Статут был отменен три года спустя, а статут 1531 года был восстановлен. В 1551 году был принят Акт, предписывающий вести в каждом приходе книгу, содержащую имена домовладельцев и немощных бедняков; назначать сборщиков милостыни, которые должны были «вежливо спрашивать каждого мужчину и женщину, сколько они по своему милосердию будут давать еженедельно на облегчение участи бедных». Если кто-либо, способный дать, отказывался или отговаривал других от пожертвований, священники и церковные старосты должны были увещевать его, а в случае неудачи — епископ должен был сделать ему внушение по этому поводу. Этот Акт и другой, принятый в 1555 году для его обеспечения, оказались совершенно неэффективными, и в 1563 году он был принят вновь (5 Елизаветы, гл. 3) с дополнением, что любое лицо, способное внести вклад и отказывающееся сделать это, должно быть вызвано епископом на ближайшее заседание перед мировыми судьями, где, если его не удастся убедить пожертвовать, судьи должны были обложить его налогом по своему усмотрению, а в случае отказа — заключить в тюрьму до тех пор, пока требуемая сумма не будет выплачена со всеми задолженностями.
Следующий статут по этому вопросу, принятый в 1572 году (14 Елизаветы, гл. 5), показывает, насколько неэффективными были предыдущие акты. Он постановил, что все мошенники, бродяги и упорствующие нищие, включая в это описание «всех лиц, здоровых и крепких телом, способных к труду, не имеющих земли или хозяина, не занимающихся никакой законной торговлей, ремеслом или промыслом, и всех обычных рабочих, здоровых телом, бездельничающих и отказывающихся работать за такую разумную плату, какая обычно дается», должны «за первое нарушение быть жестоко выпороты и заклеймены через хрящ правого уха горячим железом диаметром в один дюйм»; за второе — считаться уголовными преступниками; а за третье — претерпеть смерть как уголовные преступники без права на церковное помилование.
Для облегчения и поддержания престарелых и немощных бедняков мировые судьи в своих округах должны были «по своему доброму усмотрению» облагать налогом и оценивать всех проживающих там жителей. Любой, отказывающийся внести вклад, подлежал тюремному заключению до тех пор, пока не выполнит требование об уплате. Согласно статутам 39 Елизаветы, гл. 3 и 4 (1598), каждый трудоспособный человек, отказывающийся работать за обычную плату, должен был быть «открыто выпорот до крови и немедленно отправлен от прихода к приходу кратчайшим путем в приход, где он родился, чтобы там приняться за труд, как подобает истинному подданному».
Следующий Акт, 43 Елизаветы, гл. 2, действовал с момента его принятия в 1601 году до наших дней. Однако изменение в способе управления было осуществлено Актом о поправках к закону о бедных (4 и 5 Вильгельма IV, гл. 76), который был принят в 1834 году. В течение этого долгого периода в управление законами, касающимися бедных, вкралось множество злоупотреблений, так что на практике их действие ухудшало характер самого многочисленного класса и было вредным для всей страны. В своих первоначальных положениях Акт Елизаветы предписывал надзирателям за бедными в каждом приходе «принимать меры для привлечения к работе детей всех тех родителей, которые не считаются способными содержать своих детей», а также всех тех лиц, которые, не имея средств к существованию, не занимаются никаким обычным ремеслом, чтобы зарабатывать на жизнь. Для этой цели они были уполномочены собирать еженедельно или иным образом путем «налогообложения каждого жителя, священника, викария и других; а также каждого владельца земель, домов, десятины, шахт и т. д. такие суммы денег, которые им потребуются для обеспечения достаточного запаса льна, пеньки, шерсти и других товаров или материалов, чтобы занять бедных работой; а также надлежащие суммы для облегчения участи увечных, слепых, старых и немощных лиц и для отдачи детей в ученики». Судьям было дано право отправлять в исправительный дом или общую тюрьму всех лиц, которые не желали работать. Церковные старосты и надзиратели были далее уполномочены строить работные дома за счет прихода исключительно для приема немощных бедных. Судьи были дополнительно уполномочены облагать налогом всех лиц, обладающих достаточными средствами, для облегчения и содержания их детей, внуков и родителей. Приходские должностные лица также были уполномочены отдавать в ученики любых детей, которые находились на иждивении прихода.
