Вы могли бы наблюдать за деятельностью такого банковского учреждения с живым любопытством и весельем. Но я спрашиваю вас, кто из вас, благоразумный человек, положил бы свои деньги в него или вложил бы средства в его акции? И почему бы вы этого не сделали? Потому что вы подумали бы, что это не дело здравомыслящих людей, а глупая детская игра; что такое управление неизбежно привело бы к безрассудной расточительности и нечестности и имело бы тенденцию отправить многих должностных лиц банка в Канаду, а немало его вкладчиков или инвесторов — в богадельню. Таково было бы ваше суждение, и, произнося его, вы в то же время вынесли бы суждение о том, как велась деловая часть нашего национального Правительства, а также многих, если не большинства наших правительств штатов и муниципальных правительств, на протяжении нескольких поколений. Это система политического патронажа. И я отнюдь не представил преувеличенную или даже полную картину ее; нет, скорее мягкий набросок, указывающий лишь слабыми штрихами на деморализующее влияние, оказываемое этой системой с таким пагубным эффектом на всю политическую жизнь нации.
Если смотреть только на финансовую сторону дела — это, безусловно, достаточно плохо; действительно, почти непостижимо, как можно было позволить системе политического патронажа на протяжении десятков лет порочить наши деловые методы в ведении службы национальных доходов, почтовой службы, индейской службы, службы государственных земель, втягивая нас в неописуемые административные ошибки, вызывая индейские войны, причиняя огромные потери в доходах, порождая экстравагантные и грабительские практики во всех Департаментах, стоя нашему народу с течением времени неисчислимые сотни миллионов денег и делая наше Правительство одним из самых расточительных в мире. Все это, я говорю, достаточно плохо. Это можно было бы назвать достаточно постыдным, чтобы вызвать стыд у любого уважающего себя народа. Но система политического патронажа нанесла американскому народу ущерб гораздо больший, чем эти.
Система политического патронажа, эта практика, которая превращает государственные должности, высокие и низкие, из общественных доверительных постов в объекты добычи и трофеи для победившей партии, может без преувеличения языка быть названа одним из величайших преступников в нашей истории, если не величайшим. Во всем каталоге наших бед нет ничего более опасного для жизнеспособности наших свободных институтов.
Она имеет тенденцию отвлекать всю нашу политическую жизнь от ее истинных целей. Она учит людей искать в политике что-то иное, чем общественное благо.
Она ставит корыстный эгоизм в качестве движущей силы политического действия на место общественного духа и организует этот эгоизм в доминирующую политическую силу.
Она привлекает в активную партийную политику худшие элементы нашего населения и вместе с ними вытесняет лучшие. Она превращает политические партии из ассоциаций патриотических граждан, сформированных для служения общественному делу, в банды наемников, использующих дело, чтобы служить им. Она извращает партийные состязания из споров мнений в схватки за добычу. Стимулируя наемнический дух, она способствует коррумпированному использованию денег в партийных состязаниях и на выборах.
Она забирает руководство политическими организациями из рук людей, пригодных быть лидерами мнений и работниками для высоких целей, и передает его организаторам и лидерам банд политических мародеров. Она создает босса и машину, ставя босса на место государственного деятеля, а деспотизм машины — на место организованного общественного мнения.
Она превращает государственного чиновника, который должен быть слугой народа, в слугу партии или влиятельного политика, вымогая у него время и работу, которые должны принадлежать общественности, и деньги, которые он получает от общественности за государственную службу. Она развращает его чувство долга, заставляя его понимать, что его обязательство перед своей партией или своим политическим покровителем равно, если не превосходит, его обязательство перед общественным интересом, и что его продолжение в должности не зависит от его верности долгу. Она развращает его честность, соблазняя его использовать возможности своей должности, чтобы возместить себе бремя, навязанное ему как партийному рабу. Она подрывает во всех направлениях дисциплину государственной службы.
