложить их под ипотеку для этой цели. Если бы ожидаемая арендная плата поступала в течение предполагаемого периода, бремя для города было бы минимальным или отсутствовало бы вовсе, в то время как если бы этого не произошло, город мог бы быть вынужден нести бремя процентных и амортизационных отчислений по всей сумме в 10 000 000 долларов, а также по ипотеке. Поскольку теперь признано, что такое изъятие не будет разрешено, последнее предложение, сделанное городу, сводилось к тому, что владельцы наиболее важных из примыкающих владений были готовы передать городу 50 783 квадратных фута земли, необходимой для улицы (что значительно превышает половину), при условии, что город построит улицу, выплатит компенсацию за убытки их арендаторам и освободит их от любых сборов за улучшение недвижимости. Таким образом, расходы для города сократились с 10 000 000 долларов примерно до 4 000 000 долларов (убытки арендаторов в каждом случае оценивались примерно в 2 000 000 долларов), и хотя все надежды на прибыль, за исключением увеличения налоговых поступлений, были оставлены, это существенное сокращение расходов делало для города выполнение этих работ гораздо более возможным; а если бы в отношении тех владений, которые не внесли свой вклад в строительство улицы, был введен сбор за улучшение недвижимости, расходы можно было бы сократить еще больше. В вышесказанном рассматривалось нынешнее и прошлое отношение властей Парижа и Государственного совета к изъятию земли за пределами границ предлагаемых новых улиц исключительно с целью обеспечения прибыли от перепродажи такой земли; однако из этого не следует делать вывод, что единственной целью масштабных изъятий земли, производимых в Париже в связи с благоустройством улиц, было получение прибыли от перепродажи изъятой земли. Существует множество случаев, когда такое изъятие производилось полностью или частично с целью улучшения санитарных условий в изымаемом районе, и когда лучшим методом достижения такого улучшения являлся снос каждого строения в улучшаемом районе и перепланировка этого района в соответствии с современными требованиями. Только личное знакомство с условиями, царящими в некоторых более древних кварталах континентальных городов, может дать адекватное представление о том, насколько необходимым было и во многих случаях остается такое улучшение и насколько оно недостижимо любыми методами, кроме полного сноса всех зданий в пределах такого района. То же самое часто справедливо и в отношении небольших групп зданий на линии или поблизости от планируемых работ по благоустройству улиц. Когда возникает подобный случай, Государственный совет сегодня без колебаний санкционирует изъятие всех земельных участков и зданий в районе, подлежащем благоустройству, либо групп зданий, снос которых требуется по санитарным соображениям, а также земли, на которой они стоят. Хотя в таких случаях все средства, вырученные от продажи такой земли, идут на сокращение стоимости благоустройства, изъятие земли производится не в первую очередь с целью достижения такой экономии, хотя для властей было бы естественно в тех случаях, когда такая экономия была достигнута, подчеркивать этот факт как оправдание выбранного метода. При рассмотрении масштабных изъятий земли, которые производились в европейских городах, в каждом конкретном случае важно выяснить, не были ли соображения, побудившие изъять больше земли, чем требовалось для предполагаемых новых улиц, связаны в первую очередь с устранением антисанитарных условий, поскольку часто используется возможность, предоставляемая их законами, объединить в рамках одного изъятия земли, необходимые для уличных нужд, и земли, изымаемые для устранения условий, пагубных для общественного здоровья, и в таких случаях реальное значение санитарных соображений не всегда отчетливо отражается в документах. ИЗБЫТОЧНОЕ ОТЧУЖДЕНИЕ В БРЮССЕЛЕ, Док. Палаты представителей № 1096, с. 10-16 В Бельгии с 1867 года городам разрешено производить изъятие земли по зонам, как это называется, либо с целью улучшения санитарных условий, либо для улучшения внешнего вида города, и некоторые из наиболее ярких примеров реализации этого полномочия обнаруживаются в Брюсселе, для удовлетворения нужд которого этот закон первоначально и был принят. Законом не установлен предел для размеров этих зон, и город не ограничен изъятием земли в пределах определенного расстояния от новой магистрали, как это имеет место, например, в швейцарском и итальянском законодательстве, а может изымать все то, что представляется целесообразным для достижения целей, ради которых производится изъятие; однако, опять же, городу не разрешается быть единственным судьей в вопросе о том, насколько масштабным должно быть изъятие. После того как городские власти принимают план, вопрос передается на рассмотрение Совета провинции, который проводит отдельное расследование этого вопроса силами независимой комиссии, и после того как и городские, и провинциальные власти одобряют план, для санкционирования изъятия необходим королевский декрет, издаваемый, как правило, по докладу министров общественных работ и внутренних дел. Очевидно, что в бельгийском законе объединены два вопроса, которые у