В переписке с Правительством Нидерландов по этому вопросу они утверждали, что преимущество, оказываемое их собственному судоходству этой премией на их тоннаж, не должно рассматриваться как дискриминационная пошлина; но нельзя отрицать, что оно производит все те же эффекты. Если бы взаимная отмена была оговорена договором, такая премия на национальные суда вряд ли могла бы быть предоставлена в соответствии с добросовестностью. Тем не менее, поскольку закон Конгресса от 7 января 1824 года прямо не уполномочил Исполнительную власть определять, что должно считаться возобновлением дискриминационных пошлин иностранным правительством в ущерб Соединенным Штатам, и поскольку ответная мера с нашей стороны, какой бы справедливой и необходимой она ни была, может привести скорее к тому конфликту законодательств, который мы осуждаем, чем к тому согласию, к которому мы приглашаем все коммерческие нации, как наиболее способствующему их интересам и нашим собственным, я счел более соответствующим духу наших институтов снова передать этот вопрос на высшую власть Законодательного органа, чтобы решить, какая мера может потребоваться в чрезвычайной ситуации, чем внезапно прокламацией приводить в исполнение угрожающие положения закона 1824 года.
Во время последней сессии Конгресса договоры о дружбе, навигации и торговле были заключены и подписаны в этом месте с Правительством Дании, в Европе, и с Федерацией Центральной Америки, в этом полушарии. Эти договоры затем получили конституционную санкцию Сената, по совету и с согласия на их ратификацию. Они были соответственно ратифицированы со стороны Соединенных Штатов, и во время перерыва в работе Конгресса были также ратифицированы другими соответствующими договаривающимися сторонами. Ратификационные грамоты были обменены, и они были опубликованы прокламациями, копии которых herewith сообщаются Конгрессу.
Эти договоры установили между договаривающимися сторонами принципы равенства и взаимности в их самом широком и либеральном объеме, каждая сторона допуская суда другой в свои порты, груженные грузами, являющимися продуктом или изделием любой части земного шара, при уплате тех же пошлин на тоннаж и импорт, которые взимаются с их собственных. Они далее оговорили, что стороны впредь не будут предоставлять никакой выгоды в навигации или торговле какой-либо другой нации, которая не будет на тех же условиях предоставлена друг другу, и что ни одна сторона не будет налагать на товары, являющиеся продуктом или изделием другой, никаких иных или более высоких пошлин, чем на подобные товары, являющиеся продуктом или изделием любой другой страны. К этим принципам в конвенции с Данией есть исключение в отношении колоний этого Королевства в арктических морях, но нет исключения в отношении ее колоний в Вест-Индии.
В течение прошлого лета срок, которым был ограничен наш последний торговый договор со Швецией, истек. Продолжение его находится в планах шведского Правительства и, как полагают, желательно со стороны Соединенных Штатов. Королем Швеции было предложено, чтобы в ожидании переговоров о возобновлении истекший договор взаимно считался все еще в силе, мера, которая потребует санкции Конгресса для осуществления с нашей стороны, и которую я поэтому рекомендую вашему рассмотрению.
