Таким образом, Доминион Канада имеет центральное правительство в Оттаве и состоит из провинций Новая Шотландия (включая Кейп-Бретон), Нью-Брансуик, Остров Принца Эдуарда, Квебек, Онтарио, Манитоба, Британская Колумбия и Северо-Западная территория.
Необходимо было рассказать в этих кратких подробностях о способе формирования союза, чтобы понять политику Канады. Ибо в Либеральной партии есть радикалы, которые до сих пор считают союз насильственным и искусственным и говорят, что провинции за пределами Онтарио и Квебека были вовлечены в него только обещаниями местных железных дорог и выплатой крупных субсидий. И эта идея в той или иной степени влияет на оппозицию «сильному правительству» в Оттаве. Я не говорю, что либералы выступают против формирования «нации»; но они критикуют его методы и выступают за права провинций против федеральной консолидации.
Федеральное правительство состоит из Королевы, Сената и Палаты общин. Королеву представляет генерал-губернатор, которому Канада выплачивает жалованье в размере пятидесяти тысяч долларов в год. У него есть личный аппарат, и ему помогает совет, называемый Тайным советом Королевы для Канады, состоящий из тринадцати членов, образующих министерство, которое должно опираться на парламентское большинство. Английская модель соблюдается в точности. Губернатор номинально обладает правом вето, но его использование находится в таком же бездействии, как и прерогатива Королевы в отношении актов парламента. Премьер-министр фактически является правителем, но его власть зависит от обладания большинством в Палате общин. Таким образом, это ответственное правительство быстрее реагирует на действия народа, чем наше. Сенаторы избираются пожизненно и фактически назначаются действующим премьер-министром. Палата общин избирается на пять лет, если парламент не будет распущен раньше, и согласно пропорции населения, соответствующей провинции Квебек, которая всегда имеет фиксированное число — шестьдесят пять членов. Избиратель в парламент должен обладать определенным имущественным цензом как владелец или арендатор, или, если он живет в городе, зарабатывать триста долларов в год — ценз настолько низкий, что практически не исключает никого, кто не является бездельником или бродягой; индейцы могут голосовать (хотя и не на Территориях), но монголы или китайцы исключены. Члены Палаты могут быть избраны от любого избирательного округа Доминиона без привязки к месту жительства. Все законопроекты, касающиеся налогообложения или доходов, должны исходить из Палаты и быть рекомендованы посланием генерал-губернатора. Правительство вносит законопроекты и берет на себя ответственность за них. Премьер-министр является лидером Палаты; также существует признанный лидер оппозиции. В случае, если правительство не может обеспечить большинство, оно уходит в отставку, и генерал-губернатор формирует новый кабинет. Теоретически также, если бы Корона (представленная генерал-губернатором) прибегла к крайнему осуществлению своей прерогативы, отказавшись от совета своих министров, министры должны были бы подчиниться или уйти в отставку и уступить место другим.
Федеральное правительство обладает всеми полномочиями, не предоставленными прямо провинциям. На практике его юрисдикция распространяется на государственный долг, расходы и государственные займы; договоры; таможенные и акцизные сборы; торговлю и коммерцию; навигацию, судоходство и рыболовство; маяки и гавани; почтовую, военно-морскую и военную службы; государственную статистику; денежно-кредитные учреждения, банки, банковское дело, валюту, чеканку монет (хотя вся чеканка производится в Англии); несостоятельность; уголовное право; брак и развод; общественные работы, железные дороги и каналы.
Провинции не имеют ополчения; все это принадлежит Доминиону. Брак заключается в соответствии с провинциальными правилами, но право на развод в Канаде существует только в федеральном парламенте, за исключением провинции Нью-Брансуик. В этой провинции есть суд по делам о разводе и супружеских отношениях с одним судьей — пережиток доконфедеративных времен, который предоставляет разводы a vinculo по библейским основаниям и a mensa et thoro за дезертирство или жестокость, с правом апелляции в Верховный суд провинции и в Тайный совет Доминиона. Уголовное право едино по всему Доминиону, но нет закона против прелюбодеяния или инцеста. Британский Акт не содержит положения, аналогичного тому, что есть в Конституции Соединенных Штатов, которое запрещает любому штату принимать закон, нарушающий обязательства по контрактам, — это серьезный недостаток.