нас обычно строго разделялись, а именно: изъятия в интересах общественного здоровья и изъятия для общественного благоустройства в смысле улучшения внешнего вида города; и краткое изложение условий, существовавших в Брюсселе сорок лет назад, покажет, как это произошло естественным образом. (См. с. 122 и след. этого тома.) Брюссель вовсе не пришел на основании своего тяжелого опыта к выводу, что изъятие земли по зонам было ошибкой, напротив, представители власти заявляют, что с тех пор, как у города появилось право изымать землю таким способом, он не использовал никакого другого метода; но, как уже отмечалось, представляется, что цели, которые он преследует при таких изъятиях — а именно улучшение не только своих магистралей, но также внешнего вида и санитарных условий города, — не могут быть достигнуты никаким другим способом. Другие города Бельгии, в частности Льеж, также использовали этот метод изъятия по зонам и, действуя под более мудрым руководством или в более благоприятных условиях, преуспели в осуществлении своих благоустроительных работ, не пройдя через период «бури и натиска», который пережил Брюссель, причем в случае с Льежем отдельные улучшения, осуществленные этим методом, принесли значительную прибыль. В этой связи представляет интерес отметить, что правом изъятия земли по зонами, предоставленным городам Бельгии, государство не обладает; одной из причин такого разграничения является то, что требование об утверждении Провинциальным правительством, необходимое в случае изъятий, осуществляемых городами, служит средством контроля против злоупотребления этим правом, которого не было бы в случае с государством. В результате такого положения дел государство обратилось к городу Брюсселю с просьбой осуществить такие изъятия в крупных масштабах поблизости от новой центральной железнодорожной станции, которую государство собирается построить в Брюсселе, и заключило с городом контракт, согласно которому государство обязуется выдать авансом деньги, необходимые для проведения операции, и принять на себя риск любых убытков, проистекающих из этого. Насколько мне известно, в Бельгии нет закона об оценке сборов за улучшение недвижимости. Примечание о некоторых различиях, касающихся убытков в случае изъятий в рамках права принудительного отчуждения Во Франции при изъятиях в порядке права принудительного отчуждения убытки оцениваются присяжными, в Бельгии — судьями. Во Франции не принято принимать показания экспертов относительно стоимости земли. (Говорят, что за последние тридцать лет в Париже был лишь один случай, когда давались такие показания.) В Бельгии такие показания в виде письменных отчетов принимаются традиционно. В обеих странах присуждение компенсаций за ущерб земле и зданиям, то есть убытков, присуждаемых собственнику, считается городскими властями несколько превышающим рыночную стоимость, но ненамного. Законодательство каждой из стран предоставляет арендаторам компенсацию убытков в дополнение к стоимости земли и зданий, и разрешает выплачивать такие убытки за потерю деловой репутации (goodwill), бизнеса или клиентуры вследствие необходимости переезда в другую местность. Именно в связи с присуждением компенсаций за этот последний вид ущерба высказываются жалобы на чрезмерность присуждаемых сумм, поскольку считается, что присяжные в одной стране и судьи в другой более склонны ошибаться или заблуждаться относительно убытков, заявляемых в связи с потерей бизнеса или клиентуры, чем относительно тех, которые касаются стоимости земли или зданий. УКАЗАТЕЛЬ Приобретение земли муниципалитетами: burden on tax payers, 22; by gift, dedication, or devise, 3, 4; муниципалитетами, ограничения для, в США, 1-2, 14-15; equitable distribution of cost, 1, 22-51; methods of, 1; покупка городами, 13-17; right to, 1; tax payers protected, 17 Административные органы и планирование, 168-208 Advertising: condemnation costs, 25 Рекламные вывески: решение суда Нью-Йорка по, 151-152 Поправки к конституции штата: Нью-Йорка, 248-249; of Mass., 278; of Ohio, 280; of Wisconsin, 279 Слушания оценщиков: предоставлены судом в Миннеаполисе, 27-28 Art Commission: in Greater New York, 184 Художественное жюри: полномочия, в Филадельфии, 184-185 Оценочная комиссия: определяет зону особой выгоды, 90-91; regulation in New York, 90 Assessment of Benefit: practice of, in Massachusetts, 85 Сборы: присяжными, в Канзас-Сити, 71-72; committee appointed in Massachusetts in 1658, 58, 60; судебное решение в Огайо, 62-64; exemption of, for parks, 62; расходы по прокладке улиц несет город, 87-88; first special law in United States, 58; общая практика, 86-87; парки Большого Нью-Йорка, 67-68; Kansas City, 70; King’s Highway, 91; законы в Массачусетсе, 64-65; законодательство о, в разных штатах по датам, 59-60; методы, для расширения улиц в Нью-Йорке, 87-88; New York law of 1691, 58; park lands, 60; законы Пенсильвании 1700 года, 58-59; policy of figuring by front foot, 57; до 1902 года в Нью-Йорке, 87-88; relative taxation on park property for, 61; несправедливые черты, в Бостоне, 97-98 Оценщики: назначение, в Миннеаполисе, для определения налога, 68-69 Attorney General vs. Henry B. Williams, 1899: 174 Mass. 476, 