Не только в вопросе образования неправильно понимаемые понятия свободы препятствуют признанию моральных обязательств со стороны родителей и наложению юридических обязательств там, где есть самые сильные основания для первых всегда, а во многих случаях и для вторых. Сам факт причинения существования человеческого существа является одним из самых ответственных действий в диапазоне человеческой жизни. Взять на себя эту ответственность — даровать жизнь, которая может быть либо проклятием, либо благословением, — если только существо, которому она должна быть дарована, не будет иметь по крайней мере обычных шансов на желаемое существование, является преступлением против этого существа. И в стране, либо перенаселенной, либо находящейся под угрозой таковой, производить детей сверх очень небольшого числа, с эффектом снижения вознаграждения за труд из-за их конкуренции, является серьезным правонарушением против всех, кто живет вознаграждением за свой труд. Законы, которые во многих странах на континенте запрещают брак, если стороны не могут доказать, что у них есть средства для содержания семьи, не превышают законных полномочий государства: и являются ли такие законы целесообразными или нет (вопрос, в основном зависящий от местных обстоятельств и чувств), они не являются предосудительными как нарушения свободы. Такие законы являются вмешательством государства с целью запретить вредоносное действие — действие, наносящее вред другим, которое должно быть предметом порицания и социальной стигмы, даже когда не считается целесообразным добавлять к этому юридическое наказание. И все же текущие идеи о свободе, которые так легко гнутся перед реальными посягательствами на свободу индивида в делах, касающихся только его самого, отвергли бы попытку наложить какое-либо ограничение на его склонности, когда следствием их потакания является жизнь или жизни, полные нищеты и порочности для потомства, с многочисленными бедами для тех, кто находится достаточно близко, чтобы быть хоть как-то затронутым их действиями. Когда мы сравниваем странное уважение человечества к свободе с их странным отсутствием уважения к ней, мы могли бы вообразить, что человек имеет неотъемлемое право причинять вред другим и не имеет никакого права радовать себя, не причиняя боли никому.
Я оставил на последнее место большой класс вопросов, касающихся пределов государственного вмешательства, которые, хотя и тесно связаны с предметом этого эссе, в строгом смысле к нему не относятся. Это случаи, в которых причины против вмешательства не опираются на принцип свободы: вопрос не в ограничении действий индивидов, а в помощи им: спрашивается, должно ли правительство делать или способствовать тому, чтобы было сделано что-то для их блага, вместо того чтобы оставить это на усмотрение их самих, индивидуально или в добровольном объединении.
Возражения против государственного вмешательства, когда оно не является таким, которое влечет за собой нарушение свободы, могут быть трех видов.
Первое — когда дело, которое должно быть сделано, вероятно, будет лучше сделано индивидами, чем правительством. Говоря в общем, нет никого, кто был бы так пригоден для ведения какого-либо дела или для определения того, как или кем оно должно вестись, как те, кто лично в нем заинтересован. Этот принцип осуждает вмешательства, некогда столь обычные, законодательной власти или правительственных чиновников в обычные процессы промышленности. Но эта часть предмета была достаточно подробно освещена политическими экономистами и не имеет особого отношения к принципам этого эссе.