Она фальсифицирует нашу конституционную систему. Она ведет к узурпации в значительной мере исполнительной власти назначения членами законодательной ветви, подменяя их безответственные взгляды на личный или партийный интерес суждением об общественном благе и чувством ответственности Исполнительной власти. Она подвергает тех, кто осуществляет власть назначения, от Президента Соединенных Штатов и ниже, вторжению орд охотников за должностями и их покровителей, которые грабят их время и силы, которые они должны были бы посвятить общественному интересу. Она уже убила двух наших Президентов, одного, первого Гаррисона, от беспокойства, а другого, Гарфилда, убийством; и совсем недавно она убила мэра в Чикаго и судью в Теннесси.
Она низводит наших сенаторов и представителей в Конгрессе до презренной позиции брокеров должностей и даже простых агентов брокеров должностей, делая бизнес торговли добычей таким же весомым для них, как и их обязанности законодателей. Она вводит патронаж как агент коррумпированного влияния между Исполнительной и Законодательной властью. Она служит для того, чтобы скрыть преступный характер взяточничества, рассматривая взяточничество должностями как законную практику. Она таким образом примиряет общественное сознание с практиками, по сути коррумпированными, и тем самым развращает общественное чувство права и неправа в политике.
Она удерживает на высоких политических местах, к исключению лучших людей, лиц, чья единственная способность состоит в удержании личных последователей путем ловкого манипулирования патронажем. Она таким образом печально понизила стандарт государственного управления на государственной должности по сравнению с высоким порядком способностей, проявляемых во всех других сферах жизни.
Она делает больше, чем что-либо другое, чтобы превратить наши крупные муниципалитеты в сточные канавы коррупции, сделать возможными «Таммани-холлы» и сделать полицию кое-где защитником преступности и ужасом для тех, чью безопасность она должна охранять. Она подвергает нас, скандальным зрелищем своих периодических карнавалов добычи, насмешкам и презрению цивилизованного человечества, способствуя среди нашего собственного народа росту серьезных сомнений в практичности демократических институтов в большом масштабе; и в бесконечном разнообразии способов она вводит в нашу политическую жизнь больше элементов деморализации, разложения и упадка, чем любой другой агент зла, который я знаю, да, возможно, больше, чем все другие агенты зла вместе взятые.
Это некоторые из травм, которые система политического патронажа наносила и продолжает наносить этой Республике — некоторые, я говорю; не все, ибо невозможно проследить ее тонкий вирус во все каналы, через которые она оказывает свое ядовитое влияние. Но я сказал достаточно, чтобы проиллюстрировать ее пагубные эффекты; и то, что я сказал, — это лишь учение трезвого наблюдения и долгого опыта.
А теперь, если таковы пороки системы политического патронажа, каковы, в качестве компенсации, добродетели, которыми она обладает, и выгоды, которые она приносит? Пусть говорят ее защитники. Они не притворяются, что она дает нам очень эффективную государственную службу; но они говорят нам, что она по сути американская; что она необходима для того, чтобы поддерживать живым среди нашего народа активный интерес к общественным делам; что частая ротация на должностях служит для того, чтобы дать народу разумное понимание природы и работы их Правительства; что без нее партии не могут быть удержаны вместе, и партийное правительство невозможно; и что все чиновники и служащие Правительства должны быть в политической гармонии с партией у власти. Давайте рассмотрим пункты этой защиты один за другим.
Во-первых, в каком смысле систему политического патронажа можно назвать по сути американской? Конечно, не по ее происхождению. В начале нашего национального Правительства ничего подобного здесь не было известно или даже не мечталось. Если бы было предложено что-то подобное, отцы Республики отвергли бы это с тревогой и негодованием. Она, действительно, преобладала в Англии, когда монархия была гораздо сильнее, чем сейчас, и когда аристократию еще можно было назвать правящим классом. Но по мере того, как Британское Правительство становилось более демократическим, система патронажа, как реликт феодализма, должна была уступить силам либерализма и просвещения, пока она полностью не исчезла. Когда она вторглась в наше национальное Правительство, через сорок лет после его конституционного начала, мы просто взяли то, что Англия отбрасывала как злоупотребление, несовместимое с народным правительством и недостойное свободной и цивилизованной нации. Если не по происхождению, является ли система политического патронажа по сути американской в каком-либо другом смысле? Только в том смысле, в котором убийство является американским, или оспа, или разбой на большой дороге, или «Таммани-холл».