219-221 Awards of Commissions: in condemnation cases, reform needed in cases of, 51 Baltimore: topographical survey commission in, 182 Бельгия: закон об избыточном отчуждении в, 122-125; уличная сеть в Брюсселе, 122-125 Рекламные щиты, 161-165; dangers from, 164; решения, 246-248; increase fire hazards, 164; legislation for, 19; дискриминация лицензионного сбора, 162-163; положения Миссури по регулированию, 162-165; opposition to ordinance regulating, 163; regulations for, as nuisances, 164; St. Louis ordinance for, 165; temporary character of, 165 Инспекция по планированию: акт признан неконституционным в Бостоне в 1902 году, 89-90 Санитарные инспекции: юрисдикция, в отношении вредных воздействий, 154-155; Массачусетс, практика, 154-155 Облигации: для приобретения земли, 52-55; выпуск, для земельных платежей, 52-55; предусмотренные легислатурой, 52-53 Borrowing Money: limit to city’s power, in Milwaukee, 53 Бостон: area of special benefit in, 90; закон об оценке несправедлив, 97-98; attitude toward survey board in, 179; benefits of single council in, 189; board of survey appointed in 1891, 89; инспекция по планированию в 1891 году, 177-179; borrowing plan in, 195; condemnation proceedings in, 36; решение против инспекции по планированию в, 89-90; exception to special assessment rule, 96; height of buildings on Copley Square, 18, 19; one-way streets, success of, 204; производство по благоустройству улиц в, 37-38; special assessments prior to 1891, 89; решения уличных комиссаров, 37-38; уличные комиссары в, 36-38; акт о планировании неконституционен в 1902 году, 89-90; unsuitable land remnants after condemnation proceedings in, 104 Бульварная собственность: ограничения, регулирующие, 17-21 Бульвары: закон о Королевском шоссе в Сент-Луисе, 90-91; постановление Миссури о регулировании промышленности на, 158-160 Строительные нормы и правила: регулирование, в крупных городах США, 143-144 Высота зданий: акты Массачусетса, 218-219 Строительные ограничения, полицейское право, 140-149 Красные линии застройки: designated in streets, 204; establishing boulevards, 211 Строительные правила: city of Köln, Germany, an example, 145; для жилых домов, 149-150; немецкая иллюстрация, 145-146; in Washington, D. C., 142; ограничения по высоте и размерам, 140-150; New York decisions for, 142; постановления, 140-144; ограничения в общесоциальных интересах, 138-140; тип контроля, 138-140 Brooklyn: Furman Street, 17 Wendell 649. 1836, 243-244 Строительные ограничения: выгоды общества от, 138-140; избыточное отчуждение и, 136-137 Buildings in Parks: not true economy, 6 Бюро изысканий: районные инспекторы Филадельфии, 176-177 Бюро: сфера деятельности, в Большом Нью-Йорке, 180-181 Калифорния: выводы комиссии в, 94-95; pueblo lands in, 16; state codes of, 40 Сентрал-парк: assessment on land benefited by, 65; creation of, in 1853, 65; land cost of, 65; коэффициент роста стоимости земли, 66-67 Charleston, South Carolina: city hall on park site, 7 Чикаго: acquisition of school house sites, 42; рост стоимости участков, 7-8; комиссия по благоустройству улиц, 39-40; Randolph Street taking, 29, 40; settlements for condemnation in, 42 City as Trustee, 4 Городское управление: идея единицы в, 186-188 City Ownership of Land: public purpose, 3 Градостроительство: административные органы в, 168-208; advantages of unit idea, 188; назначенная комиссия в Сиэтле в 1910 году, 196-197; controversies over civic centers, 8; councilmen and wards, 186; departments created in Pennsylvania and New Jersey, 1911, 190; disregard of expert suggestions in, 185; функции комиссии, 198-208; рассмотрение будущих улучшений, 203-206; необходимость взаимосвязи, 200-202; ownership by municipality essential to, 1; полицейское право в, 138-167; politicians’ methods, 186; protection needed for, 7; отношение улучшений к общему плану, 201-202; special boards required for, 183; taste and economy in, 6; различные методы, 168-169 City Purchases of Land: supreme court decision on, 54 Облигации Гражданского центра: продажа, в Восточном Денвере, 77-78 Кливленд: city charter, 299; слушания с участием присяжных по делам об изъятии, 41-42; condemnation procedure, regulated by state law, 41 Комиссары: appointment of condemnation in St. Louis, 33; duties of park, in Kansas City, 69; обязанности парковых комиссаров в Индианаполисе, 78-83; report on parks in Denver, 74 Комиссии: on city plan, limitations of, cited, 200; mayor as ex-officio chairman in cities, 199; сводка, в городах, 197-198 Присяжные общего права: мнения относительно выводов, 48-49 Community Rights: scope of, in Germany, 2 Компенсация: законодательство о, 18-21; method of ascertaining, 48; method of New York constitutional amendment, 48; постановление, регулирующее в Милуоки, 25-26; commissioners’ salaries in St. Louis, 33 Изъятие земли: act of Virginia assembly in 1906, 110; преимущества предварительного трибунала, 49-50; advertising expenses in, 25; appeals from findings, in Milwaukee, 39, in Minneapolis, 45; оценка выгод, 84-102; compensation by jury, 24; компенсация за, в Нью-Йорке, 43-44; акты Коннектикута о, 110-111; constitutional clauses affecting, 23; стоимость, в Лондоне, 