Эти простые положения со временем были сильно искажены, и в управление законом о бедных было внесено множество злоупотреблений. Одной из самых вредных практик была та, что была установлена мировыми судьями графства Беркшир в 1795 году, когда, чтобы удовлетворить нужды рабочего населения, вызванные высокими ценами на продовольствие, каждому рабочему, обратившемуся за помощью, из приходского фонда выплачивалось пособие пропорционально количеству членов его семьи. Это пособие колебалось в зависимости от цены галлоновой буханки муки второго сорта, и шкала была скорректирована так, чтобы возвращать каждой семье сумму, которую в определенном количестве буханок пришлось бы переплатить сверх цены в годы обычного изобилия. Этот план был задуман в духе благожелательности; но готовность, с которой он был принят во всех частях Англии, ясно показывает отсутствие здравых взглядов на этот предмет. При системе пособий рабочий получал часть своих средств к существованию в виде приходского дара, и поскольку фонд, из которого он предоставлялся, формировался из взносов тех, кто не нанимал рабочих, так же как и тех, кто нанимал, их работодатели, имея возможность частично переложить бремя оплаты их труда на других, были прямо заинтересованы в увековечении этой системы. Те, кто нанимал рабочих, рассматривали приходской взнос как часть фонда, из которого они должны были получать оплату, и, соответственно, снижали уровень заработной платы. Рабочие также рассматривали этот фонд как источник заработка. Следствием стало то, что рабочий стал рассчитывать на приход как на должное, без всякого учета своих реальных потребностей, и он получал заработную плату за свой труд лишь как один и второстепенный источник средств к существованию. Его характер как рабочего стал менее ценным, а его ценность как работника, таким образом, уменьшилась под совокупным воздействием этих двух причин.
В 1832 году Короной была назначена комиссия, под руководством которой по всей Англии и Уэльсу были проведены расследования, и было установлено фактическое состояние рабочих классов в каждом приходе с целью показать пороки существующей практики и предложить какое-либо средство исправления.
Работа по этому расследованию была огромной; но в короткое время комиссарами был представлен отчет, который объяснял действие закона в том виде, в каком он применялся, с его последствиями для различных классов, и предлагал меры по исправлению. Этот отчет был представлен в 1834 году и сопровождался принятием Акта о поправках к закону о бедных (4 и 5 Вильгельма IV, гл. 76) в августе того же года. Этот Акт был снова изменен Актом 7 и 8 Виктории, гл. 101 (9 августа 1844 года).
Главными положениями этого закона являются назначение центрального совета из трех комиссаров в Лондоне для общего надзора и контроля над всеми органами, отвечающими за управление фондами для облегчения участи бедных. Существует девять помощников комиссаров; каждый из них имеет свой округ; помощники комиссаров назначаются и могут быть смещены комиссарами; и все это находится под руководством президента Совета по закону о бедных. Управление помощью бедным находится под контролем комиссаров, которые издают для этой цели правила и положения. Они уполномочены приказывать строить, нанимать, изменять или расширять работные дома с согласия большинства совета опекунов. Они имеют право объединять несколько приходов для целей более эффективного и экономичного управления помощью бедным, но так, чтобы фактические расходы в отношении своих собственных бедных покрывались каждым приходом. Эти объединенные приходы или союзы управляются советами опекунов, ежегодно избираемыми налогоплательщиками различных приходов; но смотрители работных домов и другие оплачиваемые должностные лица находятся под приказами комиссаров и могут быть ими смещены. Система выплаты заработной платы частично из приходских налогов прекращена, и, за исключением обычных случаев, судьями в которых являются комиссары, помощь должна оказываться только трудоспособным лицам или их семьям в стенах работного дома.
Взгляд на некоторые статьи Акта 7 и 8 Виктории покажет нынешнее состояние механизма закона о бедных в отношении последних реформ.
Глава 101, раздел 12, уполномочивает комиссаров по закону о бедных предписывать обязанности мастеров, к которым могут быть отданы в ученики бедные дети, а также сроки и условия ученических договоров: и в будущем никакие бедные дети не должны отдаваться в ученики надзирателями любого прихода, включенного в какой-либо союз или подчиненного совету опекунов согласно положениям Акта 4 и 5 Вильгельма IV, гл. 76; но объявлено законным для опекунов такого союза или прихода отдавать бедных детей в ученики. 13-й раздел отменяет ту часть 43 Елизаветы, гл. 2, и 8 и 9 Вильгельма III, гл. 3, и всех других Актов, которая принуждает любое лицо принимать любого бедного ребенка в качестве ученика.
