Мы в настоящее время пытаемся обеспечить (1) более эффективное правительство и (2) реальный, а не номинальный контроль правительства народом. Тенденция к передаче власти американскому гражданству и тенденция к эффективному правительству через использование экспертов и концентрацию административной власти работают бок о бок в американской политической жизни сегодня. Эти две тенденции не противопоставлены, и если главный тезис этой книги был доказан, то понятно к этому времени, почему они не противопоставлены. Демократия, я сказала, не антитетична аристократии, а включает аристократию. И она включает ее не случайно, как бы, а аристократия — необходимая часть демократии. Поэтому административная ответственность и экспертное обслуживание — такая же необходимая часть подлинной демократии, как народный контроль — необходимое сопровождение административной ответственности. Они параллельны по важности. Некоторые авторы, кажется, думают, что поскольку мы даем так много власти нашим исполнительным органам, мы должны защитить нашу «свободу», давая в то же время окончательную власть народу. Хотя это, конечно, так в некотором роде, я верю, что более верный способ смотреть на дело — видеть централизованную ответственность и народный контроль не как зависящие друг от друга, а оба как часть одного и того же — нашей новой демократии.
И наши городские, и наши правительства штатов реорганизуются. Мы давно чувствовали, что городское правительство должно быть сосредоточено в руках нескольких экспертов. Старая идея о том, что любой честный гражданин подходит для большинства государственных должностей, быстро исчезает. Более трехсот городов приняли комиссионную форму правления, и растет движение за план сити-менеджера. Но в то же время мы должны иметь участвующий электорат. Мы можем видеть три стадии в нашем мышлении: (1) наша ранняя американская демократия думала, что государственные должности могут заполняться средним гражданином; (2) наши реформаторские ассоциации думали, что спасение наших городов зависит от экспертов-чиновников; (3) нынешнее мышление видит необходимость объединения экспертного обслуживания и активного электората.
Увеличивающееся число штатов, которые проводят или рассматривают проведение конституционных конвентов для реконструкции правительств штатов, показывает широко распространенное недовольство нашим государственным механизмом. Основная цель почти всех этих конвентов — повышенная эффективность через концентрацию ответственности. В нашем страхе злоупотребления властью не было никого, кто использовал бы власть; мы должны изменить это, если хотим иметь административную эффективность. Большинство схем реконструкции правительств штатов основаны на (1) концентрации исполнительного лидерства в руках губернатора и (2) прямой ответственности перед электоратом. Первое подразумевает назначение административных чиновников губернатором, исполнительный бюджет и перенастройку отношений исполнительной и законодательной власти так, чтобы губернатор мог вносить и защищать законопроекты. Последнее требует способности электората критиковать проделанную работу и предложенные планы.
Поэтому тенденция к эффективной ответственности через расширение полномочий нашей исполнительной власти не означает, что от граждан требуется меньше, а напротив — больше. К инициативе, референдуму и отзыву следует добавить общий контроль со стороны самих людей за нашей государственной политикой. Исполнительное руководство может снизить влияние законодательных органов, но оно увеличит власть электората как прямо, так и косвенно: косвенно — путем ослабления партийной организации, и прямо — предоставляя людям все больше контроля. Например, высказывалось мнение, что в любом споре между губернатором и законодательным органом к решению могут быть призваны сами люди — либо непосредственно путем голосования по предложенному законопроекту, либо через новые выборы. В любом случае окончательный контроль должен каким-то образом оставаться за народом. Тот факт, что это не было в достаточной мере предусмотрено в конституции штата Нью-Йорк, представленной избирателям несколько лет назад, стал одной из причин ее отклонения. Что напугало жителей Нью-Йорка, так это, несомненно, возросшая власть государственной администрации без соответствующего усиления демократического контроля. Усиление демократического контроля и административной ответственности одновременно, хотя это и непростая задача, является целью наших новых конституций.
В отношении прямого управления мы в настоящее время совершаем две ошибки: во-первых, полагая, что мы можем извлечь из него какую-либо пользу, если оно осуществляется изнутри партийной организации; во-вторых, полагая, что оно сводится лишь к фиксации результатов, что оно основано на подсчете, на преобладании голосов.