126-133; судебные решения в Канзас-Сити, 45-46; direct method in Oregon, 30; disadvantages of, to municipality, 104; английская и континентальная системы, отчеты о, 308-321; estimation of cost in London, 130; excess, 103-137, 268; expenses of, in New York City, 44; выводы присяжных в Кливленде, Огайо, 41-42; for Denver parks, 75; French system, reports from, 321-330, 333; в Бельгии, 331-334; выводы присяжных в Пенсильвании, 93-94; разбирательство с участием присяжных во Франции, 120-122; jury verdicts in Portland, Oregon, 93; закон в Канзас-Сити, 70-73; legal expenses of, 25; legislation in Ohio and Maryland, 110; new act, in Indianapolis, 47; Ohio laws for, 62; мнение Арчибальда Р. Уотсона, 44-45; parallel of, in Philadelphia and Portland, 35; парковая собственность и площадки, 18-19; parks acquired by, 8; выплата компенсации, 23-31; Pennsylvania acts of, 111; Pennsylvania jury findings in, 93; procedure in Portland, 35; proceedings in Boston, 36; proceedings in San Francisco, 43; protection cited in Fourteenth Amendment, 23; Randolph Street, Chicago, 29, 40; relation of special assessments to awards for, 92; settlements for, in Chicago, 42; superior court cases in Indiana, 81; uncertainty of jury findings in, 49 Риски пожаров: ограничения высоты зданий, 140-149 Congestion Committee: appointment of, in New York, 14 Коннектикут: акты об изъятии, 110-111; специальные акты, 296-298 Контрактный метод: преимущества, для земельных платежей, 55-56 Копли-сквер, Бостон: restricting height of buildings on, 18, 19. См. также Ограничения высоты Взаимосвязь: Mayor’s cabinet in Kansas City an experiment in, 187; значение в градостроительстве, 200-202 Cost of Land Acquisition: distribution of, 1, 52-102 Councilmen and Wards: as affecting city planning, 186 Убытки по делам об изъятии: findings of jury in Kansas City, 95; слушания по, в Миннеаполисе, 27-28; jury appeals in St. Louis, 28; возражения против правил, 93-94 Delaware Park, Buffalo: encroachments upon, 7 Денвер, Колорадо: appraisers in, 32; bonds for land cost in, 75; four park districts in, 73; land condemnation for parks, 75; municipal art commissions in, 200; процедуры извещения и слушаний в, 28-29; park commissioners’ report, 74 Парковая система Денвера: extension of civic center, 32; findings of appraisers in, 32 Distribution of Cost of Land Acquirement, 1, 52-102 District of Columbia: highway restrictions in, 18 Районы: creation of park, in Indianapolis, 78; principle of separating in Los Angeles, 155 Жилые дома: строительные правила для, 149-150 Парковый район Восточного Денвера: appraisers’ report on land damages, 77; постановление о принудительном отчуждении принято, 76-77; report of park commissioners, 76; продажа «облигаций общественного центра», 77-78; subdivision of districts, 76 Экономика: and good taste in planning, 6; buildings in parks and commons not, 6, 7 Эдвардс против Бруортона: 184 Mass. 529, 245-246 Право принудительного отчуждения: оценщики в Вашингтоне, 85-86. См. также Принудительное отчуждение Эстетическое развитие: ограничения для его поощрения, 19-21 Excess Condemnation: 103-137, 268; применимость принципов в США, 116-117; трудности применения в США, 133-135; финансовые результаты во Франции, 118-122; финансовая ценность в США, 117-118; история в США, 106-111; материальная ценность, 133-135; облегчение налогового бремени для налогоплательщиков, 103-106; замена в Америке, 105-106. См. также Принудительное отчуждение Избыточное отчуждение: поправки к нему в Массачусетсе, 114-115; amendments for, in Ohio, 114; amendments for, in Wisconsin, 114, 116; причины неудачи в Лондоне, 131-132; constitutional amendments versus court decisions in, 116; constitutionality in Wisconsin, 116; constitutionality of, 112; сомнения в конституционности, 114-116; контроль над остатками участков, 134-135; court decision against, in Philadelphia, 112; расследование Лондонским окружным советом, 128-132; закон в Бельгии, 122-125; поправки в Нью-Йорке, 114-115; relative increase of property values, 125; ограничения, 136-137; доход от продажи остатков участков во Франции, 119-122; поправки штатов, 114-116; решение верховного суда в Массачусетсе, 112-114 Exemptions: from special assessment, in takings for parks, 61 Колумбийский музей Филда: решение по делу, 10-12 Fire Hazard: increased by bill-boards, 164 Риски пожара: постановления, регулирующие их, 141-143, 148-149 Fourteenth Amendment: protection against condemnation, 23 Франция: производство по принудительному отчуждению, 120-122; избыточное отчуждение, 118-122; remnant appropriation, 119; доход от продажи остатков участков, 119-122 Французский совет: изъятие остатков участков, 121-122 German Cities: community rights of, 2 Германия: строительные правила, 145-146; town planning and municipal ownership, 1 Грант-парк: и музей Филда, 11-12 Высота и размер зданий: ограничения и запреты, 140-150 Ограничения высоты: абсолютные, 242-243; риски пожаров, 140-149; court decision on, 19; German versus American regulations for, 145; Massachusetts act of 1898, 18; решение суда Массачусетса, 147-148; статут Массачусетса, 146-147; постановления, регулирующие их, 140-144 Шоссе: инспекции по планированию, 171-180; cost to owners, 171; restrictions in District of Columbia, 18 Палата представителей: 61-й Конгресс, 1910 г., 213-218 Housing Experiments: lending land for, 17 Жилищные проблемы: причины, способствующие им, 139-140 Improvement Costs: tax payers’ relief from, 56 Incomes: derived from lease of municipally owned land, 7 Indiana: acts of, 212 Индианаполис: преимущества паркового совета, 82-83; duties of boards of public works and park commissioners in, 46; four park districts created in, 78; land takings under new act in, 47; park commission in, 37; обязанности комиссаров по паркам, 78-83; закон о парках, 254-267; real estate experts as advisory committees, 82 Indianapolis Park Commission: character of, 37 Промышленные районы: постановление для них в Лос-Анджелесе, 155-156 Промышленные занятия: регулирующие их правила, 154-157 План рассрочки: метод покупки в Миннесоте и Висконсине, 53-55 Решения присяжных: in condemnation, 24; land damage, 24 Jury Findings: uncertainty of, in condemnation, 49 Канзас-Сити: assessment on land benefited in, 64; оценки присяжными, 71-72; assessments within city limits, 70; correlation and Mayor’s cabinet, 187; разделение на парковые районы, 69-73; findings of jury for damages in, 95; juries not demanded by corporations, 46, 70; закон в производстве по принудительному отчуждению, 70-73; городской суд об изъятии земель, 45-46; park commissioners’ duties in, 69; парковая система, 72-73; rights of corporations in, 28; special assessments, 72; Swope Park appropriations in, 73 Канзас-Сити против Бэкона и др.: 157 Mo. 450, 250-254 Кингс-Хайвей: assessment provision for, 91; пример избыточного отчуждения, 130-131 Кёльнская система: строительные правила, 145-149 Приобретение земель, 22-51; принудительное отчуждение и оценка, 248-254; considerations in, 1; выпуск облигаций, 52-55; оплата городами, 52-57; специальные сборы, 83-102 Land Benefits: Kansas City assessments, 64 Land Cost: excessive, 22, 23 Ущерб земельной собственности: findings by juries, 24; report on East Denver, 77 Земля, переданная в абсолютную собственность. См. в разделах Миннесота, Огайо и другие штаты и города Посягательства на землю: правила, 150-152 Land for Specific Purposes: abandonment of original plan, 5 Land Loans: housing experiment, 17 Land Payments: instalment plan in Wisconsin and Minnesota, 55 Land Purchase: Wisconsin and Minnesota method of, 53 Земельные ограничения: регулирующие бульвары, 17-21 Стоимость земли: рост в Сентрал-парке, 66-67 Законодательство: esthetic considerations, 19; bill-boards, 19; restrictions on use of land, 211 Legislative Authority: limitations of, in benefit districts, for special assessments, 91 Лицензия: сборы за рекламные щиты, 162-163 Лондон: причины неудачи избыточного отчуждения, 131-132; расследование избыточного отчуждения, 128-132; финансовые результаты, 125-133; стоимость изъятия земель, 126-133; столичный совет по строительным работам, 125-133; notable opinions regarding recoupment in excess taking, 129; report of county council, 130 Лондонский окружной совет: политика, 128-132 Лос-Анджелес: постановление городского совета, 26-27; постановление для жилых и промышленных районов, 155-157 Louisiana: state codes of, affecting condemnation procedure, 40 Мэриленд: акты 1910 г., 298-299; законы 1908 г., 269-271 Массачусетс: act governing height of buildings, 18; акты 1898 г., 218-219; акты 1904 г., 221-223; акты 1905 г., 223-226; акты 1907 г., 280-282; акты 1912 г., 267-268; акты 1913 г., 283-284; assessment committee appointed in 1658, 58, 60; assessment of benefit in, 85; constitutional amendment allowing excess taking of land in, 278; решения об ограничениях высоты, 147-148; законы об оценках и сборах, 64-65; ограничения высоты зданий, 146-147; practice of metropolitan park commission, 65; закон об остатках участков, 107-111; revised laws, 213; решение верховного суда об остатках участков, 112-114; различные комиссии по планированию, 193-195 Столичный совет по строительным работам: деятельность в Лондоне, 125-133 Metropolitan Improvement: borrowing plan, in Boston, 195 Metropolitan Park Commission: practice of, in Massachusetts, 65 Милуоки: area of special benefit in, 90; bond issue for improvements in, 53; метод заимствований для благоустройства, 53-56; план покупки в рассрочку, 53-55; jury appeals for land taking in, 39; постановление, регулирующее компенсацию, 25-26; street opening, docket entries in, 26 Миннеаполис: специальные сборы на парки, 68-69; findings in street cases in, 94; план покупки в рассрочку, 53-55; комиссары по паркам об ущербе, 27-28; percentage of appeals for land takings in, 45 Minnesota: land dedicated in fee, 10 Миссури: бульвары и промышленные объекты, 158-160 Mistakes of Cities: sacrificing city owned real estate, 6 Муниципальные комиссии по искусству: in Greater New York, 184; powers of commission, for Denver, 200. См. также Жюри по делам искусства; Градостроительство Municipal Board: factor in real estate market, 3 Municipal Investments: financial policy of, 56 Municipality: public revenue used for, 3 Муниципальная собственность: в Германии, 1-2; limitations in United