Что касается того, что система политического патронажа необходима для цели поддержания живым среди нашего народа активного интереса к общественным делам — где тот американец, который не краснеет, произнося такую позорную клевету? Разве в Америке нет патриотизма без добычи на виду? Разве не было общественного духа до того, как системы патронажа и полные зачистки прокляли нас, никакого между битвой при Лексингтоне и инаугурацией Джексона в качестве Президента? Такой аргумент заслуживает в качестве ответа только пинка от каждого честного американского сапога.
Я признаю, однако, что среди нас есть некоторые лица, чей интерес к общественным делам действительно нуждается в стимуле должности, чтобы оставаться живым. Я далек от отрицания того, что амбиция служить своей стране в качестве государственного чиновника сама по себе является совершенно законной и почетной амбицией. Безусловно, это так. Но когда интерес человека к общественным делам зависит от получения им официальной зарплаты или наличия такой зарплаты в перспективе, амбиция не кажется такой почетной. В ней слишком острый наемнический привкус. Без сомнения, даже среди наемников можно найти лиц, которые способны, верны и полезны; но если брать их как класс, люди, чей активный общественный дух обусловлен владением или перспективой официальной добычи, — это те, чей интерес к общественным делам общее благо может наиболее удобно сберечь. Действительно, наша политическая жизнь была бы в гораздо более здоровом состоянии, если бы они вообще не принимали участия в политике. Было бы много патриотических американцев, чтобы посвятить себя общественному благу без такого условия. На самом деле, было бы больше этого класса в регулярной политической деятельности, чем сейчас, ибо они не были бы вытеснены толкающимися ордами охотников за добычей, чей реальный интерес к общественным делам — это интерес служения самим себе. Система политического патронажа, следовательно, не только не является стимулом истинного общественного духа, но, распространяя наемническую тенденцию среди народа, она послужила тому, чтобы сбить с толку и обескуражить истинный общественный дух оскорбительным вливанием в политическую жизнь наемнического элемента.
Взгляд, что система политического патронажа с ее частыми ротациями на должностях необходима для продвижения среди народа полезного понимания природы и работы Правительства, находит, как это ни удивительно, все еще серьезных приверженцев среди благонамеренных граждан. Он основан на предположении, что государственная служба, которая учреждена для выполнения определенного бизнеса для народа, должна в то же время служить школой, в которой невежественные лица должны узнать что-то о функциях Правительства. Эти две цели вряд ли пойдут вместе. Если государственная служба должна выполнять свой бизнес с эффективностью и экономией, она должна, конечно, быть укомплектована лицами, пригодными для работы. Если, с другой стороны, она должна использоваться как школа для обучения невежественных людей функциям Правительства — то есть обязанностям почтмейстера, или сборщика доходов, или индейского агента, или клерка Департамента, — тогда мы должны выбирать для таких мест лиц, которые знают о них меньше всего, ибо им больше всего нужно учиться; и поскольку такие лица, прежде чем приобрести необходимые знания, навыки и опыт, неизбежно будут вести государственные дела неуклюжим образом, и, следовательно, к большому неудобству и убытку для народа, они должны, в справедливости к налогоплательщикам, вместо получения зарплат, платить что-то за обучение, которое они получают. Ибо как только они узнают достаточно, чтобы действительно заработать зарплату, их придется выгнать, чтобы освободить место для других, которые так же невежественны и так же нуждаются в обучении, как и уходящий набор. Очевидно, эта теория детского сада государственной службы вряд ли стоит обсуждения. Школа системы политического патронажа, как она действует с 1829 года, воспитала тысячи политических бездельников, но ни одного политического мудреца.
То, что Правительство не будет работать удовлетворительно, если все его чиновники и служащие не находятся в политической гармонии с правящей партией, также является одним из тех суеверий, которые некоторые достойные люди еще не смогли стряхнуть. В то время как они сурово сопротивляются аргументу, что нет демократического и нет республиканского способа сортировки писем, или сбора налогов, или обращения с индейцами, как теоретической чепухе, их вера, в конце концов, должна была получить грубый шок от поведения последних трех национальных Администраций, включая нынешнюю.
