Фундаментальный недостаток заключается в нехватке власти у Конгресса. Едва ли стоит показывать, в чем именно это состоит, поскольку это, по-видимому, признано повсеместно; или указывать, как это произошло, поскольку единственный вопрос заключается в том, как это исправить. Можно, однако, сказать, что это проистекает из трех причин: избытка духа свободы, который заставил отдельные штаты проявлять ревность ко всякой власти, находящейся не в их руках; и эта ревность побудила их присвоить себе право в конечном итоге судить о мерах, рекомендованных Конгрессом, и действовать в соответствии с собственным мнением об их уместности или необходимости; неуверенности Конгресса в собственных силах, из-за чего он проявлял робость и нерешительность в своих постановлениях, постоянно делая уступки штатам, пока от собственной власти не осталась едва ли тень; нехватки достаточных средств в их распоряжении для удовлетворения общественных нужд и отсутствия энергии для изыскания этих средств, что вынудило их зависеть от отдельных штатов в выполнении обязательств перед армией; следствием чего стало разрушение их влияния и авторитета в армии, а также установление зависимости армии от каждого штата в отдельности, а не от них, то есть не от всего союза в целом.
Можно возразить, что Конгрессу никогда не были предоставлены определенные полномочия и, следовательно, он не мог осуществлять никаких, не мог делать ничего, кроме рекомендаций. То, каким образом был назначен Конгресс, оправдывало бы, а общественное благо требовало, чтобы они считали себя наделенными всей полнотой власти для защиты республики от вреда. Они совершили многие из важнейших актов суверенитета, которые всегда встречали готовую покорность: провозглашение независимости, объявление войны, создание армии, формирование флота, выпуск денег, заключение союзов с иностранными державами, назначение диктатора и т. д. Все эти проявления полного суверенитета никогда не оспаривались и должны были служить стандартом для всего ведения управления. Неопределенные полномочия — это дискреционные полномочия, ограниченные только целью, ради которой они были даны; в данном случае — независимостью и свободой Америки. Конфедерация ничего не изменила, ибо, поскольку она не была повсеместно принята, она не имела действия. Но, насколько я помню, Конгресс даже отступил от той власти, которую дает ему дух этого акта, в то время как отдельные штаты обращали на него внимание лишь постольку, поскольку это соответствовало их притязаниям и удобству. Потребовалось бы слишком много времени, чтобы вдаваться в частные примеры, каждый из которых в отдельности может показаться незначительным, но в совокупности они имеют серьезное значение. Я намерен лишь заметить, а не порицать.
Но сама Конфедерация несовершенна и требует изменений. Она не годится ни для войны, ни для мира. Идея неконтролируемого суверенитета каждого штата над своей внутренней полицией подорвет другие полномочия, данные Конгрессу, и сделает наш союз слабым и ненадежным. Существует бесчисленное множество примеров, когда акты, необходимые для общего блага и вытекающие из полномочий, данных Конгрессу, должны вступать в противоречие с внутренней полицией штатов; и существует столько же примеров, когда отдельные штаты посредством мер внутренней полиции могут эффективно, хотя и косвенно, противодействовать распоряжениям Конгресса. У вас уже были примеры этого, к которым я отсылаю вас, полагаясь на вашу память.
Конфедерация дает штатам, в индивидуальном порядке, слишком большое влияние на дела армии. Они не должны иметь к ней никакого отношения. Полное формирование и распоряжение нашими военными силами должно принадлежать Конгрессу. Это существенный цемент союза, и политикой Конгресса должно быть уничтожение всяких идей о привязанности армии к штатам и побуждение ее смотреть исключительно на него. С этой целью все назначения, повышения по службе и обеспечение должны осуществляться только им. Можно опасаться, что это может быть опасно для свободы. Но ничто не кажется мне более очевидным, чем то, что мы подвергаемся гораздо большему риску получить слабое и разобщенное федеральное правительство, чем такое, которое сможет узурпировать права народа.
Уже сейчас некоторые части армии подчинились бы своим штатам в противовес Конгрессу, несмотря на все усилия, которые мы предприняли для сохранения единства армии. Если что-то и могло бы этому помешать, так это личное влияние Генерала; печальное и унизительное соображение.