States, 1 Муниципальные регламенты: промышленные районы, ограниченные ими, 158-160 Municipal Waste: prevention of, by finance commissions, 17 Нью-Джерси: city planning department created in 1911, 190; законы 1913 г., 294-296 Нью-Йорк: акты 1911 г., 249-250; assessment law of 1691, 58; building regulations decisions, 142; congestion committee, 14; cost of school house sites, 16; судебные решения по рекламным вывескам, 151-152; законы 1913 г., 284-290; nature of amendment for excess taking in, 115; комиссии по планированию, назначенные в 1913 г., 190-191; proposed amendment to constitution, 279; положения поправки об избыточном отчуждении, 114-115; regulation of assessing boards needed, 90 Нью-Йорк: назначение комиссаров по изъятию земель, 43-44; land taking expenses, 44; legislation of 1911 for park land in, 68; политика оценочных комиссий до 1902 г., 87-88 school house sites, 15, 16; simple method of ascertaining compensation by, 48; special assessment collection in, 96 Большой Нью-Йорк: art commission, 184; решение, предусматривающее оценку парков, 67-68; топографическое бюро, 180-181 Уведомление и слушание: задержки в Денвере, штат Колорадо, 28-29; процедуры в Денвере, 28-29; property owners’ rights, 25 Вредные воздействия: санитарные инспекции, 154-155; окружные правила, 154-157; муниципальные правила, 152-165; regulation for bill-boards, 164 Огайо: acts of 1904, 268; amendments for excess taking in, 114; amendment to constitution, 280; condemnation laws of cities in, 62; land dedicated in fee, 10; legislation for condemnation, 110 Кодекс штата Орегон: condemnation proceedings, 30; determination of damages, 30 Владение землей: общественное, 1-21 Park Boards: duties of, in Indianapolis, 46 Park Commission: in Indianapolis, 37 Парковые районы: in Denver, 73; local tax on, 61; treated as separate entities, 69 Парковые цели: использование земли для них, приведенные дела, 8-12 Парки: acquired by condemnation, 8; acquiring titles in Greater New York, 67; appreciation of contiguous property, 61; assessments in acquiring land for, 60; cost of Central, 65; district subdivision in East Denver, 76; районы в Канзас-Сити, 69-73; закон Индианаполиса, 254-267; land dedicated in fee, 10; legislation in New York City, 68; Minneapolis assessments for, 68; prohibition of bill-boards near, 162; property exempt from tax in United States, 61; separate districts as entities, 69; безображение вывесками, 151-152; система в Канзас-Сити, 72-73 Parks and Boulevards: state decisions, on objectionable occupations near, 166 Парки и детские площадки: принудительное отчуждение частной собственности для них, 18-19; reservation of, for city needs, 205 Парковые советы: преимущества в Индианаполисе, 82-83 Пенсильвания: акты 1907 г., 272-275; закон об оценке 1700 г., 58-59; city planning department created in 1911, 190; condemnation acts of, 111; condemnation by jury, 93; решения по планированию улиц, 174-175; выводы присяжных по делам об отчуждении, 93-94; законы 1913 г., 290-294, 300-307; Mutual Life Insurance Company против Филадельфии, 275-278 plan commission created in 1913, 193; road juries appointed in, 33, 34, 35; statutes for street planning, 174 Филадельфия: area of special benefit in, 90; бюро геодезии, 176-177; city hall in public square, 7; decisions on excess taking, 112; land-taking procedure in, 35; сфера деятельности жюри по делам искусства, 184-185; street widening in, 176 Дорожные жюри Филадельфии: апелляции на их решения, 34-35 Физические изменения: purposes unsuited, 5; uses of land outgrown, 5 Pittsburgh: markets in public square, 7 Планирование: созданные органы, 280-282 Комиссии по планированию: назначение в Нью-Йорке в 1913 г., 190-191; appointment of, in unit idea, 190; creation of, in 1913, in Pennsylvania, 193; история, 190-198; возможности, 202-208 Полицейское право, 138-167; строительные ограничения, 140-149; правила в отношении вредных воздействий, 152-165 Politicians: methods in city planning, 186 Портленд: jury verdict for condemnation in, 93; land-taking procedure in, 35 Предварительный трибунал: услуги в производстве по отчуждению, 49-50 Частные собственники: power limited by municipal regulation, 1; rights in notice and hearing, 25 Private Property: control of, for public, 19 Проспект-парк: сборы с земли, получившей выгоду, 65-66; case cited, 9; ratio of increase in value of assessed area of, 66; special assessment district in, 66 Public Control: private property under, 19 Общественная дорога: правила предотвращения посягательств, 150-152 Public Lands: new use for, 7 Общественная собственность на землю, 1-21 Public Revenue: used by municipality, 3 Pueblo Lands: inheritance of, in California, 16 Purchase of Land: economy in, by cities, 14, 17 Рэндольф-стрит, Чикаго: finding of commissioners for land taking, 40; widening of, 29 Недвижимость: примеры роста стоимости в Чикаго, 7-8; sacrifice of, through error, 6 Recreational Needs: community money appropriated, 2 Recoupment: opinions of Londoners regarding, 129 Закон об остатках участков: проект законопроекта в Массачусетсе, 107-110; принципы, 107-111; решение верховного суда в Массачусетсе, 112-114 Остатки участков: appropriation of, in foreign countries, 107; appropriation of, in France, 119; контроль при избыточном отчуждении, 134-135; распоряжение ими, 104-106; Massachusetts act for, 111; near Williamsburg Bridge, 104; политика французского совета, 121-122; results of street changes, 103, 104; доход от продажи во Франции, 119-122; неприглядный вид, 104-105; unsuitable, in Boston, 104 Жилые районы: постановления для них, 155-157 Ограничения: building lines, 211; эстетика, поощряемая ими, 19-21 Road Juries: appointment in Philadelphia, 33, 34, 35 Правила определения ущерба: возражения против них, 93-94 San Francisco: condemnation proceedings in, 43 Участки под школьные здания: acquired by condemnation, in Chicago, 42; minimum price in New York, 16; purchase of, by New York City, 15, 16 Сиэтл: комиссия по градостроительству назначена в 1910 г., 196-197 Специальные сборы: Boston an exception to rule of, 96; сравнение поступлений, 98-99; определение, 56-57; difference of, from tax, 57; efficiency of, in different communities, 95; former practice in Boston, 89; история, 87-90; ineffectiveness in Boston, reasons for, 97; in Kansas City, 72; limit of, in some states, 84; process of collection of, in New York City, 96; регулирование в разных штатах, 83-102; таблицы, показывающие поступления, 99-101; проверка, преимущество, 101-102 Special Assessments and Awards: relation of, for land takings, 92 Особая выгода: area of, in Boston, 90, in Milwaukee, 90, in Philadelphia, 90, в Сент-Луисе, 90-91; оценочный совет для определения зоны, 90-91; сборы, 84-102 Специальные трибуналы: положение о них в городах, 31-32 Сент-Луис, Миссури: appointment of commissioners in, 33; зона особой выгоды, 90-91; закон о бульварах и Кингс-Хайвей, 90-91; city charter, 211; city hall in public square, 7; commission’s compensations, 33; commissioners’ time in reaching decisions, 33; damage appeals by jury, 28; ordinance for bill-boards, 165 Законодательство штатов: регулирующее сборы, 59-60 Регулирование штатов: по специальным сборам, 83-102 Уличные комиссары: решения в Бостоне, 36-38 Планирование улиц: бюро, 173-180; бюро в Большом Нью-Йорке, 180-181; community benefits of, 169; контроль в городах, 169-183; судебные решения в Пенсильвании, 174-175; limitations of, in cities, 182; Pennsylvania statutes for, 174; ширина в городах, 173-176 Улицы: сборы и расходы на прокладку, 87-88; сборы на расширение в Нью-Йорке, 87-88; building line in, 204; чикагская комиссия по благоустройству, 39-40; entries for opening in Milwaukee, 26; lack of co-operation of departments of, 201; Minneapolis findings in, 94; one-way, in Boston, 204; процедуры благоустройства в Бостоне, 37-38; остатки участков от изменений, 103-104; система в Бельгии, 122-125; widening of, in Philadelphia, 176; расширение в деловых районах, 204-205 Улицы и парки: изъятие земли для них в Нью-Йорке, 43-44 Superior Court: last resort in condemnation cases in Indiana, 81 Верховный суд: ограничения высоты, 141-145 Инспекции по планированию, 280-282; appointed in Boston in 1891, 89, 177-179; надзор за шоссе, 171-180 Бюро геодезии в Филадельфии, 176-177 Survey Commission: work of, in Baltimore, 182 Линии геодезической съемки в Бруклине, 243-246 Swope Park, Kansas City: appropriation for, 73 Налогоплательщики: облегчение за счет избыточного отчуждения, 103-106; land cost a burden to, 22 Топографическое бюро в Большом Нью-Йорке, 180-181 Topographical Survey: Baltimore commission, 182 Town Planning: German examples of, 1 Trial by Jury: in condemnation cases, 24 Трастовые владения: administered by cities, 4; city as trustee, 4; creation of, 4 Underground Wires: municipal regulation for, 152 Идея единого целого: city planning advantages, 188; в городском управлении, 186-188; planning commissions appointed, 190 Виргиния: acts of assembly in 1906, 271; condemnation, in 1906 assembly, 110 Washington, D. C.: building regulations in, 142 Вашингтон: оценщики по праву принудительного отчуждения, 85-86; state codes of, 50 Уотсон, Арчибальд Р.: мнение по вопросам принудительного отчуждения, 44-45 Уэлч, трасти, против Свей и др., 1908, 234-242 Уэлч против Свей: 193 Mass. 364, 226-234 Williamsburg Bridge: remnants near, 104 Висконсин: amendments for excess taking in, 114, 116; amendment to constitution, 279 Вустер, Массачусетс: общая ратуша, 6-7 ПУБЛИКАЦИИ ФОНДА РАССЕЛА СЕЙДЖА ПИТТСБУРГСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. Результаты в шести томах под редакцией Пола У. Келлогга. 8vo. С иллюстрациями. Карты, диаграммы и таблицы. Цена за комплект с учетом пересылки: 10 долл. Питтсбургский округ: Общественный фасад. 534 страницы. С учетом пересылки: 2,70 долл. Питтсбург наемных работников. 420 страниц. Цена: 2,50 долл. нетто. (В печати.) Женщины в сфере торговли. Элизабет Бирдсли Батлер. 2-е изд. 440 страниц. С учетом пересылки: 1,72 долл. Производственные несчастные случаи и закон. Кристал Истман. 350 страниц. С учетом пересылки: 1,72 долл. Сталелитейщики. Джон А. Фитч, Департамент труда Нью-Йорка. 350 страниц. С учетом пересылки: 1,73 долл. Хомстед: Домохозяйства заводского города. Маргарет Ф. Байнгтон. 