Когда в 1885 году, после двадцати четырех лет республиканского господства, демократы пришли к власти, Президент Кливленд решил, что, как общее правило, чиновники, занимающие места, охваченные законом о четырехлетнем сроке, должны, если они вели себя безупречно, получить разрешение отслужить свои четырехлетние сроки. Насколько строго это правило соблюдалось, я сейчас не буду спрашивать. Во всяком случае, оно соблюдалось во многих случаях. Многие республиканские чиновники, согласно этому четырехлетнему правилу, оставались на местах один, или два, или три года при Демократической Администрации. Президент Гаррисон, сменивший мистера Кливленда, следовал аналогичному правилу, хотя и в меньшей степени. И теперь Президент Кливленд снова делает то же самое. Не только мы имели во время его первого срока поразительное зрелище того, что большая почта города Нью-Йорка оставалась в руках почтмейстера, который не был демократом, но недавно и сбор налогов порта Нью-Йорка, когда-то считавшийся самой важной политической должностью в стране, оставался в течение года или более во владении республиканца.
Ясно, что Президенты, которые действовали так, не верили, что общественный интерес требует, чтобы все чиновники Правительства находились в гармонии с партией у власти. Напротив, они думали, что общественный интерес обслуживается удержанием эффективных чиновников на их местах, по крайней мере в течение значительного времени, хотя они и не были в такой гармонии. И без сомнения, все здравомыслящие люди признают, что общее благо от этого не пострадало. Теория необходимости политического согласия между административными чиновниками Правительства и партией у власти была таким образом полностью опровергнута реальной практикой и опытом. Будучи обязанными признать это, откровенные люди, есть надежда, сделают шаг дальше в своих рассуждениях. Если те два Президента были правы, думая, что общественное благосостояние обслуживается удержанием заслуженных чиновников, не принадлежащих к правящей партии, на местах, пока они не прослужили четыре года, не является ли неправильным лишать страну услуг таких людей, сделанных особенно ценными их накопленным опытом и тренировкой их навыков, выгоняя их по истечении четырех лет? Если было в общественном интересе держать их так долго, не является ли против общественного интереса не держать их дольше?
Но все эти свидетельства прогресса я считаю менее важными, чем силу, которую наше дело приобрело в общественном мнении. Об этом мы имели яркую иллюстрацию, когда год назад, по предложению мистера Ричарда Уотсона Гилдера, была создана Анти-патронажная лига с целью открытия коммуникации и облегчения переписки и, в случае необходимости, согласования действий с друзьями реформы государственной службы по всей стране, и когда за короткий промежуток времени около 10 000 граждан прислали свое согласие, представляя почти каждый штат и территорию Союза, и в них — самые просвещенные и влиятельные классы общества.