С Пруссией, Испанией, Португалией и, в целом, со всеми европейскими державами, между которыми и Соединенными Штатами существовали отношения дружественного общения, их состояние существенно не изменилось со времени последней сессии Конгресса. Я сожалею, что не могу сказать того же о нашем коммерческом общении с колониальными владениями Великобритании в Америке. Переговоры высочайшей важности для наших общих интересов обсуждались в течение нескольких лет между двумя Правительствами и со стороны Соединенных Штатов неизменно велись в духе откровенности и примирения. Интересы огромной важности и деликатности были урегулированы конвенциями 1815 и 1818 годов, в то время как конвенция 1822 года, при посредничестве покойного Императора Александра, обещала удовлетворительный компромисс претензий, которые Правительство Соединенных Штатов, в справедливости к правам многочисленного класса своих граждан, было обязано поддерживать. Но что касается коммерческого общения между Соединенными Штатами и британскими колониями в Америке, до сих пор оказывалось невозможным привести стороны к пониманию, удовлетворительному для обеих. Относительное географическое положение и соответствующие продукты природы, культивируемые человеческим трудом, составляли элементы коммерческого общения между Соединенными Штатами и Британской Америкой, островной и континентальной, важного для жителей обеих стран; но оно было запрещено Великобританией на принципе, ранее практиковавшемся колонизирующими нациями Европы, удерживать торговлю своих колоний в исключительной монополии за собой. После окончания последней войны это запрещение было возобновлено, и британское Правительство отказалось включить эту часть нашего общения с ее владениями в переговоры конвенции 1815 года. Торговля тогда велась исключительно на британских судах, пока закон Конгресса о навигации 1818 года и дополнительный акт 1820 года не встретили запрет соответствующей мерой со стороны Соединенных Штатов. Эти меры, не ответные, а необходимой самообороны, вскоре сменились актом Парламента, открывающим определенные колониальные порты для судов Соединенных Штатов, прибывающих непосредственно из них, и для импорта из них определенных статей нашей продукции, обремененных тяжелыми пошлинами, и исключающим некоторые из наиболее ценных статей нашего экспорта. Соединенные Штаты открыли свои порты для британских судов из колоний на условиях, столь точно соответствующих условиям акта Парламента, насколько это могло быть сделано в относительном положении сторон, и переговоры были начаты по взаимному согласию, с надеждой с нашей стороны, что взаимный дух приспособления и общее чувство важности торговли для интересов жителей двух стран, между которыми она должна вестись, в конечном итоге приведут стороны к компромиссу, которым обе могли бы быть удовлетворены. С этой целью Правительство Соединенных Штатов решило пожертвовать некоторой долей той полной взаимности, которую во всех коммерческих соглашениях с иностранными державами они имеют право требовать, и согласиться на некоторые неравенства, невыгодные для нас самих, чем отказаться от выгоды окончательного и постоянного урегулирования этого интереса к удовлетворению самой Великобритании. Переговоры, неоднократно приостанавливавшиеся из-за случайных обстоятельств, были, однако, по взаимному согласию и прямому согласию, считались находящимися в процессе рассмотрения и подлежащими скорейшему возобновлению. Тем временем другой акт Парламента, столь сомнительный и двусмысленный по своему содержанию, что был неправильно понят чиновниками в колониях, которые должны были привести его в исполнение, снова открывает определенные колониальные порты на новых условиях и требованиях, с угрозой закрыть их против любой нации, которая может не принять эти условия, как предписано британским Правительством. Этот акт, принятый в июле 1825 года, не сообщенный Правительству Соединенных Штатов, не понятый британскими таможенными чиновниками в колониях, где он должен был исполняться, был, тем не менее, представлен на рассмотрение Конгресса на их последней сессии. Зная, что переговоры по этому вопросу долгое время находились в процессе, и были даны обязательства об их возобновлении в ближайшее время, было сочтено целесообразным дождаться результата этих переговоров, чем безоговорочно подписываться под условиями, содержание которых не было ясным и которые сами британские власти в этом полушарии не были готовы объяснить.
Сразу после окончания последней сессии Конгресса один из наших самых выдающихся граждан был отправлен в качестве чрезвычайного посланника и полномочного министра в Великобританию, снабженный инструкциями, которые, как мы не могли сомневаться, приведут к завершению этого долго оспариваемого интереса на условиях, приемлемых для Великобритании. По прибытии, и прежде чем он вручил свои верительные грамоты, он был встречен приказом британского совета, исключающим с 1 декабря текущего года суда Соединенных Штатов из всех колониальных британских портов, за исключением тех, которые непосредственно граничат с нашими территориями. В ответ на его увещевания по поводу меры, столь неожиданной, он был проинформирован, что согласно древним максимам политики европейских наций, имеющих колонии, их торговля является исключительным владением метрополии; что всякое участие в ней других наций является даром или милостью, не составляющей предмета переговоров, а подлежащей регулированию законодательными актами державы, владеющей колонией; что британское Правительство поэтому отказывается вести переговоры по этому поводу, и что, поскольку Соединенные Штаты не приняли немедленно чисто и просто условия, предложенные актом Парламента от июля 1825 года, Великобритания не будет теперь допускать суда Соединенных Штатов даже на тех условиях, на которых она открыла их для навигации других наций.