Федеральное правительство имеет Верховный суд, состоящий из главного судьи и пяти младших судей, который обладает первоначальной юрисдикцией по гражданским искам, связанным с законностью актов Доминиона и провинций, и апелляционной юрисдикцией по апелляциям из провинциальных судов. Федеральное правительство назначает и оплачивает судей высших, окружных и графских судов провинций; но провинции могут создавать, содержать и организовывать провинциальные суды, гражданские и уголовные, включая процедуру по гражданским делам в этих судах. Но поскольку провинции не могут назначать ни одного судебного чиновника выше ранга магистрата, может случиться так, что созданный суд может оказаться неработоспособным из-за отсутствия судьи. Это один из пунктов трений между федеральными и провинциальными властями, и осенью 1888 года это привело к неприятностям в Квебеке, когда кабинет в Оттаве отклонил назначение двух провинциальных судей, сделанное премьер-министром Квебека.
Доминион обладает еще одной властью, неизвестной нашей Конституции: это отмена или вето на провинциальные акты. К этой власти провинции относятся с большой ревностью. Одна сторона утверждает, что она должна применяться только на основании неконституционности; другая — что она может применяться в интересах Доминиона в целом. На самом деле она иногда применялась в случаях, которые конкретная провинция считала вмешательством в свои права.
Другая причина трений, усугубляемая правом вето, возникла из конфликта юрисдикций в отношении железных дорог. И Доминион, и провинции могут выдавать хартии и строить железные дороги. Но Британский Акт запрещает провинции принимать законы в отношении линий паровых или других судов, железных дорог, каналов и телеграфов, соединяющих провинцию с любой другой провинцией или выходящих за ее пределы, или любых подобных работ, фактически находящихся в пределах, которые канадский парламент может объявить имеющими общее значение для Канады; то есть объявить их работами Доминиона. Поэтому промоутер не может с уверенностью сказать, чего стоит хартия или кто будет иметь юрисдикцию над ней. Неприятности в Манитобе осенью 1888 года между провинцией и Канадской тихоокеанской дорогой (которая является дорогой Доминиона в значении Акта) вряд ли могли бы возникнуть, если бы определение прав Доминиона и провинций было более четким.
Но более серьезной причиной слабости провинций и затруднений для Доминиона являются провинциальные субсидии. Когда была сформирована нынешняя конфедерация, Доминион взял на себя провинциальные долги до определенной суммы. Он также согласился ежегодно выплачивать каждой провинции субсидию полугодовыми платежами. Согласно Британскому Акту, эта ежегодная выплата составляла 80 000 долларов Онтарио, 70 000 долларов Квебеку, 60 000 долларов Новой Шотландии, 50 000 долларов Нью-Брансуику, с некоторой добавкой последним двум. В 1886–1887 годах субсидии, выплаченные всем провинциям, составили 4 169 341 доллар. Это как если бы Соединенные Штаты взялись собирать фиксированный доход для распределения между штатами — процедура, чуждая нашим представлениям об истинной функции Генерального правительства, которая наверняка приведет к деморализации штатов и будет прямо способствовать подрыву их самообеспечения и достоинства. Идея о том, что людям лучше зарабатывать то, что они тратят, и тратить только то, что они заработали, совершенно чужда концепции политической экономии. Эта субсидия по Акту была грантом, равным восьмидесяти центам на душу населения. Кроме того, каждой провинции предоставляется ежегодное пособие на управление; также ежегодное пособие в виде процентов на сумму разрешенного долга, если провинция не достигла предела разрешенного долга. Теория федерального правительства заключается в том, что, взяв на себя эти денежные бремена провинций, они будут индивидуально чувствовать их меньше, и что если деньги должны быть собраны, Доминион может получить их на более выгодных условиях, чем провинции. Система, тем не менее, кажется нам порочной, ибо для нас нет ничего яснее того, что ни штат, ни общее благополучие не выиграют, если штаты будут пенсионерами Генерального правительства.
Провинции — это миниатюрные копии правительства Доминиона. У каждой есть лейтенант-губернатор, который назначается генерал-губернатором и министерством Оттавы (то есть, по сути, премьер-министром), чье жалованье выплачивается парламентом Доминиона. Теоретически он представляет Корону и стоит выше партий. Он формирует свой кабинет из партии, имеющей большинство в выборной Ассамблее. Каждая провинция имеет выборную Ассамблею, и большинство из них имеют две Палаты, одна из которых — Сенат, назначаемый пожизненно. В провинциальном кабинете есть премьер-министр, который является лидером Палаты, а оппозиция представлена признанным лидером. Правительство столь же ответственно, как и федеральное правительство. Эта организация признанных и ответственных лидеров значительно облегчает ведение государственных дел. Дела доводятся до прямого решения; и если правительство не может провести свои меры или возникает тупик, министерство меняется или происходит обращение к народу. Канадские государственные деятели указывают на отсутствие ответственности в ведении государственных дел в нашей Палате и на тупик между Сенатом и Палатой как на положение вещей, которое нуждается в исправлении.