Еще более обнадеживающим является обстоятельство, что теперь впервые мы приветствуем на нашем ежегодном собрании не только знакомые лица старых друзей, но также представителей других организаций — клубов «Хорошего правительства», работающих для очищения политики; муниципальных лиг, чья цель — реформа муниципальных правительств; и коммерческих органов, настаивающих на реформе нашей консульской службы. Мы приветствуем их с особой теплотой, ибо их присутствие доказывает, что наконец истинное значение реформы государственной службы оценивается во все расширяющихся кругах. Клуб «Хорошего правительства» понимает, что если моральный тон нашей политики, национальной или местной, должен быть поднят, деморализующий элемент партийной добычи должен быть устранен. Муниципальная лига понимает, что если наши крупные муниципалитеты не должны больше быть выгребными ямами коррупции, если наши муниципальные правительства должны быть сделаны честными и деловыми, если наши полицейские силы должны быть очищены от бандитов и воров, назначения на места в муниципальной службе должны быть изъяты из влияния партийных боссов и уличных хулиганов и должны строго регулироваться системой заслуг. Купцы понимают, что если наша консульская служба должна быть эффективной помощью американской торговле и честью американскому имени, она не должна быть подвержена периодическим партийным грабежам, и наши консулы не должны назначаться путем одолжения какому-то влиятельному политику, а на основе методического установления их квалификации для консульского бизнеса; затем продвигаться согласно заслугам, а также получать зарплату, как подобает респектабельным агентам и представителям великой нации. С этим пониманием каждый клуб «Хорошего правительства», каждая Муниципальная лига, каждая Торговая палата или Совет по торговле должны быть активной Ассоциацией реформы государственной службы. Но больше этого. Каждый умный и непредубежденный гражданин, когда он откровенно исследует события, которые привели к нынешнему состоянию вещей, поймет, что из зол, которые так тревожно деморализовали нашу политическую жизнь и так печально понизили эту Республику в уважении мира, многие, если не большинство, имели свое происхождение и находят свое пропитание в той практике, которая рассматривает государственные должности как добычу победивших партий; что по мере того, как с ростом нашего населения, ростом нашего богатства и умножением наших общественных интересов функции правительства расширяются и становятся более сложными, эти зла будут расти и в конечном итоге разрушат саму жизнеспособность наших свободных институтов, если их плодовитый источник не будет остановлен; что эта сила может быть эффективно остановлена не простыми случайными спазмами возмущенной добродетели, а только систематической, тщательной и постоянной реформой. Каждый патриотический гражданин, понимающий это, должен быть реформатором государственной службы.
Вы можете спросить, насколько глубоко это понимание проникло в наше население. Президент Кливленд отвечает на этот вопрос в своем недавнем послании. Послушайте, что он говорит: «Преимущества для государственной службы от приверженности принципам реформы государственной службы постоянно становятся все более очевидными, и ничто так не обнадеживает тех, кто находится на официальной жизни и честно желает хорошего правительства, как растущая оценка нашим народом этих преимуществ. Подавляющее большинство избирателей страны готово настаивать на том, чтобы время и внимание тех, кого они выбирают для выполнения важных общественных обязанностей для них, не отвлекались на раздачу второстепенных должностей, и они становятся единодушными в том, чтобы рассматривать партийную организацию как нечто, что должно использоваться для установления партийных принципов, а не диктовать распределение государственных мест в качестве вознаграждений за партийную активность».
С радостью я приветствую это обнадеживающее заверение, исходящее от столь высокого авторитета. Если таково чувство «подавляющего большинства избирателей страны, становящегося единодушным», это справедливо может быть названо волей народа. Если это воля народа, какая причина — нет, какое оправдание — может быть для дальнейшего колебания? Пусть воля народа будет исполнена! Пусть это будет сделано без ненужной задержки, и пусть Президент народа возглавит это! Тогда больше никаких добыч и грабежей! Больше никаких увольнений, не требуемых общественным интересом! Больше никаких назначений по партийным причинам! Продолжение в должности, независимо от любого четырехлетнего правила, заслуженных государственных служащих! Высшая заслуга — единственный титул к продвижению! Больше это не может быть легкомысленно отброшено как требование простой секты политических философов, ибо теперь оно признано как требование народа. Больше реформа государственной службы не может быть осмеяна так называемыми практическими политиками как туманная мечта непрактичных мечтателей, ибо она была схвачена народным пониманием как практическая необходимость — не для того, чтобы ослабить нашу политическую жизнь, а чтобы поднять ее на более высокий моральный уровень; не для того, чтобы разрушить политические партии, а чтобы вернуть их к их законным функциям; не для того, чтобы сделать партийное правительство невозможным, а чтобы защитить его от разложения и вдохновить его более высокими амбициями; не претендуя на то, чтобы быть самой по себе завершением всех реформ, а будучи Реформой, без которой другие реформаторские усилия в правительстве не могут быть постоянно успешными.
Никогда, джентльмены, мы не встречались под более благоприятными знаками. Пусть никакие усилия не будут пожалеты, чтобы голос народа был услышан. Ибо когда он будет услышан в своей силе, он обязательно будет исполнен.