Вопрос, который сегодня стоит перед нами в американской политике, звучит так: какую реальную пользу может принести нам прямое управление, если партийная организация остается у власти? Движение за прямые праймериз, народный выбор сенаторов США, президентские праймериз, инициативу и референдум, отзыв и т. д. принесет мало плодов, если одновременно не будет сделано что-то для слома власти партии. Многие говорят нам, что наша нынешняя партийная система с ее методами кокусов, съездов, боссов и т. д. потерпела крах, и теперь они возлагают надежды на прямые праймериз, но сами по себе прямые праймериз не избавят нас от тирании партийного правления. Посмотрите на эти столь восхваляемые прямые праймериз и увидите, что они дают нам на самом деле: политические машины с самого начала знали, как их обойти, они часто лишь увеличивают власть босса, и в лучшем случае они не способствуют никакой интеграции американского народа — а это и есть настоящая задача демократии. Никакое развитие партийного аппарата или его реформа не дадут нам воли народа, нужен лишь новый метод.
Более того, простое предоставление большей власти народу не приводит автоматически к ослаблению влияния партии; необходимо принять некоторые позитивные меры, чтобы прямое управление не потерпело крах точно так же, как потерпело крах представительное правление. Вера в прямое управление как в верную панацею выглядит почти жалко, если вспомнить, как в прошлом одна крепость за другой захватывалась партией. Сторонники прямого управления много писали о том, что оно разрушит произвольную власть партии, уничтожит ее связь с крупным бизнесом и т. д., но мы видим мало доказательств этого. Мы все знаем, и можем убеждаться в этом каждый год, наблюдая за историей голосований на референдумах, что партийная организация вполне способна использовать «прямое управление» в своих целях. Прямое управление, осуществляемое партийной машиной, будет подвержено тем же злоупотреблениям, что и представительное правление. И прямое, и представительное правление не могут быть синтезированы только лишь исполнительным руководством. Все, что говорится в пользу первого, может быть правдой, но оно никогда не станет действенным, если мы не найдем способ сломить власть машины. Прямое управление может быть полезным для американской политики только в том случае, если оно сопровождается организацией избирателей в беспартийные группы для выработки общих идей и коллективной цели. Само по себе прямое управление никогда не сможет стать ответственным народным правлением.
Я уже говорила, что прямое управление никогда не добьется успеха, если оно осуществляется изнутри партийной организации, или если его рассматривать, как это обычно бывает, лишь как метод, с помощью которого люди могут принять или отвергнуть то, что им предложено. Давайте теперь рассмотрим второй пункт. Мы видели, что партийная организация не допускает групповых методов, что партия — это толпа: внушение со стороны босса, подражание со стороны массы — вот правило. Но прямое управление также может стать, и, вероятно, станет управлением толпы, если оно будет лишь средством подсчета. Насколько прямое управление может быть наделено техникой подлинной демократии, настолько оно является шагом вперед в политическом методе, но беда в том, что многие его сторонники не видят этой необходимости; они примкнули к нему из-за своей веры в правление большинства, в свою веру в то, что, считая «один плюс один плюс один», можно прийти к воле народа. Но то, что каждый считается как один, означает правление толпы — конечно, партия захватывает нас. И все же, даже если бы этого не происходило, нам не нужно прямое управление, если мы собираемся попасть из-под партийного господства под тиранию чисел. То, что каждый человек должен считаться как один, было вкладом старой психологии в политику; новая психология идет глубже и дальше — она учит, что каждый должен быть целым в определенной точке. Это меняет всю нашу концепцию политики. Голосование на избирательных участках не должно быть выражением мнения одного человека за другим. Мой голос не должен быть моей причудливой волей, так же как он не должен быть моей приверженностью партии, но моим индивидуальным выражением общей воли. Партикуляристский голос не представляет индивидуальную волю, потому что эволюция индивидуальной воли неразрывно связана с более широкой эволюцией. Поэтому мой долг как гражданина не исчерпывается тем, что я привношу в государство; мой тест как гражданина заключается в том, насколько полно целое может быть выражено во мне или через меня.