14-й и последующие разделы вводят некоторые новые правила относительно количества голосов владельцев собственности и налогоплательщиков при выборах опекунов и в других случаях, когда согласие владельцев и налогоплательщиков требуется для любых целей Акта 4 и 5 Вильгельма IV, гл. 76.
18-й раздел уполномочивает комиссаров, с должным учетом относительного населения или обстоятельств любого прихода, включенного в союз, изменять количество опекунов, избираемых для такого прихода, без такого согласия, которое требуется Актом Вильгельма.
Этот раздел также уполномочивает комиссаров разделять приходы, имеющие более 20 000 жителей согласно последней опубликованной переписи, на округа для целей избрания опекунов и определять количество опекунов, избираемых для каждого округа.
25-й раздел предусматривает, что до тех пор, пока муж какой-либо женщины находится за морями, или под стражей закона, или в заключении в лицензированном доме или приюте как душевнобольной или слабоумный, вся помощь, оказываемая такой женщине или ее ребенку или детям, должна оказываться таким же образом и на тех же условиях, как если бы она была вдовой; но обязательство или ответственность мужа в отношении такой помощи сохраняются, как и прежде.
26-й раздел уполномочивает опекунов прихода или союза оказывать помощь вдовам при определенных условиях, которые на момент смерти их мужа проживали с ними в каком-либо месте, отличном от прихода их законного поселения, и не расположенном в каком-либо союзе, в который входит такой приход.
32-й раздел предусматривает, что комиссары могут объединять приходы и союзы в Англии для аудита счетов. Согласно 40-му разделу комиссары могут, при соблюдении определенных ограничений, упомянутых там, объединять союзы или приходы, не входящие в союз, или такие приходы и союзы в школьные округа для управления любым классом или классами бедных детей в возрасте не старше 16 лет, находящихся на иждивении любого такого прихода или союза, или которые были оставлены своими родителями, или чьи родители, или выживший родитель, или опекуны дают согласие на помещение таких детей в школу такого округа.
Согласно 41-му разделу комиссары уполномочены объявлять приходы, или союзы, или приходы и союзы в пределах округа столичной полиции, или лондонского Сити и т. д. объединенными в округа для целей основания и управления приютами для временной помощи и привлечения к работе в них обездоленных бездомных бедняков, которые не обвиняются в каком-либо преступлении и которые могут обратиться за помощью или стать иждивенцами приходских налогов в пределах любого такого прихода или союза.
Статистика законов о бедных.
Жалованье и расходы комиссаров по приведению в исполнение Актов о законе о бедных в Англии и Ирландии составляют около 56 000 фунтов стерлингов.
Следующие данные покажут количество пауперов и суммы, затраченные на облегчение их нужд в различные периоды с 1783 года.
The average sum expended for the years 1783, 1784, and 1785, was£1,912,241 18014,017,871 18116,656,105 18216,959,249 18316,798,888 18327,036,969 18336,790,799 18346,317,254 18355,526,418 18364,717,630 18374,044,741 18384,123,604 18394,421,714 18404,576,965 18414,760,929 18424,911,498 18435,208,027 18444,976,093 18605,454,964
Количество пауперов, получающих помощь внутри и вне работных домов в течение следующих лет:
Paupers.Proportion per cent. to Population. 18031,040,71612 18151,319,85113 18321,429,356 9 18441,477,561 9·3 1860844,633 4·3
В последнем отчете Совета по закону о бедных (за 1860 год) указано, что за двадцать два года, предшествовавшие Акту о поправках к закону о бедных 1834 года, средний ежегодный расход на помощь бедным составлял 6 505 037 фунтов стерлингов, в то время как за последующие 25 лет он составлял всего 5 169 073 фунта стерлингов, при этом предполагаемая ежегодная экономия по новому закону составила 1 335 964 фунта стерлингов. Средняя ежегодная стоимость новых союзных работных домов составляла около 200 000 фунтов стерлингов, а жалованье оплачиваемых должностных лиц союзов — около 600 000 фунтов стерлингов.
Забастовки 1860 года сильно отразились на показателях. 1 июля 1860 года помощь получал 1751 трудоспособный мужчина больше, чем в тот же день предыдущего года. На Новый год 1860 года помощь получало на 40 972 человека всех классов больше, чем в первый день предыдущего года. Помощь получало на 6720 трудоспособных мужчин и на 7026 трудоспособных женщин больше.