Провинции сохраняют владение государственными землями, принадлежавшими им во время конфедерации; Манитоба, у которой не было земель, когда она была создана как провинция из северо-западной территории, с тех пор получила в дар от Доминиона болотистые земли. Эмиграция и иммиграция являются предметами как федерального, так и провинциального законодательства, но провинциальные законы не должны противоречить федеральным законам.
Провинции назначают всех должностных лиц для отправления правосудия, за исключением судей, и отвечают за общее отправление правосудия и содержание гражданских и уголовных судов; они контролируют тюрьмы, исправительные учреждения и реформатории, но не пенитенциарные учреждения, в которые должны помещаться осужденные на срок более двух лет. Они также контролируют приюты и благотворительные учреждения, все строго муниципальные учреждения, местные работы, заключение брака, собственность и гражданские права, а также лицензии на торговлю, таверны и другие. В отношении последних возник конфликт юрисдикций после принятия в 1878 году канадским парламентом закона о трезвости. Результатом судебных решений и решений Тайного совета по этому вопросу стало подтверждение права Доминиона принимать законы о трезвости, но предоставление провинциальным законодательным органам права заниматься вопросом лицензий на продажу спиртных напитков. На Территориях действует запрет согласно федеральным статутам, измененный правом лейтенант-губернатора выдавать специальные разрешения. Эффект общего закона был весьма благотворным в плане исключения спиртного из рациона индейцев.
Но самым важным предметом, оставленным на усмотрение провинций, является образование, над которым они имеют исключительный контроль. Что это означает, мы увидим, когда перейдем к рассмотрению провинций Квебек и Онтарио в качестве примеров.
В широком смысле, Канада имеет представительное правительство с министрами, ответственными перед народом, федеральное правительство, отвечающее за общее благо всего государства, и провинциальные правительства, занимающиеся местными интересами. Она сильно отличается от английского правительства в вопросах, переданных провинциальным законодательным органам, и в свободе муниципалитетов, так что Канада имеет самоуправление, сравнимое с тем, что существует в Соединенных Штатах. Двумя поразительными ограничениями являются то, что провинции не могут содержать ополчение и что провинции не имеют права окончательного законодательства, поскольку каждый Акт подлежит пересмотру и вето со стороны Доминиона.
Две партии организованы по общим линиям, которые мы могли бы ожидать от организации центрального и местных правительств. Консервативная, которая называет себя либерально-консервативной, склоняется к консолидации и увеличению федеральной власти; Либеральная (называемая «гритами») — это то, что мы назвали бы партией прав штатов. Как ни странно, в то время как правительство в Оттаве является консервативным, а министерство сэра Джона А. Макдональда поддерживается значительным большинством, все провинциальные правительства в настоящее время являются либеральными. Консерваторы говорят, что это происходит потому, что мнение страны поддерживает общую консервативную политику развития Доминиона, так что один и тот же избирательный округ выберет консервативного члена в Палату Доминиона и либерального члена в провинциальную Палату. Либералы говорят, что этот результат в некоторых случаях достигается тем, как центральное правительство организовало избирательные округа для центрального парламента, которые не совпадают с провинциальными округами. В этом, несомненно, есть доля правды, но я считаю, что в настоящее время именно чувство национальной идентичности поддерживает консервативное большинство в правительстве Оттавы.
Общую политику консервативного правительства можно справедливо охарактеризовать как политику быстрого развития страны. Это заставляет его желать большей федеральной власти, и есть некоторые ведущие умы, которые, хотя и довольны нынешней Конституцией, не возражали бы против законодательного союза всех провинций. Политика «развития» привела партию к принятию нынешнего умеренного протекционистского тарифа. Она привела к строительству железных дорог, предоставлению субсидий в деньгах и земле железным дорогам, субсидированию пароходных линий, активному стимулированию иммиграции путем предложения чрезвычайных стимулов для поселенцев. Обладая огромным доменом, редко заселенным, но способным поддерживать население не менее плотное, чем в северных частях Европы, амбицией консервативных государственных деятелей было раскрыть ресурсы страны и создать мощную нацию. О либеральной критике этой программы я расскажу позже. В настоящее время достаточно сказать, что тариф действительно стимулировал и создал производства в хлопчатобумажной, кожевенной, железной промышленности, включая сельскохозяйственные орудия, до такой степени, что они были более чем способны обеспечить канадский рынок. Как пример, после отмены договора о взаимности фабрики Онтарио смогли успешно конкурировать с Соединенными Штатами в поставках сельскохозяйственных орудий на великий Северо-Запад и, по сути, захватить рынок. Я думаю, нельзя отрицать, что протекционистский тариф не только создал отечественные отрасли промышленности, но и дал чрезвычайный стимул общему бизнесу Доминиона.