Второе возражение более тесно связано с нашим предметом. Во многих случаях, хотя индивиды, возможно, не делают конкретное дело так хорошо, в среднем, как правительственные чиновники, тем не менее желательно, чтобы оно делалось ими, а не правительством, как средство для их собственного умственного образования — способ укрепления их активных способностей, упражнения их суждения и предоставления им близкого знания предметов, с которыми они таким образом оставлены иметь дело. Это главная, хотя и не единственная, рекомендация суда присяжных (в делах не политических); свободных и популярных местных и муниципальных институтов; ведения промышленных и филантропических предприятий добровольными ассоциациями. Это не вопросы свободы, и они связаны с этим предметом только отдаленными тенденциями; но это вопросы развития. К другому случаю, нежели настоящий, относится подробное рассмотрение этих вещей как частей национального образования; как являющихся, по сути, особой подготовкой гражданина, практической частью политического образования свободного народа, выводящей их из узкого круга личного и семейного эгоизма и приучающей их к пониманию совместных интересов, управлению совместными делами — приучающей их действовать из общественных или полуобщественных побуждений и направлять свое поведение целями, которые объединяют, а не изолируют их друг от друга. Без этих привычек и способностей свободная конституция не может быть ни приведена в действие, ни сохранена, что подтверждается слишком часто преходящим характером политической свободы в странах, где она не покоится на достаточной основе местных свобод. Управление чисто местными делами на местах и великими промышленными предприятиями союзом тех, кто добровольно предоставляет денежные средства, далее рекомендуется всеми преимуществами, которые были изложены в этом эссе как принадлежащие индивидуальности развития и разнообразию способов действия. Правительственные операции стремятся быть везде одинаковыми. С индивидами и добровольными ассоциациями, напротив, существуют разнообразные эксперименты и бесконечное разнообразие опыта. Что государство может полезно сделать, так это сделать себя центральным хранилищем, активным распространителем и диффузором опыта, вытекающего из многих испытаний. Его дело — позволить каждому экспериментатору извлечь выгоду из экспериментов других, вместо того чтобы не терпеть никаких экспериментов, кроме своих собственных.
Третья и самая веская причина для ограничения вмешательства правительства — это большое зло неоправданного увеличения его власти. Каждая функция, добавленная к тем, что уже осуществляются правительством, заставляет его влияние на надежды и страхи быть более широко распространенным и превращает все больше и больше активную и амбициозную часть общества в прихлебателей правительства или какой-либо партии, которая стремится стать правительством. Если бы дороги, железные дороги, банки, страховые компании, крупные акционерные общества, университеты и общественные благотворительные организации — все они были бы ветвями правительства; если бы, в дополнение к этому, муниципальные корпорации и местные советы, со всем, что сейчас на них возложено, стали департаментами центральной администрации; если бы служащие всех этих различных предприятий назначались и оплачивались правительством и ожидали от правительства каждого повышения в жизни; не вся свобода прессы и популярная конституция законодательной власти не сделали бы эту или любую другую страну свободной иначе, чем по названию. И зло было бы тем больше, чем эффективнее и научно была бы построена административная машина — чем искуснее были бы меры для получения наиболее квалифицированных рук и голов для работы с ней. В Англии в последнее время было предложено, чтобы все члены государственной гражданской службы отбирались путем конкурсного экзамена, чтобы получить для этих занятий наиболее умных и образованных лиц, которых можно найти; и много было сказано и написано за и против этого предложения. Один из аргументов, на котором наиболее настаивают его противники, заключается в том, что занятие постоянного официального служащего государства не дает достаточных перспектив вознаграждения и важности, чтобы привлечь высшие таланты, которые всегда смогут найти более привлекательную карьеру в профессиях или на службе компаний и других общественных органов. Не пришлось бы удивляться, если бы этот аргумент был использован сторонниками предложения как ответ на его главную трудность. Исходящий от противников, он достаточно странен. То, что выдвигается как возражение, является предохранительным клапаном предлагаемой системы. Если бы действительно весь высокий талант страны мог быть привлечен на службу правительства, предложение, направленное на достижение этого результата, вполне могло бы внушить беспокойство. Если бы каждая часть деятельности общества, требующая организованного согласия или широких и всеобъемлющих взглядов, находилась в руках правительства, и если бы правительственные должности повсеместно заполнялись самыми способными людьми, вся расширенная культура и практический интеллект в стране, за исключением чисто умозрительных, были бы сосредоточены в многочисленной бюрократии, к которой одной остальная часть общества обращалась бы за всем: множество — за руководством и диктатом во всем, что им приходилось делать; способные и стремящиеся — за личным продвижением. Быть принятым в ряды этой бюрократии и, будучи принятым, подняться в ней было бы единственными объектами амбиций. При этом режиме не только внешняя публика плохо квалифицирована, из-за недостатка практического опыта, критиковать или проверять способ действия бюрократии, но даже если случайности деспотического или естественного функционирования популярных институтов иногда возводят на вершину правителя или правителей с реформаторскими наклонностями, никакая реформа не может быть осуществлена, которая противоречит интересам бюрократии. Таково печальное состояние Российской империи, как это показано в отчетах тех, кто имел достаточную возможность наблюдения. Сам царь бессилен против бюрократического тела; он может отправить любого из них в Сибирь, но он не может править без них или против их воли. На каждый его указ у них есть молчаливое вето, просто воздерживаясь от его исполнения. В странах с более развитой цивилизацией и более повстанческим духом публика, привыкшая ожидать, что все будет сделано для них государством, или, по крайней мере, ничего не делать для себя, не прося у государства не только разрешения сделать это, но даже того, как это должно быть сделано, естественно считает государство ответственным за все зло, которое их постигает, и когда зло превышает их меру терпения, они восстают против правительства и совершают то, что называется революцией; после чего кто-то другой, с законными полномочиями от нации или без них, вскакивает на место, отдает свои приказы бюрократии, и все идет почти так же, как и раньше; бюрократия остается неизменной, и никто другой не способен занять их место.