Голосование само по себе не дает нам демократии — нам еще предстоит изучить метод демократии. Мы все еще слишком много думаем о солидарности голосов; что нам нужно, так это солидарность целей, солидарность воли. Сделать мой голос подлинной частью выражения коллективной воли — вот первая цель политики; только через групповую организацию индивид усваивает этот урок, учится быть эффективным политическим членом общества. Люди часто спрашивают: «Почему демократия так не прогрессивна?» Именно потому, что у нас нет демократии в этом смысле. Пока голос остается голосом изолированных индивидов, тенденция будет заключаться в том, что мы будем иметь не прогрессивный голос. Это положение дел можно исправить, во-первых, другой системой образования, во-вторых, предоставлением людям возможностей для осуществления того фундаментального взаимодействия с другими, которое и есть демократия. Рассмотрению того, как это может быть достигнуто, в основном посвящена Часть III.
Но я не предлагаю какой-то жесткий и неизменный метод, при котором каждый голос будет регистрировать волю определенного, фиксированного числа людей, а не одного человека. Я говорю о новом методе жизни, посредством которого индивид научится быть частью социальных целых, через который он будет выражать социальные целые. Индивид, а не группа, должен быть основой организации. Но индивид создается многими группами, его голос не может выражать его отношение к одной группе; в идеале, как я уже говорила, он должен выражать целое с его точки зрения, фактически же он должен выражать столько от целого, сколько позволяет разнообразие его групповой жизни.
Когда мы начнем понимать, что означает избирательная урна в нашей политической жизни? Она ничего не создает — она лишь регистрирует то, что уже создано. Если прямое управление должно быть чем-то большим, чем демократия избирательных урн, оно должно научиться не фиксировать то, что лежит на поверхности, а копать глубже. Никакая «демократия», основанная на преобладании голосов, никогда не сможет добиться успеха. Сущность демократии — это образованное и ответственное гражданство, развивающее общие идеи и желающее собственной социальной жизни. Динамическая мысль — это мысль, которая представляет собой наиболее полный синтез. В искусстве влияние школы зависит не от количества ее приверженцев, а от того, насколько эта школа представляет собой синтез мысли. Точно так же обстоит дело и в политике. Прямое управление должно созидать. Оно может делать это через групповую организацию. Мы сейчас на перепутье: отдадим ли мы инициативу и референдум толпе или взаимопроникающей группе?
Подводя итог: коррупция в политике во многом объясняется представлением о народе как о толпе. Изменение этой идеи, я считаю, является первым шагом в реформировании нашей политической жизни. Если этого не сделать до того, как мы внесем радикальные изменения в механизм управления, такие изменения не будут означать прогресса. Если народ — это толпа, способная только к подражанию, то какой смысл во всем том прямом управлении, которое мы пытаемся внедрить, как может «толпа» считаться способной к принятию политических решений? Прямое управление дает каждому право выражать свое мнение. Вопрос в том, будет ли это мнение его партикуляристским мнением, подражанием толпе или творением группы. Партия доминировала над нами в прошлом главным образом потому, что мы искренне верили, что народ — это толпа. Когда мы поймем закон ассоциации как закон психического взаимодействия, тогда мы действительно встанем на путь к Новой Демократии.
Прямое управление не добьется успеха, если оно осуществляется через партийную организацию; оно не добьется успеха, даже если будет отделено от партийного контроля, если оно означает толпу в другом обличье. Чтобы быть успешным, прямое управление должно контролироваться каким-то методом, еще не внедренным в практическую политику. Когда у нас будет организованный электорат, мы начнем видеть преимущества прямого управления.
В начале этой главы были упомянуты три тесно связанных движения в американской политике. Теперь необходимо рассмотреть третье — включение социальных программ в партийные платформы.
У нас было три политики в законодательстве: (1) политика невмешательства, (2) политика регулирования, и теперь (3) только начинает появляться конструктивная политика.