В рамках этой политики развития и субсидий Доминион накапливал долг, который сейчас достигает чуть более 200 000 000 долларов. Прежде чем оценивать сравнительный размер этого долга, статистик хочет увидеть, равны ли этот долг и провинциальные долги вместе взятые, на душу населения, федеральным и государственным долгам Соединенных Штатов вместе взятым. Один авторитет оценивает, что государственные земли Доминиона могли бы покрыть долг, и отмечается, что он в основном был создан для железных дорог, каналов и других постоянных улучшений, а не для наступательных или оборонительных войн. Статистический отчет 1887 года оценивает, что провинциальные долги, добавленные к государственному долгу, дают показатель 48,88 доллара на душу населения. В том же году совокупные долги штатов и общего правительства в Соединенных Штатах дали показатель 32 доллара на душу населения, но если добавить муниципальные и графские долги, показатель составил бы 55 долларов. Если бы были добавлены нераскрытые муниципальные долги в Канаде, я полагаю, показатель на душу населения несколько превысил бы таковой в Соединенных Штатах.
Прежде чем взглянуть на развитие и состояние Канады в конфедерации, мы завершим официальный обзор ссылкой на гражданскую службу и ополчение. Британское правительство вывело все имперские войска из Канады, за исключением небольшого гарнизона в Галифаксе и военно-морского учреждения там и в Виктории. Королева является главнокомандующим всех военных и военно-морских сил в Канаде, но контроль над ними находится в руках парламента Доминиона. Генералом военных сил является британский офицер. В различных местах существуют постоянные корпуса и школы обучения, насчитывающие в общей сложности около 950 человек, не считая офицеров, и число это ограничено 1000. В Кингстоне есть королевская военная школа с примерно 80 кадетами. Активное ополчение на 31 декабря 1887 года во всех провинциях, находящееся под контролем Доминиона, насчитывало 38 152 человека. Военные расходы в том году составили 1 281 255 долларов. Уменьшающиеся военные пенсии того года составили 35 100 долларов. Резервное ополчение включает всех лиц мужского пола в возрасте от восемнадцати до шестидесяти лет. В 1887 году общая численность активной кавалерии была менее 2000 человек.
Члены гражданской службы почти все канадцы. В федеральном правительстве и в провинциях существует организованная система; федеральная система постоянно исправлялась и до сих пор не свободна от признанных недостатков. Основные моменты совершенства, более или менее идеально достигнутые, можно сформулировать как приличный вступительный экзамен для всех, специальный, строгий и конкретный экзамен для некоторых, кому предстоит выполнять технические обязанности, и надежное пребывание в должности. Федеральный Акт 1886 года, который с тех пор был изменен в деталях, не был достигнут без многих экспериментов и накопления свидетельств и разнообразных отчетов; и он не следовал в точности большинству отчета 1881 года, а слишком сильно склонялся, по мнению многих, к английской системе, работа которой не была удовлетворительной. Основные черты Акта, опуская детали, таковы: служба имеет два подразделения — первое, заместители глав департаментов и служащие в департаментах Оттавы; второе, другие, кроме занятых в департаментах Оттавы, включая таможенных чиновников, чиновников внутренних доходов, почтовых инспекторов, железнодорожных почтовых клерков, городских почтмейстеров, их помощников, клерков и курьеров, а также инспектора пенитенциарных учреждений. Совет из трех экзаменаторов назначается губернатором в совете. Все назначения должны быть «по усмотрению», и никто не должен быть назначен или повышен на любую должность ниже заместителя главы, если он не сдал требуемый экзамен и не прослужил испытательный срок в шесть месяцев; он должен быть не старше тридцати пяти лет для назначения в департаменты Оттавы (этот предел не установлен для «внешних» назначений), не моложе пятнадцати лет в более низком классе, чем клерк третьего класса, и не моложе восемнадцати лет в других случаях. Назначаемые должны быть здоровы и иметь хорошую репутацию. Женщины не назначаются. Заместитель главы может быть смещен «по усмотрению», но причины смещения должны быть представлены обеим Палатам парламента. Назначения могут быть сделаны без учета возраста по отчету заместителя главы в связи с технической или профессиональной квалификацией или общественным интересом. Городские почтмейстеры и такие должностные лица, как инспекторы и коллекторы, могут быть назначены без экзамена или учета правил продвижения по службе. Экзамены отменяются в других особых случаях. Смещения могут быть произведены губернатором в совете. Отчеты обо всех экзаменах и обо всем списке гражданской службы должны представляться парламенту каждую сессию. В закон были внесены поправки в направлении освобождения от экзамена при повышении людей, которые долгое время находились на службе, а поправка последней сессии вообще отменила некоторые экзамены.