В этом положении дел я воздерживался от обращения к Сенату по данному вопросу, опасаясь, что меня могут обвинить в том, что я навязываюсь без приглашения вниманию этого органа.
Но отчет Комитета по судебной власти Сената, недавно представленный и опубликованный, который порицает Генерального прокурора Соединенных Штатов за его отказ передать определенные бумаги, касающиеся приостановки с должности, и который также, если я правильно его интерпретирую, свидетельствует о неверном понимании позиции Исполнительной власти по вопросу таких приостановок, оправдает, я надеюсь, это сообщение.
Этот отчет основан на резолюции Сената, направленной Генеральному прокурору, и его ответе на нее. Эта резолюция была принята на закрытом заседании, посвященном исключительно делам, связанным с рассмотрением номинаций на должности. Она требовала от Генерального прокурора «передать в Сенат копии всех документов и бумаг, которые были поданы в Министерство юстиции с 1-го дня января 1885 года в отношении управления и поведения должности окружного прокурора Соединенных Штатов по южному округу Алабамы».
Лицом, занимавшим эту должность на 1-й день января 1885 года и до 17-го дня июля следующего года, был Джордж М. Даскин, который в последний упомянутый день был отстранен исполнительным приказом, а Джон Д. Бернетт был назначен для исполнения обязанностей указанной должности. Во время принятия вышеупомянутой резолюции номинация Бернетта на указанную должность находилась на рассмотрении Сената, и все бумаги, относящиеся к указанной номинации, находились перед этим органом для его инспекции и информации.
В ответ на эту резолюцию Генеральный прокурор, сославшись на тот факт, что бумаги, относящиеся к номинации Бернетта, уже были отправлены в Сенат, заявил, что он получил указание от Президента сказать, что —
Поскольку бумаги и документы, упомянутые в указанной резолюции и все еще остающиеся в ведении этого Министерства, имеют исключительное отношение к приостановке Президентом Джорджа М. Даскина, бывшего лица, занимавшего должность окружного прокурора по южному округу Алабамы, не считается, что общественные интересы будут способствовать соблюдению указанной резолюции и передаче бумаг и документов, в ней упомянутых, в Сенат на закрытом заседании.
По этой резолюции и ответу на нее вопрос таким образом изложен Комитетом по судебной власти в начале отчета:
Важный вопрос, следовательно, заключается в том, входит ли в конституционную компетенцию любой из Палат Конгресса иметь доступ к официальным бумагам и документам в различных государственных ведомствах Соединенных Штатов, созданных законами, принятыми ими самими.
Я не предполагаю, что «государственные ведомства Соединенных Штатов» регулируются или контролируются в своих отношениях с любой из Палат Конгресса тем фактом, что они были «созданы законами, принятыми ими самими». Должно быть так, что эти инструменты были созданы для блага народа и для ответа общим целям правительства в соответствии с Конституцией и законами, и что они не обременены никаким залогом в пользу любой из ветвей Конгресса, вытекающим из их создания, и не стеснены никаким обязательством перед Сенатом как ценой их создания.
Жалоба комитета на то, что доступ к официальным бумагам в государственных ведомствах закрыт для Сената, встречает заявление о том, что ни в какое время не было расположения или намерения Президента или любого Департамента исполнительной ветви Правительства утаивать от Сената официальные документы или бумаги, поданные в любое из государственных ведомств. Хотя ни в коем случае не признается, что Сенат имеет право в любом случае пересматривать акт Исполнительной власти по смещению или приостановке государственного чиновника на основании официальных документов или иным образом, считается, что документы и бумаги такого рода должны, поскольку они являются официальными, свободно передаваться в Сенат по его требованию, доверяя использование оных для надлежащих и законных целей добросовестности этого органа; и хотя ни одна такая бумага или документ не были специально затребованы в любом из многочисленных запросов и требований, сделанных к Департаментам, тем не менее, как часто они находились в государственных ведомствах, они предоставлялись в ответ на такие обращения.