Совершенно иное зрелище демонстрируется среди народа, привыкшего вести свои собственные дела. Во Франции, где большая часть населения была занята на военной службе, многие из которых имели по крайней мере звание унтер-офицеров, в каждом народном восстании есть несколько человек, способных взять на себя руководство и импровизировать какой-то сносный план действий. То, чем французы являются в военных делах, американцы являются во всех видах гражданских дел; пусть их оставят без правительства, каждый корпус американцев способен импровизировать его и вести это или любое другое общественное дело с достаточным количеством интеллекта, порядка и решительности. Это то, чем должен быть каждый свободный народ: и народ, способный на это, обязательно будет свободным; он никогда не позволит поработить себя никакому человеку или группе людей, потому что они способны захватить и потянуть вожжи центральной администрации. Никакая бюрократия не может надеяться заставить такой народ делать или претерпевать что-либо, что им не нравится. Но там, где все делается через бюрократию, ничего, к чему бюрократия действительно враждебна, не может быть сделано вовсе. Конституция таких стран — это организация опыта и практических способностей нации в дисциплинированное тело с целью управления остальными; и чем совершеннее эта организация сама по себе, чем успешнее она в привлечении к себе и обучении для себя лиц наибольшей способности из всех слоев общества, тем полнее рабство всех, включая членов бюрократии. Ибо правители так же являются рабами своей организации и дисциплины, как управляемые — рабами правителей. Китайский мандарин — такой же инструмент и создание деспотизма, как и самый скромный земледелец. Отдельный иезуит в высшей степени унижения является рабом своего ордена, хотя сам орден существует для коллективной власти и важности своих членов.
Не следует также забывать, что поглощение всех основных способностей страны управляющим органом рано или поздно становится фатальным для умственной активности и прогрессивности самого этого органа. Объединенные вместе — работающие по системе, которая, как и все системы, неизбежно действует в значительной мере по фиксированным правилам, — официальное тело находится под постоянным искушением погрузиться в ленивую рутину или, если они время от времени покидают этот замкнутый круг, броситься в какую-то полупроверенную сырость, которая поразила воображение какого-то ведущего члена корпуса: и единственным сдерживающим фактором для этих тесно связанных, хотя, казалось бы, противоположных тенденций, единственным стимулом, который может поддерживать способности самого тела на высоком уровне, является подверженность бдительной критике равных способностей вне этого тела. Поэтому необходимо, чтобы существовали средства, независимо от правительства, для формирования таких способностей и предоставления им возможностей и опыта, необходимых для правильного суждения о великих практических делах. Если мы хотим постоянно обладать искусным и эффективным корпусом функционеров — прежде всего, корпусом, способным инициировать и желающим принимать улучшения; если мы не хотим, чтобы наша бюрократия выродилась в педантократию, это тело не должно поглощать все занятия, которые формируют и культивируют способности, необходимые для управления человечеством.