Чтобы уйти от последствий политики невмешательства (laissez-faire), мы в конце девятнадцатого века приняли почти столь же пагубную теорию — теорию регулирования. Ошибка, лежащая в основе идеи «регулирования» правительства, заключается в том, что людям можно позволить делать все, что им угодно (laissez-faire), пока они не создадут для себя особые правила и привилегии, а затем их следует «регулировать». Теория государственного регулирования заключается в том, что мы должны дать все возможности для проявления эффективности, чтобы получить выгоду от этой эффективности, но в то же время наш государственный механизм должен быть таким, чтобы эффективность была лишена своей власти, прежде чем она сможет причинить какой-либо вред — своего рода автоматический предохранительный клапан. Отрегулируйте свой котел (общество) на то давление, которое он может выдержать, не взорвавшись, и тогда, когда наши самые способные люди достигнут этого предела, предохранительный клапан сделает общество безопасным.
Но самое примечательное в нынешней американской политике — это то, что мы отказываемся как от политики невмешательства, так и от политики регулирования в пользу конструктивной политики. С этой точки зрения наблюдается устойчивый и понятный рост демократии, то есть идеи о том, что функция правительства заключается не только в том, чтобы защищать, корректировать, сдерживать и выполнять все прочие негативные задачи, но что функция правительства должна состоять в том, чтобы созидать, строить жизнь своего народа. Мы теперь считаем, что конструктивная социальная политика более демократична, чем защита людей в их индивидуальных правах и собственности. В 1800 году преобладала противоположная идея, и демократом считался Джефферсон, а не Гамильтон. Мы должны переосмыслить или переформулировать фундаментальные принципы демократии.
Но почему мы считаем нашу нынешнюю конструктивную социальную политику более демократичной? Обязательно ли это так? Разве у патерналистской Германии нет конструктивной социальной политики для своего народа? Социальное законодательство в Англии и Америке означает рост демократии, потому что это движение, которое в Англии и Америке связано с другими демократическими движениями. В Америке мы видим одновременно тенденцию к (1) увеличению административной ответственности, (2) увеличению прямого контроля со стороны народа, (3) увеличению социального законодательства. Ни одно из них не независимо от двух других. Они действовали и взаимодействовали друг с другом. Люди не сначала получили более прямое участие в управлении, а затем использовали свою возросшую власть для принятия социальной политики. Эти два процесса шли рука об руку. Более того, принятие социальной политики увеличило полномочия правительства, и поэтому все больше стало понятно, что народный контроль над правительством необходим. В то же время превращение социальной политики в предмет предвыборной борьбы само по себе сразу сделало всех людей более значимыми в политике. Или в равной степени верно сказать, что предоставление людям более тесного участия в управлении означает, что наша повседневная жизнь более естественно переходит в сферу политики. Следовательно, с чего бы мы ни начали, мы видим, что эти три движения связаны между собой.
Таким образом, в Америке растет признание того факта, что социальная политика — это не политика, придуманная для блага народа, а политика, созданная самим народом. Теория регулирования основывалась на той же ошибке, что и теория невмешательства, а именно: правительство — это нечто внешнее по отношению к структурной жизни народа. Правительство не может оставить нас в покое, оно не может регулировать нас, оно может только выражать нас. Сферой политики должна быть вся наша социальная жизнь. Наша нынешняя идея вездесущего, постоянно активного, артикулированного гражданства, выстраивающего свою собственную жизнь в рамках политики, — самая плодотворная идея современности.
Более того, социальное законодательство является показателем роста демократии, усиления индивидуализма, потому что это законодательство для индивида. У нас было законодательство для защиты отечественной промышленности, мы поощряли сельское хозяйство, мы помогали железным дорогам концессиями и земельными грантами, но до недавнего времени у нас не было законодательства для индивида. Социальное законодательство означает законодательство для отдельного человека: законы о здравоохранении, сокращение рабочего времени, компенсации рабочим, пенсии по старости, минимальная заработная плата, предотвращение производственного травматизма, запрет детского труда и т. д. Снова и снова наше социальное законодательство указывается как реакция против индивидуализма. Напротив, оно показывает рост подлинного индивидуализма. Индивид никогда не ценился так высоко, как в пробуждающемся социальном мире наших дней.