292 страницы. С учетом пересылки: 1,70 долл. ИССЛЕДОВАНИЯ ВЕСТ-САЙДА. Результаты исследования социальных и экономических условий в районе Среднего Вест-Сайда Нью-Йорка под руководством Полин Голдмарк. В двух томах. 12mo. Иллюстрации. Цена за том с учетом пересылки: 2,00 долл. Юношество и безаконие. Иллюстрации. 204 страницы. Заброшенная девочка. Рут С. Тру. 148 страниц. Издано в одном томе. С учетом пересылки: 2,00 долл. Средний Вест-Сайд: Исторический очерк. Ото Г. Картрайт. Иллюстрации. 60 страниц. Матери, которые должны зарабатывать. Кэтрин Энтони. Иллюстрации. 224 страницы. Издано в одном томе. С учетом пересылки: 2,00 долл. ОБЗОР ПОМОЩИ ПОСТРАДАВШИМ В САН-ФРАНЦИСКО. Составлено на основе исследований шести видных сотрудников благотворительных организаций. Иллюстрации. Карта. 8vo. 510 страниц. С учетом пересылки: 3,50 долл. СТРАХОВАНИЕ РАБОЧИХ В ЕВРОПЕ. Ли К. Франкель и Майлз М. Доусон при участии Луиса И. Дублина. 8vo. 450 страниц. 145 таблиц. Библиография. 2-е изд. С учетом пересылки: 2,70 долл. УТОМЛЕНИЕ И ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ. Жозефина Голдмарк. Введение Фредерика С. Ли, д.ф.н. Приложение, содержащее сравнительные графики рабочего времени и выписки из законов, регулирующих женский труд. 8vo. 358 страниц. 4-е изд. С учетом пересылки: 2,00 долл. ТРУДНЫЙ РЕБЕНОК И ДОМ: Исследование детей в суде по делам несовершеннолетних Чикаго. Софонисба П. Брекинридж и Эдит Эбботт. 8vo. 360 страниц. С учетом пересылки: 2,00 долл. КООПЕРАЦИЯ В НОВОЙ АНГЛИИ: Городская и сельская. Джеймс Форд, д.ф.н. 12mo. 260 страниц. С учетом пересылки: 1,50 долл. СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА В БОЛЬНИЦАХ. Вклад в прогрессивную медицину. Ида М. Кэннон, медсестра. 12mo. 272 страницы. С учетом пересылки: 1,50 долл. ЖЕНЩИНЫ В ПЕРЕПЛЕТНОМ ДЕЛЕ. Мэри Ван Клик. Иллюстрации. 12mo. 290 страниц. С учетом пересылки: 1,50 долл. ИЗГОТОВИТЕЛЬНИЦЫ ИСКУССТВЕННЫХ ЦВЕТОВ. Мэри Ван Клик. Иллюстрации. 12mo. 280 страниц. С учетом пересылки: 1,50 долл. ПРОДАВЩИЦЫ В ТОРГОВЫХ МАГАЗИНАХ. Балтимор, 1909. Элизабет Бирдсли Батлер. Иллюстрации. 12mo. 234 страницы. 2-е изд. Тканевый переплет с учетом пересылки: 1,08 долл. Бумажная обложка с учетом пересылки: 0,75 долл. УРОВЕНЬ ЖИЗНИ семей рабочих в Нью-Йорке. Роберт Койт Чапин, д.ф.н. 8vo. 388 страниц. 131 таблица. С учетом пересылки: 2,00 долл. МЕДИЦИНСКИЙ ОСМОТР В ШКОЛАХ. Лютер Хэлси Гулик, д.м.н., и Леонард П. Айрес, д.ф.н. Иллюстрации. 8vo. 244 страницы. 4-е издание, полностью переработанное. С учетом пересылки: 1,50 долл. ОСТАЮЩИЕСЯ В ШКОЛАХ. Исследование задержки в обучении и отсева. Леонард П. Айрес, д.ф.н. 8vo. 252 страницы. 4-е изд. С учетом пересылки: 1,50 долл. БОЛЕЕ ШИРОКОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ШКОЛЬНЫХ ПОМЕЩЕНИЙ. Кларенс Артур Перри. Иллюстрации. 12mo. 434 страницы. 3-е изд. С учетом пересылки: 1,25 долл. СРЕДИ ШКОЛЬНЫХ САДОВ. М. Луиза Грин, магистр пед., д.ф.н. Иллюстрации. 12mo. 380 страниц. 2-е изд. С учетом пересылки: 1,25 долл. ТИПОВОЙ ЖИЛИЩНЫЙ ЗАКОН. Лоуренс Вейллер. 8vo. 80 диаграмм. 352 страницы. С учетом пересылки: 2,00 долл. ЖИЛИЩНАЯ РЕФОРМА. Справочник для использования в американских городах. Лоуренс Вейллер. 12mo. 220 страниц. 5 графиков. 2-е изд. С учетом пересылки: 1,25 долл. ТИПОВОЙ ЗАКОН О ДОХОДНЫХ ДОМАХ. Лоуренс Вейллер. Рабочее издание. 130 страниц. С учетом пересылки: 1,25 долл. ТЫСЯЧА БЕЗДОМНЫХ МУЖЧИН. Элис Уиллард Соленбергер. 12mo. 398 страниц. 50 таблиц. С учетом пересылки: 1,25 долл. БОГОДЕЛЬНЯ. Строительство и управление. Александр Джонсон. Иллюстрации. Планы и образцы записей. 12mo. 274 страницы. С учетом пересылки: 1,25 долл. ИСПРАВЛЕНИЕ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ. Четыре тома, подготовленные к Восьмому международному тюремному конгрессу. Под редакцией Чарльза Ричмонда Хендерсона, д.ф.н. 8vo. Цена за комплект с предоплатой экспресс-доставки: 10 долл.; за том: 2,50 долл. нетто. Тюремная реформа. Чарльз Р. Хендерсон, Ф. Х. Вайнс и др. И Уголовное право в США. Юджин Смит. Иллюстрации. 326 страниц. С учетом пересылки: 2,67 долл. Уголовно-исполнительные и исправительные учреждения. Шестнадцать ведущих авторитетов. Иллюстрации. 358 страниц. С учетом пересылки: 2,70 долл. Предупредительные органы и методы. Чарльз Ричмонд Хендерсон, д.ф.н. 454 страницы. С учетом пересылки: 2,68 долл. Предупредительное обращение с заброшенными детьми. Хастингс Х. Харт, д.ю.н. Специальные статьи ведущих авторитетов. Иллюстрации. 430 страниц. С учетом пересылки: 2,70 долл. ЗАКОНЫ СУДОВ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ в США: Сводка. Под редакцией Хастингса Х. Харта, д.ю.н. 8vo. 160 страниц. С учетом пересылки: 1,60 долл. ГРАЖДАНСКАЯ БИБЛИОГРАФИЯ БОЛЬШОГО НЬЮ-ЙОРКА. Под редакцией Джеймса Бронсона Рейнольдса для Нью-Йоркского исследовательского совета. 8vo. 312 страниц. С учетом пересылки: 1,50 долл. СПРАВОЧНИК ПО ПОСЕЛЕНИЯМ. Под редакцией Роберта А. Вудса и Альберта Дж. Кеннеди. 8vo. 342 страницы. Тканевый переплет с учетом пересылки: 1,50 долл. Бумажная обложка с учетом пересылки: 0,75 долл. РЕАЛИЗАЦИЯ ГОРОДСКОГО ПЛАНА. Флавел Шертлэфф. Введение Фредерика Лоу Олмстеда. 12mo. 360 страниц. (В печати.) СЕРВЕЙ ЭССОШИЭЙТС, Инк. ИЗДАТЕЛИ ФОНДА РАССЕЛА СЕЙДЖА 105 ИСТ 22-Я УЛИЦА, НЬЮ-ЙОРК