Мы привыкли рассматривать торговлю, которую мы вели с британскими колониями, скорее как обмен взаимными выгодами, нежели как простое одолжение; мы всегда предоставляли равноценное возмещение. Мы видели, как и другие страны, владеющие колониями, ведут переговоры с иными государствами и на основании договоров свободно предоставляют им доступ в свои колонии, и европейские колониальные державы сейчас настолько далеки от отказа вести переговоры о торговле со своими колониями, что мы сами обеспечили себе доступ в колонии более чем одной из них посредством договоров. Однако отказ Великобритании от ведения переговоров не оставляет Соединенным Штатам иного выбора, кроме как регулировать или полностью запретить торговлю с их стороны, в зависимости от того, как каждая из этих мер может повлиять на интересы нашей собственной страны, и именно с этой исключительной целью я хотел бы представить весь этот вопрос на ваше спокойное и беспристрастное рассмотрение.
Есть надежда, что наши тщетные усилия по достижению сердечного взаимопонимания по данному вопросу не окажут неблагоприятного воздействия на другие важные темы дискуссий между двумя правительствами. Наши северо-восточные и северо-западные границы до сих пор не урегулированы. Комиссары, назначенные согласно седьмой статье Гентского договора, почти завершили свою работу; и мы не можем отказаться от ожидания, пусть и ослабевшего, что они смогут прийти к соглашению по своему отчету к удовлетворению обеих сторон или при их молчаливом согласии. Комиссия по ликвидации претензий о возмещении ущерба за рабов, увезенных после окончания войны, продолжает заседать, однако с сомнительными перспективами на успех. Тем не менее, между двумя правительствами были переданы предложения о компромиссе, результат которых, как мы льстим себя надеждой, может оказаться удовлетворительным. Наши собственные намерения и цели в отношении Великобритании носят исключительно дружественный и примирительный характер; и мы можем отказаться лишь с большим нежеланием от веры в то, что они в конечном итоге встретят ответ не в виде одолжений, которых мы не просим и не желаем, а в виде равной взаимности и доброй воли.
С американскими правительствами этого полушария мы продолжаем поддерживать исключительно дружественные отношения, и между их нациями и нашей тот коммерческий обмен, источником которого является взаимная выгода, а результатом — взаимный комфорт и гармония, находится в состоянии постоянного улучшения. Война между ними и Испанией после полного изгнания испанских военных сил с их континентальных территорий носит почти номинальный характер, и их внутреннее спокойствие, хотя временами и подвергается угрозам со стороны волнений, которые неизбежно оставляют после себя гражданские войны, не было затронуто никакими серьезными бедствиями.
Конгресс министров нескольких из этих наций, собравшийся в Панаме, после короткой сессии там отложил заседания, чтобы встретиться вновь в более благоприятное время в окрестностях Мехико. Кончина одного из наших министров по пути на перешеек и препятствия, связанные с временем года, задержавшие отъезд другого, лишили нас преимущества быть представленными на первой встрече конгресса. Однако нет оснований полагать, что какие-либо действия конгресса были такого рода, чтобы нанести ущерб интересам Соединенных Штатов или потребовать вмешательства наших министров, если бы они присутствовали. Их отсутствие, действительно, лишило нас возможности обладать точной и достоверной информацией о договорах, которые были заключены в Панаме; и весь результат укрепил меня в убеждении о целесообразности для Соединенных Штатов быть представленными на конгрессе. Оставшийся в живых член миссии, назначенный во время вашей последней сессии, соответственно направился к месту своего назначения, а преемник его выдающегося и безвременно ушедшего коллеги будет представлен на утверждение Сенату. Договор о дружбе, мореплавании и торговле был в течение прошлого лета заключен нашим полномочным представителем в Мехико с соединенными штатами этой Конфедерации, который также будет представлен Сенату для получения их совета относительно его ратификации.