Письмо генерального прокурора в ответ на резолюцию Сената по конкретному делу, упомянутому в отчете комитета, было написано по моему предложению и по моему указанию. В его ведомстве за период, указанный в резолюции, не было зарегистрировано никаких официальных бумаг или документов, относящихся к этому делу. Письмо было призвано своим описанием бумаг и документов, остающихся на хранении в ведомстве, передать мысль о том, что они не являются официальными; и предполагалось, что резолюция требует предоставления информации, бумаг и документов того же характера, что требовались в предшествовавших ей запросах и требованиях.
Все, что было написано или сделано от имени Сената с самого начала, указывало на то, что объектами поиска являются все письма и бумаги частного и неофициального характера, если они могут быть найдены в ведомствах и при условии, что они были представлены исполнительной власти с целью их рассмотрения по вопросу об отстранении от должности.
Я возражал против передачи таких бумаг и документов. Это было сделано не из предположения, как предлагается в отчете комитета, что генеральный прокурор или любой другой глава ведомства «является слугой президента и должен предоставлять или удерживать копии документов в своем ведомстве в соответствии с волей исполнительной власти, а не иначе», а потому, что я рассматриваю бумаги и документы, которые были удержаны и адресованы мне или предназначались для моего использования и действий, как сугубо неофициальные и частные, нередко конфиденциальные, и относящиеся к исполнению обязанностей, которые являются исключительно моими. Я не считаю их в надлежащем смысле находящимися в архивах ведомства, а рассматриваю их как переданные туда для моего удобства, остающиеся по-прежнему полностью под моим контролем. Полагаю, если бы я пожелал взять их под свою опеку, я мог бы сделать это с полным основанием, и если бы я счел нужным уничтожить их, никто не смог бы пожаловаться.
Даже комитет в своем отчете, по-видимому, признает, что у президента или в ведомствах могут находиться бумаги и документы, которые в силу своего неофициального характера не подлежат проверке Конгрессом. Ссылка в отчете на случаи, когда Палата представителей не должна была бы преуспеть в требовании о предоставлении бумаг, непосредственно сопровождается следующим утверждением:
Комитет считает себя уполномоченным заявить, после довольно тщательного исследования, что в рамках вышеуказанных ограничений в истории этого правительства до настоящего времени почти не было случаев отказа главы ведомства или даже самого президента предоставить официальные факты и информацию, в отличие от частных и неофициальных бумаг, ходатайств, взглядов, доводов и мнений, любой из палат Конгресса, когда они требовались безоговорочно.
К какой из признанных таким образом категорий относятся бумаги и документы, являющиеся сейчас объектами поиска Сената?
Они состоят из писем и заявлений, адресованных исполнительной власти или предназначенных для ее ознакомления; они добровольно написаны и представлены частными лицами, которые ни в малейшей степени не были побуждены к этому каким-либо официальным приглашением или вообще не подлежат официальному контролю. Хотя некоторые из них заслуживают рассмотрения исполнительной властью, многие из них настолько неуместны или, в свете других фактов, настолько бесполезны, что им не было придано ни малейшего значения при решении вопроса, к которому они предположительно относятся.
Должны ли все они, просто потому что они сохранены, считаться официальными документами и подлежать проверке Сенатом? Если нет, то кто должен определять, какие из них относятся к этой категории? Являются ли мотивы и цели Сената, по мере их развития день за днем, такими, которые были бы удовлетворены моим выбором? Должен ли я подчиниться их выбору, рискуя быть обвиненным в том, что я произвел отстранение от должности на основании доказательств, которые даже не рассматривались?
Следует ли считать эти бумаги официальными только потому, что они были не только представлены, но и сохранены в государственных учреждениях?
Их природа и характер остаются прежними, хранятся ли они в Белом доме или переданы в ведомства. В ведомственном хранении нет никакой таинственной силы превращения, нет и магии в неопределенной и священной торжественности ведомственных архивов. Если присутствие этих бумаг в государственных учреждениях является камнем преткновения на пути исполнения сенаторского долга, его можно легко устранить.
Описанные бумаги и документы не приобретают официального характера в силу какого-либо конституционного, законодательного или иного требования, делающего их необходимыми для исполнения официальных обязанностей исполнительной власти.