Отчет Совета по закону о бедных (1860).
Обычная статистика этого отчета показывает, что в 1860 году на помощь бедным в Англии и Уэльсе было израсходовано 5 454 964 фунта стерлингов, что составляет 5 шиллингов 6 пенсов на душу предполагаемого населения. Чистая ежегодная стоимость налогооблагаемой собственности в настоящее время (1860 г.) составляет 71 миллион.
Неэффективность закона о бедных в удовлетворении нужд обездоленных во времена великих и повсеместных бедствий была продемонстрирована неоднократно, и ни в какой период более остро и решительно, чем в течение 1860 года. По этому вопросу мы приводим замечания автора в «Таймс» (11 февраля 1861 г.): «Признанным и общеизвестным фактом является то, что после двухнедельных морозов полицейские суды были осаждены тысячами тех, кто заявлял, что голодает; мировые судьи и должностные лица суда взяли на себя обязанности раздатчиков милостыни в дополнение к своим другим трудоемким обязанностям; публика хлынула со своими пожертвованиями, как если бы это были жертвы ужасного бедствия; на некоторое время у нас в дюжине мест возникла сцена, которая скорее возвращала нас к беспорядочной раздаче милостыни перед дверью монастыря или к щедротам, бросаемым рукой в толпу во время королевского выезда, чем к институту или обычаю этого разумного века. Некоторым естественно приходило в голову, что закон о бедных должен был избавить от этого необычайного зрелища; другим — что никакой закон не мог справиться с чрезвычайной ситуацией... Это были сатурналии, если не нищенства, то, по крайней мере, обездоленности. Полиция стояла в стороне, пока нищие завладевали улицами под единственным предлогом чрезвычайного посещения. Стояли двухнедельные морозы, поэтому одному классу было позволено устроить полночную ярмарку на Серпентайне, а другому — настаивать на содержании за счет общества. Было ли все это правильным и подобающим? Мы думали, что порода упорных бродяг и отважных нищих вымерла, или, по крайней мере, что они больше не осмеливаются показываться. Но вот они были при дневном свете, как те несчастные, которые, как говорят, выходят из тьмы в день революции... Когда это факт, и когда теперь всеми признано, что это было не только исключительным, но и в высшей степени предосудительным, мы можем предоставить другим найти те плечи, на которые следует возложить вину. Со своей стороны, мы считаем, что закон о бедных должен быть так же защищен от долгих морозов или любого другого общего бедствия — а их гораздо более серьезных — как корабль должен быть защищен от шторма, а дамба — от наводнения».
По случаю, о котором здесь идет речь, закон о бедных оказал помощь 23 000 человек; но отправил ни с чем 17 000, которые умерли бы с голоду, если бы не щедрая благотворительность публики, распределяемая в самом великодушном духе столичными мировыми судьями.
Нищенство всегда возрастало до пугающих размеров после войны, а во время войны — если она была затяжной. Нет сомнений, что бедствия войны доводят многих достойных людей до нужды; но в то же время обстоятельства, которые сопровождают период потрясений и смут, всегда дают возможности самозванцам. Нищенство достигло страшного уровня во время последней великой войны с Францией; и в 1816 году, через год после битвы при Ватерлоо, крупные города были настолько наводнены нищими всех мастей, что было сочтено необходимым назначить специальный комитет Палаты общин для рассмотрения того, что можно сделать, чтобы уменьшить это зло. Отчет этого комитета содержит некоторые интересные подробности о нищенских мошенничествах того времени и о доходах нищих.
Уличные нищие в 1816 году.
Было ясно доказано, что человек с собакой получал 30 шиллингов в один день.
Два дома в Сент-Джайлсе, посещаемые от 200 до 300 нищих. Было доказано, что каждый нищий зарабатывал в среднем от 3 до 5 шиллингов в день. Они устраивали грандиозные ужины в полночь, пили и пели песни до рассвета.
A negro beggar retired to the West Indies, with a fortune of 1,500l.
Суммы в 15, 20 и 30 шиллингов находили у обычных уличных нищих. Они получают больше попрошайничеством, чем могут заработать трудом; они получают так много попрошайничеством, что никогда не обращаются за приходской помощью.
Один фабрикант в Спиталфилдсе заявил, что были случаи, когда его собственные рабочие оставляли прибыльную работу ради того, чтобы просить милостыню.
Было доказано, что многие нищие платили 50 шиллингов в неделю за свое содержание.