Обращаясь к текущему состоянию наших финансовых дел и перспективам наших доходов, первое замечание, заслуживающее внимания, состоит в том, что они менее изобильно процветают, чем в соответствующий период прошлого года. Сильное потрясение, столь широко ощутимое коммерческими и промышленными интересами в Великобритании, не обошлось без заметного отголоска и у нас. Сокращение импорта из-за рубежа неизбежно влечет за собой сокращение поступлений в Казначейство внутри страны. Чистый доход текущего года не будет равен доходу прошлого, а поступления следующего года окажутся меньше, чем в текущем. Однако это уменьшение отчасти объясняется процветающим состоянием некоторых наших отечественных производств и в той мере компенсируется эквивалентом, более выгодным для нации. Также весьма отрадно видеть, что дефицит бюджета, хотя он едва превышает ожидания прошлогодней сметы Казначейства, не помешал направлению более одиннадцати миллионов в течение текущего года на погашение основной суммы и процентов по долгу, а также сокращению более чем на семь миллионов самого капитала долга. Остаток в Казначействе на 1 января прошлого года составлял 5 201 650,43 доллара; поступления с того времени по 30 сентября прошлого года составили 19 585 932,50 доллара; поступления текущего квартала, оцениваемые в 6 000 000 долларов, вместе с уже полученными суммами дают доход около двадцати пяти с половиной миллионов за год; расходы за три первых квартала года составили 18 714 226,66 доллара; ожидается, что расходы текущего квартала, включая два миллиона основной суммы долга, подлежащие выплате, уравновесят поступления; таким образом, расходы года, составляющие более чем на миллион меньше его доходов, оставят пропорционально увеличенный остаток в Казначействе на 1 января 1827 года по сравнению с остатком на 1 января прошлого года; вместо 5 200 000 долларов будет 6 400 000 долларов.
Сумма пошлин, обеспеченных на товары, импортированные с начала года по 30 сентября, оценивается в 21 250 000 долларов, а сумма, которая, вероятно, начислится в течение текущего квартала, оценивается в 4 250 000 долларов, что в сумме за весь год составит 25 500 000 долларов, из которых после вычета возвратов пошлин останется чистый доход от таможенных сборов, подлежащий получению в 1827 году, в размере около 20 400 000 долларов, что вместе с суммами, которые будут получены от доходов с государственных земель, банковских дивидендов и других случайных поступлений, составит совокупную сумму около 23 000 000 долларов — сумму, которая меньше общих расходов текущего года лишь немногим более чем на ту часть этих расходов, которая была направлена на погашение государственного долга сверх ежегодного ассигнования в 10 000 000 долларов согласно закону от 3 марта 1817 года. На момент принятия этого закона государственный долг составлял 123 500 000 долларов. На 1 января следующего года он будет составлять менее 74 000 000 долларов. За истекшие десять лет 50 000 000 долларов государственного долга, вместе с ежегодными расходами по выплате процентов по ним в размере более 3 000 000 долларов, были погашены. На момент принятия того закона из ежегодного ассигнования в десять миллионов семь уходили на выплату процентов, и не более трех миллионов шло на сокращение капитала долга. Из тех же десяти миллионов в настоящее время едва ли четыре применимы к процентам, а более шести эффективно расходуются на уменьшение капитала. Тем не менее наш опыт доказал, что доход, состоящий в такой значительной степени из таможенных и тоннажных сборов, подвержен чрезвычайным колебаниям вместе со всеми изменениями, свойственными мировой торговле. Мы помним, что даже в течение последних десяти лет поступления в Казначейство не покрывали расходов года, и что в течение двух лет подряд приходилось прибегать к займам для выполнения обязательств нации. Возвращающиеся приливы последующих лет пополняли государственную казну, пока она снова не начала ощущать превратности спада. К возникновению этих чередований полноты и истощения приводят различные сочетания относительного влияния урожайных или неурожайных сезонов, правил иностранных правительств, политических революций, процветающего или угасающего состояния промышленности, коммерческих спекуляций и многих других причин, которые не всегда можно проследить. Мы обнаружили, что чередующиеся подъемы и спады охватывают периоды от двух до трех лет. Последний период депрессии для нас был с 1819 по 1822 год. Соответствующее оживление наблюдалось с 1823 года до начала текущего года. Тем не менее у нас нет причин опасаться депрессии, сравнимой с предыдущим периодом, или даже ожидать дефицита, который ущемит способность направлять ежегодные десять миллионов на сокращение долга. Однако нам полезно помнить о необходимости придерживаться принципов самой бдительной экономии и прибегать ко всем почетным и полезным средствам для продолжения с твердой и непреклонной настойчивостью полного погашения долга.