Не будет отрицаться, полагаю, что президент может отстранить государственного служащего при полном отсутствии каких-либо бумаг или документов, способствующих его официальному суждению и усмотрению; и я вполне готов признать, что немало случаев, когда отстранения от должности зависели скорее от устных представлений, сделанных мне гражданами с известной хорошей репутацией, а также членами Палаты представителей и сенаторами Соединенных Штатов, чем от каких-либо писем и документов, представленных для моего рассмотрения. Я не чувствовал себя вправе подозревать правдивость, честность и патриотизм сенаторов или игнорировать их представления только потому, что они не состояли в партийной принадлежности с большинством своих коллег; и я припоминаю несколько отстранений, которые получили одобрение отдельных членов, политически отождествляемых с большинством в Сенате.
Поэтому, хотя я вынужден отрицать право Сената на описанные бумаги и документы, поскольку это право основывается на утверждении, что они являются официальными в любом понимании этого предмета, я также однозначно оспариваю право Сената с помощью любых документов или каким-либо иным образом, кроме как через судебный процесс импичмента, пересматривать или отменять действия исполнительной власти по отстранению федеральных чиновников во время перерыва в работе Сената.
Я считаю, что право на увольнение или отстранение таких чиновников принадлежит исключительно президенту в силу Конституции, которая в ясных выражениях предусматривает, что «исполнительная власть осуществляется президентом Соединенных Штатов Америки» и что «он заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись».
Сенат принадлежит к законодательной ветви правительства. Когда Конституция специальным положением, дополняющим его законодательные обязанности, наделила Сенат правом давать советы и согласие на назначения на должности и выступать в качестве суда по импичменту, она предоставила этому органу весь контроль и регулирование исполнительных действий, которые считались необходимыми для безопасности народа; и этот прямой и специальный дар таких чрезвычайных полномочий, никоим образом не связанных с общими сенаторскими обязанностями и сам по себе являющийся отступлением от общего плана нашего правительства, должен, согласно знакомой максиме толкования, считаться исключающим любое другое право вмешательства в исполнительные функции.
В первом Конгрессе, собравшемся после принятия Конституции, включавшем многих, кто помогал в ее подготовке, было дано законодательное толкование этого документа, в котором независимость исполнительной власти в вопросе об увольнении с должности была полностью поддержана.
Думаю, выяснится, что в последующих дискуссиях по этому вопросу обычно, если не всегда, существовало предложение каким-то образом ограничить эту власть президента посредством законодательства, что служит доказательством того, что для ограничения такой власти считалось необходимым дополнить Конституцию таким законодательством.
Первый закон такого рода был принят в условиях партийности и политической озлобленности, которые завершились импичментом президента.
Этот закон предусматривал, что федеральные чиновники, к которым он применялся, могли быть отстранены во время перерыва в работе Сената только в том случае, если доказательствами, удовлетворительными для президента, будет доказана их виновность в должностном проступке или преступлении, либо если они неспособны или дисквалифицированы для выполнения своих обязанностей, и что в течение двадцати дней после следующего заседания Сената обязанностью президента будет «сообщить Сенату о таком отстранении с доказательствами и причинами его действий по данному делу».
Этот статут, принятый в 1867 году, когда Конгресс был подавляющим большинством и ожесточенно политически настроен против президента, может рассматриваться как указание на то, что даже тогда Конгрессом, решившимся на подчинение исполнительной власти законодательной воле, считалось необходимым предоставить себе закон для этой цели, вместо попытки достичь намеченной цели путем ссылки на какое-либо мнимое конституционное право.
Закон, который таким образом попал в наш свод законов, был ясен по своим условиям, и его намерение не нуждалось в оглашении. Если бы он был действительным и действовал сейчас, он оправдал бы нынешний курс Сената и потребовал бы подчинения исполнительной власти его требованиям. Впрочем, можно заметить мимоходом, что по этому закону президент имел привилегию представлять органу, который брался пересматривать его исполнительные акты, свои причины для этого, вместо того чтобы быть исключенным от объяснений или судимым по бумагам, найденным в ведомствах.