Определить точку, в которой начинаются зло, столь грозное для человеческой свободы и прогресса, или, скорее, в которой они начинают преобладать над выгодами, сопутствующими коллективному применению силы общества под руководством его признанных вождей для устранения препятствий, стоящих на пути к его благополучию; обеспечить как можно больше преимуществ централизованной власти и интеллекта, сколько можно получить, не направляя в правительственные каналы слишком большую долю общей активности, — это один из самых трудных и сложных вопросов в искусстве управления. Это в значительной мере вопрос деталей, в котором необходимо учитывать многие и различные соображения, и никакое абсолютное правило не может быть установлено. Но я верю, что практический принцип, в котором заключается безопасность, идеал, который следует иметь в виду, стандарт, по которому следует проверять все меры, предназначенные для преодоления трудности, может быть выражен в этих словах: наибольшее распространение власти, совместимое с эффективностью; но наибольшая возможная централизация информации и ее распространение из центра. Таким образом, в муниципальном управлении существовало бы, как в штатах Новой Англии, очень мелкое разделение между отдельными должностными лицами, выбранными на местах, всех дел, которые не лучше оставить лицам, непосредственно заинтересованным; но помимо этого, существовал бы в каждом департаменте местных дел центральный надзор, формирующий ветвь общего правительства. Орган этого надзора концентрировал бы, как в фокусе, разнообразие информации и опыта, полученных от ведения этой ветви общественных дел во всех местностях, от всего аналогичного, что делается в зарубежных странах, и от общих принципов политической науки. Этот центральный орган должен иметь право знать все, что делается, и его особой обязанностью должно быть то, чтобы сделать знания, приобретенные в одном месте, доступными для других. Освобожденный от мелких предрассудков и узких взглядов местности своим возвышенным положением и всеобъемлющей сферой наблюдения, его совет естественно имел бы большой авторитет; но его фактическая власть, как постоянного института, должна, я полагаю, ограничиваться принуждением местных должностных лиц к соблюдению законов, установленных для их руководства. Во всем, что не предусмотрено общими правилами, эти должностные лица должны быть оставлены на свое собственное суждение, под ответственностью перед своими избирателями. За нарушение правил они должны быть ответственны перед законом, а сами правила должны быть установлены законодательной властью; центральный административный орган лишь следит за их исполнением, и если они не были должным образом приведены в исполнение, апеллирует, в зависимости от характера случая, к трибуналу для обеспечения исполнения закона или к избирателям для увольнения функционеров, которые не исполнили его в соответствии с его духом. Таков, в своей общей концепции, центральный надзор, который Совет по законам о бедных призван осуществлять над администраторами налога на бедных по всей стране. Какие бы полномочия Совет ни осуществлял сверх этого предела, они были правильными и необходимыми в том частном случае, для исцеления укоренившихся привычек плохого управления в делах, глубоко затрагивающих не только местности, но и все сообщество; поскольку ни одна местность не имеет морального права делать себя путем бесхозяйственности гнездом пауперизма, неизбежно переливающимся в другие местности и ухудшающим моральное и физическое состояние всего рабочего сообщества. Полномочия административного принуждения и подчиненного законодательства, которыми обладает Совет по законам о бедных (но которые, из-за состояния общественного мнения по этому вопросу, очень скудно ими осуществляются), хотя и совершенно оправданы в случае первостепенного национального интереса, были бы совершенно неуместны при надзоре за интересами чисто местными. Но центральный орган информации и наставления для всех местностей был бы одинаково ценен во всех департаментах администрации. Правительство не может иметь слишком много того вида деятельности, который не препятствует, а помогает и стимулирует индивидуальное усилие и развитие. Зло начинается тогда, когда вместо того, чтобы вызывать активность и способности индивидов и органов, оно подменяет их деятельность своей собственной; когда вместо того, чтобы информировать, советовать и, при случае, осуждать, оно заставляет их работать в оковах или велит им отойти в сторону и делает их работу вместо них. Ценность государства, в конечном счете, — это ценность индивидов, составляющих его; и государство, которое откладывает интересы их умственного расширения и возвышения ради чуть большей административной сносности или того подобия ее, которое дает практика в деталях бизнеса; государство, которое принижает своих людей, чтобы они могли быть более послушными инструментами в его руках даже для благотворных целей, обнаружит, что с маленькими людьми ничего великого действительно не может быть достигнуто; и что совершенство машины, ради которой оно принесло в жертву все, в конце концов не принесет ему никакой пользы из-за отсутствия жизненной силы, которую, чтобы машина могла работать более гладко, оно предпочло изгнать.