Формы наших конституций штатов всегда будут придавать им большой вес в наших делах и сделают слишком трудным подчинение их преследованию общего интереса; слишком легким — противодействие всему, что им не нравится, и формирование частных союзов, подрывающих общий. Существует большая разница между нашей ситуацией и ситуацией империи с единой простой формой правления, разделенной на графства, провинции или округа, которые не имеют законодательных органов, а лишь магистратские органы для исполнения законов общего суверена. Здесь опасность заключается в том, что суверен будет иметь слишком много власти и угнетать части, из которых он состоит. В нашем случае, когда империя состоит из конфедеративных штатов, каждый из которых имеет полностью организованное внутри себя правительство, обладающее всеми средствами для привлечения своих подданных к тесной зависимости от себя, опасность прямо противоположна. Она заключается в том, что у общего суверена не будет достаточно власти, чтобы объединить различные члены вместе и направить общие силы на интересы и счастье всего целого.
Лиги среди старых греческих республик являются доказательством этого. Они постоянно воевали друг с другом и из-за отсутствия единства стали добычей своих соседей. Они часто проводили общие советы, но их решения соблюдались лишь постольку, поскольку они соответствовали интересам и склонностям всех сторон, и в конце концов они полностью погрузились в презрение.
Швейцарские кантоны — еще одно доказательство этого учения. У них были войны друг с другом, которые были бы для них фатальными, если бы различные державы в их соседстве не были слишком ревнивы друг к другу и слишком равны по силам, чтобы позволить кому-либо из них воспользоваться их ссорами. То, что они так долго оставались объединенными, следует приписать их слабости, их бедности и причинам, только что упомянутым. Эти узы не будут существовать в Америке; через некоторое время некоторые из штатов станут могущественными империями, а мы находимся так далеко от других наций, что у нас будет весь досуг и возможность, какие мы только можем пожелать, чтобы перерезать друг другу глотки.
Германский корпус также можно было бы привести в качестве примера в пользу этой позиции.
Соединенные Провинции могут показаться примером против нее. Но семья штатгальтеров, чья власть переплетена со всем правительством, была сильным звеном союза между ними. Их физические потребности и привычки, основанные на них, способствовали этому.
Каждая провинция слишком незначительна сама по себе, чтобы предпринимать что-либо. Анализ их нынешних конституций показал бы, что у них много связей, которых не было бы в наших, и что они отнюдь не являются для нас подходящей моделью.
Наш собственный опыт должен убедить нас. Мы ощутили трудность в извлечении ресурсов страны и побуждении штатов объединиться в равных усилиях ради общего дела.
Неудача нашей последней попытки поразительна. Некоторые сделали очень много, другие — мало или почти ничего. Споры о границах и т. д. свидетельствуют о том, насколько лестная перспектива будущего спокойствия нас ожидает, если мы вовремя не создадим конфедерацию, способную решать разногласия и принуждать к повиновению соответствующие члены.
Конфедерация также слишком полностью отдает власть кошелька законодательным собраниям штатов. Она должна предусмотреть постоянные фонды в распоряжении Конгресса посредством земельного налога, подушного налога или чего-то подобного. Все пошлины на торговлю должны устанавливаться Конгрессом и использоваться по его усмотрению. Ибо без определенных доходов правительство не может иметь никакой власти. Та власть, которая держит кошелек, должна править. Это кажется средством, которое, не делая Конгресс полностью независимым, будет способствовать приданию реальности его авторитету.
Еще один недостаток нашей системы — отсутствие метода и энергии в управлении. Это частично стало результатом другого недостатка, но в значительной степени — предрассудков и отсутствия надлежащей исполнительной власти. Конгресс слишком сильно удерживал власть в своих руках и слишком много вмешивался в детали всякого рода. Конгресс — это, по сути, совещательный орган, и он забывает себя, когда пытается играть роль исполнительной власти. Невозможно, чтобы такой орган, многочисленный и постоянно меняющийся, мог когда-либо действовать с достаточной решительностью или системой. Две трети членов, половину времени, не могут знать, что было до них или какая связь у рассматриваемого предмета с тем, что было сделано в прежних случаях. Члены, которые были более постоянными, дадут информацию, которая продвигает сторону, которую они поддерживают в данном случае, и будут так же часто вводить в заблуждение, как и просвещать. Разнообразие дел должно отвлекать, а склонность каждого собрания к дебатам должна во все времена задерживать.