Через два года после принятия закона 1867 года и менее чем через пять недель после инаугурации президента, находящегося в политическом согласии с обеими палатами Конгресса, разделы закона, регулирующие отстранения от должности во время перерыва в работе Сената, были полностью отменены, а на их место были подставлены положения, которые вместо ограничения причин отстранения проступком, преступлением, нетрудоспособностью или дисквалификацией, прямо разрешали такое отстранение президентом «по его усмотрению» и полностью отказывались от требования, обязывающего его сообщать Сенату «доказательства и причины» своих действий.
С этими изменениями, при политической гармонии всех ветвей власти и при отсутствии партийного стимула к придирчивому препятствованию, закон в том виде, в каком он остался после поправки 1869 года, был гораздо менее разрушительным для исполнительного усмотрения. И все же великий полководец и патриотичный гражданин, который 4 марта 1869 года принял обязанности главы исполнительной власти и для чьего более свободного управления своим высоким постом самые ненавистные ограничения закона 1867 года были 5 апреля 1869 года сняты, помня о своем обязательстве защищать и оберегать каждую прерогативу своего великого доверия и опасаясь ущерба, угрожающего государственной службе при продолжении действия этих статутов даже в их измененной форме, в своем первом послании Конгрессу посоветовал их отменить и изложил их неконституционный характер и вредную тенденцию в следующих выражениях:
Возможно, стоит упомянуть здесь затруднения, которые могут возникнуть из-за оставления в своде законов так называемых «актов о сроках пребывания в должности», и настоятельно рекомендовать их полную отмену. Не могло быть намерением авторов Конституции, когда они предусматривали, что назначения, сделанные президентом, должны получать согласие Сената, чтобы последний имел право удерживать в должности лиц, помещенных туда федеральным назначением, вопреки воле президента. Закон несовместим с добросовестным и эффективным управлением правительством. Какое доверие может исполнительная власть питать к чиновникам, навязанным ему, да еще и к тем, кого он отстранил по причине? Как такие чиновники будут служить администрации, которой, как они знают, они не доверяют?
Я не могу сказать, повторялась ли с тех пор эта рекомендация об отмене этих законов. Если нет, то причина, вероятно, может быть найдена в опыте, который продемонстрировал тот факт, что потребности политической ситуации лишь редко выявляли их порочный характер.
И так случилось, что после почти двадцатилетнего существования в состоянии почти безвредного запустения эти законы извлекаются — по-видимому, как отмененные, так и неотмененные — и ставятся на пути исполнительной власти, которая желает, если ей позволят, попытаться улучшить методы управления.
Конституционность этих законов отнюдь не признана. Но почему положения отмененного закона, которые требовали конкретной причины для отстранения и отчета Сенату о «доказательствах и причинах», должны теперь по существу применяться к нынешней исполнительной власти, вместо закона, впоследствии принятого и не отмененного, который отчетливо разрешает отстранения президентом «по его усмотрению» и тщательно опускает требование о том, чтобы «доказательства и причины его действий по данному делу» сообщались Сенату.
Запросы и требования, которые десятками в течение почти трех месяцев представлялись в различные ведомства правительства, какой бы формы они ни были, имеют один и тот же характер. Они предполагают право Сената судить об осуществлении моего исключительного усмотрения и исполнительной функции, за которые я несу единоличную ответственность перед народом, от которого я так недавно получил священное доверие должности. Моя присяга поддерживать и защищать Конституцию, мой долг перед народом, который избрал меня для исполнения полномочий их великой должности, а не отказываться от них, и мой долг перед высшей властью, которую я должен сохранить в полной неприкосновенности во всем ее достоинстве и силе, заставляют меня отказать в выполнении этих требований.
С целью улучшения службы Сенат приглашается к полнейшей проверке лиц, представленных ему на государственные должности, в знак признания конституционного права этого органа давать советы и согласие на их назначение. Я буду продолжать, как делал до сих пор, предоставлять по запросу утверждающего органа всю информацию, которой я располагаю относительно пригодности кандидатов, представленных им для их действий, как когда они предлагаются для заполнения вакансий, так и для замены отстраненных чиновников. В случае отказа в утверждении я не буду присваивать себе право спрашивать причины действий Сената или подвергать сомнению его решение. Я не могу думать, что для обеспечения достойных лиц на государственных должностях требуется что-то большее, чем тщательное и независимое исполнение наших соответствующих обязанностей в их четко определенных пределах.