В последнее время Конгресс, убедившись в этих неудобствах, перешел к мере назначения советов. Но это, на мой взгляд, плохой план.
Один человек в каждом департаменте управления был бы гораздо предпочтительнее. Это дало бы нам шанс на большее знание, большую активность, большую ответственность и, конечно, большее рвение и внимание. Советы разделяют часть неудобств больших собраний. Их решения медленнее, их энергия меньше, их ответственность более распылена. Они не будут обладать теми же способностями и знаниями, что и управление отдельными лицами. Люди с первыми претензиями не будут так охотно участвовать в них, потому что они будут менее заметны, менее важны, будут иметь меньше возможностей отличиться. Члены советов будут меньше стараться информировать себя и достичь известности, потому что у них меньше мотивов для этого. Все эти причины сговариваются в пользу плана наделения великих исполнительных департаментов государства в руки отдельных лиц. Поскольку эти люди будут, конечно, во все времена под руководством Конгресса, мы соединим преимущества монархии и республики в нашей конституции.
Был задан вопрос, можно ли найти отдельных людей, чтобы взять на себя эти должности. Я думаю, можно, потому что тогда было бы все, чтобы возбудить амбиции кандидатов. Но для этого Конгресс, своим способом их назначения и намеченной линией долга, должен показать, что они серьезны в том, чтобы сделать этих офицеров офицерами реального доверия и важности.
Я боюсь, что небольшое тщеславие стояло на пути этих договоренностей, как будто они уменьшат важность Конгресса и не оставят им ничего делать. Но они имели бы точно такие же права и полномочия, как и прежде, счастливо освобожденные от деталей. Им пришлось бы проверять поведение своих министров, обсуждать их планы, создавать другие для общественного блага; соблюдая только это правило: что они должны консультироваться со своими министрами и получать всю информацию и советы, которые они могли от них, прежде чем они вступят в какие-либо новые меры или внесут изменения в старые.
Третий недостаток — изменчивая конституция нашей армии. Это был беременный источник зла: все наши военные несчастья, три четверти наших гражданских затруднений должны быть приписаны ему. Генерал так полно перечислил его вред в письме от [дата] к Конгрессу, что я мог бы только повторить то, что он сказал, и поэтому отсылаю вас к этому письму.
Несовершенное и неравное обеспечение, сделанное для армии, — это четвертый недостаток, который вы найдете описанным в том же письме. Без быстрого изменения армия должна раствориться. Это сейчас толпа, а не армия; без одежды, без оплаты, без обеспечения, без морали, без дисциплины. Мы начинаем ненавидеть страну за ее пренебрежение к нам. Страна начинает ненавидеть нас за наши притеснения их. Конгресс долго ревновал нас. Мы теперь потеряли всякое доверие к ним и даем худшее толкование всему, что они делают. Удерживаемые вместе самыми тонкими связями, мы созреваем для распада.
Нынешний способ снабжения армии через закупки штатов — не один из наименее значительных недостатков нашей системы. Это слишком ненадежная зависимость, потому что штаты никогда не будут достаточно впечатлены нашими потребностями. Каждый сделает свою легкость первичной целью, снабжение армии — вторичной. Разнообразие каналов, через которые совершается дело, умножит число занятых лиц и возможности растраты общественных денег. Из-за популярного духа, на котором вращаются большинство правительств, агенты штатов будут людьми меньшего характера и способности: также не будет такой жесткой ответственности среди них, как это могло бы легко быть среди тех, кто на службе Континента; конечно, не так много усердия, заботы или экономии. Очень мало денег, собранных в различных штатах, пойдет в Континентальную казну под предлогом, что все это исчерпано в предоставлении квот поставок; и общественность будет без фондов для других требований правительства. Расход будет в конечном итоге гораздо больше, а преимущества гораздо меньше. Мы фактически чувствуем недостаточность этого плана; и имеем причину бояться под ним разрушительной крайности нужды.
Это основные недостатки в нынешней системе, которые сейчас приходят мне на ум. Есть много низших в организации частных департаментов и много ошибок управления, которые можно было бы указать; но задача была бы хлопотной и утомительной: и если бы мы однажды исправили те, что я упомянул, другие не сопровождались бы большой трудностью.
Я теперь предложу средства, которые кажутся мне применимыми к нашим обстоятельствам и необходимыми, чтобы выпутать наши дела из их нынешней плачевной ситуации.
Первым шагом должно быть предоставление Конгрессу полномочий, компетентных для общественных нужд. Это может произойти двумя путями: один — путем возобновления и осуществления дискреционных полномочий, которые, я полагаю, были первоначально возложены на них для безопасности штатов, и основывая их поведение на искренности их соотечественников и необходимости конъюнктуры: другой — путем немедленного созыва Конвента всех штатов с полной властью окончательно заключить Генеральную Конфедерацию; заявив им заранее, явно, о зле, возникающем из нехватки власти у Конгресса, и невозможности поддерживать борьбу на ее нынешнем основании; чтобы делегаты могли прийти, обладая надлежащими чувствами, а также надлежащей властью, чтобы придать эффективность встрече. Их комиссия должна включать право наделения Конгресса всей или частью незанятых земель, чтобы быть использованными для цели повышения дохода: сохраняя юрисдикцию за штатами, которыми они предоставлены.
Первый план, я ожидаю, будет сочтен слишком смелым средством большинством Конгресса; и, действительно, их практика до сих пор так приковала мнение об их нехватке власти, что успех этого эксперимента может очень хорошо быть поставлен под сомнение.
Я не вижу возражений против другого способа, которые имели бы какой-либо вес в соревновании с причинами для него. Конвент должен собраться первого ноября следующего года. Чем скорее, тем лучше. Наши беспорядки слишком жестоки, чтобы допустить обычное или затяжное средство. Причины, по которым я требую, чтобы они были наделены полномочиями полномочного представителя, заключаются в том, что дело не должно страдать от задержки в исполнении; и может, в действительности, прийти к эффекту. Конвент может согласиться на Конфедерацию: штаты, индивидуально, едва ли когда-нибудь будут. Мы должны иметь одну во всяком случае, и энергичную, если мы намерены преуспеть в борьбе и быть счастливыми в будущем. Как я сказал прежде, чтобы вовлечь штаты в соблюдение этого способа, Конгресс должен признаться им, ясно и единогласно, в непрактичности поддержания наших дел на нынешнем основании и без твердого принудительного союза. Я прошу, чтобы Конвент имел власть наделения всей или части незанятых земель Конгрессу; потому что необходимо, чтобы этот орган имел некоторую собственность, как фонд для договоренностей финансов; и я не знаю никакого другого вида, который может быть им дан.
Конфедерация, по моему мнению, должна дать Конгрессу полный суверенитет; кроме той части внутренней полиции, которая относится к правам собственности и жизни среди индивидуумов и к сбору денег посредством внутренних налогов. Необходимо, чтобы все, принадлежащее к этому, регулировалось законодательными собраниями штатов. Конгресс должен иметь полный суверенитет во всем, что относится к войне, миру, торговле, финансам; и к управлению иностранными делами; право объявления войны; поднятия армий, назначения офицеров, оплаты их, направления их движений во всех отношениях; оснащения флотов и делания того же с ними; строительства укреплений, арсеналов, магазинов и т. д.; заключения мира на таких условиях, как они считают надлежащими; регулирования торговли, определения, с какими странами она должна вестись; предоставления снисхождений; наложения запретов на все статьи экспорта или импорта; наложения пошлин; предоставления премий и премий за поднятие, экспорт или импорт и применения к их собственной пользе продукта этих пошлин; только отдавая кредит штатам, на которых они подняты, в общем счете доходов и расходов; учреждения Адмиралтейских судов и т. д.; чеканки денег; установления банков на таких условиях и с такими привилегиями, как они считают надлежащими; распределения фондов и делания всего остального, что относится к операциям финансов; совершения всего с иностранными нациями; заключения союзов, наступательных и оборонительных; договоров торговли и т. д.
Конфедерация должна предусмотреть определенные постоянные доходы, продуктивные и легкие для сбора; земельный налог, подушный налог или подобное; которые, вместе с пошлинами на торговлю и нерасположенными землями, дали бы Конгрессу существенное существование и стабильный фундамент для их схем финансов. Какие еще поставки были необходимы, должны были бы время от времени требоваться от штатов, в нынешнем способе квот.